II. EN DÉPIT D'UNE BAISSE SENSIBLE DE SES MOYENS, LA FRANCE DOIT ACCOMPAGNER LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE EN SANTÉ MONDIALE ET DAVANTAGE CONCENTRER SON AIDE SUR SES PRIORITÉS GÉOGRAPHIQUES ET THÉMATIQUES
A. SI LA GOUVERNANCE DE LA POLITIQUE DE SANTÉ MONDIALE DE LA FRANCE S'EST RENFORCÉE, ELLE DEMEURE EXCESSIVEMENT SEGMENTÉE, EN CONTRADICTION AVEC LA LOGIQUE « D'UNE SEULE SANTÉ » ET DOIT MIEUX ASSOCIER LE PARLEMENT
Dans ses travaux d'évaluation de l'aide publique au développement dans le domaine de la santé et de la présence de la France dans les organisations internationales en santé32(*), la Cour des comptes avait regretté un fonctionnement excessivement cloisonné des acteurs en santé mondiale, regrettant que la multiplicité des acteurs ministériels et des opérateurs impliqués ne soit « pas tempérée par de solides mécanismes de coordination, ce qui nuit à l'élaboration et à la promotion de positions communes. » Auditionnée par les rapporteurs spéciaux, l'institution a rappelé que, dans le contexte de rédaction de ce référé, en 2021-2022, coexistaient une pluralité de groupes de travail aux périmètres parfois redondants, parfois contradictoires. Par ailleurs, le ministère de l'agriculture, pourtant acteur essentiel d'une approche « Une seule santé », était peu associé aux travaux de la politique en santé mondiale.
En réponse aux recommandations de la Cour, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, sans constituer d'instance interministérielle pérenne33(*), a procédé à une rationalisation des structures de concertation existantes et mis en place une « task force interministérielle santé mondiale », qui se réunit de manière hebdomadaire en vue de coordonner l'action des différents ministères. Selon les éléments transmis par l'Ambassadrice pour la santé mondiale, qui en assure le pilotage, la task force comprend :
- l'Ambassadrice pour la santé mondiale et son équipe ;
- la sous-direction du développement humain (HUMA) et la sous-direction des enjeux globaux de la direction des Nations unies et des organisations internationales (NUOI) du MEAE ;
- la représentation permanente de la France auprès de l'Onu à Genève et la représentation permanente de la France auprès du siège des Nations unies à New-York ;
- la délégation aux affaires européennes et internationales (DAEI) des ministères sociaux et le bureau des affaires européennes et internationales (BAEI) de la direction générale de la santé (DGS) du ministère de la santé ;
- le centre de crise sanitaire de la direction générale de la santé (DGS) du ministère de la santé ;
- et la direction du numérique en santé (DNS) du même ministère.
En outre, des task forces ponctuelles peuvent également être constituées, en vue de répondre à un projet ou un évènement spécifique, à l'image du groupe de travail constitué entre le MEAE, le ministère de la santé, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et la préfecture de région Auvergne-Rhône-Alpes pour l'installation de l'Académie de l'OMS à Lyon.
Indéniablement, la « task force interministérielle santé mondiale » a permis de renforcer la coordination entre le MEAE et le ministère chargé de la santé. Le redimensionnement du poste et des missions de l'Ambassadrice pour la santé mondiale a également pu y contribuer. De fait, depuis 2022, l'ambassadeur thématique pour la santé mondiale est regroupé avec le délégué interministériel à la négociation d'un traité sur les pandémies. Le profil même de l'actuelle Ambassadrice, issue de l'inspection générale des affaires sociales et ancienne directrice générale adjointe de la santé, contribue à renforcer la dimension interministérielle de cette fonction, en plus de permettre une plus grande spécialisation sur le plan technique. Sa lettre de mission précise que son action doit être « étroitement articulée avec celles menées par les ministères de l'Europe et des affaires étrangères et de la santé et de la prévention dans le domaine de la santé mondiale (...) et [s'insérer] dans la task force interministérielle santé qui inclut les équipes du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (à Paris et dans les représentations permanentes à Genève et à Bruxelles) et les équipes du ministère de la santé et de la prévention. »
Cependant, le périmètre retenu par cette instance de concertation interroge : il ne comprend ni la direction générale du Trésor, qui continue pourtant de piloter une part des contributions de la France en matière de santé (notamment les versements à l'IFFIm), ni le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, pourtant associé au suivi de la stratégie française en santé mondiale (et à ce titre membre du Copil), ni les opérateurs ou quasi-opérateurs de notre politique de développement. Autre absence notable, le ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire n'est associé à aucun des formats cités dans les réponses écrites aux rapporteurs spéciaux.
Certes, des échanges ad hoc peuvent être organisés entre le MEAE et d'autres ministères (notamment ceux de la santé et de l'enseignement supérieur et de la recherche) et les différents opérateurs en vue de la préparation des grandes échéances en santé mondiale, tels que les organes de gouvernance des organisations internationales ou encore les sommets internationaux. Néanmoins, il paraitrait nécessaire, a minima, que le périmètre de la « task force interministérielle santé mondiale » coïncide avec celui de la stratégie en santé mondiale et inclut le ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche et les opérateurs de la mission. Elle devrait également associer les organisations de la société civile, qui constituent d'incontournables relais de terrain.
Au surplus, les rapporteurs spéciaux estiment indispensable de davantage associer les parlementaires à la conception et au suivi de la mise en oeuvre de la stratégie de la France en santé mondiale. Compte tenu du caractère transversal de la problématique de la santé mondiale, il importe d'y associer les commissions permanentes des deux assemblées chargées des finances, des affaires sociales et des affaires étrangères.
Recommandation n° 1 : associer les commissions permanentes des deux assemblées chargées des finances, des affaires sociales et des affaires étrangères au suivi de la stratégie de la France en santé mondiale et à la préparation de la prochaine stratégie (Gouvernement) ;
Recommandation n° 2 : élargir la composition de la « task force interministérielle santé mondiale » au ministère chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, aux composantes du groupe de l'Agence française de développement, aux instituts de recherche et aux organisations de la société civile (ministère de l'Europe et des affaires étrangères, ministère de la santé et de l'accès aux soins, ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'espace, groupe AFD, organisations de la société civile).
* 32 Cour des comptes, L'aide publique au développement dans le domaine de la santé et la présence de la
France dans les organisations internationales en santé, référé en date du 16 décembre 2022.
* 33 La recommandation n° 1 du référé précité visait à « créer sous la double égide du MEAE et du MSP deux instances interministérielles : un « Haut conseil scientifique pour la santé mondiale » qui formulera des recommandations au profit d'un « conseil interministériel en santé mondiale », qui déclinera les orientations stratégiques, animera une réflexion pour optimiser la politique d'influence en santé mondiale et coordonnera l'ensemble des acteurs, notamment scientifiques. Le MEAE pourrait en assurer le secrétariat. »