B. UNE DÉGRADATION CONTINUE DE LA SITUATION BUDGÉTAIRE DE L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER EN L'ABSENCE DE PILOTAGE DE GESTION
1. Les dépenses de personnel : des charges en hausse malgré une diminution des effectifs de personnel
Les dépenses de personnel constituent le principal poste budgétaire de l'Agence. Elles représentent 75 % des dépenses totales. Les personnels de l'AEFE relèvent de statuts et de modalités de gestion distincts, selon leur lieu d'affectation et régime d'emploi :
- d'une part en fonction de leur lieu de travail : au siège ou détachés dans les établissements scolaires,
- d'autre part, pour ceux exerçant à l'étranger, entre ceux qui sont détachés et les personnels recrutés sous contrat de droit local. Les dépenses afférentes à ces derniers sont prises en charge par le budget de l'AEFE uniquement lorsqu'ils travaillent dans les établissements en gestion directe. Ils sont alors comptabilisés dans les effectifs exprimés en équivalent temps plein travaillé (ETPT) hors plafond du budget de l'Agence.
Typologie des personnels travaillant à l'étranger
On distingue parmi les personnels travaillant dans les établissements de l'enseignement français à l'étranger plusieurs types de personnels :
- les détachés de l'AEFE : il s'agit de titulaires de la fonction publique, mis à disposition de l'AEFE, pour ensuite être employés au siège ou dans les établissements scolaires en gestion directe ou conventionnés. Ce sont des personnels de direction, administratifs, de formation ou des enseignants. Avant 2022, on distinguait deux catégories : les résidents et les expatriés. Les résidents avaient un contrat d'une durée de trois ans, renouvelable par tacite reconduction par période de trois ans, sans durée maximale. Les expatriés étaient recrutés hors du pays d'affectation pour une période de trois ans, renouvelable par reconduction expresse pour deux périodes d'un an.
Depuis le décret n° 2022-896 du 12 juin 2022, ces deux statuts ont été substitués par celui de détachés répartis en trois types de mission :
- les « D1 » qui regroupent les personnels d'encadrement (personnel de direction, personnel administratif et financier, inspecteur de l'éducation nationale) ;
- les « D2 » qui concernent les personnels de formation (conseiller pédagogique auprès de l'inspecteur de l'Éducation nationale (IEN), maître formateur en établissement, enseignant-formateur du second degré) ;
- les « D3 » composés des personnels d'enseignement (enseignant du premier et du second degré), ainsi que des conseiller principal d'éducation (CPE), des psychologues de l'éducation nationale, ainsi que de certains personnels administratifs ;
- les personnels de droit local, qui concluent un contrat de droit local directement avec l'établissement. Ils peuvent exercer dans les établissements en gestion directe, conventionnés ou partenaires. Il peut s'agir de personnel de nationalité française ou d'autres nationalités. Parmi eux se trouvent des personnes en détachement direct par le ministère de l'éducation nationale. Leur salaire est pris en charge par l'établissement.
Par rapport à 2018, les effectifs de l'AEFE exprimés en ETPT demeurent globalement stables (+ 0,02 %). Cette stabilité masque toutefois des évolutions contrastées selon les catégories de personnels : les effectifs des personnels de droit local dans les établissements en gestion directe sont en hausse (+ 4,2 %) tandis que ceux des personnels détachés sont en diminution de 2, 77 %.
Évolution des emplois de l'AEFE (en ETPT)
|
Compte financier (CF) 2020 |
CF 2021 |
CF 2022 |
CF 2023 |
CF 2024 |
|
|
Sous plafond |
5 541 |
5 401 |
5 453 |
5 352 |
5 441 |
|
Hors plafond |
4 873 |
5 018 |
4 846 |
4 983 |
5 001 |
|
Dont résidents/D3 |
329 |
321 |
287 |
267 |
266 |
|
Dont PDL en EGD |
4 544 |
4 697 |
4 559 |
4 716 |
4 736 |
|
Total |
10 414 |
10 418 |
10 299 |
10 335 |
10 442 |
Source : rapport social unique 2024, AEFE
En dépit de la diminution du nombre de détachés, la masse salariale est en hausse sous l'effet de trois principaux facteurs :
- le glissement vieillesse technicité, accentué par l'ancienneté moyenne croissante dans leurs postes des résidents. Celle-ci a augmenté entre 2022 et 2024 (de 9,4 à 14,7 ans en moyenne). Elle s'accompagne par une progression de l'âge moyen des personnels détachés, en hausse régulière depuis 2020 : 50,8 pour les D1/D2, 51,9 pour les expatriés, 48,4 pour les D3 et 52 ans pour les résidents5(*). À titre de comparaison l'âge moyen est de 43,2 ans pour les enseignants du premier degré et de 45,5 ans pour les enseignants du second degré travaillant en France6(*) ;
- l'augmentation du point d'indice ainsi que des mesures indemnitaires et statutaires en faveur des personnels enseignants ;
- le coût des pensions civiles.
La question du coût des pensions civiles est devenue particulièrement sensible ces dernières années avec l'augmentation de son poids dans le budget de l'AEFE.
En 2009, l'État a transféré à l'AEFE la prise en charge des pensions civiles des fonctionnaires détachés pour un montant alors estimé à 126,5 millions d'euros. La subvention pour charges de service public avait été revalorisée de manière concomitante de 120 millions d'euros. L'AEFE souligne que depuis « aucune compensation du CAS Pensions7(*) » n'a été effectuée par l'État, en dépit de la hausse régulière du taux de contribution employeur8(*).
Interrogé à ce sujet lors du conseil d'administration de l'AEFE de novembre 2024, à l'occasion d'une première hausse du taux de contribution employeur de quatre points, le représentant du ministère de l'économie et des finances a souligné que le « choix de ne pas compenser l'augmentation des pensions civiles n'est pas propre à l'AEFE, mais relève d'une politique transversale adoptée par le gouvernement ». La direction du budget a précisé pour sa part aux rapporteurs que l'augmentation de la subvention pour charges de service public en 2009 avait été actée « comme une contribution ponctuelle [...] et non comme une prise en charge totale ou une compensation automatique - un tel principe n'existant pour aucun autre établissement public ». Dès lors, cette hausse en 2009 devait être regardée « comme un soutien au développement du réseau ».
Le poids financier du CAS Pensions dans le budget de l'opérateur a été accentué en 2026 par une nouvelle hausse de quatre points du taux de la contribution employeur, porté de 78,28 % à 82,28 % pour tous les employeurs publics. Cette évolution représente pour l'AEFE un coût supplémentaire de 10 millions d'euros. Selon les informations transmises aux rapporteurs, le coût du CAS Pensions atteindrait 195 millions d'euros en 2026. Ce montant est à mettre en regard du rebasage de 120 millions d'euros de la subvention pour charges de service public intervenu en 2010 au moment du transfert du CAS Pensions.
Hausse du poids des pensions civiles : des conséquences budgétaires concrètes
En 2008, le conseil d'administration de l'AEFE a instauré une participation financière complémentaire (PFC). Il avait alors été indiqué que cette participation devait être affectée pour moitié à la compensation du différentiel entre le rebasage de la contribution pour charges de service public et le coût effectivement porté par l'Agence pour le CAS Pensions, et pour moitié au financement des dépenses immobilières. En 2019, le produit de la PFC s'élevait 65 millions d'euros, permettant de flécher 16,3 millions d'euros vers l'immobilier. En 2025, le montant collecté, 66,4 millions d'euros, auquel s'ajoute le rebasage des 120 millions d'euros de 2009, est insuffisant pour couvrir les 187 millions d'euros que représentait le montant du CAS Pensions.
Par ailleurs, comme le souligne le rapporteur pour avis sur les crédits du programme « diplomatie culturelle et d'influence », l'AEFE avait prévu à compter de 2025 et pour trois années consécutives de supprimer 50 ETPT. Les économies dégagées par ces suppressions ont toutefois été intégralement absorbées par l'augmentation du taux de contribution employeur au titre des pensions civiles.
Le tableau ci-dessous retrace l'augmentation du coût de la masse salariale de l'AEFE entre 2021 et 2026 :
|
(en millions euros) |
2021 |
2022 |
2025 |
2026 |
|
Masse salariale |
758,03 |
799,00 |
876,92 |
905,06 |
|
Dont CAS pensions civiles |
164,99 |
170,24 |
187,00 |
195,04 |
Source : AEFE
2. Une baisse de la subvention pour charges de service public malgré l'attribution de nouvelles missions
Après une hausse significative en 2020, la subvention pour charges de service public connait depuis lors une diminution continue. Elle s'établit à 393,38 millions d'euros en 2026, après application de la mise en réserve9(*). Selon le ministère des affaires étrangères, qui exerce la tutelle de l'AEFE, cette diminution s'inscrit dans la contribution demandée à l'AEFE au titre de l'effort de redressement des comptes publics. Les rapporteurs relèvent toutefois que ce montant voté en loi de finances 2026 est inférieur à celui attribué en 2018, alors même que le périmètre d'intervention de l'AEFE s'est sensiblement élargi au cours de cette période. Depuis 2018, l'AEFE s'est vue confier cinq nouvelles missions : la mise en oeuvre des principes de l'école inclusive, la formation des personnels, le soutien à la création de nouveaux établissements et à leur projet d'homologation, l'instruction des demandes de garantie de l'État pour le financement de dépenses immobilières ainsi que l'innovation pédagogique. Elle doit également accompagner l'intégration de 143 établissements supplémentaires au sein du réseau.
Évolution de la subvention pour charges de service public depuis 2018
|
(en million d'euros) |
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026 |
|
Montant |
395,18 |
380,67 |
454,57 |
423,35 |
420,27 |
439,36 |
445,55 |
410,92 |
393,38 |
Source : direction du budget
Au-delà de la subvention pour charges de service public, l'AEFE bénéficie également de crédits dédiés au financement des bourses scolaires. Ces crédits s'élèvent en 2026 à 99 millions d'euros et demeurent globalement stables sur la dernière décennie10(*) : les crédits versés par le ministère des affaires étrangères étaient de 99,2 millions d'euros en 2017.
Enfin, l'AEFE bénéficie d'une dotation en faveur de l'école inclusive11(*). Celle-ci est fixée à 2,5 millions d'euros, en progression sensible par rapport à 2022, année au cours de laquelle elle s'élevait à 1,31 millions d'euros.
Les ressources de l'AEFE
Les subventions de l'État représentent 47 % du budget de l'AEFE12(*). Elles sont principalement constituées de la subvention pour charges de service public, à laquelle s'ajoutent différentes ressources propres générées par l'AEFE et le réseau. Ces ressources propres comprennent notamment :
- la participation à la rémunération des résidents et détachés : ce taux est déterminé et arrêté chaque année entre l'AEFE et l'établissements en gestion directe ou conventionnés ;
- la participation forfaitaire complémentaire mise en place en 2008. Elle est applicable à tous les établissements en gestion directe et conventionnés du réseau. Son taux est fixé à 6 %, assis sur les droits de scolarité. Elle s'élève en 2025 à 66,4 millions d'euros ;
- la refacturation des accessoires de rémunération ;
- une partie des frais de scolarité des établissements en gestion directe ;
- la contribution des établissements partenaires, dont le taux varie entre 2,5 et 4 % de leur chiffre d'affaires.
À ces ressources s'ajoutent les contributions versées par les établissements au titre de la formation de leurs personnels dans les instituts régionaux de formation. La majorité des établissements participent sur la base d'une contribution assise sur le montant de leur masse salariale (en général 1 %). Quelques établissements participent selon le coût horaire (Liban) ou un coût moyen stagiaire (Asie Pacifique). Les établissements d'Amérique du nord participent selon un forfait scolaire. Les établissements affiliés à la mission laïque française paient, quant à eux, à la prestation.
Source : AEFE
3. Des contraintes connues de longue date mais une absence de réforme
Les interrogations relatives à la vulnérabilité financière de l'AEFE sont anciennes. Comme le souligne le rapport sénatorial de Vincent Delahaye et de Rémi Féraud intitulé Le réseau de l'enseignement français à l'étranger a-t-il les moyens de ses ambitions ? en 2018, « la question de la soutenabilité budgétaire du réseau a fait l'objet de plusieurs rapports parlementaires et de travaux de la Cour des comptes depuis une dizaine d'années ». Ces travaux mettaient notamment en évidence plusieurs facteurs de fragilité de l'AEFE : la progression rapide de la masse salariale, qui avait augmenté de 12 % par rapport à 2012, l'insuffisance des outils de gestion, ainsi qu'une gouvernance jugée inadaptée. Or, huit ans plus tard, les outils de gestion demeurent encore perfectibles.
De même, les difficultés rencontrées par l'AEFE pour financer ses investissements sont identifiées depuis longtemps (cf ci-après). Dès novembre 2010, un rapport sénatorial alertait sur les contraintes pesant sur la réalisation des opérations immobilières, en raison notamment de l'interdiction pour l'opérateur d'emprunter sur une durée supérieure à un an13(*).
Depuis lors, les rapports sénatoriaux ont régulièrement renouvelé ces alertes. Elles se sont intensifiées à l'approche de l'échéance de 2026 : à la fin de cette année, la solution de substitution partielle trouvée à travers le recours aux avances de France Trésor doit prendre fin. Ce système devait déjà s'arrêter en 2023. En l'absence de solution pérenne, l'échéance a été repoussée de trois ans, sans pour autant d'avancées sur ce point.
En l'absence de perspectives d'emprunts à moyen terme, aucun nouveau schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI) n'a été adopté. Le dernier document de cette nature couvrait la période 2016-2020. Or, l'absence de SPSI empêche d'engager de nouveau travaux, y compris dans des établissements en gestion directe disposant pourtant d'une capacité financière suffisante. Les opérations qui n'avaient pas été intégrées dans le précédent SPSI demeurent bloquées depuis six ans. Cette difficulté à moderniser, rénover ou agrandir les établissements en gestion directe pèse lourdement sur leur attractivité, dans un contexte de concurrence accrue entre les réseaux éducatifs internationaux. Par ailleurs, de nombreux établissements en gestion directe ont des infrastructures vieillissantes peu adaptées, notamment pour les élèves à besoins éducatifs particuliers et limitant d'autre part leur capacité à accueillir plus d'élèves, malgré une liste d'attente importante.
La progression de la masse salariale n'a, quant à elle, pas fait l'objet de réflexions entre 2018 et 2024, période au cours de laquelle la subvention pour charges de service public est en hausse. Lors de son audition devant la commission en janvier 2025, Claudia Scherer-Effosse, alors directrice générale de l'AEFE indique que « sur le plan financier, depuis le lancement du plan de développement du réseau, la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'AEFE a connu une forte croissance qui nous a permis de faire face à certains défis budgétaires ».
La diminution de la dotation à compter de 2025 a donc conduit l'AEFE, dans un calendrier contraint et dans l'urgence, à mener une réflexion sur la maîtrise de sa masse salariale. Les mesures d'économie identifiées comprennent notamment par la suppression de 50 postes à la rentrée 2025. Or, il ressort des auditions que les postes supprimés ne résultent pas d'une stratégie globale de redéploiement de la carte des détachés, mais correspondent principalement à des opportunités liées à des vacances de postes : ceux-ci sont alors gelés pendant un an avant d'être transformés l'année suivante en poste de droit local.
Enfin, le pilotage de l'AEFE par son ministère de tutelle, apparaît insuffisamment structurant en matière de gestion interne. Les contrats d'objectifs et de moyens (COM) successifs comportent peu d'engagements sur les moyens mis à disposition de l'Agence : le COM 2016-2020 ne comporte pas de volet « moyens ». Quant au COM 2021-2023, il ne mentionne plus l'objectif de consolidation de l'équilibre financier14(*). Enfin, depuis 2023, aucun nouveau contrat d'objectifs et de moyens n'a été conclu.
* 5 Rapport social unique 2024, AEFE.
* 6 Repères et statistiques 2024, ministère de l'éducation nationale.
* 7 Compte d'affectation spéciale Pensions.
* 8 Celui-ci était initialement de 62,14%. Il est passé à 74,28 % en 2014, 78,28 % en 2025 et 82,28 % en 2026.
* 9 Le montant inscrit en loi de finances pour 2026 est de 398,63 millions d'euros, sur lesquels 12,1 millions d'euros ont été mis en réserve. Toutefois, la direction du budget indique que 7 millions d'euros supplémentaires ont été attribués postérieurement à l'adoption du budget initial de l'AEFE, qui devront faire l'objet d'un budget rectificatif.
* 10 Les montants versés à l'AEFE par le ministère des affaires étrangères ont pu connaître des variations significatives : le montant était de 140 millions d'euros en 2020, année du Covid, puis diminué respectivement à 80,2 et 82,5 millions d'euros en 2021 et 2022.
* 11 Le montant versé aux familles au titre de l'école inclusive est de 5 024 euros par an pour 474 élèves. En 2022, 249 aides avaient été attribuées. Les conditions d'obtention d'une aide sont différentes de celles applicables en France.
* 12 En 2024, le budget de l'AEFE est de 1185,4 millions d'euros, constitué de 558 millions d'euros de subventions de l'État (454,9 millions d'euros au titre de la SCSP et 103 millions d'euros pour les bourses et l'école inclusive, après application du gel et de la réserve), de 618,6 millions d'euros de ressources propres et de 8,1 millions d'euros d'autres financements publics (États étrangers notamment).
* 13 Cf notamment PLF pour 2011 : action extérieure de l'État : diplomatie culturelle et d'influence, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, rapport n°112, session 2010-2011
* 14 L'axe stratégique n°3 du précédent contrat d'objectifs et de moyens (2016-2018) visait à inscrire le réseau dans une démarche de performance et d'optimisation de la gestion budgétaire et des ressources humaines de l'agence au titre duquel figurait en premier point la consolidation de l'équilibre financier de l'Agence.