C. CAP 2030 : UNE VOLONTÉ PRÉSIDENTIELLE DE « DONNER UN NOUVEL ÉLAN AUX LYCÉES FRANÇAIS »
1. Des objectifs ambitieux annoncés sans concertation
Moins d'un an après son élection, le Président de la République a souhaité ériger l'enseignement français à l'étranger en un levier majeur de la diplomatie culturelle et linguistique de la France. Dans son discours sur l'ambition pour la langue française et le pluralisme, prononcé à l'Institut de France le 20 mars 2018, il a ainsi appelé à « un nouvel élan aux lycées français », qualifiés de « colonne vertébrale de notre offre d'enseignement à travers le monde ».
À cette occasion, le Président de la République a fixé deux objectifs, qualifiés « d'ambitieux » par les directeurs successifs de l'AEFE auditionnés par les rapporteurs.
Le premier objectif consiste à doubler les effectifs scolarisés au sein du réseau français d'ici 2025, soit atteindre la barre des 700 000 élèves accueillis dans les établissements du réseau en l'espace de sept ans15(*).
Le second objectif vise à accroître significativement le nombre d'établissements scolaires étrangers proposant des sections bilingues francophones de qualité bénéficiant du label LabelFrancÉducation. Le nombre d'établissements labellisés, qui s'élevait à 209 en 2018 devait être porté à 500 à l'horizon 2022.
LabelFrancÉducation
Le décret n° 2012-40 du 12 janvier 2012 a créé le « LabelFrancÉducation », attribué par le ministère des affaires étrangères à des établissements étrangers comprenant une ou des classes bilingues francophones. Ces établissements doivent ainsi contribuer, dans le cadre de leur enseignement national, au rayonnement de l'éducation, de la langue et de la culture françaises. Dans ces classes, les élèves suivent le programme national de leur pays mais le français est enseigné de façon renforcée, et au moins une matière non linguistique est enseignée en français. Le label certifie qu'une filière bilingue offre un enseignement francophone de qualité et contribue à la diffusion de la langue et de la culture françaises.
Pour être labelisé, au moins 20 % du temps d'enseignement doit être consacré à de l'enseignement du français ou en français. Cette proportion de 20 % a été assouplie par le décret n° 2025-916 du 5 septembre 2025.
Pour obtenir le label, les établissements doivent déposer une demande auprès du poste diplomatique. Ce dernier et l'AEFE évaluent conjointement la recevabilité de la demande.
En 2025, le réseau compte environ 778 filières bilingues dans 66 pays, scolarisant plus de 200 000 élèves.
L'analyse de la dynamique de croissance des effectifs du réseau entre 2010 et 2018 permet de mesurer l'ampleur du défi posé par les objectifs présidentiels. Sur cette période, le réseau a enregistré une progression annuelle moyenne de ses effectifs de 2 %. À ce rythme, le doublement du nombre d'élèves accueillis ne serait atteint qu'à l'horizon 2050, soit vingt-cinq ans après l'échéance fixée par le Président de la République.
Afin d'atteindre ces objectifs, cinq mesures sont annoncées dans le discours du 20 mars 2018 : la création de pôles de formation pour former de nouveaux enseignants, la consolidation et la dynamisation du réseau afin de garantir sa pérennité, le renforcement du rôle de l'AEFE dans l'accompagnement du développement des sections LabelFrancÉducation, l'élaboration d'une stratégie pour mieux associer le secteur privé, ainsi que le maintien des moyens de l'Agence.
Il ressort des auditions qu'aucune concertation avec les principaux acteurs du réseau n'a eu lieu en amont de cette allocution. Cette ambition présidentielle s'inscrit d'ailleurs à contre-courant des moyens alloués et prévus pour l'AEFE. En effet, quelques mois plus tard dans le projet de loi de finances, la subvention pour charges de service public est diminuée par le gouvernement de 14,7 millions d'euros.
Évolution de la subvention pour charges de
service public
entre 2016 et 2019
|
Loi de finances initiale |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
Dotation pour charges de service public (en millions d'euros) |
394,41 |
396,11 |
398,71 |
384,00 |
Parallèlement, le schéma directeur pluriannuel pour l'AEFE prévoyait la suppression de 20 ETP entre 2018 et 2020. Cette mesure s'inscrivait dans la continuité d'une réduction déjà engagée des effectifs des titulaires, avec la suppression de 330 postes au cours des deux années précédentes.
2. L'accroissement du nombre d'élèves au coeur de la politique de l'AEFE à partir de 2019
À la suite de ce discours, dès le 1er janvier 2019, l'agence s'est restructurée en créant le service d'appui et de développement du réseau (SADR). Ce service est chargé d'une mission d'accompagnement et de conseil auprès des porteurs de projets d'homologation, en lien avec les postes diplomatiques. En quelques mois, le nombre d'homologation a fortement augmenté : alors que seuls 6 établissements supplémentaires ont été homologués entre mai 2017 et mai 2018, ils sont 24 entre mai 2018 et mai 2019.
Quelques mois plus tard, le 3 octobre 2019, le plan de développement de l'enseignement français est présenté par les ministres de l'Europe et des affaires étrangères, de l'éducation nationale et de la jeunesse, et par le secrétaire d'État en charge du tourisme, des Français de l'étranger et de la francophonie. Ce plan repose sur quatre axes principaux : accroitre le nombre d'élèves dans le réseau, accompagner la croissance des établissements existants et la création de nouvelles écoles, renforcer l'association des familles à la vie des établissements et du réseau, et améliorer l'accompagnement du réseau grâce à une mobilisation accrue des ambassades.
Comme le précise le rapport d'activité 2019-2020 de l'AEFE, ce plan prévoit notamment un renforcement des moyens budgétaires de l'AEFE, avec un abondement de 25 millions d'euros destinés au développement du réseau. Un effort important est également annoncé en matière de formation : dans le cadre de la réforme de la formation des professeurs, les instituts nationaux supérieur du professorat, nouvellement créés, doivent proposer une certification spécifique à l'enseignement français à l'étranger. Le plan prévoit la création des instituts régionaux de formation (IRF) destinés à permettre « un effort de formation sans précédent, en particulier des personnels recrutés localement ».
Ce plan marque une évolution majeure du rôle confié à l'AEFE au service de la dynamique du réseau. D'ailleurs, Jean-Yves Le Drian, ministre de l'Europe et des affaires étrangères y formalise une modification de la stratégie d'action de l'AEFE : « Tout en continuant à veiller au développement du réseau existant, l'AEFE doit accompagner les nouveaux établissements, garantir la qualité de l'enseignement qu'on y délivre et sa conformité aux valeurs que nous portons et renforcer aussi le dispositif de formation pour tous les enseignants ».
Le contrat d'objectifs et de moyens
2021-2023 :
une vision stratégique au service de l'extension du
réseau
Le contrat d'objectifs et de moyens 2021-2023 de l'AEFE fixe quatre axes stratégiques : accroitre l'attractivité de l'enseignement français pour attirer de nouveaux publics, renforcer le rôle de l'agence au service du développement du réseau, développer le rôle de l'agence comme acteur de la coopération éducative, adapter le fonctionnement de l'agence pour répondre aux défis du développement de l'enseignement français à l'étranger.
Lors de l'examen du contrat d'objectifs et de moyens, la commission des affaires étrangères du Sénat notait que « le volet objectifs de ce COM est comme c'est souvent le cas beaucoup plus développé que son volet moyens »16(*).
· Une attention particulière à l'accompagnement des porteurs de projets
L'AEFE a indiqué aux rapporteurs avoir identifié en 2019 trois axes pour doubler le nombre d'élèves : la densification (augmentation des effectifs dans les écoles existantes), la transformation (développement de filières françaises homologuées dans des écoles proposant d'autres programmes internationaux) et la création (ouverture de nouveaux établissements).
Le plan de développement du réseau prévoyait d'ailleurs, que la croissance des effectifs reposerait pour 40 % sur les établissements déjà existants et pour 60 % sur l'homologation de nouveaux établissements.
Dans cette perspective, la loi n° 2022-272 du 28 février 2022 visant à faire évoluer la gouvernance de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger et à créer les instituts régionaux de formation confie à l'opérateur la mission de conseiller « les promoteurs d'initiatives en vue de la création d'un établissement d'enseignement français dans la conduite de leur projet d'homologation ».
L'AEFE a indiqué aux rapporteurs travailler en étroite articulation avec les postes diplomatiques, lesquels ont élaboré à la demande de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères des plans éducation, « outils fondamentaux de régulation pour permettre de répondre efficacement aux demandes de scolarisation non satisfaites et futures ».
C'est dans ce cadre qu'a été publiée la feuille de route opérationnelle pour 2023-2026, qui identifie 11 pays cibles présentant un potentiel de développement particulièrement favorable : l'Arabie saoudite, le Brésil, la Côte d'Ivoire, l'Égypte, les Émirats Arabes Unis, les États-Unis, l'Inde, le Mexique, le Nigéria, la République démocratique du Congo, le Sénégal.
Par ailleurs, la sous-direction du développement et du conseil, nouvellement créée au sein de l'AEFE et composée de 7 experts, est chargée d'apporter des missions de conseil aux porteurs de projets « pour un accompagnement sur-mesure ». Cette sous-direction propose des prestations d'accompagnement payantes aux porteurs de projets dans le cadre de conventions signées avec l'AEFE. Selon les informations transmises aux rapporteurs, elle accompagne actuellement 30 porteurs de projets au travers de 73 prestations différentes.
· La formation des personnels de droit local, une nouvelle priorité
L'enjeu de la formation apparait rapidement comme un enjeu majeur de la stratégie de développement du réseau.
D'une part, les établissements en gestion directe et conventionnés connaissent une diminution continue du nombre de personnels détachés par l'AEFE. Entre 2018 et 2025, celui-ci diminue ainsi de 10,3 %.
Comme le souligne l'AEFE dans les réponses apportées aux rapporteurs, « les fermetures des postes de détachés ont entraîné une hausse du recrutement de personnel de droit local dans les établissements en gestion directe ». Ainsi, sur la même période, le nombre des personnels de droit local employés dans ces établissements a progressé de 19,5 %17(*).
Évolution du nombre de personnels de droit local dans les établissements en gestion directe (hors plafond d'emploi)
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
5 178 |
5 309 |
5 485 |
5 613 |
5 390 |
5 811 |
5 759 |
6 188 |
Source : AEFE
Parallèlement, l'augmentation du nombre d'établissements partenaires nécessite d'accompagner et former les personnels qui y travaillent.
3. Quel bilan huit ans après le lancement de Cap 2030 ?
a) Le rendez-vous manqué de l'augmentation du nombre d'élèves
Entre 2018 et 2026, le réseau d'enseignement français à l'étranger a accueilli 45 000 élèves supplémentaires, soit une augmentation de 12,5 %. Ce rythme de croissance reste comparable à celui observé avant les annonces présidentielles, qui s'établissait à 2 % par an. Certes, cette période est marquée par les crises sanitaire et internationales. Toutefois, l'évolution des effectifs intervient également dans un environnement caractérisé par une demande croissante des familles pour des parcours d'enseignement international. Au cours des dix dernières années, le secteur de l'éducation internationale a progressé de 50 %.
En outre, avec 400 000 élèves scolarisés, l'objectif de 700 000 élèves annoncé par le Président de la République n'est pas atteint et apparaît difficilement atteignable à l'horizon 2030, nouvelle échéance retenue pour sa réalisation.
Une évolution du décompte des
effectifs dans le cadre de Cap 2030 :
l'intégration des
élèves scolarisés dans les filières
LabelFrancÉducation
Dans son discours de 2018, le Président de la République avait fixé l'objectif de doubler les effectifs du réseau d'enseignement français à l'étranger à l'horizon 2025 pour atteindre 700 000 élèves scolarisés.
Un objectif intermédiaire de 500 000 élèves à la rentrée 2026 avait en outre été fixé. Le réseau d'enseignement français à l'étranger n'accueille que 403 000 élèves à la rentrée 2025. Depuis 2018, ses effectifs ont donc augmenté d'environ 50 000 élèves, soit le tiers de l'objectif fixé par le Président de la République.
Face à l'écart croissant entre les objectifs de « Cap 2030 » et la trajectoire observée des effectifs, le ministère des affaires étrangères a modifié en juin 2024 la méthode de comptabilisation en ajoutant aux élèves du réseau homologué ceux inscrits dans les établissements LabelFrancÉducation. Ceux-ci sont au nombre de 200 000.
Grâce à cette nouvelle méthode de comptabilisation, le ministère des affaires étrangères considère que les objectifs fixés par Cap 2030 sont presque atteints. Toutefois, cette évolution du périmètre statistique conduit à rapprocher deux catégories d'élèves relevant de dispositifs distincts : ceux scolarisés dans des établissements français homologués et ceux bénéficiant d'une offre bilingue francophone labellisée au sein d'établissements étrangers.
Par ailleurs, le développement du réseau présente des dynamiques différentes selon les zones géographiques. Le tableau ci-après retrace l'évolution, au cours des trois dernières années, du nombre total d'élèves scolarisés ainsi que du nombre d'élèves français par zone géographique. Les rapporteurs regrettent toutefois ne pas disposer d'une comparaison sur une période plus longue - depuis 2018 - en raison de l'évolution du périmètre des zones géographiques retenues par l'AEFE. À titre d'exemple, jusqu'en 2023, l'ensemble de l'Europe était regroupé au sein d'une zone unique. De même, les établissements situés dans l'océan Indien, étaient inclus dans la zone « Maghreb et océan Indien », ce qui limite la comparabilité des données dans le temps18(*).
Les dynamiques régionales apparaissent contrastées :
· l'Asie connaît la progression la plus dynamique avec une augmentation de 10 % des effectifs (+ 9,9 %). Cependant, cette progression repose exclusivement sur les élèves étrangers puisque le nombre d'élèves français y recule. Une situation comparable est observée dans les Amériques, où les effectifs augmentent de 2 %, tandis que le nombre d'élèves français diminue de 3 % ;
· le Moyen-Orient et Proche-Orient constitue l'une des régions les plus dynamiques, avec une croissance significative du nombre des élèves français (+ 8 %). Le Maghreb présente une évolution similaire, avec une augmentation de 4 % des effectifs totaux et de 8 % des élèves français. Ces deux régions sont les seules à conjuguer une croissance importante des effectifs globaux et des effectifs français ;
· l'Afrique orientale et l'océan Indien enregistrent une progression plus modérée (+ 3,6 %). L'Afrique occidentale et centrale affiche une situation plus contrastée : les effectifs totaux progressent légèrement (+ 1,1 %), mais le nombre d'élèves français recule fortement (- 7,3 %), soit la baisse la plus marquée de toutes les régions étudiées ;
· en Europe du Nord, les effectifs sont quasiment stables, accompagnés d'une légère diminution des effectifs d'élèves français. L'Europe du Sud constitue la seule région en recul, dans un contexte plus large de baisse de la démographie scolaire.
Ces évolutions mettent en évidence un déplacement des dynamiques de développement vers l'Asie, le Moyen-Orient et le Maghreb, tandis que certaines régions historiquement importantes connaissent un ralentissement voire une contraction de leur public français.
|
2022 |
Dont élèves français |
2024 |
Dont élèves français |
Évolution nombre total d'élèves (dont élèves français) |
||
|
Nombre |
% |
|||||
|
Afrique occidentale et centrale |
40 625 |
14 289 |
41 082 |
13 245 |
+ 457 (- 1 044) |
+ 1,12 % (- 7,31 %) |
|
Afrique orientale et océan indien |
31 478 |
10 205 |
32 596 |
10 433 |
+ 1 118 (+ 228) |
+ 3,55 % (+ 2,23 %) |
|
Amériques |
57 581 |
16 145 |
58 800 |
15 645 |
+ 1 219 (- 500) |
+ 2 % (- 3 %) |
|
Asie |
21 572 |
14 777 |
23 706 |
14 369 |
+ 2 134 (- 408) |
+ 9,9 % (- 2,8 %) |
|
Moyen-Orient et Proche-Orient |
92 545 |
11 996 |
96 241 |
12 965 |
+ 3 696 (+ 969) |
+ 3,9 % (+ 8 %) |
|
Europe du Nord |
32 754 |
19 719 |
32 831 |
19 373 |
+ 77 (- 346) |
+ 0,24 % (- 1,76 %) |
|
Europe du Sud |
43 360 |
17 637 |
42 409 |
16 967 |
- 951 (- 670) |
- 2,2 % (- 3,79 %) |
|
Maghreb |
67 678 |
16 591 |
70 443 |
17 938 |
+ 2 765 (+ 1347) |
+ 2,5 % (+ 4,2 %) |
Source AEFE - rapport d'activité 2024
La répartition des élèves par nationalité connaît également une évolution significative. Les élèves français représentent désormais à peine 30 % des enfants scolarisés dans le réseau français - cette proportion a baissé de cinq points en huit ans.
La croissance du réseau repose davantage sur son attractivité internationale que sur l'augmentation du nombre de familles françaises vivant à l'étranger.
Les rapporteurs notent que cette tendance pourrait s'accélérer ces prochaines années : d'une part, le nombre de Français de moins de 18 ans vivant à l'étranger est en diminution de 7,2 % depuis 2018. D'autre part, les établissements partenaires, dont le nombre est en forte augmentation attirent très majoritairement des élèves non français : en moyenne 80 % des élèves de ces établissements ne sont pas de nationalité française.
b) Une extension du réseau portée quasi-intégralement par l'intégration d'établissements partenaires
Le plan de développement du réseau est rapidement apparu en décalage avec les conditions réelles de son déploiement. Comme le concède l'AEFE, « le réseau historique, tous statuts confondus n'a, dans les faits, pratiquement pas contribué à l'augmentation des effectifs ». Interrogée par les rapporteurs, l'AEFE a indiqué que le plafond de l'emploi de l'agence n'ayant pas évolué à la hausse, il n'était pas en mesure d'augmenter le nombre de détachés dans le réseau. Cette contrainte a limité la possibilité d'ouverture de nouveaux établissements en gestion directe ou conventionnés.
L'augmentation des effectifs a ainsi été quasi-intégralement portée par la création de nouveaux établissements partenaires, à l'exception d'une seule création d'établissement conventionné, ainsi que par l'extension de l'homologation d'établissements existants
Entre 2018 et 2025, 142 établissements ont intégré le réseau, dont 141 établissements partenaires, auxquels s'ajoutent 330 extensions d'homologation au sein d'établissements existants.
Nouvelles homologations et extension d'homologations depuis 2018
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
|
Nouvelles homologations |
6 |
32 |
22 |
5 |
17 |
16 |
26 |
18 |
|
Extension d'homologations |
27 |
37 |
33 |
48 |
41 |
54 |
54 |
36 |
Source : AEFE
Cette dynamique d'extension du réseau devrait se poursuivre au cours des prochaines années : en 2024-2025, l'AEFE a conduit neuf missions prospectives dans des « pays cibles » ou « villes à potentiel » ainsi que neuf missions destinées à accompagner des porteurs de projet. La sous-direction du développement et du conseil indique avoir identifié une centaine de projets d'ouverture susceptibles d'aboutir au cours des cinq prochaines années.
* 15 Le réseau scolarise 350 000 élèves en 2018.
* 16 Projet de contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) (2021-2023), Ronan Le Gleut, André Vallini, rapport d'information n°305, 2021-2022.
* 17 Les personnels de droit local restent soumis au plafond d'emploi dans les établissements en gestion directe.
* 18 Cf notamment le rapport d'activité