B. DEUXIÈME AXE : ASSURER LA PÉRENNITÉ FINANCIÈRE DE L'AEFE ET REVOIR SA GOUVERNANCE
1. Une situation budgétaire à clarifier de toute urgence
Comme l'a indiqué la directrice de l'AEFE aux rapporteurs, prise dans un effet ciseau, l'Agence ne dispose d'aucune visibilité au-delà de 2026-2027. Dans ce contexte, elle souligne la nécessité d'une « réflexion approfondie sur le modèle économique » de l'Agence.
Or, les évolutions nécessaires au rétablissement d'une situation budgétaire dont on sait depuis longtemps qu'elle est fragile sont entravées par la complexité des liens financiers liant les établissements en gestion directe et l'Agence ainsi que par l'archaïsme du cadre comptable et financier de celle-ci. Il n'y a ainsi pas de comptabilité analytique de nature à expliquer les flux financiers et le coût de chaque mission. Aussi, les rapporteurs appellent-ils à doter urgemment l'AEFE d'une compatibilité analytique afin de disposer des outils et informations indispensables à la conception de toute réforme.
En outre, plusieurs contributions sont calculées sur la base des droits de scolarité, sans lien avec le niveau de services rendus à l'établissement. C'est le cas de la participation financière complémentaire pour les établissements conventionnés (6 % des frais de scolarité perçus) ou encore de la contribution des établissements partenaires calculée en pourcentage de leur chiffre d'affaires23(*). Lors des auditions, les rapporteurs ont pu entendre des chefs d'établissement partenaires ainsi que des groupes privés propriétaires de ces établissements souligner l'absence de nouveaux services en contrepartie de la nouvelle contribution à payer à l'AEFE.
Comme l'a indiqué la directrice de la direction générale de la mondialisation du ministère des affaires étrangères, même les établissements dans lesquels il n'y a pas de personnels détachés génèrent des coûts pour l'Agence. En effet, celle-ci apporte notamment la mise à disposition d'une plateforme pour le recrutement des personnels de droit local (plateforme Talents), des actions de formation ainsi qu'un accompagnement dans les procédures d'homologation et de renouvellement de l'homologation. Toutefois, le coût réel de ces prestations n'est aujourd'hui pas évalué. Pour les rapporteurs, ce travail doit impérativement être mené.
Enfin, la situation particulière des établissements en gestion directe appelle également une clarification. Juridiquement ces établissements sont des services déconcentrés de l'AEFE : leurs budgets sont donc intégrés au budget global de l'opérateur, aux côtés de celui du siège. Toutefois, une partie des contributions des familles sont « fléchées » vers de futurs investissements immobiliers dans l'établissement. Ces sommes sont conservées au sein de l'établissement jusqu'à atteindre le montant nécessaire pour réaliser les travaux inscrits sur le schéma pluriannuel de stratégie immobilière de l'AEFE. Or, les documents comptables actuels ne permettent pas de distinguer les sommes susceptibles d'être mobilisées au bénéfice du budget central de l'Agence de celles qui sont fléchées vers des opérations immobilières futures.
Recommandation n° 5 : Renforcer la transparence budgétaire et comptable de l'AEFE en :
- dotant l'opérateur d'une comptabilité analytique
- clarifiant le statut et le montant de la trésorerie immobilisé dans les établissements en gestion directe, en distinguant les montants thésaurisés pour de futurs investissements immobiliers
Recommandation n° 9 : Afin de permettre une meilleure acceptabilité des contributions demandées aux établissements, mieux évaluer la valeur des services rendus par l'AEFE
Bien que les personnels détachés directement par le ministère de l'éducation nationale et travaillant dans les établissements du réseau n'apparaissent pas dans les comptes de l'AEFE, les rapporteurs considèrent nécessaire de renforcer leur suivi budgétaire24(*). Selon les chiffres transmis par la direction des ressources humaines, plus de 2 300 enseignants du premier et second degrés sont détachés directement par le ministère de l'éducation nationale dans certains établissements du réseau auxquels s'ajoutent 91 personnels de direction et d'inspection. Ces effectifs sont loin d'être négligeables au regard des 5 440 détachés auprès de l'AEFE.
Cette analyse est d'autant plus nécessaire qu'une partie du coût de leur retraite est invisibilisée, faisant peser à terme un poids sur le budget de l'État. En effet, ces personnels ont la possibilité de continuer à acquitter la cotisation salariale au CAS pensions, tandis que la part employeur n'est prise en charge ni par l'établissement d'accueil ni par l'AEFE. Elle demeure ainsi, à terme, supportée par l'État.
Recommandation n° 8 : Afin de disposer d'une vision la plus complète possible du coût de l'enseignement français à l'étranger, mieux suivre les personnels détachés directement par les ministères au sein d'établissements scolaires du réseau ainsi que leurs coûts pour les finances publiques
Enfin, bien que l'AEFE soit un opérateur de l'État soumis au principe d'annualité budgétaire, les rapporteurs considèrent qu'elle doit disposer d'une visibilité suffisante pour inscrire son action dans le moyen terme. L'État a déjà démontré sa capacité à définir des trajectoires pluriannuelles pour certaines politiques publiques stratégiques, comme la recherche ou la défense, au travers de lois de programmation. Une telle visibilité apparaît également nécessaire pour une politique publique déployée dans 138 pays, qui implique des engagements de long terme en matière de ressources humaines, d'immobilier, de formation et de développement du réseau. Olivier Brochet, ancien directeur de l'AEFE, auditionné par les rapporteurs, leur a indiqué que le développement d'un établissement nécessite un temps long - en moyenne de dix ans. Selon lui, l'AEFE a besoin d'une trajectoire budgétaire stable sur plusieurs années afin de mener ses réformes et accompagner durablement l'évolution du réseau.
À tout le moins, il convient de développer le volet « moyens » des contrats d'objectifs et de moyens de l'Agence.
Recommandation n° 7 : Donner à l'AEFE une visibilité budgétaire pluriannuelle en lien avec son contrat d'objectifs et de moyens
2. Le coût des pensions civiles : une compensation partielle par l'État sous conditions
Le poids des pensions civiles constitue une contrainte croissante pour le budget de l'AEFE. Cette charge a été renforcée fin 2025 par l'augmentation de quatre points de la part de cotisations employeurs.
Lors du transfert à l'AEFE, en 2009, de la prise en charge des pensions civiles des personnels détachés, une augmentation de 120 millions d'euros de la subvention pour charges de service public avait été décidée simultanément. Le coût du CAS Pensions est désormais de 195 millions d'euros. Cela représente un différentiel de 75 millions d'euros entre la « compensation » versée en 2010 et le coût actuel du CAS pensions.
Dans un contexte budgétaire contraint, les rapporteurs proposent une compensation à hauteur de 50 % de ce différentiel, soit 37,5 millions d'euros. Cette proposition s'inscrit dans une logique comparable à celle envisagée par le ministère de l'enseignement supérieur pour les universités le 24 juin dernier dans le cadre des assises du financement des universités. Ces établissements de l'enseignement supérieur sont également confrontés au poids de la hausse du CAS pensions sur leurs budgets.
Les rapporteurs conditionnent toutefois cette prise en charge à la mise en place d'outils de gestion au sein de l'AEFE. Cette compensation ne saurait constituer une réponse pérenne à la progression de cette dépense. Il s'agit de trouver une solution provisoire permettant à l'opérateur de desserrer la contrainte budgétaire pendant quelques années, le temps de procéder aux réformes de gestion permettant une évolution structurelle de son budget.
Recommandation n° 6 : En contrepartie des efforts de gestion de l'AEFE (mise en place d'une comptabilité analytique notamment), prévoir une compensation par l'État à hauteur de 50 % du reste à charge des pensions civiles
3. Une gouvernance à rénover
Depuis sa création en 1990, l'AEFE a été placée sous la tutelle du ministère des affaires étrangères et celui de la coopération, puis du seul ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
Compte tenu de la double vocation du réseau - assurer un service public de l'éducation nationale pour les élèves français vivant à l'étranger et contribuer à la diplomatie culturelle et linguistique -, les rapporteurs jugent opportun d'associer le ministère de l'éducation nationale à la tutelle de l'Agence.
Ils rappellent le rôle particulièrement important que joue déjà le ministère de l'éducation nationale pour le réseau : il est chargé d'homologuer les établissements. La liste des établissements homologués est d'ailleurs prise par arrêté conjoint des deux ministres. En outre, la spécificité du réseau français est de suivre les programmes de l'éducation nationale. En matière de gestion des ressources humaines, les rapporteurs ont été frappés par le fonctionnement en silo de l'AEFE et du ministère de l'éducation nationale. Ce dernier ne dispose pas d'informations sur le nombre de postes ouverts, ni sur les candidatures afférentes ou encore sur le nombre de postes non pourvus. L'ensemble de ces points le concerne pourtant directement.
Enfin, renforcer la place de ce ministère au sein de la gouvernance serait également de nature à mieux accompagner les personnels détachés, notamment lors de leur retour en France à l'issue de leur période de détachement. Cela pourrait être de nature à améliorer le taux de retour à l'enseignement en France à la fin de la période de bornage. Celui-ci est en effet particulièrement bas.
Les rapporteurs considèrent également nécessaire de veiller, lors du recrutement de la direction générale de l'AEFE, à la nomination d'un profil disposant d'une connaissance approfondie à la fois du système éducatif français et des enjeux diplomatiques. L'Agence est en effet confrontée à un double défi : préserver la qualité pédagogique et l'identité du réseau tout en assurant le pilotage d'un opérateur international complexe et la gestion de ses ressources humaines.
Enfin, les rapporteurs estiment cohérent d'aligner le mandat du directeur de l'AEFE sur la durée du contrat d'objectifs et de moyens qu'il doit mettre en oeuvre.
Recommandation n° 11 : Associer le ministère de l'éducation nationale à la tutelle de l'AEFE de manière à affirmer son rôle dans l'homologation des établissements et rééquilibrer l'action de de l'AEFE, aujourd'hui focalisé sur ses missions diplomatiques et d'influence culturelle
Recommandation n° 12 : Aligner la durée du mandat du directeur de l'AEFE sur celle du contrat d'objectifs et de moyens, et privilégier un recrutement d'un profil garantissant une connaissance à la fois du monde éducatif et diplomatique
Les travaux du conseil d'administration de l'AEFE de décembre dernier ont renforcé le sentiment, exprimé par plusieurs acteurs auditionnés, que cette instance constitue davantage un lieu d'enregistrement des décisions qu'un véritable espace de débat stratégique.
Les rapporteurs constatent que cette situation fait écho aux observations formulées sur les conseils départementaux de l'éducation nationale, qui élaborent notamment la carte scolaire. À l'image des observatoires des dynamiques scolaires, qui constituent des espaces de partage d'informations et de concertation, les rapporteurs proposent la mise en place d'une instance de concertation réunissant l'ensemble des parties prenantes en amont des réunions du conseil d'administration. Elle doit permettre de poser un diagnostic partagé de l'évolution du réseau (perspectives d'évolution des effectifs au niveau mondial et par zone, trajectoire des créations ou suppression de postes de personnels détachés, évolution de la carte des établissements homologués). Elle peut également être l'occasion de mettre autour de la table des personnes non représentées au sein du conseil d'administration.
Par ailleurs, les rapporteurs estiment nécessaire que le réseau s'appuie davantage sur ses anciens élèves qui constituent un relais d'influence et d'attachement durable au réseau. Ils souhaitent également une meilleure représentation des familles françaises dont les enfants ne sont pas scolarisés dans le réseau, en raison de leur proportion très importante. À ce titre, ils proposent d'ouvrir le conseil d'administration de l'AEFE aux associations FLAM, avec voix délibérative.
Les rapporteurs ne souhaitent toutefois pas remettre en cause les équilibres au sein du conseil d'administration entre représentants des ministères d'une part et représentants des personnels et usagers d'autre part. La mise en oeuvre de cette recommandation devra donc s'accompagner d'une réflexion sur l'évolution de sa composition, notamment par un ajustement du nombre de représentants de l'administration.
Recommandation n° 10 : Mettre en place une instance de concertation avec l'ensemble des acteurs, sur le modèle des observatoires des dynamiques scolaires, permettant le partage d'informations à moyen terme (évolution des effectifs, perspectives budgétaires, trajectoire des créations ou suppression de postes de personnels détachés), en amont des conseils d'administration de l'AEFE
Recommandation n° 13 : Sans remettre en cause les équilibres au sein du conseil d'administration de l'AEFE entre représentants des ministères d'une part et représentants des syndicats de personnels et des usagers d'autre part, élargir sa composition aux représentants d'élèves, d'anciens élèves et des associations FLAM
4. L'investissement dans les bâtiments, une difficulté à surmonter d'urgence pour rester attractif
Comme le souligne le ministère des affaires étrangères, « les bâtiments [gérés par l'AEFE] sont majoritairement implantés au Maghreb et en Europe, avec des constructions dans l'ensemble assez récentes, datant des années 1970 à 2000. Les établissements les plus anciens bénéficient d'une implantation souvent prestigieuse dans les meilleurs quartiers des villes. N'ayant généralement pas fait l'objet d'interventions significatives, ils ne présentent plus aujourd'hui de qualités constructives optimales. Ils présentent pour la plupart des coûts de fonctionnement importants ».
Le financement des travaux dans les établissements en gestion directe repose sur deux sources principales :
- le fonds de roulement de l'établissement concerné, alimenté par une partie des frais d'inscription. Entre 2011 et 2016, les projets étaient pour moitié financés directement par les établissements.
- un co-financement par les services centraux de l'AEFE
L'AEFE est confrontée à un paradoxe. Alors qu'elle assume depuis 2013 la responsabilité patrimoniale des bâtiments domaniaux occupés par les établissements en gestion directe. Pourtant, en tant qu'organisme divers d'administration centrale (ODAC), elle est privée de la possibilité de recourir à l'emprunt sur une durée supérieure à un an, depuis la loi n° 20101645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques.
Cette situation résulte d'un écart de dix ans entre d'une part, les décrets de 2003 et 200525(*) permettant à l'AEFE de disposer d'un patrimoine propre et de recevoir en dotation les établissements appartenant à l'État et, et d'autre part la décision ministérielle de transfert effectif des bâtiments. Entre temps, les conditions d'emprunt des ODAC ont été profondément restreint.
L'AEFE se trouve ainsi investie des obligations d'un propriétaire immobilier pour 68 établissements en gestion directe que lui a transférés l'État, sans disposer des outils financiers nécessaires pour assurer le financement d'opérations immobilières de long terme.
Cette impossibilité d'emprunter à plus d'un an est rapidement devenue un obstacle majeur à la réalisation des investissements nécessaires. Une solution transitoire a été trouvée en permettant à l'AEFE de bénéficier d'avances de France Trésor. La durée et la portée sont toutefois limités : l'avance est de 90 millions d'euros maximum à rembourser dans un délai de 8 ans maximum, ce qui est insuffisant pour des chantiers immobiliers d'envergure. En outre, cette solution est temporaire : elle devait prendre fin en 2023. Elle a été prolongée de trois ans jusqu'à la fin de l'année 2026 face à l'impossibilité de trouver une solution de substitution.
À plusieurs reprises, le Sénat a alerté sur la nécessité de redonner une capacité d'emprunt à l'AEFE. Il a d'ailleurs adopté en 2022 lors de l'examen de la proposition de loi sur la gouvernance de l'AEFE et la création des instituts régionaux de formation de manière exceptionnelle au regard de sa position constante, une demande de rapport sur « la possibilité d'autoriser l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger à recourir à l'emprunt pour le financement de ses projets immobiliers et sur l'évolution de ses capacités de financement ». Cette disposition, maintenue dans le texte final, n'a pas été suivie d'effet.
Les conséquences de cette situation sont désormais visibles. L'absence de capacité d'investissement suffisante contribue à la dégradation progressive du bâti scolaire, alors même que les établissements français sont confrontés à une concurrence croissante des réseaux éducatifs étrangers, notamment anglophones.
En outre, l'impossibilité de mener à bien des projets, même financés intégralement sur les ressources propres d'un établissement en gestion directe, en l'absence d'un schéma d'investissement pluriannuel immobilier entraîne une immobilisation de montants importants dans les trésoreries des établissements en gestion directe. Dans ces conditions, il est difficile pour l'Agence d'arguer de difficultés financières pour prendre en charge la masse salariale, alors que dans le même temps, des sommes importantes apparaissent dans sa comptabilité en raison de thésaurisation dans les établissements dans l'attente de la réalisation des travaux.
Les rapporteurs estiment qu'une modification législative est nécessaire. La difficulté initiale vient de l'impossibilité pour l'AEFE en tant qu'ODAC d'emprunter au-delà d'un an. Or ils soulignent la spécificité du budget de l'AEFE. En effet, les ODAC26(*) sont contrôlés et financés majoritairement par l'État, alors que le budget de l'AEFE est désormais constitué à 52 % par des ressources propres. En outre, l'Agence bénéficie d'un actif immobilier important. Au regard de cette particularité, les rapporteurs proposent d'ajouter l'AEFE à la liste définie à l'article 23 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 des ODAC autorisées27(*) à recourir à un emprunt au-delà d'un an.
Afin d'éviter « un point de fuite » dans la maîtrise de l'endettement, à l'origine de cette restriction des possibilités d'emprunt pour les ODAC, cette faculté pourrait être assortie d'un dispositif de contrôle renforcé. Des mécanismes comparables existent pour les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel souhaitant emprunter : l'article R. 719-93 du code de l'éducation soumet pour ceux-ci le recours à l'emprunt à l'approbation « du recteur de région académique, chancelier des universités, et du directeur régional des finances publiques ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, du ministre chargé de l'enseignement supérieur et du contrôleur budgétaire et comptable ministériel ». Le recours à l'emprunt par l'AEFE pourrait donc être subordonné à un accord préalable de ses autorités de tutelle.
Recommandation n° 20 : Face à un risque avéré de déclassement, permettre à l'AEFE d'emprunter à nouveau pour financer des investissements immobiliers, afin de permettre aux établissements en gestion directe de moderniser leurs locaux et maintenir leur attractivité face aux établissements d'autres réseaux étrangers
Enfin, les rapporteurs ont été alertés par l'association nationale pour l'enseignement français à l'étranger (ANEFE)28(*) - association qui a porté pendant 40 ans la garantie de l'État pour les emprunts contractés par des établissements conventionnés ou partenaires dans le cadre de leurs projets immobiliers - sur l'existence de discours tendant à minimiser la nécessité de rembourser les échéances d'emprunt pour des établissements confrontés à des difficultés à absorber la nouvelle contribution financière demandée par l'AEFE. Ces discours s'appuieraient sur l'idée que la garantie de l'État pourrait, le cas échéant, se substituer aux établissements défaillants. Or d'une part, la garantie ne relève pas d'un engagement direct de l'État auprès des établissements emprunteurs, mais intervient dans le cadre du dispositif porté par l'ANEFE. D'autre part, une telle disposition enverrait un très mauvais signal pour l'ensemble des établissements concernés par un emprunt : en effet, la garantie de l'État n'a pas vocation à couvrir les conséquences de choix de gestion ou de décisions financières prises par les établissements ou dans le cadre de la gouvernance de l'AEFE. Elle doit demeurer un mécanisme exceptionnel, destiné à répondre à des circonstances imprévisibles et majeures, telles que des conflits ou des catastrophes naturelles.
5. La formation, défi pour un réseau de qualité
Alors que la formation continue a toujours été le parent pauvre de l'éducation nationale, cet enjeu revêt une importance particulière pour les établissements français à l'étranger. Les contraintes y sont en effet accentuées d'une part par des difficultés intrinsèques liées à l'éloignement géographique, d'autre part du fait de l'augmentation très sensible ces dernières années du nombre de personnels de droit local.
La présence d'un personnel régulièrement formé est l'un des sept critères d'homologation. Les rapporteurs souhaitent renforcer ce critère, gage d'une qualité constante de l'enseignement délivré et in fine de la réputation du réseau. Aussi, proposent-ils de conditionner le renouvellement de l'homologation au respect d'un cahier des charges de formation, adapté à chaque zone.
Les rapporteurs sont conscients des contraintes pesant sur l'organisation de la formation continue à l'étranger. En effet, les instituts régionaux de formation se situent parfois dans un autre pays générant un coût important de déplacement ainsi qu'une absence prolongée de l'enseignant.
La question du remplacement des personnels en formation constitue alors une difficulté majeure pour les chefs d'établissement et peut conduire certains d'entre eux à limiter, voire à refuser, des départs en formation.
Lors de son audition, l'un des directeurs d'instituts régionaux de formation a présenté aux rapporteurs une initiative consistant à ce que ce soit l'inspecteur formateur qui se au sein d'un établissement. Cela permet de former sur place les enseignants de l'établissement d'une même discipline, ou encore les enseignants intervenants sur un même cycle scolaire.
De nombreux enseignants en France se forment à distance (via la plateforme m@gister par exemple) ou en formation hybride. Ce type de formation est d'autant plus adapté pour des professeurs travaillant dans des établissements éloignés parfois de plus de 1 000 kilomètres du lieu de formation.
Recommandation n° 22 : Conditionner le renouvellement de l'homologation au respect d'un cahier des charges de formation continue, adapté à chaque zone
Recommandation n° 23 : Développer les formations au sein de l'établissement et la formation hybride pour réduire les coûts de formation ainsi que la durée de l'absence devant les élèves
* 23 La mission laïque verse également une contribution égale à 0,55% du chiffre d'affaires des établissements couvert par l'accord-cadre de partenariat avec l'AEFE, pour un montant de 2,8 M€.
* 24 Établissements partenaires, mission laïque française, association franco-libanaise pour l'éducation et la culture.
* 25 Le décret de 2003 autorise l'AEFE à disposer d'un patrimoine propre et celui de 2005 permet à l'AEFE de recevoir en dotation les établissements en gestion directe appartenant à l'État
* 26 L'INSEE définit les ODAC comme des organismes ayant reçu de l'État un compétence fonctionnelle spécialisée au niveau national, contrôlés et financés majoritairement par l'État et ayant une activité principalement non marchande.
* 27 Ces exceptions sont actuellement la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la Caisse de la dette publique, le fonds de garantie des dépôts et de résolution et la Société de prise de participation de l'État.
* 28 La loi de finances pour 2021 a transféré à l'AEFE l'instruction des dossiers de garantie de l'État, présentés ensuite à la commission chargée d'émettre les avis sur l'octroi de la garantie de l'État aux établissements d'enseignement français à l'étranger.