Les filières économiques d'avenir outre-mer : un océan d'opportunités

D. PROTÉGER : DES FILIÈRES EN RECHERCHE DE SOUTIEN LOCAL

1. Des contraintes structurelles des économies ultramarines justifiant une intervention protectrice

Les contraintes structurelles des économies ultramarines (éloignement, taille des marchés, faible niveau de concurrence, perspectives démographiques inégales, etc.) sont connues. Économiquement, elles s'analysent comme des défaillances de marché qui justifient une intervention publique pour préserver ou favoriser le développement de filières d'avenir. La régulation économique apparaît donc ici comme un outil économique pertinent permettant de stimuler l'innovation et de créer un environnement propice à l'investissement. C'est le sens des travaux du colloque sur La croissance des économies ultramarines organisé en décembre 2025 par la délégation sénatoriale aux outre-mer.

Les outils d'intervention économique sont nombreux et relèvent de stratégies différentes : la fiscalité, qui peut assumer un rôle protectionniste pour abriter les petites économies ultramarines, la politique budgétaire, avec la commande publique ou des stratégies d'investissement public spécifiques, la politique commerciale, ainsi que différentes normes visant à organiser les marchés (comme le bouclier qualité-prix par exemple). S'ils visent à corriger les imperfections des marchés, leurs effets combinés peuvent être contraires aux objectifs des pouvoirs publics. L'autorité de la concurrence néo-calédonienne, dans une note^162(*), démontre par exemple les effets ambigus de certaines protections de marché. Celles-ci sont caractéristiques d'un modèle de développement dit « d'industrie-substitution » visant à satisfaire avant tout la demande locale et peu incitative à l'exportation et à l'ouverture des échanges. Elle suggère que des politiques économiques plus concurrentielles permettraient de baisser davantage les prix pour le consommateur tout en protégeant l'industrie locale. Aussi le bilan du modèle protectionniste calédonien est-il critiqué par l'autorité, qui plaide en faveur d'une évaluation plus poussée de celui-ci.

L'existence d'un tel risque plaide en faveur d'un pilotage fin des outils de protection des marchés ultramarins. Le bilan avantages - risques de quatre dispositifs d'importance pour les filières économiques d'avenir et étudiés par la délégation est présenté succinctement dans le tableau suivant :

2. Prendre en compte l'enjeu de la protection des filières d'avenir dans tout projet de réforme de l'octroi de mer

L'octroi de mer fait l'objet au niveau national comme européen de réflexions qui engagent son avenir. Celui-ci est souvent présenté comme responsable du coût de la vie outre-mer mais les travaux de la délégation sénatoriale ont largement nuancé ce constat^163(*). La délégation soutient au contraire son intérêt pour la protection des filières économiques d'avenir, à condition qu'il soit finement piloté et simplifié.

a) Critiqué dans son pilotage actuel, l'octroi de mer pourrait être renouvelé dans une stratégie cohérente d'interventions par filières

Dans son rapport sur l'octroi de mer^164(*), la Cour des comptes fait le constat d'une « construction “en dentelle“ », illisible au niveau des filières ou des secteurs. Son utilisation comme outil de politique économique repose en effet sur son volet dit « différencié », issu de la dérogation au droit européen permettant d'appliquer aux biens inscrits sur l'annexe A et l'annexe B de la décision (UE) 2021/991 du Conseil du 7 juin 2021 relative au régime de l'octroi de mer dans les régions ultrapériphériques. Or, les demandes d'inscription dans ces annexes semblent peu cohérentes et relever d'intérêts sectoriels trop précis ou individuels, sans prendre en compte l'enjeu de structuration par filières. Il convient donc de prévoir au niveau national des concertations avec les acteurs économiques et les collectivités ultramarines pour proposer une vision économique stratégique et de long terme que la France pourrait défendre dans les négociations européennes.

Cette vision doit notamment protéger les petites productions locales d'avenir, sans renchérir les intrants par l'effet d'une inflation importée, comme dans le secteur du BTP ou de l'agroalimentaire par exemple. Adossé au coût des importations, éventuellement renchéri par l'application du MACF, un octroi de mer mal piloté risquerait de fragiliser certaines filières en affectant leur compétitivité. Il pourrait en revanche être renouvelé dans son rôle de soutien à l'émergence de filières nouvelles et de diversification des économies ultramarines. Or, son application à un bien donné est aujourd'hui encadrée par deux seuils : un seuil minimal de 5 % de parts de marché et un seuil maximal de 90 % de parts de marché. Or, il peut être pertinent d'instaurer une taxation différentielle pour des biens où une part de marché est très faible, dans l'objectif d'y faire émerger une filière stratégique. Ce peut être le cas notamment pour diversifier les productions agricoles. Cela peut également sécuriser et viabiliser des industries innovantes émergentes en les protégeant de la concurrence de filières mieux structurées. Ainsi, le seuil de 5 % de parts de marché pourrait être supprimé afin de favoriser l'émergence de filières et la diversification des économies ultramarines.

Enfin, cette stratégie de pilotage pourrait comporter un important volet consacré à l'évaluation de ses effets sur la création d'entreprises, l'emploi local et la compétitivité externe des économies ultramarines. Cette évaluation est en effet complexe, comme le note la Cour des comptes, en raison du chevauchement de nombreuses aides européennes et nationales. Ainsi, elle constate la difficulté de « la mesure de l'effectivité de la protection de l'octroi de mer sur les entreprises », un « effet non avéré sur l'emploi local » et « invisible » sur « la compétitivité externe et la capacité d'exportation des entreprises domiennes ».

Recommandation n° 8 : Piloter l'octroi de mer par filières et supprimer le seuil minimal de 5 % de parts de marché pour intégrer un produit dans la liste éligible au différentiel.

b) Soutenir une simplification de l'octroi de mer au bénéfice des acteurs économiques et institutionnels

Sans appeler à sa suppression, les auditions ont montré l'excessive complexité de l'octroi de mer pour certains acteurs économiques. Ivan Odonnat, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), constate ainsi que « c'est une complexité pour les chefs d'entreprise qui doivent la gérer. Cela confine au cauchemar et l'on ne comprend pas pourquoi ».

La principale difficulté pour les acteurs économiques qui adaptent leur production aux taux et pour les acteurs institutionnels qui les fixent repose sur l'absence de contemporanéité entre la nomenclature douanière de référence mentionnée aux annexes A et B de la décision (UE) 2021/991 du 7 juin 2021 et celle utilisée par les collectivités annuellement. En effet, la nomenclature douanière européenne est régulièrement actualisée alors que les collectivités doivent se référer à celle établie à la date de la décision européenne. Il en résulte des approximations et des difficultés pour les services compétents pour établir des correspondances exactes.

Ainsi, la délégation sénatoriale aux outre-mer s'associe à la proposition de la CP-RUP de simplifier le processus de fixation des positions tarifaires afin que la nomenclature douanière de référence soit celle utilisée par les collectivités annuellement pour fixer le taux.

Comme l'explique la Cour des comptes, l'important degré de détail dans l'usage des codes douaniers pour fixer les taux d'octroi de mer dans les RUP françaises pourrait être ramené à un niveau plus faible, à l'instar par exemple de celui appliqué dans les îles Canaries (quatre chiffres maximum). Une vision élargie s'inscrirait ainsi dans une stratégie de filière, quand bien même une liste précise permettrait de ne protéger que les activités émergentes dans les limites strictement nécessaires.

Malgré les recommandations régulières de la délégation, émises par exemple dans son rapport sur la lutte contre la vie chère dans les outre-mer d'avril 2025, le Gouvernement n'a toujours pas proposé de projet de réforme de l'octroi de mer, pourtant annoncé de longue date. La délégation rappelle donc l'importance d'abaisser le nombre de taux et à utiliser cet outil fiscal dans le cadre d'une stratégie à destination des secteurs d'activité prioritaires, ceux que l'on souhaite développer en fonction des besoins locaux et des perspectives régionales à l'export.

3. Renforcer la place des produits issus des filières agricoles d'avenir dans les boucliers qualité-prix (BQP)

Pour rappel, c'est la loi du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique qui crée le dispositif dit de « bouclier qualité-prix ». Elle crée les articles L. 410-4 du code de commerce aux termes duquel « dans les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution et dans les collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna, les entreprises de grande distribution ont l'obligation de réserver une surface de vente dédiée aux productions régionales » et l'article L. 410-5, disposant que « après avis public de l'observatoire des prix, des marges et des revenus territorialement compétent, le représentant de l'État négocie chaque année avec les organisations professionnelles du secteur du commerce de détail et leurs fournisseurs, qu'ils soient producteurs, grossistes ou importateurs, ainsi qu'avec les entreprises de fret maritime et les transitaires un accord de modération du prix global d'une liste limitative de produits de consommation courante » dans ces mêmes collectivités, à l'exception de Saint-Barthélemy. Ainsi, le principe de réglementation des prix de vente du « BQP » vise avant tout la protection du consommateur.

Néanmoins, cet outil destiné à l'origine au consommateur peut également être perçu comme un instrument d'intervention au bénéfice des filières agricoles et agroalimentaires, en particulier celles engagées dans une stratégie de diversification des productions ultramarines. Cette conséquence passe par la modulation de la place de la production locale dans les produits du BQP. Cette part est par exemple de 40 % des produits du panier proposé à La Réunion. Elle permet de valoriser la qualité et la diversité des productions réunionnaises. Dans son rapport sur la lutte contre la vie chère dans les outre-mer, la délégation avait déjà fait le constat du potentiel de cet outil pour intégrer des produits locaux et ainsi consolider l'émergence de filières locales plus compétitives. Il semble que cette intégration à La Réunion ait eu un effet positif sur l'économie des filières agro-alimentaires de diversification dans un objectif de souveraineté alimentaire.

Ce dispositif pourrait néanmoins être amélioré, comme le recommande notamment l'Observatoire des prix, des marges et des revenus (OMPR) de La Réunion. Celui-ci est par exemple favorable à la généralisation d'un « panier péï », regroupant des produits de base locaux, de qualité et de saison, proposé aujourd'hui par un seul distributeur, à l'ensemble des enseignes de la grande distribution alimentaire. Plus généralement, ce sont les compétences des OPMR qui pourraient être étendues. Les conclusions du Comité interministériel des outre-mer (CIOM) 2025 a déjà donné lieu à des avancées, avec la publication à son issue du décret n° 2025-719 du 29 juillet 2025 relatif aux accords annuels de modération de prix de produits de grande consommation de l'article L. 410-5 du code de commerce. Il ajoute ainsi une compétence consistant pour un OPMR à pouvoir rendre compte « des enquêtes qu'il mène auprès des consommateurs sur la composition de cette liste ». Néanmoins, ces compétences pourraient être encore élargies en l'intégrant directement aux négociations du BQP afin de faire prospérer une vision tournée vers la structuration de filières d'avenir, comme l'a déjà recommandé la délégation. En effet, l'OPMR de La Réunion a par exemple proposé une « priorité accordée à des produits de qualité, en particulier sur le plan nutritionnel, et de production locale »^165(*).

Recommandation n° 9 : Intégrer systématiquement des produits locaux dans le Bouclier Qualité Prix (BQP) pour promouvoir les circuits courts.

4. Faire de la commande publique un instrument de développement économique des filières d'avenir

L'importance du rôle de la commande publique dans le soutien aux filières d'avenir, notamment dans le secteur de l'agro-alimentaire, a été soulignée lors des tables-rondes. Ainsi, Dominique Vienne, vice-président de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) en charge des outre-mer, évoque « un sujet brûlant où il faut mettre en place une dynamique d'acteurs », plaidant pour la mise en oeuvre d'une « stratégie du bon achat » dans le pilotage de la commande publique.

Les spécificités de la commande publique ultramarine sont connues. Elles ont notamment été mises en évidence par la commission d'enquête du Sénat^166(*). En 2023, la commande publique ultramarine représentait 6,3 milliards d'euros. Elle est particulièrement dynamique, en raison notamment d'une meilleure déclaration par les pouvoirs adjudicateurs. Cette dynamique ne doit pas être surestimée : « la part des départements d'outre-mer dans la commande publique nationale reste relativement stable et restreinte représentant entre 2 % et 5 % des achats publics nationaux en volume et 1 % à 4 % en valeur ». Dominique Vienne ajoute qu'« elle pèse à peu près 4 milliards d'euros, soit un peu moins de 10 % du PIB. Sachez que dans l'Hexagone, vous êtes à 14 %. Les outre-mer n'ont donc pas à rougir ». En revanche, la commande publique dans les outre-mer représente un levier économique plus marqué en raison de leur retard en matière de services et d'infrastructures publics essentiels. Cet outil peut dès lors être utilisé comme moyen de structurer certaines filières qui s'y prêtent.

Comme le rappelle Hervé Mariton, président de la Fédération des entreprises des outre-mer (FEDOM), l'enjeu est de bien orienter la commande publique afin qu'elle soit destinée à des infrastructures qui bénéficient réellement à l'économie. Dominique Vienne appelle à ne pas la considérer uniquement « comme un acte administratif », mais bien comme « un acte de développement économique » : « la commande publique, ce que j'appelle le Small Business Act, permet, par la stratégie du bon achat, de relocaliser des flux qui arrivent sur le territoire pour les talents et les savoir-faire locaux ».

Les marchés publics alimentaires sont un exemple saillant de ce potentiel. En effet, ceux-ci ont fait l'objet de projets d'aménagement récents afin d'y inclure des critères de provenance ultramarine dans les cahiers des charges. Le Sénat le recommandait à l'issue de la commission d'enquête précitée, montrant l'importance de renforcer la résilience des territoires et de développer les circuits-courts, a fortiori dans les territoires ultramarins. Cet enjeu de bon sens se heurte à la difficulté juridique d'introduire dans le droit communautaire une préférence ultramarine. Cette limite pourrait conduire à utiliser l'article 349 du TFUE afin de donner une base juridique pour introduire une telle dérogation.

Recommandation n° 10 : Surmonter les obstacles du droit communautaire en matière de préférence ultramarine pour les marchés publics alimentaires en se fondant sur l'article 349 du TFUE.

Si elle venait à être adoptée, cette dérogation devrait prévoir des dispositifs d'accompagnent des TPE et des PME, pour éviter l'écueil d'une commande publique réservée aux entreprises déjà structurées. Ce risque pourrait en effet conduire à un affaiblissement des plus petits acteurs, allant à l'encontre de l'objectif initial. Des moyens d'ingénierie seront donc nécessaires à l'accompagnement de ces acteurs. C'est notamment ce qu'a observé Hervé Mariton devant la délégation, affirmant qu'« il y a indiscutablement un besoin d'ingénierie. Qui peut assurer ce rôle ? Il y a clairement un besoin sur ce terrain ».

Un dernier enjeu mentionné à plusieurs reprises lors des auditions concerne les risques liés aux délais de paiement excessifs de la commande publique pour les TPE-PME. Hervé Mariton explique ainsi qu'il y a en la matière « un enjeu d'autorité de l'État. Le préfet de Martinique a mandaté des intérêts moratoires il y a quelques mois à la demande d'un grand groupe de BTP. C'est plus facile quand on s'appelle Vinci que lorsque l'on est la TPE du coin. C'est donc un vrai sujet. Toutefois, des actions collectives peuvent être menées. Un certain nombre d'acteurs publics ont des analyses légitimes sur les questions d'affacturage. Des acteurs privés, comme Elvest (anciennement Inter Invest), ont lancé des produits, notamment pour les créances hospitalières. Il y a donc un progrès, ou en tout cas une offre commerciale en matière d'affacturage sur les impayés des hôpitaux publics. Le sujet est moins avancé dans d'autres domaines ». Ces situations créent donc une situation d'insécurité dans des filières en structuration composées d'entreprises disposant de fonds propres limités. Si les dispositifs d'affacturage et d'affacturage dits « inversé » permettent de partiellement surmonter ce problème, ils introduisent une complexité administrative supplémentaire et indésirable.

5. Faire de la politique commerciale un instrument d'intégration et de développement des filières dans leurs bassins régionaux

La balance commerciale des DROM est largement déficitaire, comme le chiffre notamment la Cour des comptes^167(*). Les données 2022 des 5 DROM, exprimées en millions d'euros, aboutissent au tableau suivant :

	Importations	Exportations	Solde
La Réunion	3060	143	- 2 917
Guadeloupe	1 614	66	- 1 548
Martinique	1 411	44	- 1 367
Guyane	2 005	155	-1 850
Mayotte	501	4	- 497

Source : Sénat d'après données recueillies par la Cour des comptes

L'amélioration du solde de la balance commerciale des DROM passe notamment par leur meilleure intégration dans leurs bassins régionaux respectifs, comme l'a soutenu la délégation sénatoriale aux outre-mer dans ses travaux récents. L'adhésion récente de la Martinique en tant que membre associé de la CARICOM (ou Communauté des Caraïbes) est à cet égard porteuse de croissance pour ses filières exportatrices. Elle illustre une volonté de mieux s'intégrer dans les dynamiques commerciales du bassin.

Néanmoins, les disparités économiques régionales limitent les perspectives d'export et peuvent également renforcer les importations, en facilitant l'entrée sur les marchés de biens issus de productions plus compétitives car soumises à des normes moins strictes. La simplification et les mesures d'adaptation que le Sénat appelle de ses voeux doivent donc conduire à réaliser cet objectif. Sa dynamique est néanmoins limitée. La loi n° 2016-1657 du 5 décembre 2016 relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional a certes permis aux conseils départementaux de chaque département d'outre-mer d' « adresser au Gouvernement des propositions en vue de la conclusion d'engagements internationaux concernant la coopération régionale entre la République française et, selon son environnement géographique, les États ou territoires de la Caraïbe, les États ou territoires du continent américain voisins de la Caraïbe, les États ou territoires de l'océan Indien ou les États ou territoires des continents voisins de l'océan Indien ou en vue de la conclusion d'accords avec des organismes régionaux des aires correspondantes, y compris des organismes régionaux dépendant des institutions des Nations unies ». Cette dynamique est néanmoins restée limitée. Ainsi, la Région Réunion a affirmé à la délégation que « les accords commerciaux négociés par l'Union européenne avec les pays tiers prennent encore insuffisamment en compte les spécificités économiques et géographiques des RUP. Les entreprises réunionnaises se trouvent ainsi confrontées à des régimes douaniers, phytosanitaires, réglementaires ou fiscaux parfois complexes, qui limitent leur capacité à développer des échanges avec leurs voisins immédiats ».

Force est de constater que l'avis des territoires ultramarins n'est pas systématiquement pris en compte dans la conclusion d'accords commerciaux ayant des implications sur les filières économiques ultramarines. L'accord commercial UE - Mercosur en est un exemple topique. Le niveau des normes salariales, sociales et environnementales largement inférieur de certains pays du Mercosur rend des productions directement concurrentes (sucre, rhum, bananes...), y compris les filières de diversification, très compétitives sur les marchés ultramarins.

Recommandation n° 11 : Prendre en compte systématiquement l'avis des RUP dans toues négociation commerciale affectant leur économie, même indirectement.

À plus long terme, puisque nécessitant une révision des traités européens, il convient de donner la possibilité aux outre-mer d'initier des accords commerciaux bilatéraux avec les États tiers proches avec une présomption de non atteinte au marché intérieur.

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* ¹⁶² Autorité de la concurrence de Nouvelle-Calédonie, « Modèles de développement économique et protectionnisme en Nouvelle-Calédonie », octobre 2024.

* ¹⁶³ Sénat, La lutte contre la vie chère dans les outre-mer, avril 2025.

* ¹⁶⁴ Cour des Comptes, L'octroi de mer, une taxe à la croisée des chemins, mars 2024.

* ¹⁶⁵ Avis de l'OPMR sur le BQP 2026 et bilan du secteur des carburants, 12 décembre 2025, consulté le 14 juin 2026 : https://www.opmr.re/avis-de-lopmr-sur-le-bqp-2026-autres-sujets-dactualite/.

* ¹⁶⁶ Sénat, Commission d'enquête sur les coûts et les modalités effectifs de la commande publique et la mesure de leur effet d'entraînement sur l'économie française, juillet 2025.

* ¹⁶⁷ Cour des comptes, ibid.