C. ADAPTER : CONTRE LES NORMES BLOQUANTES
1. Un principe d'adaptation des normes aux réalités ultramarines sous-appliqué
Le principe d'adaptation des normes régissant les territoires ultramarins est établi de longue date, dans le cadre juridique français et européen. En matière économique, il donne ainsi aux DROM un pouvoir d'initiative pour présenter des propositions de modification ou d'adaptation de dispositions législatives ou réglementaires, ainsi que de larges compétences aux COM. Aussi, l'enjeu de la structuration et du développement des filières économiques d'avenir, s'il est comparable en raison des contraintes structurelles communes à leurs économies, doit tenir compte de la diversité de statut des collectivités ultramarines. Or, les auditions menées par la délégation ont conduit à réaffirmer le constat de longue date d'une inadaptation de normes et de dispositifs nationaux, notamment en ce qui concerne le financement et l'accompagnement des filières d'avenir.
En ce qui concerne les filières des DROM et de Saint-Martin, dès lors que leur activité concerne l'agriculture, la pêche, la gestion des déchets ou encore les énergies renouvelables, un niveau normatif supplémentaire, lié au statut de Régions ultrapériphériques (RUP) de l'UE, vient s'appliquer. Il est vecteur de complexité et de rigidité, alors qu'un principe d'adaptation de la norme européenne aux spécificités des RUP est pourtant inscrit à l'article 349 du TFUE. La Conférence des Présidents des RUP fait régulièrement le constat de sa sous-utilisation et soutient son développement. Ce soutien a été tardivement repris par le Secrétariat Général aux Affaires Européennes (SGAE) dans le cadre de la proposition d'un règlement dit « omnibus RUP » par la Commission européenne, visant à adapter les normes européennes applicables aux RUP mais vectrices d'une complexité inutile.
Ces adaptations concernent nombre de filières économiques d'avenir identifiées par la délégation sénatoriale aux outre-mer. À l'issue des auditions, elle fait le constat d'un cadre normatif adapté à des filières continentales déjà structurées mais pas aux réalités ultramarines en cours de développement. Dans le domaine de la pêche comme dans d'autres, « l'élément de référence est la Bretagne, la Normandie, la façade atlantique ou la Manche ». En résultent des difficultés voire une impossibilité à s'y conformer. Charly Vincent, vice-président chargé des DOM du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins, fait le constat que « s'il fallait appliquer le cadre administratif stricto sensu, tous nos navires resteraient au port ».
Aussi, la délégation s'est donnée pour but de recommander les propositions les plus concrètes possibles d'adaptation du droit européen et national. D'un point de vue général, elle appelle à un changement de paradigme dans l'adoption de règles européennes (application systématique de l'article 349 du TFUE) et nationales. Comme le proposait le groupe de travail du Sénat sur la décentralisation en juillet 2020, il convient « d'adapter les normes nationales et les modalités de l'action des autorités de l'État aux caractéristiques et contraintes particulières des territoires ultramarins par une loi annuelle d'actualisation du droit outre-mer ». Cette proposition a été plusieurs fois réitérée par la délégation. Elle pourrait être mise en oeuvre par l'adoption d'une loi d'orientation spécifique aux outre-mer, par une obligation de prévoir une étude d'impact outre-mer des textes législatifs, ou, à l'échelon régional ou départemental, par le renforcement du pouvoir préfectoral de dérogation.
Les recommandations d'adaptation et de simplification de la délégation à destination des filières qu'elle a identifiées doivent permettre d'empêcher leur déclin (déchets, filières artisanales ou agricoles traditionnelles), de les développer (flottes de pêche, agro-alimentaire, recherche et développement) ou de les faire émerger (explorations et extractions minières).
2. L'enjeu encore insuffisamment pris en compte du renouvellement des flottes de pêche ultramarines
L'industrie de la pêche outre-mer représente un potentiel de développement essentiel. Elle renvoie à une activité traditionnelle qui a connu un virage productif de diversification à poursuivre. Elle voit cohabiter des flottes de petite taille destinées à la pêche vivrière avec des filières fortement structurées et développées de pêche hauturière, comme la pêche en Polynésie française ou la légine dans les TAAF.
Faisant le constat d'une population vieillissante des pêcheurs ultramarins (49 ans en moyenne contre 41 ans dans l'Hexagone), de la diminution d'une flotte composée à 98 % de navires de moins de 12 mètres, et de son incapacité à couvrir la demande alimentaire forte, le Groupe de Travail Outre-mer de l'Ifremer esquisse une quantification du potentiel de la filière pêche159(*).
La vétusté de la flotte de pêche ultramarine, le vieillissement des pêcheurs et l'augmentation des coûts de construction de navires neufs mettent en danger à court terme la pêche dans les outre-mer, notamment pour les segments les moins actifs. La destruction de la flotte de pêche mahoraise par le cyclone Chido démontre avec une acuité particulière l'urgence d'adapter les règles de renouvellement aux particularités structurelles des RUP.
La nécessité d'adapter les règles européennes aux spécificités de la flotte mahoraise après le cyclone Chido
La filière pêche à Mayotte est essentiellement structurée par une flottille (pirogues et unités de petite taille) artisanale, laquelle a été très endommagée par le cyclone Chido, tout comme les infrastructures portuaires. La totalité des navires se situe dans le segment de moins de 12 mètres, et 80 % dans celui de moins de 8 mètres. Le développement de la filière pêche à Mayotte doit donc passer par une sécurisation et une modernisation des équipements, tout comme un développement des emplois, dans un contexte démographique dynamique. Or, la Politique Commune de la Pêche (PCP) au niveau européen exige la détermination d'un plafond de capacité de pêche, dont la détermination est prématurée en l'espèce et freinerait durablement le développement de la filière. Ce développement doit soutenir à la fois le développement économique de l'île, garantir la souveraineté alimentaire et soutenir une présence française dans la ZEE dissuadant les incursions illégales.
Reporter la définition du plafond capacitaire au sens de la PCP apparaît donc nécessaire dans l'attente de la reconstruction post-Chido et de l'identification du potentiel économique qui en résultera. La délégation sénatoriale aux outre mer s'associe donc à la proposition de la CP-RUP de reporter cette échéance à l'année 2035.
À moyen terme, les pêches lagunaire et côtière doivent se stabiliser, dans un environnement où la ressource est contrainte et la concurrence avec la pêche illégale, notamment en Guyane et à Mayotte, forte. Le potentiel de la pêche vivrière et la petite pêche des Antilles est conditionné à la structuration de la filière en aval, qui doit s'inscrire dans une démarche de labellisation et de certification, permettant d'améliorer les prix de revient aux producteurs et de s'inscrire dans une démarche de souveraineté alimentaire (réponse à la hausse de la demande de la restauration collective par exemple). La pêche hauturière du thon, de la légine ou de l'espadon (Polynésie française, TAAF, La Réunion notamment) demeurera le segment le plus porteur en raison de l'internationalisation de la filière.
L'enjeu à plus long terme est celui du renouvellement des flottes de pêche, notamment dans les RUP, qui risquent de s'éroder, de sorte que la flotte soit insuffisante alors que la rentabilité par navire peut croître. Or, ce renouvellement est aujourd'hui encadré par des règles complexes, dont les auditions ont permis de montrer l'inadaptation aux RUP. Charly Vincent explique ainsi subir « des aberrations administratives concernant la catégorie des navires de pêche de largeur inférieure à 12 mètres. Si nous voulons faire des évolutions, on nous répond que ce n'est pas possible, que nos navires sont limités à 6, 12 ou 20 milles selon leur division ou catégorie. Pourtant, le même navire, s'il est classé en NUC - navire à utilisation commerciale - ou en plaisance, peut aller de la Guadeloupe à la Martinique ».
Une adaptation partielle, à l'initiative de la France, a été proposée par la Commission européenne, par une modification des lignes directrices européennes pour le renouvellement des flottes de pêche dans les outre-mer. Ainsi, l'octroi d'aides a été étendu à 16 segments de navires ultramarins, selon un principe de cofinancement entre les régions et l'État à hauteur de 50 %. Ces nouveaux segments éligibles incluent notamment les navires de moins de 12 mètres, dont la modernisation et la sécurisation doivent être entreprises.
La délégation salue cette adaptation en ce qu'elle amorce un changement de paradigme en matière de législation relative aux outre-mer. Comme l'a rappelé la Direction Générale des Outre-mer lors de son audition, cet enjeu est porté par le Président de la République, qui l'avait notamment rappelé aux Assises de l'économie de la mer en novembre 2025 à La Rochelle. La flotte guyanaise a, dans cette logique, pu bénéficier d'un régime ad hoc comprenant deux segments caractéristiques : les navires de moins de 12 mètres (avec un plafond de taux d'aide publique de 60 %) pour les navires de troisième catégorie et les navires de 12 à 18 mètres, principalement des palans grillés ou bateaux hauturiers, avec un plafond de taux d'aide publique de 50 %. L'enjeu économique de la structuration de la filière guyanaise est doublé par celui de la souveraineté de la zone économique exclusive (ZEE), en renforçant la présence d'une flotte dissuadant les incursions des flottilles illégales.
Seuls 60 % des coûts de renouvellement sont néanmoins éligibles à cette aide, le reste devant être financé par les acteurs de la filière, parfois avec difficulté, en particulier dans des pêcheries relativement modestes. Aussi, comme le recommande également la CP-RUP, ce seuil pourrait être augmenté afin d'accélérer le renouvellement de la flotte.
Dans les RUP hors Guyane, ce type d'adaptations ne doit toutefois pas demeurer une exception mais devenir la norme. Dans le contexte de la proposition par la Commission européenne du règlement dit « omnibus RUP », le rythme d'adaptation pourrait s'accélérer, en particulier à destination du segment des navires de moins de 12 mètres.
Celui-ci est régi par un cadre complexe et difficilement lisible. Il repose sur le principe d'équilibre de la flotte issu du règlement UE 1380/2013, pilier de la Politique Commune de la Pêche (PCP), lequel prévoit qu'une flotte ne peut bénéficier d'aides à la modernisation que si sa capacité de capture ne dépasse pas la ressource disponible. L'évaluation de cet équilibre, dont la méthode est contenue dans les lignes directrices sur les aides d'État dans le secteur de la pêche, est prévue dans des délais difficiles à respecter et trop resserrés par rapport aux délais de construction ou de rénovation des navires. Cet équilibre contraint également l'attribution d'aides à la modernisation des moteurs, régie par le règlement UE 2021/1139 instituant le Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture (FEAMPA). Ainsi, le remplacement des moteurs repose sur le même principe de compensation, la puissance des moteurs de la flotte devant être maintenue au même niveau. Enfin, le règlement UE 717/2014 modifié en 2023 sur les aides de minimis dans la pêche, fixe le seuil maximal pour accorder des aides d'État pour l'achat ou la construction de navires. Celui-ci a été élevé à 30 000 euros dans les RUP, mais continue d'exclure certaines opérations de rénovation (sécurisation des ponts, remplacements des coques, etc.).
Ces difficultés, pointées par la CP-RUP, doivent donc être résolues pour libérer le potentiel de croissance de la filière pêche par la suppression du critère d'équilibre de la flotte et l'adaptation en conséquence des règles d'attribution des aides européennes relatives à la motorisation des navires, par la réforme des délais d'octroi des aides et par l'élargissement du champ des aides de minimis.
3. L'urgence d'adapter le droit de l'UE pour permettre la structuration d'une filière de recyclage des déchets
À l'instar de la filière pêche, régie par des normes destinées à des filières continentales déjà structurées, la filière du traitement et du recyclage des déchets souffre d'une inadaptation des règles qui la concernent, inadaptées aux contraintes de l'insularité et non-calibrées aux volumes. La filière déchet dans les outre-mer est ainsi en retard par rapport à l'Hexagone, comme l'établissait déjà la délégation en 2022 dans son rapport d'information sur la gestion des déchets dans les outre-mer : l'enfouissement des déchets ménagers y est la norme (67 % des déchets contre 15 % au niveau national) et la quantité moyenne d'emballages collectés par habitants insuffisante (14 kg dans les DROM contre 51,5 kg pour la France entière)160(*).
Le potentiel de la filière déchet, corrélé en aval à celui d'autres filières d'avenir identifiées par la délégation (le développement des énergies renouvelables ou encore le tourisme, d'un point de vue paysager), est donc important. Les auditions d'Hervé Mariton, président de la Fédération des entreprises des outre-mer, et d'Hervé Tonnaire, directeur régional Pacifique de la Banque des Territoires, ont révélé que les déchets constituent « un véritable sujet » mais « pourraient constituer une filière d'avenir, avec une dimension de circuit court ». Aussi, une structuration plus poussée pourrait rendre certains projets éligibles à des investissements publics structurants : « c'est un problème de santé publique, d'attractivité du territoire et de développement économique. La réponse principale est donc qu'il faut une stratégie par territoire. Nous pouvons aider à trouver des financements pour les collectivités, par exemple pour porter de grands projets d'infrastructure ou aider à des montages de type concessif. Nous pouvons même éventuellement intervenir en fonds propres. L'idée est bien de penser la filière dans sa totalité, puisqu'il y a les grands outils de valorisation énergétique, mais aussi toute la filière de recyclage et d'utilisation de circuits courts ».
Or, la réglementation européenne, qui repose sur la directive sur les déchets (2008/98/CE, modifiée en 2018), la directive sur la mise en décharge (1999/31/CE) et le règlement sur les transferts de déchets (UE 2024/1157), impose des délais hors d'atteinte pour les RUP :
- 55 % des déchets municipaux recyclés d'ici 2025, 60 % en 2030, 65 % en 2035 ;
- réduction de la mise en décharge à 40 % des déchets municipaux d'ici 2025, puis à 10 % d'ici 2035.
L'atteinte de ces objectifs au niveau local suppose des investissements massifs aujourd'hui hors de portée des territoires. C'est donc le transfert des déchets vers des pays tiers ou vers l'Hexagone qui serait privilégié, strictement encadré par le droit international et européen et limitant la résilience des territoires, peu incités à développer et structurer leur propre filière. La délégation renouvelle ainsi sa recommandation émise en 2022 de faire application de l'article 349 du TFUE en ce qui concerne les règles de transfert et les seuils de recyclage et de mise en décharge.
Il convient d'adapter les règles européennes en matière de recyclage des déchets pour permettre le développement de nouvelles infrastructures au détriment des exportations, et notamment de conditionner une autorisation pour les RUP à déroger aux objectifs de recyclage à la structuration de filières de gestion et de recyclage locales et d'autoriser une application différenciée de la REP sur les marchés de petite taille.
Cette adaptation demandée est cohérente avec deux objectifs majeurs partagés par les RUP : l'adoption de stratégies environnementales ambitieuses mais adaptées et l'intégration des filières dans leurs bassins respectifs. La lutte contre le fléau des sargasses et leur valorisation énergétique en est un exemple saillant.
La lutte contre le fléau des sargasses, un exemple d'adaptation vertueuse
Les échouements récurrents de sargasses, ayant atteint en 2025 un niveau record en Guadeloupe et en Martinique, constituent une catastrophe écologique. Leur statut juridique de déchet est encore flou mais il apparaît que leur valorisation est possible, et requiert un cadre souple et adapté. Ainsi, lors de son audition, Jean-Marc Mompelat, directeur de la stratégie territoriale et du service public du BRGM, a évoqué la pertinence d'un projet « sur le traitement des lixiviats des sargasses en Guadeloupe. Cela se joue de manière très pratique et opérationnelle, autour de systèmes souples, l'objectif étant de réellement répondre aux besoins et aux enjeux des territoires ». En ce qui concerne la problématique des financements, un engagement spécifique du programme France 2030 à destination des territoires ultramarins a permis de soutenir ces réalisations, quand bien même un plan global et un soutien national demeure nécessaire.
Ces enjeux ne sauraient par ailleurs se limiter à leur cadre national mais appellent une structuration des projets et des filières à l'échelle des bassins océaniques. On a vu la complexité de cette internationalisation en raison de la réglementation protectrice en matière de déchets à l'égard des pays tiers. Cette règlementation est vertueuse mais pourrait être adaptée sans que cela constitue un recul social ou environnemental. Comme le remarquait déjà la délégation dans son rapport sur l'intégration régionale des outre-mer français dans le bassin Océan Indien, « la réglementation européenne sur les transferts des déchets s'est encore durcie et complique l'exportation des déchets non dangereux hors pays OCDE ou hors UE (notamment les déchets plastiques), ce qui est manifestement inadapté à des RUP entourées de pays en développement ou parmi les moins avancés. Les demandes d'adaptation du texte, formalisées par une résolution européenne du Sénat notamment, sont restées lettre morte ». Or, pour ne prendre que cet exemple, une coopération bilatérale entre La Réunion et Maurice permettrait à des filières de recyclage des déchets (comme celle du verre à La Réunion), d'atteindre une taille critique permettant de les viabiliser. Ainsi, la délégation renouvelle sa recommandation, notamment dans le contexte de l'adoption d'un « omnibus RUP » : encourager l'intégration régionale de la filière déchets en introduisant une exception de proximité géographique pour les RUP dans la législation européenne.
4. Édifier un cadre réglementaire adapté aux matériaux de construction ultramarins
L'adaptation du cadre réglementaire applicable aux matériaux de construction dans les outre-mer cons est urgente pour débloquer le potentiel des filières locales. Deux évolutions récentes l'ont prise en compte.
Premièrement, le règlement UE 2024/3110 du Parlement européen et du Conseil a révisé et partiellement abrogé le règlement 305/2011 établissant les règles harmonisées de commercialisation pour les produits de construction. Cette réforme majeure offre désormais aux États membres la faculté expresse d'autoriser leurs Régions ultrapériphériques à déroger à l'obligation de marquage CE. Les produits de construction issus des pays géographiquement proches de ces territoires - qu'il s'agisse des pays caribéens pour les Antilles, des pays de la zone Indopacifique pour La Réunion et Mayotte, ou des pays du plateau guyanais pour la Guyane - pourront ainsi être importés sans le préalable du marquage CE, réduisant les délais et les coûts, et permettant d'accéder à des matériaux présentant des caractéristiques techniques mieux adaptées aux contextes locaux. Le ministère des outre-mer a confirmé que cette exemption RUP est applicable depuis le 7 janvier 2025, date d'entrée en vigueur du règlement.
La seconde avancée résulte de la loi n° 2025-534 du 13 juin 2025 expérimentant l'encadrement des loyers et améliorant l'habitat dans les outre-mer - dont l'article 3 bis constitue la disposition centrale- prévoit le déploiement dans chaque DROM et à Saint-Martin de « comités référentiels construction » locaux. Ces instances territoriales, à caractère consultatif et technique, auront la responsabilité de valider et d'encadrer la mise en oeuvre de l'exemption de marquage CE sur leur territoire. Elles seront appelées à définir les conditions d'homologation locale des matériaux innovants ou régionaux, à établir des protocoles d'essai adaptés aux contextes climatiques ultramarins, et à créer un cadre de sécurité technique permettant d'élargir le spectre des matériaux autorisés.
La délégation sénatoriale aux outre-mer salue ces avancées législatives et réglementaires. Elle souligne cependant que leur portée concrète dépendra entièrement des conditions dans lesquelles les comités référentiels de construction seront effectivement installés et dotés des moyens nécessaires à leur fonctionnement. La création de ces instances ne produira ses effets que si elle s'accompagne d'un financement pérenne, d'une gouvernance associant les acteurs de la recherche appliquée locale (CIRBAT à La Réunion, laboratoires universitaires des Antilles), et d'une articulation claire avec les procédures nationales d'homologation du CSTB.
Le modèle de l'ATEx obtenu pour le bambou Vulgaris à Mayotte offre à cet égard une voie à explorer et à systématiser. En démontrant qu'un matériau endogène peut accéder, au terme d'un travail rigoureux de caractérisation, à une reconnaissance officielle permettant son usage dans la commande publique, ce précédent dessine une procédure adaptée aux réalités ultramarines. Il convient cependant d'en réduire les coûts - aujourd'hui rédhibitoires pour des associations ou des PME - et d'en accélérer les délais, qui s'étendent sur trois à cinq ans dans leur format actuel.
a) La réalité chiffrée des surcoûts et des écarts de prix par rapport à l'Hexagone
Les analyses produites par les autorités de régulation mettent en lumière des différentiels de prix massifs par rapport au territoire hexagonal. Selon les conclusions de l'Autorité de la concurrence, les matériaux de construction affichent un surcoût moyen de +39 % à La Réunion et de +35 % à Mayotte. Ce surenchérissement affecte directement l'équilibre financier de la commande publique et privée, dans la mesure où l'achat des seuls matériaux absorbe près d'un tiers du coût global de réalisation d'un logement social ou résidentiel au sein de ces territoires. De fait, une convergence des prix des intrants vers le niveau constaté sur le marché métropolitain induirait mécaniquement une compression du coût final de construction de l'ordre de 12 %.
Le constat dressé par la Direction Générale des Douanes et Droits Directs (DGDDI) met en exergue un taux de couverture global de la balance commerciale historiquement bas dans DROM. Ce déficit commercial chronique s'aggrave lors de chaque phase de reprise ou de maintien de l'activité du bâtiment. Les enquêtes de l'INSEE mettent en évidence un facteur structurel limitant : l'étroitesse des marchés locaux interdit la réalisation d'économies d'échelle, de sorte que pour un euro de valeur ajoutée généré dans le secteur de la construction ou de l'industrie ultramarine, la part de valeur d'intrants directement importée s'avère deux à trois fois plus élevée qu'en France métropolitaine.
L'évaluation des politiques publiques menée par l'Agence Française de Développement (AFD) montre l'échec systématique des stratégies de « substitution aux importations » sur le segment des intrants. Malgré les dispositifs d'incitations fiscales, la quasi-totalité des matières premières minérales ou métallurgiques indispensables au secteur du BTP ne peut techniquement faire l'objet d'une production locale compétitive. Cette dépendance est un facteur d'inflation importée et donc de vulnérabilité économique des territoires ultramarins.
b) Les valorisations émergentes des agro-déchets et la problématique de l'économie circulaire
Sur le modèle de la filière mahoraise, d'autres initiatives territoriales exploitent les gisements de la biomasse locale. C'est le cas en Guadeloupe, du projet industriel WICOCO (cf. supra I.B.4.).
Ces innovations s'inscrivent dans un contexte d'urgence lié à la gestion globale des déchets et à l'absence de filières de recyclage matures dans les outre-mer. Face à la saturation des centres d'enfouissement, plusieurs collectivités planifient le déploiement d'Unités de Valorisation Énergétique (UVE), à l'instar du projet structurant Run Eva à La Réunion, calibré pour couvrir les besoins en traitement de 60 % de la population locale, ou de projets similaires en cours d'instruction en Guyane, en Guadeloupe, à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie. Le principal point de blocage de ces infrastructures de transition réside dans la complexité des instructions menées par la Commission de Régulation de l'Énergie (CRE), critiquée pour la lenteur de ses arbitrages tarifaires concernant le prix de rachat de l'électricité ainsi produite.
Cette carence industrielle s'avère particulièrement aiguë pour la gestion des matières plastiques, dont la quasi-totalité des volumes collectés est actuellement réexportée vers l'Europe continentale pour y être traitée. Or, cet exutoire maritime est menacé : les pays asiatiques ont définitivement clos leurs frontières aux plastiques importés dès les années 2018-2019, déstabilisant les filières de La Réunion et de Mayotte. De surcroît, la décision prise en mai 2022 par l'armateur CMA-CGM d'interrompre le transport de déchets plastiques à bord de sa flotte - avant de consentir à un moratoire sous conditions pour les outre-mer après négociations avec le Gouvernement - a provoqué un renchérissement immédiat des tarifs de fret pratiqués par les compagnies maritimes concurrentes.
En l'absence de filières de recyclage de polymères parvenues à un stade industriel - les projets actuels de valorisation locale initiés notamment dans le cadre des appels à manifestation d'intérêt de Citeo en mai 2022 demeurant confinés au stade des études de faisabilité -, les territoires développent des solutions alternatives ou thermiques. À Saint-Barthélemy, le choix s'est porté sur l'incinération directe des plastiques avec les ordures ménagères brutes, sans extension du tri sélectif à ces catégories de matériaux. À Mayotte, l'entreprise LVD Environnement expérimente un modèle de collecte de proximité s'appuyant sur le réseau des commerces traditionnels (les doukas), assorti d'une gratification financière du geste de tri des usagers. L'objectif sous-jacent est de sécuriser un gisement annuel de 285 tonnes de préformes de bouteilles plastiques afin d'approvisionner directement l'industriel local Mayco, esquissant les contours d'une souveraineté industrielle et circulaire encore embryonnaire qu'il importe de consolider par des révisions réglementaires pérennes.
5. L'importance d'adapter certaines normes sanitaires dans l'agriculture et l'industrie : protéger les traditions, permettre l'innovation
La diversification des filières agricoles ultramarines et l'innovation des nouvelles filières d'excellence sont parfois freinées par des règles inadaptées ou par une réglementation complexe. En ce qui concerne l'agro-alimentaire ou la production de cosmétiques, un haut niveau de protection des consommateurs est bien entendu nécessaire et ne saurait souffrir de régressions. C'est d'ailleurs ce degré d'exigence qui rend les filières d'excellence ultramarines compétitives à l'export.
Quelques adaptations du droit européen doivent néanmoins être soutenues, notamment en matière de commercialisation des fruits et légumes pour soutenir la filière banane dans les Antilles. Ces adaptations doivent également concerner les guichets de financement nationaux et européens (cf. infra).
Si un haut degré de protection des consommateurs doit être maintenu, le cadre normatif qui le régit ne doit pas constituer un frein excessif à l'émergence de filières économiques d'avenir. Les auditions ont démontré que celles-ci étaient nombreuses mais souvent victimes de lourdeurs administratives excessives. Il convient donc de demander aux services et aux opérateurs de l'État un accompagnement mieux spécialisé, notamment en matière de normes agricoles ou aquacoles pour alléger les coûts administratifs des TPE et PME, lesquelles constituent la quasi-totalité du tissu économique ultramarin.
L'aquaculture des holothuries (rori en tahitien) en Polynésie Française et leur pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon en sont des exemples saillants. La conformité réglementaire nécessite un accompagnement par des agents formés pour garantir aux entreprises un cadre de développement « sécurisé, durable et compétitif », comme le rapporte notamment l'entreprise Tahiti Marine Group, pionnière dans la recherche d'applications nutraceutiques, cosmétiques et pharmaceutiques à la production des holothuries, ou « concombres de mer ». La structuration de la filière dès l'amont est cruciale, notamment en matière de formation et d'accompagnement, afin de renforcer les compétences locales et gérer les exigences normatives en matière de permis d'importation et d'exportation. Ces exigences sont régies par la CITES (convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d'extinction). Plusieurs espèces d'holothuries étant inscrites aux annexes de la CITES, toute exportation ou importation nécessite des avis scientifiques rigoureux, fondés sur des données actualisées et des évaluations objectives de durabilité. Tahiti Marine Group appelle ainsi de ses voeux la création d'une autorité scientifique polynésienne indépendante compétente pour aider les entreprises à se conformer à cette convention. Les pouvoirs publics doivent également accompagner l'industrialisation de la filière polynésienne pour mieux la structurer et générer des emplois qualifiés. La création d'un opérateur national à destination des filières économiques d'outre-mer permettrait de développer ce type de compétences pour libérer l'innovation. C'est le cas en matière de biotechnologies, « qui exigent une expertise pointue en réglementation européenne et internationale, en propriété intellectuelle et en valorisation commerciale. Les entrepreneurs ultramarins manquent encore de mentors et d'experts capables de les guider dans ces domaines stratégiques ».
Le secteur des cosmétiques, filière exportatrice à forte valeur ajoutée, se heurte également à la nécessité d'un accompagnement plus poussé de ses acteurs. L'exemple de la transformation des co-produits de la filière banane en Martinique par l'entreprise Kadalys est caractéristique. Lors de son audition par la délégation, sa fondatrice Shirley Billot a témoigné de la grande complexité normative à laquelle une entreprise innovante de cosmétiques doit faire face avant de pouvoir commercialiser un nouvel ingrédient sur le marché.
Les différentes étapes de mise en conformité des produits cosmétiques innovants
La mise en conformité des produits cosmétiques innovants avant sur le marché repose sur des exigences normatives fortes, garantes de la sécurité et de la qualité des produits pour les consommateurs. La commercialisation passe par la constitution d'un dossier d'information technique, la réalisation d'analyses de caractérisation et le respect de la nomenclature internationale INCI (International Nomenclature of Cosmetic Ingredients). Une fois le produit fini, celui-ci doit être répertorié dans un dossier d'information produit (DIP), déposé sur un portail européen permettant le contrôle au regard du règlement cosmétique (règlement CE n°1223/2009). L'entreprise doit également adhérer à un organisme de recyclage. Enfin, une traçabilité complète de chaque produit est exigée, utile en cas d'incident.
Des contraintes supplémentaires s'ajoutent à la filière nutraceutique, à fort potentiel dans les outre-mer en raison de la richesse de la biodiversité. Le régime européen dit de la Novel Food (nouveaux aliments) y est applicable (Règlement (UE) 2015/2283). Les ingrédients utilisés dont l'usage antérieur à 1997 dans l'UE n'est pas prouvé par des sources écrites est présumé nouveau. S'applique une procédure d'autorisation lourde, alors que les savoir-faire traditionnels dans les outre-mer reposent le plus souvent sur une transmission orale séculaire, impossible à documenter selon les standards européens. Enfin, le protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation (APA), qui vise à protéger juridiquement les savoir-faire traditionnels et les innovations qui en résultent, ne s'applique qu'aux « peuples premiers » reconnus (ce qui est le cas notamment en Polynésie mais pas dans les Antilles).
Ainsi, des mesures d'accompagnement pourraient faciliter la mise en conformité des entreprises artisanales ultramarines, à fort potentiel mais évoluant encore dans une forme d'insécurité juridique. Comme le soutient Shirley Billot : « à mon sens, la majorité des produits de l'artisanat cosmétique ultramarin mis sur le marché ne sont pas conformes à la réglementation, tant du point de vue de la sécurité que de l'étiquetage. Les mentions obligatoires sont nombreuses ; l'adhésion à des organismes comme Citeo pour le recyclage est nécessaire. Or beaucoup ne sont pas informés de ces obligations ; elles engendrent des coûts et sont une barrière à l'entrée pour de petits artisans qui souhaiteraient poursuivre leur activité ». Il convient donc d'accélérer le recensement et la documentation des usages traditionnels pour satisfaire aux exigences européennes, notamment en matière de Novel Food. Des infrastructures de caractérisation, comme le récent CTEBioM (Centre Territorial d'Exploration de la Biodiversité Martiniquaise) en Martinique, pourraient être développées afin d'accueillir des scientifiques qui sont aujourd'hui actifs dans l'Hexagone. Enfin, des dispositifs de conseil juridique et d'accompagnement au niveau de la filière permettraient de mutualiser les coûts et ainsi limiter la barrière à l'entrée sur les marchés, notamment à l'export.
Le dynamisme et le potentiel de ces filières émergentes appelle une stratégie d'envergure nationale d'accompagnement. Celle-ci doit prendre en compte la spécificité des marchés ultramarins et en faire des laboratoires de pragmatisme administratif. Feyçoil Mouhoussoune, président d'ITH Data Center de Mayotte, explique ainsi que « cette taille est aussi un avantage, car elle favorise la proximité. Toutes les lourdeurs institutionnelles qui ont été évoquées peuvent être réglées beaucoup plus facilement sur nos territoires. Les gens se connaissent presque tous ; les acteurs se connaissent. Nous pourrions introduire de l'agilité et beaucoup de rapidité dans les solutions ». Or, le constat de la délégation est que l'action de l'État manque aujourd'hui d'intelligence, de souplesse et d'agilité. Ce problème ne doit pas être résolu par la création de nouvelles structures administratives de coordination, mais par un changement de paradigme dans notre conception de l'accompagnement du monde économique. C'est le sens des interventions des représentants d'entreprises innovantes auditionnés par la délégation. Ainsi Sébastien Luissaint, président d'I-Nova Technopole Guadeloupe, fondateur de Myditek, entreprise guadeloupéenne créée en 2017, qui se déploie en Martinique, en Guyane, au Togo, au Bénin, en Côte d'Ivoire et au Sénégal, propose que « tous les acteurs de l'économie, de l'entrepreneuriat, tous ceux qui sont connectés se mettent d'accord sur un projet national, ultramarin mais national, car nous ne sommes pas les seuls en outre-mer à rencontrer des difficultés. Il est nécessaire d'encourager et de soutenir les entreprises, même si nous savons que, dans le lot, certaines échoueront. C'est le propre de l'innovation. Il faut mettre un peu plus de patriotisme dans tout cela ». Cette stratégie pourrait être pensée comme une logique de parcours de l'entrepreneuriat, comme le propose Dominique Vienne, vice-président de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) en charge des outre-mer : « la notion de parcours de l'entrepreneuriat est essentielle. Il s'agit de créer des conventionnements avec les opérateurs publics et privés pour qu'il y ait un réel parcours et non une somme de guichets pour accompagner l'initiative économique. Il faut être dans un parcours : une fois pris en charge, un conventionnement vous amène de l'idée jusqu'à l'insertion régionale. Cela ne peut pas être la loi du plus fort, où les plus forts survivent et réussissent et où les plus faibles sont en situation de défaillance parce qu'ils ont pléthore de dispositifs à leur disposition ».
Les chambres consulaires et les interprofessions, acteurs de terrain, dont l'action est structurante dans les territoires ultramarins, doivent se voir confier un rôle renforcé dans cette stratégie.
En ce qui concerne les interprofessions, l'exemple de leur structuration à La Réunion, où elles bénéficient d'un régime spécifique, plaide pour son extension à l'ensemble des RUP. En effet, à La Réunion, par dérogation à l'article 165 du règlement UE 1308/2013, les organisations interprofessionnelles reconnues peuvent bénéficier de cotisations d'opérateurs non-membres de l'organisation mais exerçant leurs activités localement (article 22 bis du règlement UE 228/2013 portant mesures spécifiques dans le domaine de l'agriculture en faveur des régions ultrapériphériques de l'Union). Dans le cadre de l'adoption prochaine d'un règlement dit « omnibus RUP », la Conférence des Présidents des RUP demande ainsi d'étendre cette exception à l'ensemble des RUP françaises, afin d'élargir l'assiette des cotisations dont elles pourraient bénéficier pour se structurer davantage. Les rapporteures soutiennent cette proposition.
En ce qui concerne l'action des chambres consulaires, Henri Salomon, président de la CMA Martinique et membre du bureau de CMA France, constate ainsi que « lorsqu'une entreprise est accompagnée à sa création par la chambre de métiers, elle a 80 % de chances d'être encore présente au bout de cinq ans ». Des initiatives dans l'accompagnement de l'innovation permettent ainsi à certaines filières de disposer d'avantages compétitifs pour exporter une expertise. En matière de risques environnementaux, cette expertise pourrait à l'avenir être directement réutilisée en Europe, témoignant du rôle d'avant-garde des territoires ultramarins : « dans le bâtiment, les normes européennes ne sont pas toujours adaptées à nos réalités insulaires, qu'il s'agisse du risque cyclonique, du risque sismique, de l'hydrométrie ou de la présence de termites. Il faut donc innover. La chambre de métiers de La Réunion dispose d'un outil exemplaire, le centre d'innovation et de recherche du bâti tropical (Cirbat), qui permet de tester la résistance des matériaux utilisés en Europe ou ailleurs au climat tropical. Nous souhaiterions développer un outil comparable sur le bassin antillo-guyanais, notamment pour tester la résistance au vent. Cela suppose aussi des formations pour nos artisans et ouvre de nouveaux marchés, notamment pour adapter l'habitat aux nouvelles conditions climatiques ». Ainsi, dans les recommandations qu'elle a transmises à la délégation sénatoriale aux outre-mer, CMA France plaide en faveur d'une généralisation de l'accompagnement des porteurs de projets et des jeunes créateurs pour limiter les défaillances, simplifier les règles, notamment en matière de commande publique, innover (y compris dans une dimension administrative en accompagnant la gestion d'entreprises) et coordonner (associer les artisans aux évolutions les concernant en s'inscrivant dans une démarche partant des besoins des territoires).
Recommandation n° 5 : Dans le cadre de la définition d'une stratégie industrielle et d'innovation nationale dans les outre-mer, développer trois volets structurants :
- Soutien à la constitution d'un appui scientifique et d'une expertise permettant d'assurer la conformité des innovations aux réglementations nationales et internationales ;
- Soutien économique à la structuration des filières à l'export : formalisation d'un parcours de l'entrepreneuriat allant des premiers financements à l'accès aux marchés internationaux ;
- Faire le lien avec les plateformes techniques et laboratoires spécialisés présents uniquement dans l'Hexagone et les industries innovantes dans les outre-mer.
6. Favoriser la prise de décision locale pour valoriser les ressources d'hydrocarbures et accélérer la recherche de minerais stratégiques
Les territoires ultramarins disposent de ressources géologiques et minières majeures et stratégiques, dont le potentiel est notamment cartographié par le BRGM. Cet exercice est nécessaire à la constitution de filières économiques d'avenir dans ce secteur. Comme l'indique Jean-Marc Mompelat, « toute une série d'applications découlent de cette information géologique de base et de qualité. Force est de constater qu'en outre-mer, nous ne sommes pas forcément à jour sur ce point, même si nous venons de terminer le programme de la carte géologique de la France au 1/50 000e ».
Certains enjeux sont bien connus, comme ceux de la filière aurifère en Guyane, qui allie potentiel économique, risques environnementaux et lutte contre l'exploitation illégale. L'IEDOM a évalué le potentiel de la filière : « en 2024, la filière aurifère emploie 385 personnes sur les sites miniers. La production a régressé de 9 % en un an, étant estimée à 1,06 tonne. En 2024, l'or représente 44 % de la valeur des exportations de biens de la Guyane »161(*). Il constate sa faible structuration et la nécessité de mieux accompagner les acteurs locaux.
D'autres enjeux demeurent au rang de potentiel, sans que la connaissance de la ressource soit à ce stade complète. C'est le cas notamment pour les hydrocarbures et les minerais stratégiques en Guyane. C'est le sens du nouvel inventaire lancé par le BRGM, avec un horizon de cinq ans. Un projet équivalent pourrait être mené en Nouvelle-Calédonie, notamment face à l'enjeu de la diversification de la filière nickel. Si une expertise de niveau national est nécessaire, la structuration de ces potentielles filières doit néanmoins être déterminée au niveau local.
C'est le cas en ce qui concerne la question de l'exploitation des hydrocarbures en Guyane. Les rapporteures adoptent une position claire et mesurée sur le sujet : la réalité du potentiel de la ressource est difficile à établir. Il est possible que les recherches soient infructueuses et qu'aucun opérateur économique d'envergure ne se positionne pour structurer une filière. Néanmoins, c'est au territoire de décider lui-même de l'avenir de cette filière. Les institutions de concertation sur le territoire comme l'engagement des élus locaux garantissent que la décision d'autoriser ou non la recherche et l'exploitation des hydrocarbures soit prise au bénéfice du territoire et d'une manière raisonnée. Aussi les rapporteures réaffirment-elles la position du Sénat exprimée à l'occasion du vote en première lecture de la Proposition de loi Patient sur l'exploitation des hydrocarbures outre-mer, malgré son rejet récent par l'Assemblée nationale.
Recommandation n° 6 : Modifier l'article L. 111-4 du code minier et la loi n° 2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu'à l'exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l'énergie et à l'environnement afin de donner compétence à la Collectivité Territoriale de Guyane pour décider de l'avenir de la filière hydrocarbure sur son territoire.
7. Adapter les normes énergétiques européennes pour favoriser la souveraineté des RUP sans renoncer aux objectifs environnementaux de décarbonation
Un autre moyen de développer les économies ultramarines tout en renforçant la souveraineté sur leur territoire est de sécuriser leurs infrastructures énergétiques et de soutenir les filières des énergies renouvelables. Cela suppose des investissements d'envergure, en partie financés par des dispositifs européens, définis dans le règlement UE 2021/1153 sur le Mécanisme pour l'Interconnexion en Europe (MIE) et le règlement UE 2022/869 sur les réseaux transeuropéens d'énergie. Dans le domaine de l'énergie comme dans bien d'autres, ces dispositifs ont été calibrés pour des réseaux continentaux et non pour des territoires insulaires ou très éloignés du continent européen, ce qui justifie d'appeler à une mise en oeuvre en la matière de l'article 349 du TFUE. De nombreuses propositions dans la CP-RUP vont dans ce sens. Elles pourraient être expertisées par le Gouvernement. Elles démontrent la nécessité d'adapter les normes européennes à la taille des réseaux d'énergie ultramarins mais également la capacité de ces territoires à s'inscrire dans une démarche ambitieuse de développement des énergies renouvelables. Il est ainsi demandé de « valoriser la diversification énergétique, augmenter la part des énergies renouvelables et déployer des technologies innovantes telles que les micro-réseaux, le stockage à longue durée, les solutions hybrides ou l'hydrogène vert à une échelle adaptée ».
Ces adaptations doivent s'inscrire dans une vision de long terme de la souveraineté énergétique dans les outre-mer. Cela est source de complexité mais constitue également des gisements de développement importants. Ivan Odonnat, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), affirme ainsi que « traduire cette vision ou cette logique en termes industriels est compliqué. N'importe quel opérateur d'électricité vous dira : “Ce n'est pas si simple, et l'électricité que vous allez produire vous coûtera beaucoup plus cher, car il y a un investissement à réaliser“. Néanmoins, cela donne une idée du sens dans lequel nous devons aller ».
Ainsi, comme l'a fait observer Matthieu Discour, directeur du département Trois Océans de l'AFD lors de la table ronde sur les difficultés de financement des filières économiques d'avenir, les territoires ultramarins regorgent de projets proposant des technologies nouvelles, jugés aujourd'hui plus risqués mais permettant une diversification des filières et nécessitant donc une stratégie d'investissement public, sous l'égide par exemple de l'AFD : « la géothermie, la valorisation énergétique des déchets, les biomasses tropicales » notamment.
La géothermie a par exemple donné des résultats prometteurs en Guadeloupe, à partir d'une expérimentation du BRGM, comme l'a expliqué Jean-Marc Mompelat : « le BRGM a ainsi démontré, là où beaucoup d'autres opérateurs avaient jeté l'éponge, qu'il y avait un avenir à la géothermie électrogène. Cela a permis de faire perdurer cette exploitation, qui a été reprise par un opérateur privé ». Une stratégie de financement publique adossée à une expertise de haut niveau permettant d'identifier les projets d'avenir en matière énergétique devrait faire partie des missions de l'opérateur économique ultramarin que la délégation appelle de ses voeux.
La structuration de la filière des énergies renouvelables appelle donc une vision de long terme ainsi qu'un soutien public à des investissements structurants. Elle viendrait alors soutenir les autres filières économiques de développement en garantissant la souveraineté énergétique des territoires ultramarins, et en offrant une énergie décarbonée attractive.
Or, il apparaît également que des actions à court terme doivent être entreprises afin d'adapter certaines normes, pour ne pas pénaliser les filières ni renchérir certains coûts. Ces adaptations doivent prévoir des solutions intermédiaires avant l'application du droit commun, notamment en matière de performance énergétique des bâtiments et d'ajustement carbone aux frontières. La directive UE 2024/1275 sur la performance énergétique des bâtiments impose des seuils de performance énergétique des bâtiments conçus en référence à des climats tempérés, avec une filière de matériaux de construction bien structurée. Une stricte conformation à ces standards dans les RUP implique un recours massif à des importations coûteuses. Aussi les trajectoires et les objectifs en la matière pourraient-ils être adaptés aux spécificités des RUP, en faisant référence à des normes régionales plutôt qu'aux normes européennes.
Ces coûts liés aux importations se retrouvent également en ce qui concerne le recours à l'acier, l'aluminium, le ciment, les engrais ou l'électricité en provenance de pays tiers. Or, l'application récente du règlement UE 2023/1956 dit MACF renchérit ces coûts, les normes de production dans les pays voisins des RUP, desquels ils peuvent être dépendants faute de production locale, étant moins exigeantes d'un point de vue environnemental. Si les considérants 17 et 65 du règlement MACF évoquent explicitement la nécessité de tenir compte des spécificités des RUP, aucune mesure d'adaptation n'est présente en pratique dans le dispositif. Ainsi, en attendant de déterminer des adaptations du droit européen pour ne pas pénaliser les filières économiques répondant à des besoins structurants, la délégation soutient ne exemption des RUP du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières.
Recommandation n° 7 : Dans le cadre du futur « omnibus RUP », adapter les normes européennes concernant notamment :
- le renouvellement de la flotte de pêche ;
- le recyclage des déchets ;
- la responsabilité élargie du producteur (REP) ;
- le MACF ;
- l'assiette de cotisation des interprofessions sur le modèle de la dérogation existant à La Réunion.
* 159 Guyader Olivier, Pawlowski Lionel, et. al. (2024). Socio-écosystèmes halieutiques des régions ultrapériphériques françaises. Rapport du Groupe de Travail Outre-mer (GTOM) 2024. Ref. RBE/2024-019. Ifremer. https://doi.org/10.13155/101830.
* 160 Sénat, La gestion des déchets dans les outre-mer, 2022.
* 161 L'or de la Guyane : entre richesse et défis de durabilité, par l'IEDOM, article « Expert », octobre 2025, consulté le 14 juin 2026 : https://www.iedom.fr/L-or-de-la-Guyane-entre-richesse-et-defis-de-durabilite-par-l-IEDOM.