Les filières économiques d'avenir outre-mer : un océan d'opportunités

B. DE NOUVELLES FILIÈRES AU SERVICE DE L'AUTONOMIE DES TERRITOIRES : PRODUIRE LOCAL

1. De nouvelles filières agricoles tournées vers l'agro-alimentaire : la diversification lentement engagée

Le potentiel de diversification des filières agricoles ultramarines est propre à chaque territoire. Il répond néanmoins à l'ambitieux objectif commun de souveraineté alimentaire. D'autres enjeux appellent également des réflexions communes : le développement des filières agroalimentaires pour limiter la dépendance aux importations, les risques liés au changement climatique et à la fragilité des milieux de production, et les perspectives d'innovation qu'ils portent.

Aussi des dispositifs d'accompagnement communs des filières agricoles outre-mer doivent-ils être pensés. C'est notamment le rôle du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) dont la stratégie a été résumée par Éric Jeuffrault, directeur régional La Réunion-Mayotte-Océan indien du CIRAD : les priorités sont « de produire plus et mieux, non pas en repartant de zéro, mais en accompagnant les bonnes initiatives. Il faut poursuivre les stratégies de moindre dépendance aux importations, par la création variétale et la mise à disposition de matériel végétal produit localement. Il est également central de ne pas être isolé et de favoriser l'implantation de nos territoires dans leur bassin géostratégique, en définissant des intérêts communs et en valorisant le potentiel de la France océanique en coopération régionale ».

a) Dans les DROM, un fort potentiel de diversification soutenu par des filières pour certaines déjà structurées

(1) Un important potentiel de diversification

Lentement engagée, la diversification des agricultures des DROM connaît des évolutions contrastées. Elle concerne principalement les filières végétales (fruits et légumes, vin, riz, plantes aromatiques, café) et animales (oeufs, lait, volailles de chair, viandes fraîches bovines et porcines). Seule la filière volaille à La Réunion a connu un important développement au cours des quinze dernières années, passant de 13 827 à 23 337 tonnes-équivalent-carcasse. La filière bovine a fortement chuté en Martinique (1 125 à 652 tonnes-équivalent carcasse) et en Guadeloupe (de 2 273 à 1 136). La diversification végétale stagne ou diminue, en particulier dans les Antilles, en raison de l'important développement des parasites. Le volet diversification du Poséi (278,4M€ au sein du FEAGA complétés par des crédits nationaux), quand bien même son exécution serait quasi-totale, peine donc à structurer les filières ultramarines, dont les objectifs paraissent très ambitieux.

Évolution des productions végétales, hors canne et banane, entre 2010 et 2020 aux Antilles, en Guyane et à La Réunion (en milliers de tonnes)

Le potentiel de développement est donc important mais soumis aux contraintes structurelles des territoires ultramarins : aléas climatiques, pression parasitaire (en particulier dans les Antilles), concurrence des pays voisins, prix des semences et des intrants. Il est renforcé en cas de bonne structuration des filières par le regroupement des acteurs dans des organisations professionnelles ou interprofessionnelles. Comme l'observe la Cour des Comptes dans son rapport sur Les subventions à l'agriculture et à la pêche en outre-mer : « à niveau de production désormais ``équivalent'', La Réunion, où les filières agricoles sont historiquement structurées, captent ainsi plus des deux tiers des soutiens aux productions végétales de diversification (plus de 60 M€ en 2021) alors que la Guyane, principal producteur de fruits et légumes en volume, perçoit seulement quelques centaines de milliers d'euros. Paradoxalement, alors que la production de fruits et légumes réunionnaise s'est contractée entre 2015 et 2020 (-1,23 %), les soutiens dont elle a bénéficié ont augmenté de 30 % du fait de la seule hausse des volumes commercialisés dans le cadre d'une organisation de producteurs »^5(*).

Aussi, l'organisation de la filière dans des organisations de producteurs doit être une priorité. La Réunion bénéficie à cet égard d'une exception dans le droit européen, qui explique en partie la bonne structuration de ses filières.

(2) Un développement récent mais inégal de la filière agro-alimentaire

La filière agro-alimentaire présente un gisement de croissance très important en raison de la forte dépendance des DROM aux importations. Sa structuration est donc un enjeu de souveraineté alimentaire mais également de santé publique, pour garantir la qualité nutritionnelle des produits. Le nombre d'entreprises agro-alimentaires dans les DROM a fortement augmenté ces quinze dernières années. Il atteint 241 en Guadeloupe, 235 à La Réunion, 128 en Martinique, 81 à Mayotte et 38 en Guyane. Il s'agit néanmoins essentiellement de très petites entreprises (TPE)^6(*). La répartition du nombre d'entreprises par secteur s'établit ainsi :

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion	Mayotte
Transformation et conservation de la viande	59	13	6	36	6
Transformation et conservation des fruits et des légumes	33	18	8	31	17
Produits laitiers	16	12	6	36	8
Fabrication de boissons	24	26	5	30	6
Boulangerie - Pâtisserie	12	11	1	23	8
Autres produits alimentaires - dont plats préparés	92	39	11	67	28

Source : Odeadom

Le chiffre d'affaires global des industries agro-alimentaires est ainsi de plus de 2 milliards d'euros dans les DROM. Le secteur représente désormais 40 % des effectifs de l'industrie manufacturière en Guadeloupe, Martinique et à La Réunion.

À partir des caractéristiques structurelles de la filière agro-alimentaire dans les outre-mer (frais de personnels élevés, taux d'export faible, dépendance aux fonds européens...), l'ODEADOM propose une analyse des stratégies territoriales dans chaque DROM. En Guyane comme à Mayotte, la croissance démographique représente un vivier de main d'oeuvre et de consommateurs, dont le pouvoir d'achat est néanmoins limité. La filière y fait face à l'enjeu de sa professionnalisation alors qu'elle est plus mature dans les autres DROM. L'ODEADOM propose ainsi des perspectives d'évolution sectorielles et identifie les potentiels suivants de croissance de la filière :

Plats préparés	200 à 350 ETP supplémentaires en 2030
Fruits et légumes	100 à 150 ETP supplémentaires en 2030
Viande	Peu de perspectives d'évolution

Source : Sénat d'après Odeadom

Les filières agro-alimentaires à Mayotte - défendre une stratégie territoriale pour constituer un premier noyau industriel

Si la filière agroalimentaire est encore peu développée à Mayotte, les stratégies locales démontrent la pertinence de soutenir de petits projets afin de structurer progressivement la filière. L'exemple de la filière volaille et surtout de la filière lait est à cet égard caractéristique. Le lait importé n'était pas adapté à la consommation locale et les producteurs souhaitaient transformer eux-mêmes leur lait. Une coopérative a permis de structurer la filière, qui épouse mieux les besoins des consommateurs que les importations passées. Mayotte est ainsi devenu autosuffisante en installant un troupeau de vaches sur l'île. Les produits de la filière sont aujourd'hui disponibles dans les enseignes de grande distribution de l'île, avec des prix accessibles à l'ensemble de la population.

b) En Nouvelle-Calédonie, des filières fortement dépendantes des importations mais qui ont fait l'objet d'une planification récente

Les données relatives à l'agriculture néo-calédonienne sont anciennes. Elles remontent au recensement général de l'agriculture de 2012. La publication complète des résultats est prévue pour décembre 2026. Ce projet tardif de quantification et de mise à jour s'inscrit dans une stratégie de pilotage des investissements publics que la délégation appelle de ses voeux.

Les données disponibles font état d'une filière agricole qui demeure fragile, en raison d'un recul du foncier disponible (baisse de 35 % entre 2002 et 2024), d'une démographie vieillissante (âge moyen des agriculteurs de 54 ans) et une difficile transmission des exploitations^7(*). Ainsi, les principales productions animales terrestres (bovins, porcs, cerfs, poulets, ovins/caprins) ont stagné entre 2008 et 2021, tout comme les productions maraîchères.

Les productions de fruits diminuent depuis 2008 (2 203 tonnes d'agrumes en 2008 contre 1 159 en 2021 par exemple). Seules les productions de grande culture connaissent une légère augmentation (8 477 tonnes en 2008 contre 12 724 en 2021, malgré une baisse récente).

Évolution de la production de l'agriculture néo-calédonienne par type de produits

Source : agriconnect.nc d'après données de la direction des Affaires vétérinaires, alimentaires et rurales (Davar) du Gouvernement de Nouvelle-Calédonie

Un secteur agricole important en Nouvelle-Calédonie mais par définition difficilement quantifiable est celui de l'agriculture informelle tribale. Ainsi, le CIRAD a tenté d'estimer son poids économique. Il contribue peu aux revenus des ménages concernés mais revêt une place symbolique et traditionnelle importante socialement. Aussi, le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie pourrait davantage le prendre en compte dans le pilotage des filières agricoles, en particulier en adaptant les aides à destination de cette agriculture atypique^8(*).

Cette stratégie de filière a été récemment refondue par le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie, pour l'inscrire plus fortement dans une trajectoire visant la souveraineté alimentaire. Le Congrès a ainsi récemment voté un Schéma opérationnel de transition alimentaire proposant une série d'actions sur dix ans visant à structurer les filières agricoles et agroalimentaires locales. La délibération n° 565 du 9 juin 2026 relative à son adoption remplace par ailleurs l'agence rurale de la Nouvelle-Calédonie par une agence de l'alimentation durable, chargée de la mise en oeuvre de la politique de transition alimentaire et d'assurer le pilotage de ce schéma. Celui-ci doit notamment permettre d'augmenter drastiquement le taux de couverture des besoins alimentaires par la production intérieure, 80 % des produits consommés en Nouvelle-Calédonie étant importés. L'objectif d'autosuffisance alimentaire visé par ce schéma conduit à définir une « filière nutritionnelle stratégique » définie par plusieurs critères : contribution à l'économie locale, fourniture d'aliments essentiels et nutritifs, contribution à la prévention des maladies chroniques, appui sur des traditions culturelles, la recherche & développement, collaboration entre producteurs, transformateurs et distributeurs.

La réussite de cette stratégie repose indéniablement sur son portage par les acteurs institutionnels et leur capacité à fédérer les acteurs économiques dans des organisations professionnelles.

c) En Polynésie, des investissements restés pour l'heure sans effets

En Polynésie française, les filières agricoles sont mal structurées malgré des investissements publics importants, évalués par la Chambre territoriale des comptes^9(*). Ces investissements relèvent de dispositifs locaux ou spécifiques, dans la mesure où la Polynésie française n'est pas une région ultrapériphérique de l'UE et ne bénéficie donc pas de la PAC.

À l'instar de la Nouvelle-Calédonie, la connaissance statistique de l'agriculture polynésienne est lacunaire. Elle ne permet donc pas un pilotage fin d'une stratégie de filières, d'autant que la réglementation locale est complexe faute de codification. Le potentiel de ces filières apparaît à cet égard très fragile, en raison notamment d'une dépendance croissante du territoire aux importations (les fruits et légumes importés représentent par exemple le double de la production locale commercialisée). La filière agro-alimentaire donne un taux de couverture encore plus faible (158,8 milliards de francs CFP d'importations contre 9,1 milliards de francs CFP). L'agriculture locale est essentiellement composée de petites exploitations. Elle est peu diversifiée en ce qu'elle repose essentiellement sur la transformation du cocotier (coprah notamment). Aussi, son potentiel repose avant tout sur des filières d'excellence labellisées à haute valeur ajoutée (cf. infra).

La Polynésie française s'est récemment dotée d'un schéma de développement de « système alimentaire territorialisé » pour répondre à ces défis. Ses objectifs correspondent à ceux d'une stratégie locale ambitieuse mais adaptée (agriculture familiale fondée sur les réseaux de TPE-PME, modèles de production durables) mais la Chambre territoriale des comptes alerte sur le risque d'un manque de pilotage.

Ce schéma estime le potentiel de développement des filières agricoles et agroalimentaires en Polynésie française en prévoyant un effectif total de 5 100 exploitations en 2030, soit une diminution de 7 % par rapport à 2020. La cible de production totale est en revanche de 18 887 milliards de francs CFP (soit une augmentation de 24 % par rapport à 2020). Faute de données statistiques fiables, ces projections demeurent néanmoins fragiles.

d) À Wallis-et-Futuna, une agriculture professionnelle émergente fragile

La connaissance statistique des filières agricoles est encore lacunaire, alors qu'elles représentent une activité historique du territoire. Le secteur agricole représenterait 25 % du PIB de son économie^10(*), constituant l'activité de 287 entreprises (soit 25,6 % des entreprises du territoire) en 2022^11(*). Les importations, notamment de légumes, sont importantes (180 tonnes par an depuis 2001), ce qui témoigne du potentiel de la filière. Celle-ci est très peu organisée mais joue un rôle socio-économique très important en subvenant aux besoins locaux par l'autoproduction et en maintenant vivantes certaines traditions. L'agriculture professionnelle et l'élevage sont ainsi limités au maraîchage et à quelques élevages porcins et de poules pondeuses.

Des projets locaux et innovants, dimensionnés au territoire, existent néanmoins et présentent un potentiel économique notable. C'est le cas par exemple de l'apiculture, qui en fait une filière restreinte mais d'excellence (cf. infra). Ils peuvent pour partie bénéficier du fonds PROTEGE, cofinancé par l'UE et la Communauté du Pacifique. Son évaluation par les services de l'UE et de la Communauté du Pacifique est positive. Il aurait permis « l'émergence d'une vision partagée de systèmes alimentaires plus durables et résilients », préalable à la constitution de filières agricoles et agroalimentaires mieux structurées.

e) Des enjeux très spécifiques aux « trois saints »

Les filières agricoles sont fortement limitées à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon en raison notamment de leur superficie ou de leur climat, en ce qui concerne cette dernière collectivité. Ainsi, en 2020, Saint-Barthélemy et Saint-Martin comptent 42 exploitations^12(*). Les exploitations et les surfaces agricoles diminuent continument depuis le début des années 2000. Un plan ambitieux de soutien à l'installation a néanmoins été mis en oeuvre par les acteurs locaux (Chambre consulaire interprofessionnelle de Saint-Martin (CCSIM), coopérative Société d'intérêt collectif agricole de Saint-Martin (SICASMART), Association pour le développement et la promotion des produits agricoles locaux (ADEPPAL), Établissement public de gestion et d'exploitation de l'abattoir (EGEA), CARIBGENE, Association des apiculteurs de Saint-Martin (AAPISM)). Aussi la Collectivité de Saint-Martin a-t-elle développé une stratégie de filière consistant à identifier le foncier disponible et à favoriser l'installation dans des sites « clé en main ».

Le potentiel concerne notamment le développement et la structuration de la filière oeufs afin qu'elle réponde à la demande locale et aux exigences sanitaires européennes. Un enjeu à Saint-Barthélemy est la production de produits frais de niche et innovants pour répondre à la demande des restaurateurs, en lien avec la filière tourisme de l'île (cf. infra).

À Saint-Pierre-et-Miquelon, l'histoire économique est marquée par le choc de la décision arbitrale de 1992, ayant donné lieu à une réduction considérable de la ZEE du territoire. Aussi les activités locales ont-elles dû se diversifier, notamment vers l'agriculture et l'élevage. Cela ne représente en 2023 que 8 exploitations (1,4 % de l'activité économique)^13(*) mais le potentiel est important. En effet, le recours aux importations est encore très fort pour couvrir la consommation locale, à l'exception de la filière oeufs qui en absorbe 60 %. Les autres productions relèvent de filières de niche mais avec un potentiel d'excellence, en lien avec l'intérêt touristique du territoire (cf. infra).

Des enjeux phytosanitaires spécifiques, compte tenu de l'enclavement en territoire canadien et la dépendance sur des animaux et produits intermédiaires importés de ce territoire extérieur à l'UE, posent néanmoins des entraves institutionnelles au développement de la production et de l'exportation des produits de l'agriculture, appelant une adaptation de l'application des normes phytosanitaires dans l'Archipel dans un souci de simplification.

2. Le potentiel fragile d'une filière pêche ultramarine mise au défi de son renouvellement

La pêche constitue une filière à fort potentiel dans les outre-mer, à condition de garantir une gestion durable de la ressource, une souveraineté sur la ZEE française (97 % de celle-ci est située outre-mer), et de renforcer trois données économiques essentielles : l'investissement productif, la formation et l'attractivité des métiers de la mer. À l'exception de quelques filières déjà très structurées et rentables, l'activité est majoritairement artisanale, caractérisée par un rendement limité et un manque de renouvellement des personnels et des flottes.

Olivier Le Nézet, président du Comité National des Pêches Maritimes et des Élevages Marins (CNPMEM) le résume ainsi : « les besoins de cette filière sont ceux d'un secteur d'avenir. Les ressources sont présentes, gérées et encadrées, permettant un déploiement sur les océans. Les pêcheurs sont nos yeux, nos oreilles et nos sentinelles, tant pour les pouvoirs publics que pour la défense de ces territoires dont la France est propriétaire en lien avec l'Union européenne. La priorité absolue pour la pêche dans les outre-mer est le renouvellement de la flotte. Ce n'est plus une urgence, c'est vital. Avec des navires ayant une moyenne d'âge de 60 ans, comment défendre des territoires aussi immenses avec seulement quelques navires militaires, si la pêche n'est pas là pour jouer ce rôle de sentinelle ? ».

a) Le cas particulier de filières bien structurées et rentables : la pêche du thon et de la légine.

La pêche à la légine dans les eaux des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) constitue un exemple ancien et éprouvé de bonne gestion de la ressource et de structuration de la filière pêche. La ressource, un temps menacée par la pêche dite INN (illégale, non déclarée et non réglementée), a fait l'objet d'une protection en France dès les années 1970, supportée par des dispositifs d'encadrement et de contrôle robustes incarnant la présence régalienne de l'État. Ainsi, la ressource est aujourd'hui raisonnablement exploitée et contribue significativement à la valeur ajoutée de la pêche française^14(*).

Dans les îles Éparses de l'océan Indien et en Polynésie française, la pêche thonière représente également un segment à fort potentiel, déjà bien structuré et reposant sur une gestion durable. Pour le cas des îles Éparses, cela représente en 2024, 12 300 tonnes de thon pêchées dans la ZEE française.

b) Un avenir incertain des flottes artisanales dans les DROM

L'activité de pêche outre-mer étant majoritairement le fait de flottes artisanales vieillissantes, avec 98 % des navires positionnés sur le segment de moins de 12 mètres, son avenir à court terme est incertain. L'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer) en dresse le tableau général suivant pour les RUP françaises^15(*) :

L'activité de la filière pêche est inégale dans chaque DROM mais des dynamiques similaires s'observent, qui témoignent de sa fragilité. Les flottes sont vieillissantes (âge moyen des navires de 16 ans en Guyane, 19 ans en Guadeloupe, 22 ans à La Réunion, 24 ans en Martinique, 27 ans à Mayotte)^16(*), tout comme les armateurs (52 ans en Guadeloupe par exemple) ; la rentabilité est limitée (le profit net global de la filière en Guadeloupe est négatif (-123 000 euros hors subventions d'exploitation) avec des résultats contrastés entre navires actifs et navires faiblement actifs et positif en Martinique (1 526 million d'euros, avec un indicateur de rentabilité de 23 % pour la flotte totale, contre 0,03 % en Guadeloupe). La rentabilité la plus élevée est celle de la filière à La Réunion (indicateur de rentabilité à 47 %), en raison notamment de la pêche d'espèces à haute valeur ajoutée (Espadon, Albacore...). Par opposition, elle est la plus faible en Guyane (indicateur de rentabilité de 0 % pour la flotte totale), avec un profit net négatif hors subventions d'exploitation. Le coût du carburant est partout un enjeu majeur. Il représente par exemple 14,3 % du chiffre d'affaires de la flotte en Guyane et 20 % à Mayotte.

Lors des auditions, un retard structurel en termes d'infrastructures (portuaires notamment) et un manque de soutien des acteurs économiques a été dénoncé. Charly Vincent, vice-président chargé des DOM du Comité Régional des Pêches Maritimes et des Élevages Marins des Iles de Guadeloupe (CRPMEM), témoigne ainsi qu'« il est indispensable que l'ensemble de nos collectivités, mais aussi des organismes comme les banques, puissent nous suivre et permettre le développement de la pêche. Il ne suffit pas de parler d'économie bleue, il faut que cela se traduise dans les faits par des enveloppes concrètes, ainsi que par un engagement de tous : collectivités territoriales, conseil régional, conseil départemental, État et tous les services qui travaillent en cohésion pour développer nos territoires ».

L'avenir de la filière pêche dans les DROM dépend également de l'état de la ressource et de la dépendance à certaines espèces. L'Ifremer constate un manque de connaissance de celle-ci (38 % ne sont pas connus en Guadeloupe et à Mayotte ; 33 % à La Réunion ; 21 % en Martinique ; 16 % en Guyane), à l'exception des grands pélagiques comme le thon dont les populations sont surveillées par des commissions internationales). La ressource « en bon état » représente 55 % des espèces pêchées en Guadeloupe, 53 % à La Réunion, 49 % en Martinique, 39 % à Mayotte et 34 % en Guyane. C'est en Guyane que le constat est le plus inquiétant : 50 % de la ressource est surpêchée et dégradée (acoupa rouge notamment). Cette situation est due en grande partie à l'importance de la pêche INN dans ses eaux.

D'autres part, plusieurs flottes, notamment en Guyane, sont fortement dépendantes de certaines espèces (crevettes et Acoupa en Guyane, grands pélagiques en Guadeloupe, petits pélagiques à Mayotte (thon listao, vivaneaux)). Il existe donc pour ces territoires un potentiel important de diversification. Elle doit conduire également à mieux valoriser les produits, notamment à l'export, en mettant en avant certains labels, comme l'éco-label Pêche durable par exemple.

c) L'avenir de la pêche dans le bassin Pacifique et les spécificités de la pêche lagonaire

La pêche en Polynésie française est diversifiée car constituée de quatre filières différentes : pêche hauturière (pêche industrielle au large), pêche côtière (qui correspond à une pêche traditionnelle et artisanale), pêche lagonaire (activité pratiquée dans les lagons, des étendues d'eau peu profonde fermée) et aquaculture.

Les dynamiques sont croissantes depuis 2020. La production en volume des produits de la pêche hauturière et côtière est de 11 194 tonnes en 2024, soit une hausse de 1 % par rapport à 2023, mais d'au moins 25 % par rapport à 2022^17(*). La flotte connaît une légère augmentation entre 2023 et 2024, tout comme la part de la production exportée.

La pêche lagonaire est particulièrement importante en Polynésie française, en particulier car la surface lagonaire représente environ 15 000 km² des 5 millions de km² de la ZEE. Elle constitue une combinaison d'activité de subsistance et d'activité professionnelle ou récréative. Elle représente une diversité de techniques, toutes caractéristiques de la culture polynésienne : pêche à pied, pêche en plongée, pêche au filet, pêche à la ligne ou pêche au casier. Certaines espèces d'holothuries (concombre de mer) sont pêchées dans le cadre de la pêche lagonaire, ces espèces représentant également les produits d'une filière aquacole à fort potentiel mais soumis à une réglementation spécifique sur les espèces protégées (cf. infra I.C.).

De la même manière, l'avenir de la filière pêche néo-calédonienne repose sur les deux activités principales que sont la pêche hauturière et la pêche lagonaire. La pêche hauturière est une activité économique significative de la Nouvelle-Calédonie, avec 30 % de la production exportée. La filière est relativement bien organisée, avec cinq armateurs, 16 navires long-liner (pratiquant la technique de la pêche à la palangre, réputée plus sélective et raisonnée) et trois ateliers de transformation (conditionnement, découpe et commercialisation du poisson). Une démarche durable, à l'origine inspirée des pratiques de pêche japonaises, est ainsi soutenue à la fois par le Gouvernement de Nouvelle-Calédonie et la Fédération des Pêcheurs hauturiers de Nouvelle-Calédonie à travers un label « pêche responsable »^18(*).

La pêche lagonaire y a également une importance significative, avec 450 marins et 420 navires déclarés. Une partie de la production est vendue mais les poissons capturés sont à 78 % destinés à l'autoconsommation^19(*).

À Wallis-et-Futuna, enfin, l'activité de la filière pêche demeure consacrée à une pratique artisanale et côtière. Les données publiées par l'observatoire économique de la Chambre de commerce et d'industrie, des métiers et de l'agriculture de Wallis-et-Futuna remontent à 2015, où l'activité était en recul. Elle demeure donc cantonnée à l'autoconsommation et à la vie coutumière.

d) Une filière pêche qui demeure emblématique de Saint-Pierre-et-Miquelon malgré la fin de son âge d'or

La pêche à la morue à Saint-Pierre-et-Miquelon a connu un très net recul après l'arbitrage de 1992, réduisant considérablement la ZEE de l'archipel au profit du Canada. Activité économique majeure dans les années 1980, elle n'occupe que 3,4 % des entreprises aujourd'hui (18 navires au total, en très grande majorité appartenant à une flottille artisanale), avec une activité de transformation des produits de la mer désormais limitée à un unique outil actuellement en sommeil, sur la commune de Miquelon-Langlade et appartenant à une SAEML. À noter, la création récente d'une coopérative maritime « 47° Nord » à l'initiative des professionnels, portant des expérimentations pouvant s'inscrire dans la stratégie de relance de cette activité.

Un rapport de l'Inspection générale de l'environnement et du développement durable (IGEDD) de novembre 2025 sur la structuration de la représentation de la filière pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon^20(*), identifie plusieurs freins au développement de la filière sur le territoire :

- une sous-exploitation des ressources disponibles : seules 2 000 à 3 000 tonnes sont réellement pêchées annuellement sur des quotas alloués de 7 000 à 8 000 tonnes ;

- un déficit d'évaluation scientifique sur certaines espèces comme la coquille Saint-Jacques pêchée dans la zone économique exclusive (ZEE) française, et, par conséquent, l'impossibilité de gérer durablement la ressource ;

- l'absence d'organisation professionnelle représentative qui permettrait une meilleure coordination des acteurs, ainsi que la mise en oeuvre de stratégies communes d'adaptation face aux défis environnementaux et économiques, d'investissements, et de valorisation des produits de la pêche.

Le potentiel de la filière, aux côtés de celle de l'aquaculture, est néanmoins très important à l'échelle de l'archipel, notamment en raison de la diversification de l'activité sur des produits de haute valeur : concombre de mer, crabe des neiges, coquille Saint-Jacques et homard. Elle est la seule filière exportatrice du territoire, structurée dans l'Organisation Professionnelle des Artisans Pêcheurs de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Le rapport de l'IGEDD a émis plusieurs recommandations afin de « structurer la chaîne de valeur de la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon, dans le cadre d'un modèle durable et attractif et dans une logique mutualisée que requiert la situation géographique et démographique de l'archipel » et, au-delà, de « préserver l'identité maritime séculaire » du territoire. Les recommandations 1 à 3 concernent l'organisation de la mission de préfiguration, actuellement en cours. Par ailleurs, le rapport préconise :

- afin de renforcer la connaissance scientifique : une expertise de la capacité de l'Association de recherche et développement pour l'aquaculture (ARDA) à se transformer en institut de recherche halieutique territorial, en partenariat avec l'Ifremer, et un encouragement de la structure à mobiliser des financements privés, afin de renforcer la connaissance scientifique (recommandation 4) ;

- une évolution du conseil consultatif d'orientation des pêches (CCOP) en Conseil stratégique d'orientation et de développement (recommandation 5) ;

- le financement d'un « audit 360° de la flotte pour apprécier la polyvalence et la performance des navires, et ainsi orienter les investissements pour optimiser la flotte et accompagner les armements dans leur transition vers une exploitation plus durable et résiliente des ressources halieutiques de l'archipel » (recommandation 6) ; dans cette attente, la limitation de la flotte de navire de pêche professionnelle de l'archipel à l'effectif actuel (18 navires), et conditionner toute attribution de quota à un nouveau navire au remplacement d'un navire existant (recommandation 7).

Ce rapport de l'IGEDD donne ainsi des impulsions concrètes pour la future organisation de la pêche sur l'archipel et le renforcement de la structuration de la filière. La délégation sénatoriale aux outre-mer soutient la stratégie qu'il propose en ce qu'elle est exemplaire pour parvenir à une structuration performante des filières, que les rapporteures appellent de leur voeux (cf. infra, II).

Il semble toutefois évident que la structuration de la filière pêche de Saint-Pierre-et-Miquelon passe également par une défense résolue des intérêts économiques et territoriaux conséquents de la France dans l'océan Atlantique Nord au large de cet archipel. Cette défense doit être aujourd'hui renforcée, notamment dans la zone de plateau continental élargi visé par la démarche entamée en mai 2009 par la France devant la Commission des Limites du Plateau Continental (CLPC).

e) Un potentiel global de la filière pêche ultramarine suspendu à l'action de l'État en mer

Aussi le potentiel de la filière pêche dépend-il de plusieurs facteurs, sur lesquels l'État en mer doit peser de tout son poids. Dans son étude sur « les perspectives économiques des filières pêche et aquaculture dans les territoires d'outre-mer » datant de 2019^21(*), FranceAgriMer établissait déjà des constats malheureusement toujours valables sept ans après : nécessaire modernisation des flottes de pêche, connaissances parcellaires des activités des navires et des ressources, enjeu de diversification vers de nouvelles activités de pêche.

Aussi la délégation sénatoriale aux outre-mer reconduit-elle les recommandations issues de son rapport plaidant pour remettre les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale^22(*). En particulier, elle insiste sur l'importance d'affirmer la présence régalienne de l'État en mer au large de l'ensemble des territoires d'Outre-mer, et notamment en Guyane, pour éradiquer la pêche illégale. La sécurisation des eaux guyanaises est indissociable de la bonne structuration économique de sa filière pêche. Comme le fait observer Olivier Le Nézet, cela nécessite « des navires qui soient à la fois dédiés à leur activité première d'exploitation des ressources halieutiques et présents sur zone. La présence est souvent plus dissuasive que les contrôles qui permettraient d'appréhender des navires en pêche illicite, non déclarée et non réglementée (INN), ou lors d'incursions plus complexes dans un contexte géopolitique difficile ».

Par ailleurs, le renouvellement de la flotte est conditionné à l'adaptation des aides européennes sur « l'équilibre de la flotte » (cf. infra II.C), qui doit être soutenue par le Gouvernement auprès des institutions européennes. Enfin, la structuration de la filière par des organisations collectives est nécessaire à son développement. Elle est la plus aboutie à La Réunion, et permet notamment une meilleure gestion des dossiers de demandes d'aides européennes. Elle doit conduire à améliorer la rentabilité par la mutualisation d'achats et d'outils ainsi que par la valorisation des produits (labels). La formation aux métiers de la mer, enfin, doit être améliorée. Comme le constate la Fondation pour la maîtrise des enjeux stratégiques (FMES) : « le paysage ultramarin des formations préparant aux métiers de la mer reste fragile. Les projets structurants, dont le futur lycée maritime de La Réunion est sans doute l'exemple le plus significatif, sont peu nombreux au regard des ambitions affichées de développement de l'économie bleue et de modernisation, en son sein, des secteurs traditionnels dont la pêche »^23(*). Ces objectifs sont contenus dans la Feuille de route sur l'économie bleue durable en outre-mer élaborée à l'issue du comité interministériel de la mer (CIMer) de novembre 2023, dont il convient de garantir la bonne déclinaison opérationnelle.

f) Dans les RUP, « une Europe qui ne protège plus ses marins »

La politique commune de la pêche (PCP) fait partie des politiques européennes les plus intégrées. Son principal instrument financier est le FEAMPA (Fonds européen pour les affaires maritimes, la pêche et l'aquaculture). Dans le cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, l'enveloppe française de ce fonds s'élevait à 567 millions d'euros, dont 141 millions bénéficient aux RUP françaises. Comme l'observait la délégation sénatoriale aux outre-mer dans son rapport sur le futur CFP 2028-2034^24(*), le FEAMPA est plébiscité par les professionnels, mais les régimes juridiques d'aide au renouvellement et le cadre normatif européen sont peu adaptés aux défis du développement de la filière pêche ultramarine.

Or, il apparaît que les instruments financiers de la PCP pourraient diminuer de plus de deux tiers dans le prochain CFP. Olivier Le Nézet alerte ainsi sur une « situation de non-assistance à marins-pêcheurs en danger » : « face à ces problématiques réglementaires européennes, il est non plus urgent, mais vital de débloquer cette situation. Sinon, nous allons perdre notre filière halieutique européenne. Nous devons sortir de cette approche où l'on doit à tout prix ne faire que protéger la ressource. On a oublié de remettre l'humain au centre du débat : les futurs chefs d'entreprise, les jeunes qui ont besoin d'outils de travail du XXI^e siècle et non du XIX^e ».

g) L'aquaculture ultramarine, une réponse au défi de la souveraineté alimentaire

Un moyen de répondre au déclin et aux enjeux de diversification de la filière pêche est de développer l'aquaculture ultramarine de poissons, de bivalves et d'algues. Elle est encore peu développée dans les outre-mer, malgré une forte demande majoritairement couverte par les importations. Dans une note de juillet 2023, le service statistique du ministère de l'agriculture (Agreste), l'estime « en perte de vitesse » à La Réunion, Mayotte, en Guadeloupe et en Martinique. La pisciculture y représente 94 % des activités aquacoles (loup Caraïbe, tilapia, truite arc-en-ciel, esturgeon). La dynamique est défavorable à la filière : entre 2008 et 2021, près de la moitié des entreprises aquacoles de ces territoires ont cessé leur activité. À Mayotte, la filière a totalement disparu en raison de la disparition de l'unité d'alevinage. La filière est composée en grande majorité de petites entreprises et les exploitants vieillissent. Leur renouvellement est un enjeu majeur de la filière. Sa structuration en aval (transformation, commercialisation, export) est fragilisée par le fait que les produits sont vendus en circuit cout ; seulement 36 % de la production étant vendue dans les grandes et moyennes surfaces et chez les mareyeurs.

Au dire de la Direction générale des outre-mer (DGOM), certaines de ces difficultés persistent aujourd'hui et demeurent des défis pour la filière : absence de production d'alevins et difficultés d'approvisionnement, contraintes sanitaires en raison de la pollution des sols et des rivières par le chlordécone, manque d'ingénierie des services de l'État pour accompagner les porteurs de projets dans leurs démarches. Cet accompagnement aurait pu un temps être structuré par le regroupement des acteurs de la filière dans l'Union des aquaculteurs d'outre-mer (UAOM), mais celle-ci semble ne plus être active aujourd'hui.

L'aquaculture polynésienne est plus diversifiée et dynamique, notamment en raison de la présence sur le territoire de plusieurs écloseries et du développement de techniques de collecte de naissain en milieu naturel. Elles comptent au rang des « grands projets » soutenus par la collectivité. Il existe ainsi des techniques d'aquaculture uniques à des fins de consommation, comme celle du Paraha peue, produit haut de gamme entrant dans la cuisine locale ; de la crevette bleue ou du bénitier. D'autres filières encore peu développées présentent un potentiel de développement : l'aquaculture de marava, tilapia et pati notamment.

En Nouvelle-Calédonie, l'aquaculture est particulièrement dynamique et engagée dans une trajectoire de diversification. Elle compte une filière d'excellence, la crevette bleue, mais aussi des filières de poisson, notamment le picot rayé, poisson consommé localement. Le marché local est estimé à 100 à 300 tonnes par an. Ainsi, le Cluster Maritime de Nouvelle-Calédonie estime le potentiel de l'ensemble de l'aquaculture calédonienne (crevette, picot rayé, huître de roche, macro-algues, holothuries) à 5,5 milliards de francs CFP (48,8 millions d'euros en 2024) en 2029 (soit une augmentation de 103 % par rapport à 2024), générant 415 emplois directs. La réussite de cette trajectoire repose sur le développement technique des expériences locales et sur l'innovation. L'aquaculture d'excellence, portée par l'élevage de crevettes bleues, y a été développée à partir d'études menées par l'Ifremer, et permet de tourner l'économie néo-calédonienne de la terre vers la mer. Elle rassemble en 2023 18 fermes, 4 écloseries, 2 producteurs d'aliments et un atelier de conditionnement. Les acteurs ont fait le choix d'une production raisonnée (limitation des intrants chimiques et de la densité par mètre carré dans les bassins), dont les techniques ont été élaborées grâce aux halieutes de l'Ifremer. Leur présence est nécessaire à son développement. Aussi la DGOM reconnaît qu'un enjeu de taille est la conservation de chercheurs sur le territoire par le biais de l'Ifremer.

Ainsi, les perspectives de dynamisation ou de structuration des filières aquacoles ultramarines reposent dans l'ensemble des outre-mer sur au moins deux piliers identifiés par la DGOM : une transition vers une activité plus durable, qui suppose un accompagnement technique et financier spécifique de l'État, et un soutien à l'innovation. Celle-ci doit permettre à la filière de s'équiper d'infrastructures adaptées aux aléas climatiques. Le développement de l'aquaponie en est un exemple marquant.

L'aquaponie en Polynésie française, une innovation au bénéfice
de la souveraineté alimentaire

Plusieurs atolls de Polynésie française disposent de sols peu amènes pour le développement de filières agricoles de diversification, malgré une demande importante de légumes frais. Cela impose un recours aux importations qui en renchérit les prix. Les techniques d'aquaponie conduisent à combiner l'aquaculture traditionnelle avec l'hydroponie, c'est-à-dire la culture des plantes dans l'eau. Ces deux cultures font alors système, l'une nourrissant l'autre.

Ainsi, la direction des ressources maritimes (DRM) de Polynésie française a rédigé en 2024 un kit aquaponie, soutenu par le programme européen PROTEGE destiné aux PTOM. Il permet aux habitants les plus éloignés de développer une production artisanale vivrière mais également de commercialiser les surplus, dans un objectif de souveraineté alimentaire qui correspond aux objectifs de la stratégie alimentaire du territoire. Il existe également un projet de ferme aquaponique financé par la Banque des Territoires en Martinique ainsi qu'une activité à La Réunion et en Guadeloupe.

Enfin, il est nécessaire de signaler que la France est particulièrement avancée dans les élevages d'algues et de bivalves. Ces élevages, non intensifs et aux caractères positifs en faveur de l'écologie marine, mériteraient un accompagnement accru dans un principe de spécialisation nécessaire pour le secteur alimentaire, ainsi que pour les secteurs pharmaceutiques et cosmétiques.

3. La transition énergétique : mettre fin à la fuite des revenus

a) Les outre-mer, des zones non interconnectées (ZNI)

Les départements et régions d'outre-mer, ainsi que plusieurs collectivités (Saint-Martin, Saint-Barthélemy, Saint-Pierre-et-Miquelon ou Wallis-et-Futuna), constituent des zones non interconnectées (ZNI)^25(*). Ces territoires disposent de réseaux électriques autonomes, qui doivent assurer en permanence l'équilibre entre production et consommation, sans pouvoir bénéficier de la solidarité physique du réseau métropolitain.

Historiquement, cette contrainte a conduit les territoires ultramarins à développer principalement des centrales thermiques fonctionnant au fioul ou au charbon importés, dans des proportions qui peuvent atteindre 82 % à 97 %. Pendant plusieurs décennies, ces centrales ont constitué la solution la plus fiable pour assurer la continuité de l'alimentation électrique malgré leur coût particulièrement élevé.

Cette organisation explique que le coût réel de production de l'électricité soit très supérieur à celui observé dans l'Hexagone. En 2023, il atteignait en moyenne 347 €/MWh dans les ZNI, contre environ 80 €/MWh pour la France hexagonale^26(*).

Source : commission de régulation de l'énergie

(1) Une dépendance persistante aux importations de combustibles

(a) Panorama des mix énergétiques territoriaux

Source : Sénat d'après données de la CRE, 2023

Les outre-mer français ne forment pas un ensemble homogène. Leurs mix énergétiques révèlent des trajectoires très contrastées, héritées de leurs atouts naturels, de leurs choix d'investissement et de leurs programmations pluriannuelles de l'énergie (PPE) successives.

(b) Les territoires en avance grâce à l'hydraulique et à la biomasse

La Guyane constitue historiquement le territoire le plus avancé en matière d'électricité renouvelable, grâce à l'hydroélectricité. Le barrage de Petit-Saut (120 MW sur le fleuve Sinnamary), mis en service en 1994, représentait jusqu'à 55 % de la production électrique du territoire dans les années 2010. Conjugué à l'appoint solaire et à la biomasse-biogaz, le taux d'énergies renouvelables dans le mix électrique guyanais atteignait 62,5 % en 2022 selon EDF - Systèmes énergétiques insulaires (SEI). Ce chiffre masque toutefois une fragilité majeure : la dépendance à un ouvrage unique soumis aux aléas hydrologiques.

En 2024, une sécheresse sévère a provoqué une chute spectaculaire du taux d'EnR de 66 % (2023) à 44 %, illustrant la vulnérabilité d'un système concentré sur une seule source pilotable^27(*). Dix communes guyanaises sur vingt-deux demeurent en outre non raccordées au réseau du littoral et subsistent grâce à des groupes électrogènes au diesel - symbole d'une fracture énergétique territoriale profonde.

La Réunion présente la trajectoire la plus spectaculaire. Longtemps ancrée dans un mix dominé par le charbon et le fioul lourd, l'île a entamé une reconversion radicale à partir de 2019 grâce à la conversion de ses deux centrales thermiques Albioma au charbon vers la biomasse solide, et de ses centrales EDF au fioul vers les bioliquides. En 2023, le seuil des 50 % d'EnR a été officiellement franchi. En 2024, le taux a atteint 92,4 % selon l'Observatoire Énergie Réunion, ce qui en fait le premier territoire à s'affranchir en quasi-totalité des importations d'énergie fossile pour la production électrique.

Les énergies renouvelables locales - hydraulique, solaire, éolien, bagasse - ne représentent que 31,2 % de la production. Les 61 % restants sont fournis par la biomasse solide (pellets de bois) importée principalement du Canada (distant d'environ 15 000 km) et par le biodiesel d'origine européenne. L'empreinte carbone de ces pellets importés est estimée à environ 200 gCO2 par kWh selon le CESE, soit un niveau proche du gaz fossile. L'île a substitué une dépendance fossile par une dépendance bioénergétique aux importations, ce qui, si l'objectif d'autonomie est pris au sens strict, ne constitue pas une véritable rupture.

(c) Les territoires encore fortement dépendants des fossiles

La Martinique et la Guadeloupe présentent des mix électriques encore très carbonés. En 2022, la Martinique affichait 27 % d'EnR et la Guadeloupe 35 %^28(*). En 2024, ces taux ont légèrement évolué, avec respectivement environ 25 % et 29 %. L'essentiel de la production demeure assuré par des centrales thermiques au fioul lourd et au gazole. La Martinique supporte une dépendance énergétique globale de 91,8 % (2021), la plus élevée de l'ensemble des DROM. La Guadeloupe bénéficie d'un levier géothermique - la centrale de Bouillante, seule installation de ce type en outre-mer - qui couvre cependant moins de 7 % des besoins électriques de l'île, bien en deçà de son potentiel géologique réel.

Mayotte constitue le cas le plus préoccupant. Sa part d'énergies renouvelables dans le mix électrique, limitées à l'énergie solaire photovoltaïque, est inférieure à 2 % en 2022 et sa production repose quasi exclusivement sur deux centrales thermiques au fioul lourd (Longoni et les Badamiers). La forte croissance démographique du territoire (+ 3,8 % par an) accroît la demande électrique plus vite que le déploiement des énergies propres. Wallis-et-Futuna (8,3 % d'EnR en 2022), Saint-Martin (2,8 %) et Saint-Barthélemy (4,1 %) partagent une dépendance au diesel quasi totale.

(2) La fuite de revenus : un coût économique structurel

Au-delà de la question climatique, la dépendance aux énergies fossiles importées constitue une hémorragie économique spécifique aux territoires ultramarins. Ce mécanisme, désigné sous le terme de revenue leakage (fuite de revenus) dans la littérature économique du développement, décrit le phénomène par lequel l'argent dépensé pour acheter de l'énergie fossile sort définitivement de l'économie locale pour rémunérer des raffineries étrangères, des compagnies pétrolières et des armateurs, sans créer ni emploi local, ni valeur ajoutée territoriale, ni recette fiscale insulaire.

La facture fossile annuelle d'un département d'outre-mer représente plusieurs centaines de millions d'euros de sorties nettes de devises. En Martinique, dont la dépendance énergétique est la plus élevée (91,8 %), cette hémorragie est proportionnellement la plus aiguë. Le rapport de l'Assemblée nationale sur l'autonomie énergétique des outre-mer (juillet 2023) souligne que cette fuite structurelle affaiblit durablement les balances des paiements locales et aggrave la contrainte extérieure de ces économies^29(*).

La volatilité des prix du pétrole amplifie cette fragilité : lorsque le prix du baril augmente, le surcoût est certes absorbé par la péréquation nationale, mais il se traduit par une hausse des charges de service public pesant sur l'ensemble des consommateurs français. À l'inverse, chaque kilowattheure produit localement à partir d'une ressource naturelle locale - soleil, vent, eau, chaleur terrestre - est un kilowattheure soustrait à cette dépendance, dont la valeur ajoutée reste sur le territoire et contribue à l'emploi et au tissu économique insulaire.

C'est pourquoi le CESE et l'ADEME qualifient explicitement l'objectif d'autonomie énergétique de levier de développement économique autant que d'objectif environnemental : produire localement des énergies renouvelables améliore à la fois la résilience économique des territoires et leur impact environnemental.

b) Les Programmations pluriannuelles de l'énergie

(1) L'objectif législatif d'autonomie énergétique à l'horizon 2030

L'article 203 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) du 17 août 2015 a fixé un cadre législatif ambitieux pour les outre-mer. Il impose à chaque ZNI l'élaboration d'une programmation pluriannuelle de l'énergie co-pilotée par l'État et la collectivité territoriale concernée, et assigne à l'ensemble des territoires ultramarins l'objectif d'autonomie énergétique à l'horizon 2030, avec une étape intermédiaire de 50 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie dès 2020 (30 % pour Mayotte). La loi Grenelle I du 3 août 2009 a fixé cet objectif de 50 % pour la Martinique.

La loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (dite « APER ») a depuis renforcé ce dispositif en simplifiant les procédures d'instruction des projets EnR, en prévoyant des zones d'accélération définies commune par commune, et en sécurisant les autorisations environnementales contre les annulations contentieuses. Ces dispositions sont d'autant plus importantes pour les outre-mer que les délais d'instruction y atteignaient parfois plusieurs années, retardant des projets pourtant techniquement mûrs.

En pratique, l'objectif d'autonomie tel que défini par la LTECV couvre l'ensemble de la consommation d'énergie finale, incluant les transports. Or, dans la quasi-totalité des territoires ultramarins, le transport représente de 50 % à 66 % de la consommation finale d'énergie, et jusqu'à 77 % des émissions de CO2 à La Réunion. Ce secteur est aujourd'hui entièrement dépendant des carburants fossiles importés. L'autonomie énergétique complète à horizon 2030 est donc, selon le consensus des analyses officielles, hors de portée. En revanche, la sous-cible d'un mix électrique 100 % renouvelable en 2030, bien que très ambitieuse, reste « réalisable » sous réserve de conditions strictes selon le CESE (avis de mars 2024).

La dépendance énergétique des territoires ultramarins est restée stable au-dessus de 80 % depuis le début des années 2000, malgré quinze ans de politique énergétique ambitieuse. L'objectif de 50 % d'EnR dans le mix électrique à l'horizon 2020 n'a été atteint que par la Guyane, grâce à l'hydraulique. Le CESE conclut que les objectifs de la LTECV 2015 « seront difficilement atteignables ou non atteints selon les territoires ». La Cour des comptes impute cette situation à un « défaut de vision à moyen terme » et à une « gouvernance défaillante » des PPE, marquée par des retards massifs dans leur renouvellement et des conflits d'intérêts locaux non traités^30(*).

À la date du présent rapport, seuls La Réunion (décret du 7 avril 2022, PPE 2024-2028) et Saint-Pierre-et-Miquelon (décret du 3 octobre 2023, PPE 2023-2028) disposent d'une PPE de nouvelle génération validée par décret. Les PPE de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de Mayotte - représentant 98 % de la population des DROM hors La Réunion - demeurent soit expirées, soit en attente de décret d'approbation^31(*).

(2) Les défis techniques : gestion de l'intermittence et stockage par batterie

L'intégration massive d'énergies renouvelables intermittentes - solaire photovoltaïque et éolien - dans des réseaux insulaires de petite taille soulève un défi technique central qui n'a pas d'équivalent dans l'Hexagone. Un réseau continental peut absorber une variation de production solaire ou éolienne en ajustant instantanément ses importations ou ses exportations vers les pays voisins. Une ZNI, au contraire, ne dispose d'aucun de ces amortisseurs : l'équilibre entre la production et la consommation doit être assuré à chaque instant par les seules ressources du territoire.

La Commission de régulation de l'énergie (CRE) avait initialement recommandé une limite de pénétration instantanée des EnR variables à 30 % du mix électrique dans les ZNI, au-delà de laquelle la stabilité du réseau ne pouvait être garantie sans infrastructures de stockage complémentaires. Ce seuil constitue le principal frein réglementaire au déploiement du solaire et de l'éolien, et explique pourquoi des territoires bénéficiant d'une irradiation solaire parmi les plus élevées du territoire national peinent à dépasser ce plafond.

La solution retenue par les PPE successives et par les appels d'offres de la CRE repose sur le déploiement de batteries de stockage centralisées, pilotées par le gestionnaire de réseau, pour lisser les à-coups de production renouvelable. La CRE a ouvert deux premiers guichets de stockage en 2017-2018, qui ont permis de retenir 13 projets pour une capacité cumulée de 64,7 MWh répartis sur les six principales ZNI. Un nouveau cycle d'appels d'offres, lancé en 2024, a sélectionné six nouveaux projets en Martinique (environ 15 MW) et à La Réunion (environ 20 MW), dont la mise en service est prévue entre 2025 et 2027. Les guichets pour la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte sont prévus ultérieurement.

Ces volumes demeurent cependant insuffisants pour lever le plafond de pénétration des EnR. Le CESE et l'ADEME soulignent la nécessité de solutions de stockage longue durée à grande capacité - stations de transfert d'énergie par pompage (STEP), hydrogène vert - pour permettre un mix électrique tendant vers 100 % d'EnR locales. Ces technologies présentent des coûts d'investissement élevés et des délais de développement de plusieurs années.

Limites des batteries Lithium-ion en milieu tropical insulaire

Les batteries lithium-ion standard, conçues pour les marchés nord-américain et européen, présentent des inadaptations significatives aux conditions d'utilisation des ZNI ultramarines. La chaleur tropicale (températures moyennes de 25-30 °C) et l'humidité persistante dégradent plus rapidement les performances et la durée de vie des cellules que dans un environnement tempéré. Les cyclones imposent des standards de résistance mécanique plus exigeants. L'éloignement géographique des centres d'expertise et de maintenance alourdit les coûts opérationnels et expose au risque de pannes prolongées. Ces facteurs renchérissent le coût effectif du kilowattheure stocké et réduisent la compétitivité économique des projets. Le CESE recommande ainsi de « reconsidérer les critères d'appels d'offres ou de prévoir des stockages longues durées et grandes capacités » permettant à des technologies durables d'émerger, afin de les « substituer au plus vite et dès 2025 à toute solution de stockage massif chimique non durable »^32(*).

c) Produire localement et innover : les initiatives à succès

Au-delà du constat de retard, les outre-mer constituent de véritables laboratoires d'innovation énergétique, dont plusieurs initiatives font figure de références mondiales. Ces expériences démontrent que la contrainte insulaire, loin de n'être qu'un handicap, peut être le creuset de solutions technologiques directement exportables vers les pays en développement voisins.

(1) La climatisation par eau de mer profonde (SWAC) : un modèle économique éprouvé

La climatisation par eau de mer profonde, désignée sous l'acronyme Sea Water Air Conditioning (SWAC), est une innovation prometteuse. Le principe repose sur le puisage d'eau de mer à des profondeurs comprises entre 500 et 1 000 mètres, où la température est naturellement de l'ordre de 4 à 6°C. Cette eau froide est acheminée vers les bâtiments côtiers via un échangeur thermique, assurant la climatisation sans recours à la réfrigération mécanique conventionnelle.

En Polynésie française, l'entreprise Airaro a été pionnière dans le déploiement de cette technologie. Le système SWAC est opérationnel dans trois sites, dont le Bora Bora Pearl Beach Resort & Spa et l'hôpital de Papeete. Il permet une réduction de 70 à 90 % de la consommation électrique dédiée à la climatisation. Installé à l'hôpital en 2022, ce système a permis de réduire la consommation électrique, et donc la facture et ses émissions de CO2, de 93 %. Ce projet a été lauréat d'Innovation Outre-mer en 2021. Stéphanie Mareva Failloux relève néanmoins qu'il a « mis dix ans à voir le jour, non pas à cause d'obstacles technologiques, puisqu'il avait déjà été mis en place dans deux hôtels, mais tout simplement pour des raisons de lobbying de grands groupes énergétiques. L'électricité est un monopole en Polynésie, or l'hôpital était leur plus gros client, et sa facture a été réduite de 93 % ».

L'expérience polynésienne du SWAC est directement transposable aux pays insulaires en développement du Pacifique et de l'océan Indien. Des délégations d'États comme les Fidji ont déjà pris contact avec Airaro pour étudier l'adaptation de ces systèmes à leurs territoires. Ce transfert technologique constitue un enjeu de rayonnement international pour la France et une opportunité de développement économique pour ses entreprises ultramarines.

(2) Le potentiel de la géothermie : des ressources sous-exploitées

Les outre-mer français reposent en partie sur des zones à fort gradient géothermique (augmentation de la température en fonction de l'éloignement de la surface). La centrale de Bouillante en Guadeloupe, mise en service en 1986 et agrandie en 2004, demeure la seule installation géothermique en activité sur le territoire national. Elle produit environ 7 % de l'électricité de l'île. Ce chiffre, modeste en apparence, masque un potentiel géologique considérablement plus important sur l'ensemble de l'arc volcanique des Petites Antilles.

En 2023, le gouvernement a commandé au Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) une étude exhaustive du potentiel géothermique de cinq territoires ultramarins : Guadeloupe, Martinique, La Réunion, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Ses conclusions confirment des perspectives de développement non négligeables, notamment en Martinique (arc volcanique actif) et à La Réunion (volcanisme récent du massif de la Fournaise). Ces ressources présentent l'avantage décisif d'être pilotables en permanence, indépendantes des conditions météorologiques, et donc directement substituables aux centrales thermiques fossiles pour assurer la production de base du réseau.

Le principal obstacle au développement de la géothermie dans les outre-mer est financier. Les forages exploratoires en milieu volcanique impliquent des risques d'échec élevés malgré des investissements lourds (plusieurs millions d'euros par forage). La France métropolitaine dispose d'un mécanisme de garantie du risque de forage géothermique, mais ce dispositif n'est pas étendu aux ZNI. Le CESE recommande (préconisation n° 2) d'y remédier en priorité, en articulant ces garanties avec les fonds européens disponibles pour les régions ultrapériphériques (FEDER, programme LIFE, Just Transition Fund), ce qui permettrait de lever la barrière financière sans mobilisation excessive de crédits nationaux.

(3) La valorisation de la biomasse locale : entre potentiel réel et limites structurelles

La biomasse locale constitue, dans plusieurs territoires, une ressource renouvelable et pilotable disponible sans importation. En Guadeloupe et en Martinique, la bagasse - résidu fibreux issu de la transformation de la canne à sucre - est valorisée en cogénération. Ce procédé consiste à brûler la bagasse afin de produire de la vapeur et de l'électricité. La centrale Galion 2 en Martinique utilise ainsi la bagasse comme combustible principal pendant la période de récolte (début janvier à fin juin), avant de basculer sur la biomasse importée le reste de l'année. En Guadeloupe, la biomasse issue de la filière canne à sucre représente environ 13,5 % du mix électrique.

En Guyane, la forêt amazonienne - qui couvre près de 96 % du territoire - offre théoriquement un potentiel de biomasse forestière considérable. Plusieurs projets de valorisation des déchets de bois et de la biomasse durable sont à l'étude. Le projet CEOG (Centrale Électrique de l'Ouest Guyanais), inauguré en phases en 2023-2024, combine production solaire photovoltaïque et stockage massif par hydrogène vert pour alimenter de manière continue environ 10 000 foyers de l'Ouest guyanais. Ce projet, s'il démontre sa viabilité opérationnelle dans la durée, constituerait la première démonstration mondiale à grande échelle d'un couplage PV-hydrogène vert sur réseau insulaire.

La ressource est néanmoins contrainte : l'ADEME estime que la biomasse locale ne peut couvrir au maximum que 30 % du mix électrique dans les territoires qui en disposent, sans mettre en péril l'équilibre des écosystèmes forestiers et la vocation alimentaire des terres agricoles. La substitution de la biomasse importée par la biomasse locale est un objectif de long terme, et non une solution immédiate. La priorité donnée aux énergies renouvelables à ressource locale strictement - solaire, hydraulique, géothermie, éolien - reste la voie principale vers l'autonomie stricto sensu.

La singularité des contraintes des ZNI - petite taille, isolement, climat tropical, ressources naturelles variées - en fait un terrain d'expérimentation privilégié pour des solutions énergétiques innovantes. Ces technologies ont vocation à être exportées vers les centaines d'États insulaires en développement du Pacifique, des Caraïbes et de l'océan Indien, qui font face aux mêmes défis mais sans les ressources financières et technologiques de la France. Ces innovations sont donc également un actif diplomatique et économique à fort potentiel pour les filières françaises des énergies renouvelables^33(*).

4. Les nouveaux matériaux de construction

a) Les exigences du climat ultramarin et la résilience des matériaux

Les territoires ultramarins français font face à une équation inédite dans le domaine de la construction : ils doivent simultanément répondre à des exigences climatiques parmi les plus sévères au monde, subir le poids structurel de leur dépendance aux importations de matériaux, et s'inscrire dans un cadre normatif européen conçu sans considération de leurs réalités géographiques et économiques. Cette triple contrainte constitue l'un des facteurs de la crise du logement qui frappe aujourd'hui les départements et régions d'outre-mer.

(1)  Les défis du bâti en outre-mer

Les outre-mer français se caractérisent par une diversité de contextes climatiques qui n'a aucun équivalent en France hexagonale : climat tropical humide aux Antilles et en Guyane, tropical semi-aride à Mayotte et à La Réunion, où les variations d'altitude sont importantes dans cette dernière, ou encore - à l'inverse - le climat subarctique de Saint-Pierre-et-Miquelon dont les températures peuvent être extrêmement basses. Cette diversité climatique a une implication directe et souvent sous-estimée sur les exigences pesant sur les matériaux de construction et sur la conception même des bâtiments.

En milieu tropical humide, les logements sont soumis à des températures extérieures excédant régulièrement 30° C avec un taux d'humidité oscillant entre 70 % et 90 %, à des épisodes pluviométriques de forte intensité, à des vents cycloniques potentiellement dévastateurs, et à une activité sismique non négligeable dans l'arc antillais. Les matériaux de construction doivent ainsi répondre simultanément à des exigences de résistance mécanique, de durabilité face à l'humidité et aux agents biologiques (termites, champignons), et de performance thermique.

Comme le note par exemple la chambre économique multiprofessionnelle (CEM) de Saint-Barthélemy, les épisodes cycloniques qui ont touché les Antilles témoignent du rôle essentiel des métiers du BTP et de la maintenance du bâti. Le parc immobilier est exigeant, tant en matière de qualité que d'entretien. Cela implique des compétences techniques et une organisation logistique solide pour l'acheminement ou la production des matériaux et des équipements. La valorisation de l'expertise des professionnels locaux de la filière pourrait également passer par une exportation de leurs connaissances dans des économies voisines moins développées.

La question de l'isolation thermique occupe une place centrale dans ce dispositif. Selon les données du Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), dans les bâtiments tertiaires et administratifs n'adoptant pas une conception bioclimatique, la climatisation représente plus de 50 % de la facture énergétique globale.

La Réglementation thermique (RT), acoustique et aération pour les DOM (RTAADOM), issue du décret n° 2009-424 du 17 avril 2009, constitue le cadre réglementaire national applicable, distinct des règles de la RT 2012 conçues pour les territoires tempérés. Elle fixe des exigences bioclimatiques adaptées aux territoires insulaires tropicaux : priorité à la ventilation naturelle transversale, protection solaire des baies, inertie thermique des parois, recours limité à la climatisation. Si ce cadre est techniquement pertinent, son application se heurte en pratique à des difficultés structurelles liées précisément à l'inadéquation des matériaux disponibles sur le marché local.

Repères : Les défis climatiques spécifiques des outre-mer

- Risque cyclonique : les structures antillaises doivent être dimensionnées pour résister à des vents de référence de 180 à 250 km/h (avec des vitesses de rafales supérieures à 300 km/h enregistrées lors du passage de l'ouragan Irma en septembre 2017 à Saint-Martin et Saint-Barthélemy), conformément aux Eurocodes et aux Règles NV65 applicables outre-mer.

- Risque sismique : les Antilles françaises se situent en zones de sismicité 4 et 5 (les plus élevées de la classification française), imposant des règles parasismiques strictes et une compatibilité des matériaux avec des contreventements adaptés.

- Risque biologique : les termites et insectes xylophages constituent une menace permanente pour les matériaux organiques non traités, exigeant des procédés d'imprégnation et de protection spécifiques qui renchérissent le coût des matériaux biosourcés.

- Hygrométrie et corrosion : le taux d'humidité élevé accélère la corrosion des armatures métalliques dans le béton armé, problème structurel de premier ordre dans des territoires qui consomment massivement du ciment importé.

Le rapport réalisé pour le compte du CSTB dans le cadre du programme ECCO-DOM^34(*) souligne avec précision les implications humaines de ces contraintes climatiques. Il relève notamment que la rareté du foncier disponible, caractéristique des territoires ultramarins, contraint les constructeurs à édifier des immeubles avec des vis-à-vis inférieurs à dix mètres, compromettant ainsi les pratiques naturelles d'aération et renforçant le recours à la climatisation. Cette réalité géographique et sociale confère une acuité particulière aux choix de matériaux : un bâtiment mal isolé, en tissu urbain dense et tropical, engendre des charges de fonctionnement difficilement supportables pour une population dont le taux de précarité est significativement plus élevé qu'en métropole.

La durée de vie et la pérennité des matériaux constituent un autre enjeu de premier ordre. Les bailleurs sociaux insistent sur la nécessité d'éviter des réhabilitations lourdes à un rythme décennal, phénomène récurrent lorsque des matériaux conçus pour des pays tempérés sont utilisés en environnement tropical. Les toits en tôle, encore très répandus dans le parc résidentiel informel, constituent à cet égard un exemple type : d'un coût initial faible, ils génèrent une surchauffe diurne intense, une amplification des bruits de pluie perturbant le confort acoustique, et une durée de vie limitée face à la corrosion saline en milieu littoral.

(2) Une dépendance aux importations incompatible avec le MACF

La dépendance structurelle des territoires ultramarins aux importations de matériaux de construction est ancienne. Elle procède de l'absence historique d'industries extractives et manufacturières locales, de l'étroitesse des marchés qui interdit les économies d'échelle, et d'un cadre normatif qui, jusqu'à une période très récente, conditionnait l'accès au marché à l'obtention du marquage CE européen, rendant de facto impossible l'approvisionnement auprès des pays les plus proches géographiquement.

Les conséquences sur les prix sont documentées. Dans son avis n° 18-A-09 du 3 octobre 2018 relatif à la situation concurrentielle sur les marchés des matériaux de construction à Mayotte et à La Réunion, l'Autorité de la concurrence a établi que les prix des matériaux de construction y sont respectivement 39 % plus élevés à La Réunion et 35 % plus élevés à Mayotte par rapport à l'Hexagone^35(*). Des études ultérieures des Cellules économiques régionales de la construction (CERC) de Martinique et de Guyane font état d'écarts de 20 % à 40 % sur les matériaux de gros oeuvre aux Antilles et de 30 % à 45 % en Guyane, ces derniers chiffres intégrant le fret maritime, les taxes d'octroi de mer et les marges de distribution propres à chaque territoire^36(*).

Ces écarts de prix ont des répercussions sur le coût final du logement. Les matériaux de construction représentent à eux seuls un tiers du coût total de la construction d'un logement en outre-mer. Selon les estimations effectuées par la Délégation sénatoriale aux outre-mer dans son rapport d'information sur la politique du logement dans les outre-mer, ramener le coût des matériaux au niveau métropolitain permettrait de réduire le coût global de construction d'environ 12 %. Cette réduction de 12 points représenterait, dans un contexte de crise du logement social, un levier d'une ampleur considérable pour l'atteinte des objectifs de production de logements accessibles.

Par ailleurs, les surcoûts sont particulièrement marqués sur certains postes spécifiques. L'Autorité de la concurrence a relevé des écarts atteignant +250 % pour les enduits de façade, +60 % pour le bois de charpente, +50 % pour le ciment et +40 % pour les céramiques et carrelages. Ces chiffres illustrent à la fois les effets de la concentration des marchés de distribution et le coût structurel de l'importation de matériaux.

L'exemple du clinker en Martinique : un cas d'école

La situation de la filière ciment en Martinique illustre avec une acuité particulière les fragilités systémiques du modèle d'approvisionnement ultramarin, et la menace spécifique que représente le Mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) entré en phase d'application opérationnelle au 1^er janvier 2026.

Il n'existe pas, en Martinique, d'installation industrielle permettant la production de clinker, matière première constitutive à hauteur de 70 à 85 % du ciment. Or, il n'existe aucune possibilité technique, à ce jour, de contourner l'importation de cette matière première. La filière martiniquaise du ciment a ainsi importé, en 2025, plus de 120 000 tonnes de clinker, principalement en provenance de pays tiers à l'Union européenne.

L'entrée en vigueur du MACF, qui applique une taxe carbone sur les importations de biens à forte intensité carbone en provenance de pays tiers, frappe de plein fouet ce modèle. Le clinker figure explicitement parmi les produits soumis au mécanisme. L'impact économique immédiatement calculé par la filière antillaise s'établit à une hausse de 11 % du coût du ciment, soit 30 euros de surcoût par tonne. À La Réunion, territoire confronté à une problématique identique, les modélisations de la Direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) anticipent un surcoût pouvant atteindre 53 euros par tonne de ciment à court terme, montant susceptible de progresser jusqu'à 90 euros par tonne à l'horizon 2034 à mesure que la taxe carbone européenne montera en puissance. La traduction concrète pour les chantiers réunionnais serait une hausse comprise entre +10 % et +30 % sur le coût du Béton Prêt à l'Emploi (BPE), matériau de base de l'immense majorité des constructions.

Cette situation révèle une contradiction : le MACF est conçu pour décarboner les importations mais son application uniforme aux Régions ultrapériphériques (RUP), dont les territoires ne disposent pas des capacités industrielles alternatives qui permettraient de s'affranchir de ces importations, produit un effet inverse. Elle aggrave mécaniquement le coût du logement dans des territoires déjà frappés par une crise aiguë, sans offrir de solution de substitution accessible à court terme. Le cas de la Guyane amplifie encore ce constat : dans les communes de l'intérieur accessibles uniquement par voie fluviale - Grand-Santi, Papaïchton, Maripasoula - le ciment et les matériaux lourds doivent être acheminés par pirogue sur les fleuves Maroni et Oyapock, un surcoût logistique qui double ou triple le prix final par rapport à Cayenne.

b) Des innovations et valorisations locales, freinées par un cadre réglementaire inadapté

En dépit des obstacles structurels évoqués, les outre-mer français sont le siège d'initiatives qui démontrent la capacité des territoires à développer des filières constructives, à la fois mieux adaptées au climat local, moins dépendantes des importations, et créatrices d'emplois non délocalisables. Ces initiatives se heurtent cependant à un cadre normatif pensé pour les territoires tempérés et les marchés à grande échelle, qui s'avère en pratique un frein puissant à leur déploiement.

(1) L'association BAM ! à Mayotte : la valorisation du bambou comme matériau structurel

Mayotte dispose d'une ressource naturelle singulière, présente sur plusieurs centaines d'hectares de bambouseraies spontanées et agroforestières : le Bambusa vulgaris, espèce implantée historiquement sur l'île. L'association BAM ! (Bambou Architecture Mayotte), en partenariat avec la Direction de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt (DAAF) de Mayotte et le Conseil départemental, s'est engagée depuis plusieurs années dans un travail de structuration de cette filière.

Le modèle économique de la filière bambou est favorable. La matière première brute, achetée sur pied ou coupée localement, revient à environ 3 à 5 euros la tige. À volume structurel équivalent, cela représente un avantage de coût considérable par rapport au bois de charpente importé d'Europe ou d'Afrique de l'Est, ou à l'acier de structure soumis à un surcoût d'importation de 35 % par rapport à l'Hexagone. Une fois traitée par injection aux sels de bore (procédé indispensable pour garantir la résistance aux termites et insectes xylophages) et calibrée par les ateliers de la filière, une tige structurelle revient entre 25 et 40 euros - un prix compétitif face au bois importé.

L'avantage économique le plus décisif est cependant d'ordre territorial : 80 % de la valeur financière du bambou traité reste injectée dans l'économie locale (main-d'oeuvre mahoraise pour la coupe, le traitement et l'assemblage) contre 0 % pour l'acier importé. Dans un contexte de chômage structurel et de déficit commercial chronique, cet ancrage territorial de la valeur ajoutée est un avantage majeur.

Les normes applicables freinent parfois la filière. L'obtention d'une Appréciation technique d'expérimentation (ATEx) de type B pour le Bambusa vulgaris, délivrée par le CSTB, constitue certes une avancée historique. Cette ATEx - portée par un consortium réunissant les agences Dietrich Untertrifaller Architectes, Bulle, Poirier & Justman Architectes, Endemik Mayotte Architecture et C&E Ingénierie, avec l'appui de l'association BAM !, du Rectorat de Mayotte et d'un réseau de partenaires techniques incluant le FCBA, le Laboratoire national de métrologie et d'essais (LNE) et l'école d'ingénieurs ESIROI - est le fruit de trois années de recherche et développement, pour un coût de caractérisation estimé entre 50 000 et 150 000 euros selon la complexité des essais mécaniques.

Cette filière est sortie du stade artisanal grâce au déploiement de plusieurs projets pilotes publics servant de vitrines techniques. Des structures d'accueil et des préaux scolaires en charpente apparente ont été édifiés pour valider la légèreté du matériau et ses performances parasismiques intrinsèques. De même, le pôle agricole de Coconi abrite des bâtiments d'enseignement intégrant des structures mixtes novatrices associant briques de terre compressée (BTC), bambou et bois d'oeuvre. L'association BAM ! a également développé des prototypes de halles légères afin de tester la durabilité des assemblages mécaniques par tiges filetées et scellement au mortier au sein des noeuds du bambou face aux rigueurs du climat tropical humide.

Cette reconnaissance officielle ouvre des perspectives concrètes : le bambou Vulgaris peut désormais intégrer des bâtiments soumis aux règles de la commande publique - préaux scolaires, équipements publics, logements sociaux à structure légère -, contribuant directement à réduire la dépendance aux importations dans un territoire où la crise du logement a atteint un seuil critique après le passage du cyclone Chido en décembre 2024. Cependant, la procédure ATEx, conçue comme un mécanisme d'expérimentation transitoire, reste par construction limitée dans sa portée géographique et dans sa durée, et ne saurait se substituer à une intégration pérenne du bambou dans les référentiels normatifs applicables dans les DROM.

(2) WICOCO en Guadeloupe : un biomatériau issu de la valorisation des déchets de noix de coco

Un second exemple témoigne du potentiel de valorisation des ressources locales dans des filières de biomatériaux innovants. L'entreprise WICOCO, implantée en Guadeloupe, a développé une gamme de biomatériaux de construction issus de la transformation des déchets de noix de coco, ressource abondante et jusqu'alors largement sous-exploitée dans les territoires antillais.

La noix de coco génère, lors de sa transformation agroalimentaire, d'importants volumes de déchets végétaux (coques, fibres de coco ou coir, bourres) qui constituent une biomasse à haute valeur ajoutée potentielle dans le secteur de la construction : isolants thermiques et acoustiques, panneaux de construction, matériaux de remplissage. Le modèle économique de WICOCO repose sur un double impératif - traitement d'une source de déchets qui représente un enjeu environnemental local, et substitution partielle aux matériaux isolants importés dont le prix est majoré par les surcoûts de fret.

Le potentiel de la filière a été évalué à un traitement annuel de 100 tonnes de déchets de coco, chiffre qui, s'il peut paraître modeste à l'échelle industrielle, prend tout son sens rapporté aux volumes de matériaux isolants effectivement consommés dans le secteur de la construction résidentielle guadeloupéenne. La dimension emploi est également significative : une filière de valorisation locale des déchets de coco génère des postes de collecte, de tri, de transformation et de commercialisation qui ne peuvent par définition être délocalisés, dans un archipel où la création d'emplois non exportables constitue un enjeu de premier ordre.

Néanmoins, tout comme pour le bambou mahorais, les biomatériaux issus de la noix de coco se heurtent à l'impossibilité pratique d'obtenir le marquage CE européen dans des délais et à des coûts accessibles à une structure de taille modeste opérant sur un marché étroit. L'absence de certifications techniques reconnues interdit l'utilisation de ces matériaux dans les marchés publics et limite leur pénétration dans le secteur du logement social, qui est le secteur le plus susceptible d'en tirer parti à grande échelle.

5. Recycler et valoriser les déchets

a) Une filière stratégique pour l'autonomie des territoires ultramarins

La question des déchets est un révélateur des fragilités structurelles des territoires ultramarins. Ils sont doublement dépendants : à l'égard d'exutoires pour l'exportation de déchets que l'on ne peut traiter localement et à l'égard de matières premières et d'énergies importées. Si elle est aujourd'hui vécue comme un coût, la filière déchets peut devenir un levier d'autonomie économique et énergétique pour les outre-mer.

b) Panorama des déchets en outre-mer : un retard structurel documenté

(1) Types de déchets et taux de valorisation

Les outre-mer français produisent des déchets dont la composition, diffèrent significativement de ceux observés en Hexagone. La part organique y est généralement plus importante, en raison d'une alimentation davantage tournée vers les produits frais et d'une industrie agro-alimentaire qui génère des volumes de déchets végétaux considérables. Les déchets plastiques et les déchets issus des activités de la construction constituent des gisements particulièrement problématiques compte tenu de l'absence de filières locales de traitement suffisamment développées.

La structure même de l'économie ultramarine - forte proportion du secteur informel, développement rapide de la construction dans des territoires à démographie dynamique comme Mayotte ou la Guyane, poids des activités touristiques aux Antilles et en Polynésie - génère des flux de déchets dont la gestion exige des capacités d'investissement que les collectivités concernées ne possèdent pas toujours. À Mayotte, la croissance démographique crée une pression sur des infrastructures de collecte et de traitement déjà saturées.

(2) Comparaison avec la moyenne nationale : l'ampleur du retard

Les données agrégées disponibles permettent de mesurer précisément l'étendue du fossé qui sépare les outre-mer de la moyenne nationale. Alors qu'en France hexagonale seulement 15 % des déchets ménagers sont enfouis et que 85 % font l'objet d'une forme de valorisation - matière, énergétique ou organique -, la situation est radicalement inversée dans la quasi-totalité des territoires ultramarins : les taux d'enfouissement y atteignent généralement 70 à 80 %, et sont proches de 100 % en Guyane et à Mayotte^37(*). Ces deux territoires, les plus dynamiques démographiquement, disposent des infrastructures de traitement les plus rudimentaires, tandis que les dépôts ou décharges sauvages se multiplient.

Cet écart traduit un sous-investissement et une inadaptation persistante des politiques nationales de gestion des déchets aux réalités ultramarines. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (2015), qui fixait des objectifs ambitieux de réduction de l'enfouissement, n'a pas été accompagnée des mécanismes de financement différenciés dont les outre-mer auraient eu besoin pour combler leur retard.

c) Les coûts annuels induits et la dépendance ultramarine à l'exportation

(1) L'absence de centres de traitement : un manque capacitaire structurel

L'absence ou l'insuffisance de centres de traitement des déchets est la principale difficulté. À ce jour, l'incinération avec valorisation énergétique n'existe dans les outre-mer qu'en Martinique et à Saint-Barthélemy, tandis qu'au niveau national, plus de 30 % des déchets ménagers transitent par ce mode de traitement^38(*). Plusieurs territoires envisagent de se doter d'unités de valorisation énergétique (UVE) - La Réunion, Mayotte, la Guadeloupe, la Guyane et la Nouvelle-Calédonie -, mais les projets se heurtent à des délais de développement longs, à des difficultés de financement, et à l'incertitude sur le prix de rachat de l'électricité produite par la Commission de régulation de l'énergie (CRE).

À La Réunion, le projet Run Eva d'unité de valorisation énergétique (UVE), dont la mise en service est attendue prochainement, vise à couvrir les besoins de traitement de 60 % de la population réunionnaise. Son aboutissement constitue un signal encourageant, mais il illustre aussi la longueur des cycles d'investissement.

(2) La dépendance à l'exportation : coûts, fragilités et menaces

Faute d'installations locales suffisantes, une large fraction des déchets ultramarins doit être exportée vers l'Europe pour être traitée. Cette dépendance génère des coûts de fret maritime considérables, supportés in fine par les collectivités et, par répercussion, par les contribuables ultramarins. Elle expose par ailleurs les territoires à des ruptures de solutions de traitement.

La quasi-totalité des déchets plastiques produits dans les outre-mer est encore exportée hors des territoires, faute de filières locales de recyclage à l'échelle industrielle. Or cette situation est durablement fragilisée : depuis 2018-2019, les pays asiatiques ont fermé leurs frontières aux déchets plastiques importés, ce qui a particulièrement affecté La Réunion et Mayotte. En mai 2022, la compagnie maritime CMA-CGM a annoncé vouloir cesser le transport de déchets plastiques à bord de ses navires^39(*), décision qui a provoqué, avant d'être partiellement révisée, une hausse des coûts de fret chez les compagnies concurrentes.

(3) Un cadre législatif progressivement consolidé mais difficile à appliquer outre-mer

La loi LTECV du 17 août 2015 fixe un objectif national ambitieux : réduire de 50 % les quantités de déchets non dangereux non inertes admis en installation de stockage à l'horizon 2025, et valoriser énergétiquement au moins 70 % des déchets ne pouvant être recyclés^40(*). Cette même loi vise l'autonomie énergétique des départements d'outre-mer d'ici 2030.

La loi NOTRe du 7 août 2015 transfère la compétence de planification en matière de déchets à l'échelon régional. Elle impose à chaque région l'élaboration d'un Plan Régional de Prévention et de Gestion des Déchets (PRPGD), document opposable aux décisions publiques en la matière. Dans les outre-mer soumis à la loi NOTRe - Guadeloupe, Guyane, La Réunion, Martinique, Mayotte -, ce PRPGD demeure le document de référence, contrairement aux régions métropolitaines où il est intégré au SRADDET^41(*).

Enfin, la loi AGEC du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire renforce les obligations pesant sur les éco-organismes, y compris dans les outre-mer. Les éco-organismes actifs dans les outre-mer sont contraints d'y déployer « un plan de prévention et de gestion des déchets permettant d'atteindre les mêmes performances de collecte et de traitement » que dans l'Hexagone^42(*).

d) Transformer un handicap structurel en ressource économique

Le rapport précité de la délégation sénatoriale aux outre-mer consacré à la gestion des déchets dans les outre-mer a montré que les déchets ne constituent pas seulement un problème à résoudre, mais sont une ressource à valoriser. Les contraintes spécifiques aux outre-mer - insularité, éloignement, étroitesse des marchés - peuvent, à condition de disposer d'un cadre réglementaire et financier adapté, être surmontées.

(1) Le combustible solide de récupération, le biogaz et la biomasse : trois leviers d'autonomie énergétique

La valorisation énergétique des déchets offre aux outre-mer une opportunité de traiter simultanément deux dépendances structurelles : celle à l'enfouissement des déchets et celle aux hydrocarbures importés pour leur production d'énergie.

Les combustibles solides de récupération (CSR) en sont un exemple. Ils peuvent remplacer une fraction significative du fioul lourd ou du gaz utilisés dans les centrales électriques. Les combustibles solides de récupération sont produits à partir des refus de tri et des déchets solides non recyclables (municipaux, industriels, commerciaux, encombrants), après extraction des fractions organiques et inertes. Ces matériaux à haut pouvoir calorifique inférieur (PCI) sont utilisés en substitution des combustibles fossiles dans des fours ou chaudières dédiés. Dans un contexte où la transition énergétique bute sur l'intermittence des énergies renouvelables, les CSR offrent une alternative décarbonée partiellement substituable aux intrants fossiles.

À La Réunion, ce sont déjà 70 000 tonnes de CSR qui sont produites chaque année après extractions successives de fractions organiques et inertes. Le groupe ALBIOMA, en partenariat avec l'AFD, construit une chaudière dédiée à la combustion de l'ensemble de ce CSR produit sur le bassin nord-est de l'île, en substitution de la biomasse importée. L'AFD a apporté un financement de 24,5 millions d'euros pour ce projet. Le syndicat ILEVA développe simultanément le projet Run'Eva dans le bassin sud-ouest.

En Guadeloupe, le Syndicat de valorisation des déchets (SYVADE) a voté en novembre 2024 la désignation d'un groupement mené par l'entreprise Caribéenne de recyclage pour la construction d'une unité de traitement et de valorisation des déchets. Le coût total du marché est estimé à 96,5 millions d'euros. Toutefois, un désaccord persiste entre le SYVADE et l'État sur l'équilibre entre valorisation énergétique et recyclage des déchets. Le financement par l'État est en effet conditionné au respect d'un seuil de 70 % de déchets recyclés alors que le SYVADE mise davantage sur la valorisation énergétique (combustion de déchets)^43(*).

La collectivité de Saint-Barthélemy valorise la quasi-totalité de ses déchets depuis 2002 grâce à la société Ouanalao Environnement. L'énergie produite par la combustion des déchets, via un four oscillant, alimente l'usine de désalinisation d'eau potable.

Le biogaz, issu de la méthanisation des déchets organiques, constitue le second levier. Les outre-mer disposent d'un gisement de biomasse organique : déchets de l'industrie sucrière (mélasse, bagasse) à La Réunion et aux Antilles, déchets d'ananas, de banane et d'autres cultures tropicales, déchets des filières piscicoles et aquacoles. La méthanisation de ces matières produit un biogaz valorisable en électricité, en chaleur ou en biométhane, tout en générant un digestat utilisable comme engrais - offrant ainsi une double valorisation environnementale. La biomasse, enfin, issue des sous-produits forestiers et agricoles (résidus de canne à sucre, coques de noix de coco, bois d'élagage), peut alimenter des unités de production d'énergie thermique.

À titre d'exemple, à La Réunion, la distillerie Rivière du Mât valorise depuis 2012 la vinasse (résidu liquide de la distillation de la canne à sucre) dans deux méthaniseurs. Le biogaz se substitue à l'équivalent de 1,5 million de litres de fioul annuels. Un investissement réalisé en 2022 y a ajouté des moteurs de cogénération permettant la revente de 2,4 MW d'électricité, soit l'équivalent de la consommation de 2 000 foyers réunionnais. En y ajoutant du photovoltaïque, la distillerie produit désormais l'équivalent de 94 % de sa consommation énergétique^44(*).

Sur le plan réglementaire, la méthanisation des biodéchets est une obligation légale depuis fin 2023 (loi AGEC), ce qui représente un levier majeur pour les outre-mer.

Le statut juridique des sargasses et leur potentiel de valorisation

La prolifération de sargasses, algues brunes pélagiques envahissant massivement les littoraux antillais depuis 2011, constitue un enjeu environnemental, sanitaire et économique de première ampleur pour la Guadeloupe et la Martinique. Son statut de déchet au sens du droit européen ou de ressource n'est pas encore tranché.

Le décret n° 2017-1861 du 29 décembre 2017 a classé les sargasses parmi les déchets lorsqu'elles sont ramassées sur le littoral^45(*). Ce classement, s'il est protecteur sur le plan sanitaire - les sargasses libèrent lors de leur décomposition du sulfure d'hydrogène, gaz toxique -, constitue paradoxalement un frein à leur valorisation : les porteurs de projets souhaitant transformer les sargasses en engrais organiques, en biogaz par méthanisation, en matériaux de construction, ou en alimentation animale, se heurtent aux obligations réglementaires attachées au statut de déchet, qui renchérissent les coûts et complexifient les procédures.

La Collectivité Territoriale de Martinique identifie pourtant explicitement les sargasses comme un gisement potentiel de nouvelles filières, au-delà de leur traitement comme nuisance environnementale. Elle évoque des opportunités de collecte, de valorisation énergétique et de transformation, ainsi que des projets de biotransformation des sargasses en biomatériaux. Cet exemple permet d'illustrer le renversement de perspective : transformer une contrainte environnementale majeure en ressource économique, sous réserve d'un cadre réglementaire et sanitaire adapté^46(*).

(2) Habit'Âme à Mayotte : la revalorisation des déchets comme vecteur d'insertion

L'association Habit'Âme, implantée à Mayotte, offre un exemple particulièrement abouti de la manière dont la filière déchets peut devenir un vecteur d'insertion sociale et d'économie circulaire. Son activité repose sur la collecte, la réparation et la revente de meubles et d'objets usagés qui auraient vocation à être déversés en décharge. Adossée au secteur de l'économie sociale et solidaire (ESS), elle permet de réduire les volumes de déchets enfouis, de meubler des ménages en situation de précarité de biens à prix accessible, et de créer des emplois non délocalisables.

(3) Biobase Tahiti (Polynésie française) : les emballages biodégradables comme modèle insulaire

La Polynésie française offre avec l'entreprise Biobase Tahiti un exemple pour les territoires insulaires du Pacifique et, au-delà, pour l'ensemble des collectivités ultramarines françaises. Biobase Tahiti a développé une gamme d'emballages biodégradables produits à partir de ressources végétales locales - notamment la fibre de coco et d'autres sous-produits agricoles - offrant une alternative aux emballages plastiques importés.

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* ⁵ Cour des comptes, Les subventions à l'agriculture et à la pêche en outre-mer, 2023.

* ⁶ Odeadom, Les industries agroalimentaires des DROM : perspectives économiques et difficultés rencontrées dans le cadre de la transformation agricole ultramarine et de l'objectif de souveraineté alimentaire, 2024 : https://www.odeadom.fr/wp-content/uploads/2024/02/Synthese-SIA-2024.pdf.

* ⁷ Agriconnect.nc, « Agriculture calédonienne : des défis structurels et des pistes d'action », 2026.

* ⁸ CIRAD, « Nouvelle-Calédonie : l'agriculture tribale, une source importante de revenus », 2021, consulté le 15 juin 2026 : https://www.cirad.fr/les-actualites-du-cirad/actualites/2021/nouvelle-caledonie-agriculture-tribale.

* ⁹ Cour des comptes, Collectivité de Polynésie française : production agricole et souveraineté alimentaire, 2026.

* ¹⁰ Service de l'agriculture, de la forêt et de la pêche de Wallis-et-Futuna, en ligne, consulté le 16 juin 2026 : https://www.wallis-et-futuna.gouv.fr/Actions-de-l-Etat/Agriculture-foret-et-peche.

* ¹¹ Chambre de commerce et d'industrie, des métiers et d'agriculture de Wallis-et-Futuna, en ligne, consulté le 16 juin 2026 : https://www.ccima.wf/information-economique/observatoire-economique-2/agriculure-elevage-et-peche.

* ¹² Agreste, recensement agricole 2020, juin 2022.

* ¹³ Collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, en ligne, consulté le 16 juin 2026 : https://www.vivre-a-spm.fr/travailler-et-entreprendre/fillieres-de-developpement-economique/agriculture/.

* ¹⁴ Mikaël Quimbert, « La gouvernance française des pêches dans les Terres Australes et Antarctiques françaises », La Revue Maritime, pp. 120-123.

* ¹⁵ Ifremer, Socio-écosystèmes halieutiques des régions ultrapériphériques françaises, Rapport du Groupe de Travail Outre-mer (GTOM), synthèse, 2024.

* ¹⁶ Les données statistiques présentés dans cette sous-partie sont issues de cette même étude.

* ¹⁷ Institut de la statistique de Polynésie française, Bilan de la pêche en 2024, en ligne, consulté le 17 juin 2026 : https://www.ispf.pf/publication/1513.

* ¹⁸ Agriconnect.nc, La pêche en Nouvelle-Calédonie.

* ¹⁹ Ibid.

* ²⁰ IGEDD, « Structuration de la représentation de la filière pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon », novembre 2025.

* ²¹ FranceAgriMer, Étude sur les perspectives économiques des filières pêche et aquaculture dans les territoires d'outre-mer, mai 2019.

* ²² Sénat, Les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale, 24 février 2022.

* ²³ Chirine Riaz, Fondation pour la maîtrise des enjeux stratégiques, « La mer au coeur des enjeux économiques des outre-mer français », mai 2026.

* ²⁴ Sénat, Enjeux pour les outre-mer du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (2028-2034), février 2026.

* ²⁵ Articles L. 121-7 et L. 141-5 du code de l'énergie.

* ²⁶ CRE, La transition énergétique dans les ZNI, en ligne : https://www.cre.fr/electricite/transition-energetique-dans-les-zni.html

* ²⁷ EDF SEI (Systèmes Énergétiques Insulaires), Bilan Prévisionnel de l'équilibre offre-demande d'électricité - Guyane du littoral, horizon 2024-2040, décembre 2024, p. 14.

* ²⁸ EDF-SEI, bilans prévisionnels.

* ²⁹ Rapport d'information de l'Assemblée nationale n° 1563 (juillet 2023).

* ³⁰ Constat central (CESE, mars 2024 ; Cour des comptes, novembre 2023).

* ³¹ CESE, avis NOR CESL1100002X, mars 2024, p. 11-12 ; Cour des comptes, novembre 2023.

* ³² CESE, avis 2024, note p. 11 ; CRE, délibération nov. 2024.

* ³³ FEDOM, « Les entreprises au coeur de la transition énergétique », 2023 ; ADEME, synthèse ZNI 2021.

* ³⁴ Programme ECCO DOM -- Livrable 1.2, Partie 2 : Résultats de l'étude sociologique réalisée auprès d'organismes de logement social, 2020-2021.

* ³⁵ Avis n° 18-A-09 du 3 octobre 2018.

* ³⁶ CERC Martinique, Étude sur les coûts de la construction et de la réhabilitation de logements (mis à jour en août 2024).

* ³⁷ Rapport d'information n° 195 (2022-2023), déposé le 8 décembre 2022, relatif à la gestion des déchets dans les outre-mer, par Mmes Viviane Malet et Gisèle Jourda au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer.

* ³⁸ Rapport de la Commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale sur l'autonomie énergétique des outre-mer, 17e législature, Paris, Assemblée nationale, 2024.

* ³⁹ Décision de CMA-CGM annoncée en mai 2022, partiellement révisée après concertation avec le Gouvernement pour les outre-mer français. Voir : Fédération des Entreprises d'Outre-mer (FEDOM).

* ⁴⁰ Loi n° 2015-992 du 17 août 2015.

* ⁴¹ Loi n° 2015-991, NOTRe, article 13 ; Sénat, rapport n° 195, 2022.

* ⁴² Loi n° 2020-105 du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l'économie circulaire (dite « loi AGEC »).

* ⁴³ Guadeloupe La 1ère, « Traitement et valorisation des déchets en Guadeloupe : quiproquo autour de la future usine », novembre 2024 ; RCI.fm, « Des déchets transformés en énergie à horizon 2026 », 2023.

* ⁴⁴ ADEME Réunion et Horizon Public Conseil, « Unité de méthanisation et de cogénération à la Distillerie Rivière du Mât », Retour d'expérience, octobre 2023.

* ⁴⁵ Décret n° 2017-1861 du 29 décembre 2017 relatif à la gestion des algues sargasses et à la prévention des risques sanitaires liés à leur décomposition, JORF n° 0303 du 30 décembre 2017.

* ⁴⁶ Éléments de la Collectivité territoriale de Martinique transmis à la délégation sénatoriale aux outre-mer.