II. LA NÉCESSITÉ DE METTRE EN COHÉRENCE LES ARBITRAGES BUDGÉTAIRES AVEC LES ANNONCES DE RÉINVESTISSEMENT ET D'EUROPÉANISER LE SOUTIEN AUX INFRASTRUCTURES DE RECHERCHE
A. LA TRAJECTOIRE DE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE PUBLIQUE ET LE MANQUE DE VISIBILITÉ SUR LES RESSOURCES ALLOUÉES À JULES HOROWITZ RÉDUISENT LA CRÉDIBILITÉ DE L'ENGAGEMENT DES POUVOIRS PUBLICS EN FAVEUR DE LA RELANCE DU NUCLÉAIRE
1. La trajectoire des financements dédiés à la recherche publique dans le domaine de l'énergie nucléaire est incohérente avec la priorité affichée d'accompagner la relance du nucléaire
Le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) constitue le principal acteur public de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire. L'expertise scientifique des chercheurs du CEA sur les différentes technologies qui ont été développées pour servir le parc nucléaire français constitue l'un des principaux leviers de compétitivité de la filière industrielle de production d'énergie nucléaire, à laquelle s'ajoute la gestion par le CEA d'infrastructures de recherche critiques mises au service des industriels du secteur (cf. supra).
Par conséquent, le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) se trouve directement impliqué dans l'ensemble des volets de la dynamique de relance du nucléaire annoncée par le Président de la République dans son discours de Belfort du 10 février 2022.
En premier lieu, le CEA concourt à l'objectif de prolongation de la durée de vie du parc actuel par ses travaux de recherche dans le domaine de la sûreté nucléaire. En deuxième lieu, les travaux du CEA sont mobilisés dans le cadre du projet de constructions de nouvelles centrales sur le territoire et en particulier les programmes de recherche du CEA dans le domaine de l'optimisation de l'utilisation des réacteurs de troisième génération dont notamment les réacteurs de type EPR. En troisième lieu, le CEA est directement impliqué dans le programme « Réacteurs nucléaires innovants » de soutien aux startups du secteur nucléaire en fournissant une expertise technique aux startups bénéficiant des aides du programme et en faisant la demande. Enfin en quatrième lieu, le CEA est, avec le groupe EDF, Framatome et Orano, l'un des acteurs structurant du programme de fermeture du cycle annoncé par le Président de la République en mars 2026117(*) et ayant pour objectif la réalisation d'études préalables pour envisager le lancement à l'horizon 2030 de la construction d'un premier réacteur à neutrons rapides (RNR).
Sur le plan budgétaire, les actions menées par le CEA en matière de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire sont isolées depuis 2019 dans une unique action budgétaire : l'action 16 du programme 190 de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Les rapporteurs relèvent à cet égard que la lecture de l'évolution des crédits de l'action 16 donne une image incomplète du financement des activités de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire par le CEA dans la mesure où cette action comporte également les crédits finançant la construction du réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH), qui connaissent des fortes variations et qui représentent en 2025 une subvention de 120 millions d'euros versée par le programme 190, soit un quart des crédits de l'action 16 nets de mise en réserve.
Subventions versées au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour ses activités de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire
(en millions d'euros)
Note : Les montants indiqués correspondent aux versements effectifs, nets de mise en réserve. Le périmètre exclut le financement de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH).
Source : commission des finances, d'après les données du CEA
Les rapporteurs relèvent que la subvention versée au CEA depuis le budget général au titre de ses activités de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire a connu une réduction tendancielle au début des années 2020, en passant de 357 millions d'euros en 2020 à 325 millions d'euros en 2022. Par conséquent, la hausse des crédits engagée en 2023 et surtout en 2024 doit être regardée comme un rattrapage nécessaire après une période de désengagement relatif des pouvoirs publics du secteur dont témoigne la décision de fermeture définitive des deux tranches de la centrale de Fessenheim en 2020.
Les rapporteurs relèvent pour autant que depuis 2025, en en dépit des annonces du Gouvernement et du Président de la République qui continue d'affirmer que la relance du nucléaire constitue une priorité stratégique à travers les conseils de politique nucléaire successifs, la dynamique de rattrapage budgétaire a été interrompue et même inversée.
En effet, les crédits versés au CEA depuis le budget général au titre de ses activités de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire ont été réduits de 12 millions d'euros entre 2024 et 2026118(*). Par conséquent, le rattrapage observé depuis 2024 a été intégralement neutralisé. Les rapporteurs soulignent à cet égard que la subvention à la recherche publique sur l'énergie nucléaire au CEA sera inférieure en 2026 à ce qu'elle était en 2020, année de fermeture de la centrale de Fessenheim.
Les rapporteurs remarquent par conséquent qu'il existe un risque réel d'incohérence entre d'une part les annonces faites par les pouvoirs publics en faveur d'une relance ambitieuse du secteur nucléaire et d'autre part des choix budgétaires faits au détriment du financement de la recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire et ce alors que la mobilisation de l'expertise scientifique du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) constitue une condition nécessaire au bon déroulement du programme de relance du nucléaire.
Recommandation n° 1 : Interrompre, dès l'exercice 2027, la trajectoire de réduction de la subvention versée au Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) pour ses activités de recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire pour mettre en cohérence les arbitrages budgétaires avec la politique de relance du nucléaire (Gouvernement, Parlement).
2. La stabilisation et l'européanisation de la trajectoire de financement de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH) constitue un levier de consolidation de ce projet stratégique
Lors du lancement de la construction du réacteur de recherche Jules Horowitz (RJH) et de la création en mars 2007 du consortium RJH, qui réunissait six partenaires scientifiques ou industriels119(*) en plus du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le plan de financement initial prévoyait la prise en charge par le CEA, en qualité de gestionnaire de l'infrastructure, de la moitié des coûts de construction du réacteur de recherche soit 308 millions d'euros selon le coût total initial prévu qui était de 616 millions d'euros120(*).
Par conséquent, pendant les dix premières années de construction du réacteur121(*), la charge associée au chantier a été équitablement répartie entre le CEA et ses partenaires industriels et scientifiques. Or, les rapporteurs relèvent que les importants surcoûts de construction du RJH, qui atteignent 5,5 milliards d'euros selon l'estimation à jour de 2026 du coût final de construction, sont entièrement mis à la charge du CEA du fait de la rigidité des contrats passés dans les années 2000 avec les autres partenaires du consortium, qui peuvent conserver leur quote-part réservée de capacité expérimentale de l'infrastructure sans participer à due concurrence aux surcoûts constatés en cours de construction du réacteur.
Cela se traduit par une asymétrie croissante dans la mobilisation des différents financeurs pour couvrir les coûts annuels de construction du RJH. Alors que pendant la période 2007-2017 la subvention versée par l'État, en incluant les contributions versées depuis le programme d'investissements d'avenir (PIA), représentait en moyenne 51 millions d'euros par an, soit 65 % des coûts annuels de construction - contre 35 % des coûts pris en charge par des recettes externes soit principalement les autres membres du consortium RJH - la part du CEA dans le financement du RJH est devenue largement majoritaire depuis 2018 et la part de la subvention versée par l'État, en incluant les contributions versées depuis le programme d'investissements d'avenir (PIA) représente en moyenne 158 millions d'euros chaque année, soit 83 % des coûts de construction pour la période 2018-2025.
Schéma de financement de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données du CEA
Les rapporteurs soulignent par surcroît l'inflation du nombre de canaux de financements du chantier du réacteurs Jules Horowitz sans que cette complexification du schéma de financement n'ait été programmée et clairement présentée au Parlement.
En premier lieu, alors qu'entre 2007 et 2020 les subventions versées par le budget général de l'État, en dehors de la contribution versée par le programme d'investissements d'avenir (PIA), provenaient d'un unique programme budgétaire c'est-à-dire le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », depuis 2021, le chantier du RJH bénéfice de deux autres subventions budgétaires prélevées sur deux programmes distincts du budget général : d'une part le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour un montant de 2 millions d'euros en 2025 ; d'autre part le programme 146 « Équipement des forces » de la mission « Défense » pour un montant de 6 millions d'euros en 2025.
En deuxième lieu, la loi de finances initiale pour 2025 prévoit d'adjoindre au financement budgétaire du chantier du RJH un canal de financement fiscal avec l'affectation d'une partie des recettes de la taxe sur les installations nucléaires de base, ou taxe INB avec un plafond de reversement fixé à 240 millions d'euros pour 2025122(*).
Enfin, en troisième lieu, la loi de finances initiale pour 2026 a aggravé la complexification du schéma de financement en prévoyant une nouvelle affectation de recettes fiscales avec l'affectation au financement du chantier du RJH une partie des recettes de l'accise sur l'électricité et une partie des recettes de l'accise sur le gaz avec un plafond de reversement cumulé de 121 millions d'euros123(*).
Schéma de financement du réacteur Jules Horowitz en 2025
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Nature de la ressource |
Montant en 2025 |
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Groupe EDF (acompte sur utilisation) |
85 M€ |
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Recettes affectées taxe INB |
240 M€ |
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Subvention P190 |
120 M€ |
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Subvention P172 |
2 M€ |
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Subvention P146 |
6 M€ |
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Autres recettes |
1 M€ |
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TOTAL |
454 M€ |
Source : commission des finances, d'après les données du CEA
Les débats budgétaires qui se sont tenus à l'automne 2024 et à l'automne 2025 ont été marqués par le manque de transparence du Gouvernement vis-à-vis des solutions pérennes de financement du réacteur Jules Horowitz (RJH) à moyen terme. En effet, le rapporteur général de la commission des finances relevait dès novembre 2024 que la solution d'affectation au chantier du RJH d'une fraction de recettes fiscales, qui était alors présentée par le Gouvernement comme un complément de financement temporaire limité à un exercice, devait nécessairement s'inscrire dans un plan de financement global de ce chantier124(*).
Le choix fait en 2025 de proposer l'affectation d'une fraction de deux nouvelles recettes fiscales tout en pérennisant l'affectation d'une fraction des recettes de la taxe INB a aggravé le manque de visibilité du Parlement à moyen terme, en renforçant le fractionnement du financement des dépenses du chantier du RJH.
Les rapporteurs relèvent en tout état de cause que ces affectations de recettes ne suffiront pas à consolider le financement de la construction du RJH et que, d'après les données transmises par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, ce chantier fait aujourd'hui face à un déficit de financement de 753 millions d'euros pour les années 2027 à 2030.
Déficit de financement de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH)
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données du CEA
Au regard de l'importance de l'achèvement de la construction du réacteur de recherche Jules Horowitz à la fois sur le plan technologique pour accompagner la relance du nucléaire et sur le plan géopolitique pour garantir l'autonomie stratégique européenne à moyen terme en matière de réacteurs nucléaire de recherche, les rapporteurs soulignent l'importance de consolider le plan de financement de la construction du RJH en publiant un plan de financement de moyen terme stabilisé et prévisible pour le Parlement comme pour le CEA. La publication d'un tel plan permettrait de mettre fin à la complexification, chaque année et dans l'urgence, d'un plan de financement devenu illisible du fait de son excessive complexité.
Recommandation n° 2 : Identifier l'ensemble des ressources nécessaires à l'achèvement de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH) et les rendre publiques au sein d'un plan de financement pluriannuel stabilisé (Gouvernement, Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)).
Les rapporteurs notent que, du fait de la structuration initiale du projet de réacteur Jules Horowitz (RJH), qui repose sur un consortium associant sept partenaires industriels ou institutionnels issus de cinq pays européens différents, l'Union européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom), qui est intégré au cadre institutionnel de l'Union et qui est financée par le budget de l'Union, n'ont pas apporté un soutien financier significatif au chantier du réacteur Jules Horowitz (RJH). Bien que l'Union européenne ne soit pas un membre initial du consortium RJH, Euratom a passé quatre contrats avec le CEA entre 2010 et 2021 pour acquérir un droit d'accès à la capacité expérimentale du RJH. Parallèlement, Euratom a versé une fois, pendant l'exercice 2008, une subvention budgétaire au soutien des coûts de construction du chantier du réacteur Jules Horowitz.
Les rapporteurs soulignent que les motifs qui ont justifié la mise en chantier du réacteur de recherche Jules Horowitz, et en particulier la volonté de la France de réagir au vieillissement de la flotte de réacteurs de recherche en Europe en assurant la disponibilité d'un réacteur de recherche nucléaire au-delà de la décennie 2030, concernent la France aussi bien que les nombreux pays de l'Union européenne qui disposent d'un programme nucléaire civil de production d'énergie125(*) ou qui envisagent de participer au développements des réacteurs nucléaires innovants dont notamment les réacteurs modulaires de petite taille (SMR)126(*).
Par conséquent, l'absence de financement significatif versé au chantier du réacteur Jules Horowitz par le budget de l'Union européenne apparaît comme injustifié au regard du fait que ce réacteur constituera un actif de souveraineté qui bénéficiera non seulement à l'écosystème français de la recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire mais également à l'ensemble de la filière industrielle et scientifique européenne qui pourra s'appuyer pendant plusieurs décennies sur une infrastructure de recherche souveraine et située sur le continent européen.
La mise à contribution du budget de l'Union européenne pour financer une partie des coûts du chantier du réacteur Jules Horowitz apparaît à cet égard comme le levier préférentiel à exploiter pour réduire la part des surcoûts de construction qui pèse aujourd'hui de manière excessive sur le budget du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA).
Recommandation n° 3 : Rétablir un canal de financement de la construction du réacteur Jules Horowitz (RJH) par la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom) (Commission européenne, Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne (RP UE)).
* 117 5e CPN du 12 mars 2026.
* 118 Cette réduction correspond au budget initial du CEA pour l'exercice 2026. Les crédits dédiés à la recherche dans le domaine de l'énergie nucléaire pourraient être réduits du fait des annulations ou des gels de crédits par le Gouvernement en cours d'exercice.
* 119 Groupe EDF ; Areva ; CIEMAT (Espagne) ; NRI (Tchéquie) ; SCK-CEN (Belgique) ; VTT (Finlande).
* 120 Réponse du CEA au questionnaire des rapporteurs spéciaux.
* 121 Le premier béton du chantier a été coulé en 2009.
* 122 Article 125 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025.
* 123 Article 135 de la loi n° 2026-103 du 19 février 2026 de finances pour 2026.
* 124 Sénat, 21 novembre 2024, n° 144 (2024-2025), Rapport général sur le projet de loi de finances pour 2025 au rapport du rapporteur général Jean-François Husson, tome II, fascicule 1, p. 594.
* 125 Pays-Bas, Tchéquie, Slovénie, Suède, Hongrie, Slovaquie, Pologne, Bulgarie et Estonie.
* 126 En février 2024, la Commission européenne a annoncé la création d'une alliance européenne industrielle sur les SMR (cf. infra).