B. LA PHASE D'INDUSTRIALISATION DES CONCEPTS DE RÉACTEURS INNOVANTS NÉCESSITE UN ACCOMPAGNEMENT SPÉCIFIQUE DES POUVOIRS PUBLICS
1. Le défaut de calibrage du budget du programme « Réacteurs nucléaires innovants » implique un accompagnement spécifique aux lauréats
En préambule, les rapporteurs spéciaux relèvent que les décisions successives de réduction de l'enveloppe de l'objectif n° 1 « Petits réacteurs nucléaires » du plan France 2030 (cf. supra) ont été prises par le Gouvernement sans être concertées avec le Parlement et sans même faire l'objet d'une motivation transmise à la représentation nationale.
Ainsi la réduction substantielle de cette enveloppe, qui est passée de 1,1 milliard d'euros lors du lancement du plan en octobre 2021 à 700 millions d'euros en juin 2026, est intervenue dans le cadre de redéploiement des fonds de l'enveloppe totale du plan, de 54 milliards d'euros, entre les 17 objectifs et leviers financés par le plan France 2030.
L'absence d'information transmise au Parlement permettant de justifier les transferts de fonds entre les enveloppes du plan France 2030 apparaît comme d'autant plus incompréhensible dans le cas de l'objectif n° 1 « Petits réacteurs nucléaires » que les parties prenantes auditionnées par les rapporteurs spéciaux, qu'elles représentent l'administration ou les bénéficiaires finaux des aides, convergent pour reconnaître l'existence d'un besoin de financement lié à une insuffisance de marché provoquée par le risque technologique élevé des réacteurs innovants et par le caractère fortement régulé du secteur de la production d'énergie nucléaire.
Il est dès lors incompréhensible que les pouvoirs publics aient simultanément affirmé de manière répété leur attachement à la relance du nucléaire et aient confirmé l'engagement de principe de l'État en faveur de l'émergence de réacteurs nucléaires innovants127(*) tout en réduisant sensiblement l'enveloppe de financement de l'objectif n° 1 « Petits réacteurs nucléaires » du plan France 2030.
La publication par le Secrétariat général pour l'investissement d'une doctrine de redéploiement des reliquats du plan France 2030 et surtout la publication chaque année dans les documents budgétaires pertinents, au premier rang desquels l'annexe générale dédiée à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d'avenir, d'un bilan des mouvements de fonds entre les enveloppes du plan France 2030 en motivant chaque transfert au regard de la maturité technologique des projets soutenus et surtout des priorités politiques du Gouvernement, serait de nature à améliorer l'information du Parlement et à garantir la cohérence entre les annonces faites par le Gouvernement et ses choix de pilotage des aides du plan France 2030.
Recommandation n° 4 : Clarifier la stratégie de pilotage du plan France 2030 en publiant une doctrine de redéploiements des reliquats du plan et en transmettant chaque année au Parlement un bilan des mouvements effectués en les motivant au regard des priorités politiques du Gouvernement, des besoins de financements identifiés et de la maturité technologique des projets soutenus (Secrétariat général pour l'investissement (SGPI)).
Le programme « Réacteurs nucléaires innovants » (RNI), déployé par Bpifrance dans le cadre du plan France 2030 (cf. supra), devait initialement disposer d'une enveloppe de 500 millions d'euros selon les annonces faites par le Président de la République dans son discours de Belfort du 10 février 2022128(*).
Selon les informations transmises aux rapporteurs spéciaux par le Secrétariat général pour l'investissement, le montant actualisé de l'enveloppe du programme « Réacteurs nucléaires innovants » était de 365 millions d'euros en avril 2026 soit une réduction de 27 % par rapport au calibrage initial.
Ventilation de l'enveloppe du programme « Réacteurs nucléaires innovants » entre les phases de soutien
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données du SGPI
Au regard des 158 millions d'euros d'aides attribuées pendant la phase 1 du programme « Réacteurs nucléaires innovants », le Gouvernement a décidé d'affecter intégralement le reste des aides de l'enveloppe, d'un montant de 207 millions d'euros, à la phase 2 du programme dédié à la preuve de concept (POC129(*)) la validation technologique des projets dans un environnement pertinent.
Si cette réorientation peut être justifiée par le manque de profondeur de l'enveloppe disponible une fois pris en compte la réduction décidée par le Gouvernement et la consommation des aides de la phase 1, la décision du Gouvernement de supprimer purement et simplement la phase 3 du programme « Réacteurs nucléaires innovants » sans communication institutionnelle officielle auprès des porteurs de projets apparaît comme incompréhensible.
En effet, la phase 3 dédiée à la construction d'un prototype ou d'un premier de série (FOAK130(*)) constituait l'une des étapes essentielles du programme « Réacteurs nucléaires innovants » et elle permettait d'accompagner les porteurs de projets au moment où les besoins d'investissements industriels (CapEx131(*)) connaissent une croissance soutenue en vue du début de l'exploitation commerciale de la technologie innovante développée par les lauréats du programme.
La décision non-anticipée d'abandon de la phase 3 du programme, qui n'a été formellement communiquée aux porteurs de projet qu'en avril 2025 soit plus de trois ans après l'ouverture de la phase 1, illustre à la fois le défaut de communication de l'administration vis-à-vis des bénéficiaires finaux et le défaut de calibrage de l'enveloppe qui ne permettait pas de couvrir les trois phases de manière réaliste. Les rapporteurs relèvent toutefois qu'à court terme les bénéficiaires finaux continueront de bénéficier des financements de la phase 1 qui n'ont été décaissées qu'à hauteur de 49 % au 1er février 2026.
Niveau de décaissement des aides de la
phase 1 du programme
« Réacteurs nucléaires
innovants »
(en millions d'euros)
Source : commission des finances, d'après les données de Bpifrance
Les rapporteurs spéciaux relèvent que cette décision non-anticipée d'abandon de la phase 3 du programme « Réacteurs nucléaires innovants » souligne la marge dont dispose le Secrétariat général pour l'investissement pour optimiser l'emploi des fonds du plan France 2030 en concentrant les aides sur un petit nombre de bénéficiaires disposant d'un accompagnement renforcé vers la mise sur le marché d'une technologie innovante.
En premier lieu, les rapporteurs spéciaux soulignent que le nombre final de lauréats de la phase 1 du programme « Réacteurs nucléaires innovants », qui est de onze projets bénéficiaires, n'est pas cohérent avec les objectifs chiffrés adoptés par Bpifrance lors de la conception du programme132(*). Sans remettre en cause la qualité des projets soutenus, les rapporteurs spéciaux soulignent que la capacité de la filière française à produire pendant la même période onze nouveaux concepts de réacteurs innovants ne semble pas établie au regard des investissements associés et de la nature du marché-cible. Un nombre de lauréats d'environ cinq, conformément à la feuille de route de Bpifrance, aurait permis d'éviter la dispersion des aides du plan France 2030 et de réduire le coût de la phase 1 du programme RNI.
En deuxième lieu, les rapporteurs spéciaux notent que les lauréats de la phase 1 du programme « Réacteurs nucléaires innovants » ont connu des délais d'instruction de leur dossier puis de contractualisation de leur aide particulièrement longs. Certains porteurs de projets ont ainsi dû attendre environ un an et demi entre le dépôt de leur demande d'aide et la contractualisation de cette aide avec Bpifrance. Sans remettre en cause la nécessité d'une instruction approfondie sur le plan technologique et sur le plan économique (cf. infra), les rapporteurs spéciaux remarquent qu'un tel délai est de nature à freiner la mise sur le marché de certaines technologies dans un environnement international en rapide évolution et même qu'il peut être de nature à fragiliser financièrement les startups concernées qui n'ont pas ou peu de chiffre d'affaires et qui fonctionnent grâce aux fonds levés auprès de leurs investisseurs.
En troisième lieu, les rapporteurs notent que le périmètre très large retenu pour le programme « Réacteurs nucléaires innovants », au-delà de la notion de neutralité technologique, soulève la question de la cohérence et de l'homogénéité entre les projets soutenus par le programme. Premièrement, la présence parmi les onze lauréats de deux sociétés ayant pour objet de développer des réacteurs fondés sur une technologie de fusion nucléaire n'apparaît pas cohérent avec l'objectif annoncé, puis réaffirmé, de disposer d'un démonstrateur en activité à horizon 2030. Deuxièmement, la présence parmi les lauréats de plusieurs sociétés ayant pour objectif de développer des réacteurs à neutrons rapides (RNR), c'est-à-dire permettant la fermeture du cycle, soulève la question de l'articulation entre d'une part ce soutien apporté à des nouveaux acteurs et d'autre part le mandat par le conseil de politique nucléaire du 12 mars 2026133(*) aux grands intégrateurs de la filière d'engager un programme de développement relatif à la fermeture du cycle. Les rapporteurs relèvent à cet égard que les projets de petits réacteurs modulaires à eau pressurisé, conventionnels (SMR REP) ou de haute température (HTR), sont les premiers à avoir bénéficié des aides de phase 2 du programme, ce qui est cohérent avec l'objectif d'une mise en service à horizon 2030.
Enfin, en quatrième lieu, plusieurs des experts auditionnés dans le cadre de ce rapport d'information ont relevé la présence parmi les onze lauréats de projets présentant un manque de crédibilité sur le plan technologique ou sur le plan économique. Ce constat a pu être dressé par le Haut-Commissaire à l'énergie atomique qui a été mandaté par le conseil de politique nucléaire du 26 février 2024 pour réaliser un audit des projets-lauréats. Les rapporteurs spéciaux notent que si l'association du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) au choix des lauréats aurait dû permettre d'empêcher cette situation, la procédure actuelle de sélection n'apparaît pas comme suffisamment robuste pour empêcher le soutien d'un projet présentant des défauts technologiques ou économiques établis. Les rapporteurs notent à ce sujet que l'influence de l'expertise scientifique dans le choix des lauréats des aides du plan France 2030, uniquement pour les objectifs et leviers en lien avec des technologies de pointe le justifiant, pourrait être renforcée par la publication d'un avis scientifique motivé sur les projets soumis au comité de pilotage ministériel opérationnel (CPMO). Cet avis scientifique ne ferait pas obstacle à ce que l'autorité politique s'en écarte mais permettrait d'objectiver les cas dans lesquels un projet technologique soutenu par France 2030 avait fait l'objet d'un signalement par les experts scientifiques associés au processus de sélection.
Recommandation n° 5 : Renforcer l'influence de l'expertise scientifique dans le processus de sélection des bénéficiaires finaux du plan France 2030 dans les secteurs technologiques en prévoyant la publication d'un avis scientifique motivé sur chacun des projets examinés par les comités de pilotage ministériels opérationnels (CPMO) (Secrétariat général pour l'investissement (SGPI)).
En dépit de l'annulation inopinée de la phase 3 du programme « Réacteurs nucléaires innovants », les rapporteurs spéciaux notent que les aides attribuées au cours de la phase 1 et les aides en cours d'attribution dans le cadre de la phase 2 permettent de stimuler la dynamique de recherche et développement au sein de la filière industrielle en y introduisant de nouvelles méthodes de travail et en renforçant l'attractivité de la filière pour les jeunes ingénieurs.
Les rapporteurs spéciaux soulignent par conséquent que les pouvoirs publics doivent désormais poursuivre prioritairement l'objectif de capitaliser sur l'activité des lauréats de la phase 1 du programme « Réacteurs nucléaires innovants » en assurant leur accompagnement par d'autres moyens que l'aide financière de phase 3 initialement programmée.
Le risque de perte financière et de perte technologique, pour l'État et pour la filière, lié à la fragilisation des startups du secteur nucléaire a du reste été récemment illustré par la liquidation le 15 janvier 2026 de la société Naarea, qui avait bénéficier d'une aide de phase 1 du programme « Réacteurs nucléaires innovants » à hauteur de 10,4 millions d'euros, dont 0,4 million d'euros au titre du soutien technique apporté par le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), pour le développement d'un réacteur à neutrons rapides (RNR).
Par conséquent, en l'absence de phase 3 du programme « Réacteurs nucléaires innovants » et par voie de conséquence d'un programme d'aide dimensionné de manière adéquate pour accompagner leur développement d'une tête de série ou d'un prototype, les pouvoirs publics doivent accompagner les lauréats du programme dans la recherche de financements en fonds propres à l'échelle européenne.
En effet, les rapporteurs relèvent que l'écosystème de financement national a été mobilisé par les startups du secteur nucléaires dès leur phase de maturation initiale avec l'intervention de plusieurs instruments complémentaires. Premièrement, certaines startups essaimées depuis les équipes de recherche du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ont pu bénéficier d'investissements en fonds propres depuis CEA Investissements, la filiale d'investissement du CEA qui est présente au capital des entreprises Blue Capsule, Hexana, Otrera et Stellaria. Deuxièmement, certains lauréats du programme « Réacteurs nucléaires innovants » ont bénéficié en parallèle de dispositifs de soutien en fonds propres soit à travers des prises de participation par des fonds gérés par Bpifrance soit à travers Ademe Investissement, la filiale d'investissement de l'Agence de l'énergie et de la maîtrise de l'environnement (Ademe). Enfin, troisièmement, des fonds de capital-risque privés ont soutenus certains lauréats du programme « Réacteurs nucléaires innovants » à l'image du fonds Exergon de l'entreprise Audacia qui est entré au capital d'Otrera, de Blue Capsule et de Stellaria.
Pour autant, au regard du montant des investissements (CapEx) nécessaires pour construire une tête de série dont l'ordre de grandeur est d'au moins 500 millions à un milliard d'euros par projet, les startups françaises du secteur nucléaire doivent être accompagnées pour européaniser leur source de financement pour poursuivre leur objectif de passage à l'échelle industrielle.
Les rapporteurs spéciaux soulignent à ce titre que cet accompagnement des pouvoirs publics doit prendre la forme à la fois d'un soutien institutionnel de la France au sein des instances de gouvernance européenne en faveur d'un financement en fonds propres du secteur des petits réacteurs nucléaires et d'un soutien individuel de Bpifrance auprès des porteurs de projet134(*) pour les accompagner dans leur démarche de demande d'intervention en fonds propres à l'échelle européenne soit auprès de bailleurs de fonds privés soit auprès d'institution financière de l'Union européenne au premier rang desquels la Banque européenne d'investissement (BEI).
Recommandation n° 6 : Confier à Bpifrance un mandat d'accompagnement des lauréats de l'appel à projets « Réacteurs nucléaires innovants » pour la recherche de financements publics et privés en fonds propres à l'échelle européenne (Secrétariat général pour l'investissement (SGPI), Bpifrance).
2. La contribution de l'énergie nucléaire à la compétitivité de l'économie européenne constitue un levier significatif de soutien aux entreprises françaises de la filière
À l'échelle de l'Union européenne, le soutien public à la recherche et au développement dans le domaine de l'énergie nucléaire est marqué par le fait que plusieurs États membres ont fait le choix de renoncer à la production d'énergie par fission nucléaire depuis les années 1980. C'est en particulier le cas de deux des six membres fondateurs de la construction européenne : l'Allemagne qui a abandonné son programme de fission nucléaire en 2011 et l'Italie qui a abandonné son programme national en 1990 et qui a organisé deux référendums rejetant l'énergie nucléaire en 1987 et en 2011. Les rapporteurs notent cependant que la chambre des députés italienne a adopté en juin 2026 un projet de loi prévoyant la réintroduction à moyen terme de l'énergie nucléaire dans la production énergétique en Italie.
Cette absence de consensus entre les États membres de l'Union explique le caractère limité des aides versées par le budget de l'Union au développement des technologies de fission nucléaire.
Sur le plan institutionnel, le domaine de l'énergie nucléaire est au reste expressément exclu du principal vecteur de financement des projets de recherche et développement du budget de l'Union, le programme-cadre pour la recherche et l'innovation (PCRI) « Horizon Europe » qui couvre la période 2021-2027135(*). Cette exclusion résulte de l'application des traités fondateurs de l'Union et en particulier de l'article 106 bis du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique (CEEA ou Euratom) du 25 mars 1957, ou traité Euratom, qui prévoit que les stipulations du traité sur l'Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ne peuvent déroger aux stipulations du traité Euratom.
La seule exception à cette exclusion du secteur nucléaire du programme « Horizon Europe » concerne le programme « EIC Accelerator136(*) » ou accélérateur du Conseil européen de l'innovation qui est un programme de soutien aux startups et aux petites et moyennes entreprises (PME) de l'Union européenne qui développe un produit innovant et qui ont une trajectoire de croissance soutenue (scale-up). Ce programme permet de bénéficier d'un financement mixte comprenant à la fois une subvention pouvant atteindre jusqu'à 2,5 millions d'euros et un investissement en fonds propres opéré par le fonds du Conseil européen de l'innovation (EIC Fund137(*)), piloté par la Banque européenne d'investissement (BEI), pouvant atteindre jusqu'à 10 millions d'euros.
Par conséquent, la quasi-intégralité du soutien à la recherche et à l'innovation de l'Union européenne est intégré au budget d'Euratom qui atteint 1 971 millions d'euros pour la période 2021-2027 en excluant la participation de l'Union européenne au programme Iter (cf. supra). Les financements de la recherche et développement rattachés au budget d'Euratom se décomposent en trois volets : premièrement des actions directes de recherche au sein du Centre commun de recherche (CCR), deuxièmement des subventions versées à des projets dans le domaine de la fission nucléaire et enfin troisièmement des subventions versées à des projets dans le domaine de la fusion nucléaire.
Ventilation des aides à la recherche financées par Euratom
(en millions d'euros et pour la période 2021-2027)
Note : Le périmètre retenu exclut la participation de l'Union européenne au projet Iter.
Source : commission des finances, d'après les données du CEA
Les rapporteurs relèvent qu'au regard de sa place dans la production actuelle d'électricité en Europe, la technologie de fission nucléaire est peu représentée dans les aides financées par Euratom avec seulement 31 % des subventions versées depuis le programme contre 69 % pour les projets de fusion. Pour autant, les rapporteurs relèvent également que plusieurs États membres de l'Union - dont la Belgique et le Danemark (cf. supra) - ont récemment fait évoluer leur position sur le recours à la production d'énergie nucléaire, notamment dans le cadre du développement des petits réacteurs modulaires (SMR).
Cette dynamique de relance du nucléaire non seulement à l'échelle française, mais également à l'échelle européenne, a été illustrée par la création en 2023 d'une Alliance européenne du nucléaire qui réunit quatorze pays138(*) souhaitant s'appuyer sur l'énergie nucléaire comme levier de la décarbonation de leur économie. Cette initiative intergouvernementale a été complétée par le lancement par la Commission européenne en février 2024 d'une alliance industrielle européenne sur les petits réacteurs modulaires139(*) (SMR) qui réunit les partenaires publics et privés impliqués dans le développement des projets de petits réacteurs modulaires en Europe. Les rapporteurs relèvent enfin que la Commission européenne a renforcé la portée de cette relance institutionnelle en annonçant en avril 2025 la mise à l'étude d'un projet important d'intérêt européen commun (PIIEC) sur les technologies nucléaires innovantes.
Alors que les négociations relatives au cadre financier pluriannuel 2028-2034 ont débuté depuis la publication de la proposition de la Commission en juillet 2025, les rapporteurs spéciaux soulignent l'importance pour la France de tenir compte de cette dynamique de relance du nucléaire à l'échelle européenne pour rééquilibrer le financement des projets de recherche au sein de l'Union pour favoriser la prise en charge par le budget de l'Union du soutien à des projets de recherche et d'innovation dans le domaine des technologies nucléaires.
Dans ce cadre, les rapporteurs soulignent à la suite du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)140(*) l'importance cruciale que revêt l'inclusion du secteur de l'énergie nucléaire dans le périmètre des projets éligibles au futur Fonds européen pour la compétitivité dont la création est prévue par la Commission pour regrouper plusieurs instruments existants et qui disposerait d'une enveloppe globale de 234 milliards d'euros141(*) pour la période 2028-2034 selon la proposition initiale de la Commission européenne. Au regard de la contribution des technologies nucléaires à la compétitivité et à la décarbonation de l'économie européenne, une telle inclusion permettrait de renforcer la portée des soutiens nationaux apportés à la recherche et à l'innovation dans le domaine de l'énergie nucléaire en prévoyant des relais de financement européens pour les projets les plus matures et les plus performants.
Recommandation n° 7 : Inclure les projets d'innovation dans le domaine de l'énergie nucléaire civile dans le périmètre du fonds européen pour la compétitivité pour la période 2028-2034 (Commission européenne, Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne (RP UE)).
* 127 4e CPN du 17 mars 2025.
* 128 Président de la République, 10 février 2022, Déclaration sur la politique de l'énergie.
* 129 Proof of Concept.
* 130 First-of-a-kind.
* 131 Capital Expenditure.
* 132 L'appel à projet devait initialement bénéficier à 4 ou 5 projets en phase 1, puis 2 à 3 projets en phase 2 puis enfin un projet en phase 3.
* 133 5e CPN du 12 mars 2026.
* 134 Cet accompagnement individuel serait inclus, à budget constant, dans les frais de gestion versés par le Secrétariat général pour l'investissement (SGPI) à Bpifrance au titre de la gestion du programme « Réacteurs nucléaires innovants ».
* 135 Horizon Europe dispose d'un budget de 95,5 milliards d'euros pour la période 2021-2027.
* 136 European Innovation Council Accelerator.
* 137 European Innovation Council Fund.
* 138 Belgique, Bulgarie, Croatie, Finlande, France, Hongrie, Italie, Pays-Bas, Pologne, Tchéquie, Roumanie, Slovaquie, Slovénie et Suède.
* 139 European Industrial Alliance on Small Modular Reactors.
* 140 CEA, novembre 2025, Réponse à la consultation sur l'établissement du Fonds européen pour la compétitivité, p. 5.
* 141 Hors Horizon Europe.