LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
Recommandation n° 1 : poursuivre les efforts entrepris pour suivre les projets de recherche afin d'identifier plus tôt lesquels n'aboutiront pas. Dans un objectif de sincérité budgétaire, cela permettrait de diminuer les abandons de versement à chaque exercice, et d'évaluer de façon plus fiable les restes à payer (INCa).
Recommandation n° 2 : transférer l'ensemble des compétences de communication sur la prévention des cancers au ministère de la santé. Un tel transfert permettrait d'arbitrer les priorités de communication à l'échelle nationale et de rationaliser les dépenses publiques de communication (ministère de la santé).
Recommandation n° 3 : relancer les réflexions visant à mutualiser des fonctions supports (infrastructures numériques, logiciels, commande publique) et métiers (suivi épidémiologique, évaluation des programmes de dépistage) avec d'autres agences sanitaires et de recherche. De telles mutualisations constituent une bonne pratique susceptible, à moyen terme, de générer des économies en gestion (ministère de la santé, ministère de la recherche, INCa).
Recommandation n° 4 : publier sans délai une instruction ministérielle sur les modalités de transmission à l'INCa des données nécessaires au registre national des cancers et mettre en place un mécanisme de suivi permettant d'identifier les producteurs ne transmettant pas leurs données dans les délais prévus et d'y remédier (ministère de la santé, INCa).
Recommandation n° 5 : pérenniser les effectifs consacrés au registre national des cancers en augmentant le plafond d'emplois de l'INCa à compter de 2027, à hauteur des postes en contrats à durée déterminée hors plafond arrivant à échéance, soit trois équivalents temps plein travaillés (ETPT) en 2027. Diminuer à due concurrence les emplois hors plafond correspondants, de manière à assurer la neutralité financière de l'opération (ministère de la santé, direction du budget, INCa).
Recommandation n° 6 : inviter les partenaires privés de l'INCa, membres du groupement d'intérêt public (GIP), à savoir la Ligue nationale contre le cancer et la Fondation ARC, à contribuer au financement du registre national des cancers dans le cadre de conventions, sur le modèle des cofinancements existants (INCa)
I. L'INCA : UN OPÉRATEUR ESSENTIEL EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LES CANCERS MAIS DONT LES COMPÉTENCES DE COMMUNICATION DEVRAIENT ÊTRE RECENTRALISÉES
A. UN BUDGET SUPÉRIEUR À 120 MILLIONS D'EUROS POUR FINANCER LA RECHERCHE ET PILOTER LA LUTTE CONTRE LES CANCERS
1. Un opérateur créé pour coordonner l'effort national de lutte contre les cancers
a) L'INCa est créé en 2003 par le premier plan cancer 2003- 2007
En 2003, le président de la République Jacques Chirac a lancé le premier plan cancer, faisant de la lutte contre les cancers une priorité nationale. Les états généraux du cancer de 1998, organisés par la Ligue contre le cancer, ont inspiré ce premier plan. Ils ont été l'occasion de mettre en lumière les attentes des patients, des professionnels de santé et des chercheurs tout en soulignant les insuffisances d'une organisation encore trop fragmentée. La France accusait un retard important en matière de prévention des cancers, de traitement et de recherche.
La création de l'INCa par la loi de santé publique du 9 août 20041(*) est l'un des actes les plus symboliques du premier plan cancer. L'institut est inauguré officiellement en 2005 par les ministres chargés de la santé et de la recherche.
L'INCa est doté d'une compétence transversale. Si d'autres pays ont fait un choix comparable, à l'image de l'Australie ou du Brésil, les États-Unis et le Royaume-Uni ont privilégié la spécialisation de leurs agences dans le domaine de la recherche.
Unique agence d'expertise sanitaire et scientifique consacrée à une seule pathologie, l'INCa a pour mission de mettre en oeuvre la démarche intégrée du plan cancer. Ainsi, l'INCa est créé sous la forme d'un groupement d'intérêt public (GIP) afin d'impliquer l'ensemble des acteurs de la lutte contre les cancers préexistants. L'État, les acteurs de la recherche contre le cancer que sont l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (l'INSERM), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), la Ligue nationale contre le cancer (LNCC) et la Fondation ARC, les fédérations hospitalières ainsi que l'assurance maladie sont membres du GIP.
La gouvernance de l'INCa témoigne de la volonté d'associer expertise scientifique, professionnels de santé et patients à son fonctionnement. Par exemple, un conseil scientifique international veille à la cohérence de la politique scientifique et médicale de l'INCa. Par ailleurs, un comité de démocratie sanitaire apporte le point de vue des usagers et des professionnels de santé sur l'action de l'INCa.
Définies à l'article L. 1415-2 du code de la santé publique, les missions confiées à l'INCa se sont progressivement étoffées :
- la loi de santé publique du 9 août 2004, qui crée l'INCa, en fait l'instance de coordination des actions de lutte contre le cancer, en lui confiant des missions de financement de la recherche en cancérologie, de développement et de suivi en matière de prévention, d'information des professionnels et du public et de définition des bonnes pratiques en matière de soins ;
- la loi du 8 mars 20192(*) conforte le positionnement de l'INCa en consacrant son rôle d'élaboration du plan de lutte contre les cancers, sous la forme désormais d'une stratégie décennale, qui définit les axes et les moyens de la recherche en cancérologie ;
- la loi du 30 juin 20253(*) fait de l'INCa le responsable du registre national des cancers, qui collecte de façon continue et systématique les cas de cancer en France.
b) Un opérateur essentiellement financé par des subventions pour charges de service public
(1) Des concours financiers versés par les deux ministères de tutelle
Si aucun texte ne le formule expressément, l'INCa est placé sous la tutelle conjointe des ministères de la santé et de la recherche. Cette double tutelle s'explique par la dualité des missions exercées par l'INCa dans ces deux domaines. En tant qu'opérateur de l'État, l'INCa reçoit des financements dont la tutelle est la contrepartie.
Ainsi, les subventions pour charges de service public versées à l'INCa proviennent :
- du ministère de la santé, via le programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé » du budget général de l'État ;
- du ministère de la recherche, via le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » du budget général de l'État.
Les concours financiers alloués à l'INCa ont augmenté de 33 % depuis 2019, passant de 84 à 112 millions d'euros en 2025.
Le financement de l'INCa est désormais prioritairement assuré par le ministère de la recherche, en particulier depuis 2021.
Évolution des subventions pour charges de
service public versées à l'INCa
depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
En 2025, la subvention pour charges de service public versée à l'INCa atteint 112 millions d'euros, dont 81,4 millions d'euros versés par le ministère de la recherche. Ce montant inclut les 13,4 millions d'euros fléchés pour la recherche en oncologie pédiatrique. Ainsi, les financements du ministère de la recherche représentent environ 73 % des concours financiers de l'État à l'INCa, contre 52 % en 2020.
(2) Une tutelle exercée prioritairement par le ministère de la santé
La tutelle de l'INCa est exercée prioritairement par le ministère de la santé, via la direction générale de la santé (DGS). Cela s'explique notamment par le nombre important d'opérateurs dont le ministère de la recherche exerce déjà la tutelle.
En effet, l'exercice effectif de la tutelle du ministère de la recherche, via la direction générale de la recherche et de l'innovation (DGRI), s'est récemment renforcé du fait de son poids désormais majoritaire ministère de la recherche dans les concours financiers alloués à l'INCa.
Le rapporteur spécial observe qu'il est paradoxal que le ministère de la santé exerce principalement la tutelle de l'opérateur alors que le ministère de la recherche est prépondérant dans les concours financiers. Pour autant, d'après les deux directions, entendues par le rapporteur spécial, cela ne pose pas de difficulté en pratique.
En effet, les deux ministères s'adressent d'une seule voix à l'opérateur. Cette tutelle s'exerce par la conclusion d'un contrat d'objectifs et de performance (COP), qui décline notamment la mise en oeuvre de la stratégie décennale de lutte contre les cancers. Les séances annuelles du conseil d'administration de l'INCa sont précédées de réunions préparatoires en présence, alternativement, de la DGS et de la DGRI. Par ailleurs, un dialogue de gestion annuel, avec la DGS, permet de suivre l'exécution de l'année en cours, la prévision de la situation budgétaire en fin d'exercice ou encore l'avancement des projets.
2. Un budget de 125,4 millions d'euros majoritairement consacré à la recherche en oncologie
En 2025, l'INCa dispose d'un budget de 125,54 millions d'euros. L'institut consacre 63 % de ce budget à la recherche en oncologie, soit près de 80 millions d'euros.
Répartition du budget de l'INCa par missions en 2025
(en pourcentage)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
a) Un opérateur stratège du fait de son rôle d'élaboration de la stratégie décennale de lutte contre les cancers
L'INCa est l'opérateur pivot chargé de proposer, de mettre en oeuvre et de suivre la politique publique de lutte contre les cancers à l'échelle nationale. Cette mission a trouvé une traduction législative dans la loi du 8 mars 20194(*) qui confie à l'INCa le soin d'élaborer et de mettre en oeuvre la stratégie décennale de lutte contre les cancers. Ainsi, l'institut exerce des missions qui relèvent normalement d'une administration centrale.
Auparavant, les plans cancer couvraient des périodes de cinq ans. Le passage à une stratégie décennale de lutte contre les cancers s'inscrit dans un horizon de long terme.
La stratégie décennale fournit un cap à l'ensemble des actions menées par l'INCa, aussi bien en matière de recherche que de prévention ou encore de communication. Si les orientations stratégiques ont été conçues pour une période de dix ans, leur mise en oeuvre est déclinée selon deux feuilles de route pour les périodes 2021-2025 puis 2026-2030.
La stratégie décennale repose sur la mobilisation de 3,3 milliards d'euros de financement sur dix ans, cofinancés par l'État et la sécurité sociale au travers de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). La première feuille de route pour la période 2021-2025 reposait sur un financement de 1,7 milliard d'euros.
La stratégie décennale de lutte contre les cancers a pour objectif de réduire le nombre de cancers évitables de 60 000 par an à horizon 2040 et d'améliorer la qualité de vie des patients. Elle s'articule autour de quatre axes prioritaires : l'amélioration de la prévention, la limitation des séquelles et l'amélioration des conditions de vie des patients, la lutte accrue contre les cancers de mauvais pronostic et le partage à tous des progrès scientifiques. Ainsi, la stratégie décennale mobilise de multiples acteurs au-delà de l'INCa, à l'image du ministère de l'Éducation nationale pour certaines actions de prévention et de dépistage.
La mise en oeuvre de la stratégie décennale repose sur des instances de pilotage stratégique, opérationnel et de suivi. Un comité de pilotage opérationnel présidé par l'INCa propose des orientations à un comité interministériel de pilotage stratégique, coprésidé par les directeurs de cabinet des ministères chargés de la santé et de la recherche, qui s'assure de la bonne mise en oeuvre de la stratégie. Dans le cadre du COP, les actions menées par l'INCa font l'objet d'un suivi spécifique.
Le suivi budgétaire de la stratégie décennale relève de l'INCa et il est assuré ex-post. Le dernier bilan de l'exécution budgétaire de la stratégie décennale a été effectué pour les quatre premières années de la feuille de route 2021-2024. Le bilan sur l'intégralité de la feuille de route est en cours de finalisation par l'INCa.
b) L'INCa finance, oriente et anime la recherche en cancérologie
Premier poste du budget de l'INCa, les dépenses de recherche représentent 79,2 millions d'euros en 2025, dont 52,5 millions alloués au financement de projets de recherche et 26,7 millions alloués à la structuration de la recherche.
Les dépenses de l'INCa en matière de recherche ont fortement augmenté depuis 2021, notamment sous l'effet de la stratégie décennale de lutte contre les cancers. Depuis 2019, les dépenses de recherche ont progressé de 48 %, soit 25,6 millions d'euros.
Dépenses de recherche de l'INCa depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
(1) L'INCa finance des projets de recherche via des appels à projets
S'agissant du financement des projets de recherche, l'INCa organise des appels à projets (AAP) dans tous les champs de la recherche sur les cancers (fondamentale, translationnelle, clinique, interventionnelle, épidémiologique ou encore sciences humaines et sociales).
En pratique, l'INCa verse des subventions à des projets retenus dans le cadre d'appels à projets publics, sélectionnés par des comités d'évaluation composés d'experts indépendants nationaux et internationaux. Parmi les appels à projets, on distingue :
- les appels à projets dits libres ou non thématiques, permettant aux chercheurs de définir eux-mêmes les axes de leurs travaux. Le principal dispositif en la matière est l'appel à projets « Projets libres en biologie et sciences du cancer » (PL Bio), qui concentre 24,9 millions d'euros de financements en 2025 ;
- les dispositifs orientés vers les principaux axes de la stratégie décennale de lutte contre les cancers, ciblés sur la cancérologie pédiatrique ou encore les cancers de mauvais pronostic.
En 2025, le financement de projets de recherche représente 52,5 millions d'euros.
Financements alloués à des projets de recherche en 2025
(en millions d'euros)
|
Projets |
Montant |
|
AAP PL Bio |
24,9 |
|
AAP Projets libres en sciences humaines et sociales |
5,1 |
|
Projets recherche en oncopédiatrie |
5,1 |
|
AAP Tabac |
4,7 |
|
AAP Programme de recherche translationnelle en cancérologie (PRT-K) |
3,9 |
|
Programmes d'action intégrées de recherche (PAIR) |
2 |
|
AAP Séquelles |
1,7 |
|
AAP européen recherche translationnelle sur le métabolisme des cancers (TransCan) |
1,2 |
|
Essais précoces |
1 |
|
AAP « High risk - High gain » (HRHG CMP) |
0,4 |
|
Total |
52,5 |
Note : AAP signifie appel à projets.
Source : INCa
(2) L'INCa structure la recherche, notamment par la labellisation de centres de recherche
L'INCa coordonne la recherche en cancérologie, ce qui implique de consulter la communauté médicale et scientifique pour faire émerger des priorités.
La structuration de la recherche s'inscrit dans cette mission de coordination. En la matière, l'INCa désigne des entités et organisations de recherche au regard de critères de qualité et appuie leur développement.
Par exemple, l'INCa soutient les cancéropôles, qui favorisent le développement de la recherche dans les régions. Par ailleurs, l'INCa labellise et accompagne les sites de recherche intégrés sur le cancer (SIRIC), qui oeuvrent en matière de recherche translationnelle, à l'image de celui associant l'Institut Curie, l'INSERM et le CNRS.
Financements alloués à la structuration de la recherche en 2025
(en millions d'euros)
|
Action |
Montant |
|
Cancéropôles |
5,5 |
|
SIRIC |
4 |
|
Structuration recherche en oncopédiatrie |
4 |
|
Centres labellisés de phase précoce (CLIPP) |
2,7 |
|
Doctorants et chaires en sciences humaines et sociales |
1,9 |
|
Réseaux recherche cancers de mauvais pronostic |
1,8 |
|
Inter-Groupes Coopérateur |
0,7 |
|
Bases Clinico-biologique |
0,5 |
|
Autres (dont effectifs) |
5,6 |
|
Total |
26,7 |
Source : INCa
(3) Des abandons de versement importants
Le versement de subventions par l'INCa est régi par un règlement des subventions, approuvé par le conseil d'administration. L'Institut conclut une convention de financement avec le bénéficiaire qui définit le budget du projet, sa durée, le montant correspondant de subventions, ainsi que les échéances de versement.
L'INCa ne souhaite pas créer de contraintes administratives excessives pour les équipes de recherche financées. Si les bénéficiaires doivent rendre un rapport annuel d'activité à l'INCa, il ne s'agit pas d'une condition d'obtention des subventions. Les vérifications les plus approfondies sont effectuées par l'INCa à l'occasion du versement du solde final.
Au 31 décembre 2025, le solde des engagements de l'INCa en matière de subventions à la recherche s'établit à 171,7 millions d'euros.
Par ailleurs, le financement de la recherche implique toujours une part de risque irréductible, et a fortiori s'agissant de la recherche fondamentale. Ainsi, il arrive que certains projets n'aboutissent pas, conduisant l'INCa à constater des abandons de versements à chaque exercice.
Dans la continuité du rapport de la Cour des comptes5(*), le rapporteur spécial constate que les abandons de versements augmentent, passant de 9,7 millions d'euros fin 2019 à 23,8 millions d'euros fin 2025, soit une hausse de 14,1 millions d'euros sur la période.
Abandons cumulés de versement au titre des subventions depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports de certification des comptes de l'INCa.
Compte tenu des tensions sur la trésorerie de l'INCa (v. infra), le rapporteur spécial s'associe à la recommandation de la Cour des comptes6(*) qui préconise une vigilance accrue en la matière.
Un suivi scientifique et budgétaire plus attentif des projets pourrait permettre d'anticiper davantage les abandons de versements, ce qui offrirait également une évaluation plus fiable des restes à payer.
Sur ce point, le directeur général de l'INCa précise que l'institut a l'atout de disposer à la fois de la connaissance scientifique et du suivi administratif des projets, ce qui n'est pas systématique pour les agences de financement de la recherche. Il indique également que des ateliers ont été mis en place pour suivre davantage les projets, au moment de leur sélection, afin de construire un plan de financement crédible, lors du suivi ainsi qu'en fin de projet. Par ailleurs, des audits sur des échantillons de projets sont menés.
Recommandation n° 1 : poursuivre les efforts entrepris pour suivre les projets de recherche afin d'identifier plus tôt lesquels n'aboutiront pas. Dans un objectif de sincérité budgétaire, cela permettrait de diminuer les abandons de versement à chaque exercice, et d'évaluer de façon plus fiable les restes à payer (INCa).
c) Un rôle important en matière de qualité du parcours de soins
Le budget de l'INCa consacré à la qualité du parcours de soins est compris entre 4 et 5 millions d'euros entre 2017 et 2025. Ce budget intègre à la fois des dépenses de communication et des dépenses d'intervention dans le cadre d'appels à projets spécifiques.
L'INCa mène plusieurs actions visant à améliorer la qualité du parcours de soins des patients, par exemple :
- la direction générale de l'offre de soins (DGPS) lui a confié la préparation d'un ensemble de textes réglementaires visant à réformer les autorisations d'exercer en cancérologie. Comme le relève la Cour des comptes7(*), l'INCa a formulé des recommandations visant à définir les conditions de fonctionnement et d'implantation des activités de traitement des cancers ;
- l'INCa produit des expertises, des standards qualité et des guides en matière de qualité des soins ;
- à l'échelle régionale, l'institut labellise les dispositifs spécifiques régionaux du cancer (DSRC) qui coordonnent l'offre régionale de soins en cancérologie et promeuvent la qualité des traitements.
d) Une mission de prévention qui consiste à communiquer et à financer des appels à projets
En 2025, l'INCa consacre 16 millions d'euros à la prévention des cancers. Ces dépenses ont augmenté de 4,5 millions d'euros depuis 2019, soit une hausse de 39 %.
Évolution des dépenses de prévention de l'INCa depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
Les prérogatives de l'INCa en matière de prévention intègrent deux types de dépenses :
- des dépenses liées à ce que l'institut nomme la « stratégie prévention », qui intègrent la production d'expertises, d'études, et des subventions allouées dans le cadre d'appels à projets. Ces dépenses représentent 6,3 millions d'euros en 2025.
- des dépenses d'information qui consistent à communiquer pour prévenir les cancers (v. infra) et qui représentent 9,7 millions d'euros en 2025.
Évolution des dépenses de
prévention de l'INCa distinguées par nature
depuis
2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
* 1Loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique.
* 2 Loi n° 2019-180 du 8 mars 2019 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l'oubli.
* 3 Loi n° 2025-596 du 30 juin 2025 visant à mettre en place un registre national des cancers.
* 4 Loi n° 2019-180 du 8 mars 2019 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l'oubli.
* 5 Cour des comptes, Rapport, L'Institut national du cancer, 2025.
* 6 Cour des comptes, Rapport, L'Institut national du cancer, 2025.
* 7 Cour des comptes, Rapport, L'Institut national du cancer, 2025.