II. UNE SITUATION FINANCIÈRE FRAGILISÉE, APPELANT À POURSUIVRE LES MESURES D'ÉCONOMIES ENGAGÉES
A. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'INCA S'EST FRAGILISÉE SUR LES DERNIERS EXERCICES, SANS DEVENIR ALARMANTE
1. Des dépenses qui ont augmenté plus rapidement que les recettes
a) Des dépenses en hausse, notamment portées par les crédits d'intervention
Entre 2019 et 2025, les dépenses de l'INCa ont augmenté de 47 %, soit une hausse de 40 millions d'euros. Les dépenses augmentent fortement à partir de 2021, sous l'effet de la stratégie décennale de lutte contre les cancers.
Évolution des dépenses de l'INCa par titre depuis 2017
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
Cette augmentation des charges tient en grande partie aux dépenses d'intervention, majoritairement composées de subventions à la recherche, qui augmentent de 47 % entre 2019 et 2025, soit une hausse de 28 millions d'euros.
b) Des dépenses de personnel relativement stables jusqu'en 2022, en hausse sur les derniers exercices
Les dépenses de personnel de l'INCa étaient relativement stables entre 2019 et 2023 et ont augmenté lors des derniers exercices.
En 2025, les effectifs consommés de l'INCa s'élèvent à 154 personnes en équivalents temps plein travaillé (ETPT).
Dépenses de personnel et niveau du plafond
d'emploi et emplois
réalisés depuis 2019
(en millions d'euros et en ETPT)
|
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
|
Dépenses de personnel exécutées |
12,9 M€ |
13,6 M€ |
13,5 M€ |
13,4 M€ |
14,4 M€ |
15,2 M€ |
15,7 M€ |
|
Plafond d'emploi |
137 |
134 |
131 |
131 |
131 |
131 |
131 |
|
Autorisation d'emplois hors plafond |
12 |
15 |
20 |
30 |
30 |
30 |
30 |
|
Autorisation d'emplois totale |
149 |
149 |
151 |
161 |
161 |
161 |
161 |
|
ETPT consommés sous plafond |
135 |
134 |
129 |
127 |
129 |
131 |
131 |
|
ETPT consommés hors plafond de LFI |
11 |
10 |
11 |
18 |
24 |
23 |
22 |
|
Total des ETPT consommés |
145 |
144 |
140 |
145 |
153 |
154 |
154 |
Source : INCa
Entre 2019 et 2023, le plafond d'emploi de l'INCa était sous consommé. Cette situation, qui s'expliquait d'après l'INCa par des difficultés de recrutement, a pris fin en 2024. En effet, l'INCa consomme la totalité de son plafond d'emploi en 2024 et 2025, ce qui explique notamment la hausse des dépenses de personnel sur les deux derniers exercices.
La Cour des comptes11(*) relève que la rémunération moyenne des personnels de l'INCa atteint 97 000 euros bruts annuels, un montant supérieur à la moyenne des principales agences sanitaires à 88 500 euros.
D'après le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) des ministères sociaux entendu par le rapporteur spécial, ce montant correspond effectivement aux données figurant dans la liasse budgétaire de l'opérateur pour le budget initial pour 2026. Il précise que ce montant doit s'apprécier au regard du profil des emplois, de l'expérience et de l'ancienneté des agents. En effet, l'INCa emploie de nombreuses personnes très qualifiées du fait de ses missions.
L'INCa indique que ce montant inclut des dépenses comme les primes de fin de contrat à durée déterminée ainsi que des indemnités de licenciement. En retraitant ces dépenses, la rémunération moyenne brute annuelle est de 56 365 euros pour une rémunération super-brute, c'est-à-dire le coût global pour l'employeur, de 90 180 euros.
c) Des dépenses de fonctionnement en hausse sur la période récente
Les dépenses de fonctionnement, hors dépenses de personnel, ont augmenté de plus de 70 % entre 2019 et 2025, soit une hausse de 10 millions d'euros. Cette hausse s'explique par la préparation et la mise en oeuvre de la stratégie décennale et par le supplément de budget consacré à l'informatique.
Ainsi, cette progression est notamment portée par :
- les dépenses de communication et d'information qui passent de 4,8 millions d'euros en 2019 à 11,4 millions d'euros en 2024 (v. supra) ;
- les dépenses informatiques qui passent de 2 millions d'euros en 2021 à 5,2 millions d'euros en 2025. Ces dépenses sont notamment consacrées à la plateforme des données en cancérologie, puis au registre national des cancers (v. infra) ainsi qu'à l'entretien d'outils web notamment du site cancer.fr.
d) Des recettes en augmentation, à la trajectoire incertaine
L'INCa a bénéficié de recettes dynamiques, qui ont augmenté de 20 % depuis 2019, soit une hausse de 20,6 millions d'euros. Ces recettes sont essentiellement composées de subventions pour charge de service public.
Évolution des recettes de l'INCa depuis 2019
(en millions d'euros)
|
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
2026* |
Variation 2019/2026 |
|
Ministère de la santé (programme 204) |
41,1 |
39,8 |
39,1 |
31,3 |
38,3 |
31,8 |
30,6 |
39,6 |
- 4 % |
|
Ministère de la recherche (programme 172) |
43 |
43 |
67 |
83,5 |
67 |
76 |
81,4 |
73 |
70 % |
|
Membres du GIP |
1,6 |
3,3 |
1,8 |
2,6 |
1,6 |
3 |
2,5 |
2,1 |
31 % |
|
Autres recettes |
19,1 |
8,4 |
11,7 |
12 |
7,3 |
12,1 |
20,4 |
10,7 |
- 44 % |
|
Total |
104,8 |
94,6 |
119,6 |
129,3 |
114,2 |
122,9 |
134,9 |
125,4 |
20 % |
* Ce montant inclut la subvention annuelle du ministère pour la recherche en oncologie pédiatrique.
* Les recettes pour 2026 correspondent à celles présentées dans le budget initial de l'INCa, tandis que les recettes des années précédentes sont constatées sur l'exercice.
Source : INCa
Les concours financiers de l'État, versés par les ministères de la Santé et de la Recherche, représentent plus de 80 % des recettes de l'INCa. Ils s'élèvent à 112,6 millions d'euros en 2025, pour un total de 125,4 millions d'euros de recettes.
Les membres du GIP contribuent également au financement de l'INCa, leur contribution s'élève à 2,1 millions d'euros en 2026. Il s'agit essentiellement de cofinancements de la Ligue nationale contre le cancer et de la Fondation ARC pour des appels à projets de recherche. Il s'agit notamment des programmes d'action intégrées de recherche (PAIR) qui sont des appels à projets visant à regrouper plusieurs disciplines (recherche fondamentale, clinique, épidémiologique ou encore sciences humaines) autour d'une pathologie (cancers pédiatriques, tumeurs cérébrales, etc.).
Les autres recettes correspondent à des financements fléchés vers des dépenses déterminées, notamment une contribution de la CNAM au titre du fonds de lutte contre les addictions (6,9 millions d'euros en 2026), des financements européens (1,9 million d'euros en 2026), la contribution de Santé publique France au financement des registres locaux du cancer, ainsi que des récupérations de crédits non utilisés par les bénéficiaires de fonds. La diminution de ces recettes entre 2025 et 2026 s'explique notamment par la réduction des financements au titre du fonds de lutte contre les addictions, qui s'élevait à 13,4 millions d'euros en 2025.
Ainsi, l'INCa a disposé de recettes dynamiques dans un contexte de fort soutien politique à son action. Le dynamisme des recettes de l'INCa lui a permis de déployer des dépenses d'intervention croissantes.
Pour autant, comme l'a indiqué le CBCM des ministères sociaux au rapporteur spécial, l'exercice 2025 a constitué un tournant à deux titres :
- la période des « services votés » a eu pour effet de ralentir les dépenses pendant les six premières semaines de l'exercice en l'absence d'une loi de finances promulguée ;
- les mesures de régulation budgétaire décidées par le gouvernement pour l'ensemble des opérateurs de l'État, incluant l'effet en 2025 de la circulaire imposant une réduction des dépenses de communication.
Ainsi, les recettes publiques allouées à l'INCa sont moins préservées que par le passé et l'opérateur doit adapter son fonctionnement aux contraintes budgétaires.
En 2026, la subvention pour charges de service public versée par le ministère de la santé a augmenté de 9,6 millions d'euros. Pour autant, le rapporteur spécial invite à relativiser cette hausse. La subvention versée par le ministère de la santé en 2026 se décompose comme suit, pour un total de 39,6 millions d'euros :
- le maintien de la subvention allouée en 2025, pour un montant de 31,8 millions d'euros ;
- le transfert des financements auparavant alloués aux registres locaux des cancers, qui désormais transitent par l'INCa pour financer les registres locaux. Cela représente 4,6 millions d'euros en 2026 (dont 3,2 millions d'euros anciennement alloués aux registres locaux au titre de leur mission d'intérêt général - MIG - et 1,4 million d'euros correspondant à la subvention auparavant versée par Santé publique France aux registres locaux). Le détail du financement des registres locaux est présenté ci-après ;
- 3,2 millions d'euros correspondant au rattrapage partiel de mesures d'économies décidées en 2024 et 2025.
2. Une forte réduction de la trésorerie non fléchée qui constitue un point de vigilance
S'il n'existe qu'une seule trésorerie en termes comptables, l'INCa opère une distinction en gestion entre la trésorerie fléchée et non fléchée :
- la trésorerie fléchée apportée par des partenaires, notamment la CNAM dans le cadre du fonds de lutte contre les addictions, dans le cadre d'opérations prédéfinies. S'ajoutent également les fonds gérés par l'INCa pour compte de tiers, c'est-à-dire ceux gérés dans le cadre du projet de l'Union européenne EU Net-CCC12(*) depuis 2024. Ils représentent 23,9 millions d'euros en 2024, 7,3 millions d'euros en 2025 et 5,0 millions d'euros en 2026 ;
- la trésorerie non fléchée appartient en propre à l'INCa pour financer ses activités courantes et les projets de recherche non concernés par les recettes fléchées.
Trésorerie de l'INCa au 31 décembre de chaque année depuis 2019
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après l'INCa
Jusqu'en 2022, l'INCa a constitué une trésorerie importante. Son niveau est passé de 33 millions d'euros à 58 millions d'euros entre le 31 décembre 2019 et le 31 décembre 2025, soit une hausse de 72 %. En particulier, la part non fléchée représentait plus de 50 % de la trésorerie jusqu'à fin 2021.
En 2023, la tendance s'est inversée sous le double effet d'une stabilisation de la subvention pour charges de service public et d'une diminution des recettes fléchées, dans un contexte de hausse des dépenses. En outre, la hausse de la trésorerie en 2024 est uniquement liée au niveau élevé des fonds gérés pour le compte de l'Union européenne.
L'INCa a connu des résultats négatifs à hauteur de 33 millions d'euros en 2023 et 5,2 millions d'euros en 2024, ponctionnant d'autant son niveau de trésorerie.
En conséquence, le niveau de trésorerie réellement disponible pour l'INCa, qui correspond à la trésorerie non fléchée, s'est considérablement réduit, passant de 0 en 2023 à une projection à - 7 millions d'euros fin 2026. Ainsi, l'INCa est contraint d'avoir recours à la trésorerie fléchée pour ses dépenses courantes.
Le CBCM des ministères sociaux indique que l'usage de la trésorerie fléchée pour les dépenses courantes est un point de vigilance. Pour autant, cela ne signifie pas que l'opérateur se trouve dans une situation proche de la cessation des paiements.
D'après les éléments transmis par la direction du budget, cette lecture doit être mise en perspective : « la trésorerie des organismes publics obéit à un principe de fongibilité, en vertu duquel la distinction comptable entre fonds fléchés et fonds non fléchés n'emporte pas de ségrégation juridique des disponibilités. L'agent comptable conserve donc la faculté de mobiliser momentanément des fonds affectés pour couvrir des besoins de trésorerie, sous réserve que leur reconstitution soit assurée avant les échéances d'emploi auxquelles ils sont adossés ».
Il s'agirait d'une pratique courante dans la gestion d'opérateurs dont les encaissements sont décalés par rapport aux engagements. Il ne s'agit pas d'un risque majeur dès lors que la capacité de reconstitution de la trésorerie est avérée pour honorer les engagements.
Ainsi, le rapporteur spécial note que la dégradation tendancielle du profil de liquidité de l'INCa constitue un enjeu dans la mesure où la marge dans laquelle la fongibilité entre sa trésorerie fléchée et non fléchée peut s'exercer sans risque se réduit. Le recours aux fonds fléchés doit rester une souplesse de gestion ponctuelle et ne peut devenir un mode de financement structurel. Ainsi, il convient de rétablir l'équilibre entre les deux sections à moyen terme pour que les engagements soient honorés, ce qui implique une réduction des dépenses.
* 11 Cour des comptes, Rapport, L'Institut national du cancer, 2025.
* 12 Le EU Net-CCC est une initiative de l'Union européenne lancée à l'automne 2024 dans le cadre du Plan européen pour vaincre le cancer. Il s'agit d'un projet de création et de structuration d'un réseau unifié de centres d'excellence en oncologie à travers l'Europe. La coordination de ce projet est assurée par l'INCa.