C. UN CONTRÔLE DE LA PUISSANCE PUBLIQUE EN PROGRESSION MAIS QUI SOUFFRE ENCORE DE NOMBREUX ANGLES MORTS
Le renforcement du cadre juridique applicable aux fondations, fonds de dotation et autres véhicules philanthropiques doit répondre à un objectif simple : permettre à la puissance publique d'identifier les chaînes de financement de l'intérêt général et d'en apprécier les effets démocratiques. Cette évolution ne remettrait pas en cause la légitimité de la philanthropie, mais la sécuriserait.
Une philanthropie connue, traçable et assumée, peut contribuer utilement à l'action publique et à la vitalité de la société civile. Une philanthropie opaque, dispersée entre plusieurs véhicules, structurée autour de relais difficilement identifiables ou adossée à des contreparties implicites peut, au contraire, fragiliser la confiance et transformer le don en levier d'influence.
1. Un dispositif de contrôle en progression constante, dont l'effectivité reste néanmoins à parfaire
a) Des interventions législatives ciblées qui ont progressivement comblé certaines failles du cadre juridique applicable au secteur philanthropique
(1) Un mouvement législatif continu depuis 2019 vers un encadrement renforcé des organismes philanthropiques
Le cadre juridique applicable au mécénat a connu, à partir de 2019, une inflexion majeure dans sa philosophie d'ensemble. La plupart des réformes survenues depuis ont en effet intégré des dispositifs de contrôle ou d'obligations déclaratives accrues, afin de mieux encadrer une dépense fiscale jusque-là mal évaluée58(*).
Cette orientation s'inscrit plus largement dans un contexte de renforcement des obligations pesant sur les organismes sans but lucratif depuis 2015, dans le sillage des politiques de lutte contre le terrorisme et le séparatisme.
Sur le plan fiscal, la loi de finances pour 202059(*) a procédé à une rationalisation significative de l'avantage accordé aux grandes entreprises en abaissant le taux de la réduction d'impôt de 60 % à 40 % pour les versements supérieurs à deux millions d'euros60(*).
En parallèle, le rehaussement à 20 000 euros du plafond annuel des dons ouvrant droit à l'avantage fiscal (contre 10 000 euros auparavant) a produit un effet structurel positif en favorisant la diversification des acteurs et en encourageant l'engagement des TPE et PME, contribuant ainsi à démocratiser la pratique du mécénat au-delà des seuls grands groupes.
En outre, depuis 2019, les entreprises qui effectuent, au cours d'un exercice, plus de 10 000 euros de dons et versements ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue à l'article 238 bis du CGI déclarent à l'administration fiscale le montant et la date de ces dons et versements, l'identité des bénéficiaires ainsi que, le cas échéant, la valeur des biens et services reçus, directement ou indirectement, en contrepartie.
Depuis la loi du 24 août 2021 dite « CRPR », le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à la capacité du contribuable à présenter, sur demande de l'administration, les pièces justificatives attestant la réalité des dons, et en imposant corrélativement aux organismes bénéficiaires de déclarer chaque année le montant global des dons perçus et le nombre de reçus fiscaux délivrés61(*). Cette même loi a introduit de nouvelles obligations de transparence pour l'ensemble des structures -- associations, FRUP et fonds de dotation --, notamment l'obligation de signer le contrat d'engagement républicain (CER) pour obtenir une subvention ou un agrément, et l'obligation de tenir un état séparé des avantages et ressources provenant de l'étranger.
Les obligations pesant sur les associations reconnues d'utilité publique, les FRUP et les fonds de dotation ont été utilement renforcées en 2024, avec notamment la déclaration des bénéficiaires effectifs62(*) et l'obligation de transmettre l'intégralité des procès-verbaux des conseils d'administration des fondations.
(2) Le cadre juridique du mécénat de compétence a également été consolidé récemment
Sur le plan fiscal, afin de prévenir d'éventuels abus dans la valorisation des mises à disposition, la prise en compte dans l'assiette de la réduction d'impôt des rémunérations versées et des charges sociales afférentes à chaque salarié mis à disposition a été plafonnée à trois fois le montant du plafond de la sécurité sociale (article L. 241-3 du code de la sécurité sociale).
En outre, le décret n° 2022-1682 du 27 décembre 2022 a ouvert, à titre expérimental, la possibilité pour les fonctionnaires d'être mis à disposition dans le cadre d'un mécénat de compétences pour une durée de cinq ans, élargissant ainsi ce dispositif au-delà du seul secteur privé.
Plus récemment, la loi n° 2025-344 du 15 avril 2024 visant à soutenir l'engagement bénévole et à simplifier la vie associative a apporté deux modifications substantielles au régime du mécénat de compétences63(*) : d'une part, l'ouverture du dispositif aux entreprises de moins de 5 000 salariés, qui en étaient jusqu'alors exclues ; d'autre part, l'allongement de la durée maximale de mise à disposition de deux à trois ans, permettant d'envisager des engagements plus structurants et plus pérennes.
L'association Admical souligne par ailleurs, au sein des réponses apportées au questionnaire de la rapporteure, que « la réforme des retraites ainsi que la récente loi sur les salariés expérimentés (qui acte de ce dispositif comme facilitateur de transmission des savoirs et compétences) peut constituer [...] une opportunité de favoriser des mécénats " temps longs " ».
b) L'essor des dispositifs d'autorégulation au sein du secteur philanthropique
Face aux risques inhérents à la collecte de dons, les acteurs du secteur philanthropique ont progressivement développé un ensemble de mécanismes d'autorégulation qui viennent compléter le dispositif légal de contrôle. Ces outils reposent sur trois piliers complémentaires.
Le premier est celui de la traçabilité interne et de la sélectivité dans l'acceptation des dons. Les structures collectrices sont tenues d'identifier tout donateur ou personne morale -- l'indication du numéro Système d'identification du répertoire des établissements (SIRET) étant obligatoire pour établir un reçu fiscal au nom d'une entreprise -- et de tracer les flux financiers.
La possibilité de refuser un don en cas de doute sur son origine ou sur la compatibilité du donateur avec les valeurs de la structure constitue un levier essentiel de cette démarche.
De nombreuses associations, fondations et fonds de dotation se sont ainsi dotés de chartes éthiques du mécénat définissant leurs propres lignes directrices d'acceptation ou de refus des financements : une association de défense de l'environnement peut ainsi exclure le soutien d'acteurs liés aux énergies fossiles, tandis qu'une organisation engagée dans la lutte contre le cancer peut écarter des partenaires dont l'activité est liée à la production ou à la vente d'alcool. La Fondation de Lille illustre cette logique de prudence en privilégiant délibérément une pluralité de mécènes à faibles montants plutôt qu'une dépendance à l'égard d'un ou deux grands donateurs.
Le deuxième pilier est celui des référentiels sectoriels partagés. Plusieurs documents de référence, largement diffusés, posent des principes structurants : la charte de déontologie du Don en Confiance dédiée aux porteurs de projet, la charte de déontologie du mécénat d'entreprise coportée par La Coordination Générosités, le guide de l'Agence française anticorruption intitulé « Sécuriser les opérations de parrainage et de mécénat des entreprises », mais aussi et surtout la Charte du mécénat culturel du ministère de la Culture.
La Charte du mécénat : une
appropriation jugée satisfaisante
par le ministère de la
Culture
Afin de diffuser et d'harmoniser les bonnes pratiques liées au mécénat culturel, la mission du mécénat, en charge des questions philanthropiques au sein du ministère de la Culture, s'appuie depuis 2014 sur la Charte du mécénat culturel.
La refonte de la Charte a été entamée en 2024, associant de nombreux acteurs comme les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), les opérateurs, les partenaires de protocole et les mécènes eux-mêmes à partir de 2025. Le travail de consolidation est en cours.
Entendue par la commission d'enquête, la mission relève que « le degré d'appropriation de la charte du mécénat est très satisfaisant, de nombreux opérateurs choisissant d'annexer ladite charte à leurs conventions de mécénat, voire d'en faire parfois une partie intégrante du contrat.
D'autres opérateurs s'en inspirent pour élaborer leurs propres référentiels internes, à l'instar de la charte éthique du mécénat du musée du Louvre, de la Bibliothèque nationale de France, d'Universcience ou encore de l'Établissement public du musée d'Orsay et du musée de l'Orangerie ou l'établissement public pour la reconstruction de Notre-Dame de Paris.
L'un des objectifs poursuivis par cette charte consistait précisément à favoriser l'appropriation de ce document par les acteurs culturels afin de les conduire à structurer leur propre politique éthique du mécénat.
Cette charte contribue ainsi efficacement à sécuriser les pratiques, à prévenir les incompréhensions et à limiter les risques de dérives en matière de transparence ou d'éthique des dons. »
Le troisième pilier repose sur des dispositifs de labellisation et de contrôle externe volontaire. À titre d'exemple, l'Institut IDEAS a accompagné plus de 170 associations, fondations et fonds de dotation depuis 2010 dans des démarches de labellisation attestant de bonnes pratiques en matière de gouvernance, de gestion financière et d'évaluation.
Le Don en Confiance exerce quant à lui, depuis plus de trente ans, une mission de contrôle de l'appel à la générosité publique fondée sur des principes de transparence, d'efficacité, de probité et de respect des donateurs.
France Générosités a par ailleurs refusé l'adhésion de plusieurs organisations ne satisfaisant pas à ses exigences -- notamment en raison d'un avis de non-conformité de la Cour des comptes, d'une structuration insuffisante des équipes ou d'une information financière lacunaire.
L'efficacité globale de ces mécanismes est corroborée par les travaux de la Cour des comptes, dont le rapport de 202464(*) souligne qu'en plus de trente années de contrôles, seules cinq déclarations de non-conformité ont été prononcées à l'encontre des organisations soumises à son contrôle -- ce qui témoigne d'un niveau d'exigence et de probité élevé au sein du secteur.
2. Des failles structurelles qui fragilisent l'effectivité du contrôle du secteur philanthropique
a) Un contrôle de l'écosystème philanthropique sous-dimensionné, en effectifs comme en doctrine d'emploi
Les moyens humains consacrés au contrôle des organismes philanthropiques apparaissent très insuffisants au regard des enjeux. Le rapport de l'inspection générale de l'administration établit que les préfectures ne disposent en moyenne que de 0,2 équivalent temps plein (ETP) par préfecture pour effectuer les contrôles prévus par la loi sur les fonds de dotation -- chiffre qui, aussi faible soit-il, recouvre des réalités très hétérogènes, l'implantation des fonds de dotation et des fondations n'étant pas uniformément répartie sur le territoire national65(*).
La formation des agents en charge de ces missions demeure par ailleurs lacunaire. Si des formations spécifiques sont dispensées aux agents affectés dans les directions des relations avec les collectivités locales, les préfets et sous-préfets font l'objet d'une simple sensibilisation -- notamment par voie d'informations générales régulièrement dispensées par le ministère -- plutôt que d'une formation approfondie et structurée.
Au-delà de la question des effectifs, les échanges conduits avec des représentants du corps préfectoral révèlent qu'il subsiste, au sein des préfectures elles-mêmes, un flou persistant sur l'utilité et les finalités des contrôles à exercer, y compris au regard des risques identifiés en matière de transparence financière et d'influence. Cette incertitude sur le sens même de la mission de contrôle constitue peut-être l'obstacle le plus préoccupant à l'effectivité du dispositif.
Recommandation n° 5 : Promouvoir, dans l'ensemble des administrations déconcentrées, une culture de signalement permettant la remontée rapide des informations sensibles et des faits inhabituels
Au-delà des agents préfectoraux, la question de la formation des professionnels du chiffre -- commissaires aux comptes et experts-comptables -- intervenant dans le contrôle des organismes philanthropiques mérite d'être posée avec acuité. Ces acteurs, en première ligne pour apprécier la régularité des structures financières de ces organismes, doivent être en mesure d'identifier les stratégies d'optimisation susceptibles de générer une opacité significative des flux financiers.
Le rapport de l'IGA de janvier 2023 consacré aux fondations abritantes et abritées faisait un constat similaire en pointant la faiblesse des contrôles mis en place, résultant du défaut de formation des agents, notamment aux aspects financiers, et de l'insuffisance des moyens humains et logistiques66(*).
Recommandation n° 6 : Assurer la formation continue des commissaires aux comptes et des experts-comptables aux enjeux du mécénat afin d'assurer leur meilleure sensibilisation et de garantir le respect des obligations légales (Conseil national des commissaires aux comptes, Conseil supérieur de l'ordre des experts-comptables, DAJ Bercy)
b) Le régime de sanctions applicables en cas d'utilisation illégitime des dons reste insuffisamment mobilisé en pratique
(1) Un arsenal répressif diversifié en apparence
Le dispositif fiscal du mécénat est assorti d'un ensemble de sanctions destinées à réprimer les manquements des organismes bénéficiaires et à prévenir les détournements de l'avantage fiscal. Ces mécanismes s'articulent autour de trois catégories principales.
La suspension des avantages fiscaux constitue la première réponse administrative prévue par le législateur. Celle-ci peut prendre effet dans deux cas de figure distincts, prévus par l'article 1378 octies du code général des impôts67(*) :
- lorsque le contrôle des comptes exercé par la Cour des comptes révèle une non-conformité entre les objectifs poursuivis et les dépenses engagées, ou en cas de refus de certification des comptes par un commissaire aux comptes ;
- en cas de condamnation pénale de l'organisme au titre des infractions limitativement énumérées au II dudit article68(*).
Dans les deux cas, le ministre chargé du Budget peut remettre en cause la réduction d'impôt accordée aux donateurs, l'exclusion du bénéfice de tout avantage fiscal prenant effet à compter du quinzième jour suivant la déclaration.
Des sanctions pénales sont par ailleurs encourues en cas de condamnation pour un spectre large d'infractions69(*). Les associations contrevenant à l'ordre public peuvent en outre faire l'objet d'une dissolution administrative en application des articles L. 212-1 à L. 212-2 du code de la sécurité intérieure.
Enfin, des sanctions fiscales spécifiques complètent ce dispositif :
- la délivrance irrégulière de documents permettant à un donateur de bénéficier d'un avantage fiscal -- certificats, reçus, attestations -- entraîne l'application d'une amende égale au montant de la réduction ou du crédit d'impôt indûment obtenu70(*) ;
- le défaut de production dans les délais prescrits de certains documents remis à l'administration fiscale expose à des amendes comprises entre 150 et 1 500 euros71(*) ;
- une majoration de 40 % peut s'appliquer en cas de manquement volontaire72(*) ;
- les omissions ou inexactitudes entraînent également des amendes supplémentaires73(*).
En outre, le ministère de l'Intérieur, par l'intermédiaire de la DLPAJ, peut retirer à une fondation sa reconnaissance d'utilité publique par décret en Conseil d'État74(*).
(2) Un régime qui demeure peu dissuasif en pratique
Malgré cette diversité de sanctions, les acteurs institutionnels entendus par la commission dressent un constat convergent et sévère : les sanctions existantes demeurent insuffisamment dissuasives et n'incitent pas efficacement les organismes sans but lucratif (OSBL) à se conformer à leurs obligations.
La directrice des libertés publiques et des affaires juridiques, Mme Pascale Léglise, soulignait ainsi au cours de son audition : « Une autre aporie tient au régime des sanctions. Les manquements aux obligations de transparence, renforcées par la loi CRPR, relèvent aujourd'hui du code pénal. Ces poursuites demeurent rares et ne garantissent pas au contrôleur l'accès aux documents recherchés. Or l'objectif consiste non pas à sanctionner pénalement, mais à obtenir les pièces nécessaires au contrôle. »
À cet égard, la seule sanction administrative envisageable pour une FRUP est le retrait de la reconnaissance d'utilité publique, c'est-à-dire en pratique la dissolution -- procédure si lourde de conséquences qu'elle n'est quasiment jamais engagée.
(3) Le cas spécifique des fonds de dotation
Les obligations liées aux fonds de dotation sont assorties de réponses exclusivement radicales, sans gradation, ce qui peut s'avérer contre-productif pour leur bonne application.
Ainsi, le défaut de déclaration d'appel à la générosité du public pour les fonds de dotation expose à une suspension ou à une dissolution judiciaire75(*). Cette procédure n'est que rarement mise en oeuvre, en raison de la lourdeur et du coût qu'elle représente.
La procédure de suspension et de dissolution en cas de non-respect des obligations déclaratives
La procédure actuelle résulte de l'application de loi dite « CRPR »76(*).
Si le fonds de dotation n'a pas transmis les documents obligatoires, et après une mise en demeure de deux mois restée sans effet, le préfet de département peut suspendre le fonds pour une durée maximale de six mois -- la suspension cessant dès transmission des documents requis.
Si, à l'issue de cette période de suspension, les documents n'ont toujours pas été produits, une nouvelle mise en demeure de deux mois est notifiée ; à défaut de réponse, le préfet peut alors saisir le juge judiciaire aux fins de dissolution, après assignation du fonds devant le tribunal judiciaire territorialement compétent.
La suspension temporaire est une mesure de police administrative, et non une sanction ayant le caractère d'une punition, et son exercice n'affecte pas la liberté d'association, selon une jurisprudence récente du Conseil d'État77(*).
À titre d'exemple, le fonds de dotation « Dartagnans », spécialisé dans l'achat de châteaux « dans un objectif de valorisation du patrimoine bâti français », a fait l'objet de trois suspensions successives de son activité, prononcées par la Préfecture de la région Île-de-France en 2023, 2024 et 2025, en raison de défauts de transmission de documents comptables et de dysfonctionnements. À la suite de la mise en conformité complète du fonds et transmission des documents requis, la Préfecture de la région Île-de-France a prononcé la levée de la suspension d'activité par publication au journal officiel le 16 décembre 2025.
Les motifs caractérisant un dysfonctionnement du fonds de dotation et justifiant une suspension administrative sont les suivants78(*) :
- la violation des règles de gestion financière propres aux fonds de dotation ;
- le non-respect des obligations déclaratives ; en particulier, la non-transmission à l'autorité administrative des documents qu'elle a exigés dans le cadre de son pouvoir d'investigation ;
- la non-constitution d'une dotation initiale au moins égale à 15 000 euros ;
- la consommation de sa dotation lorsque les statuts ne prévoient pas que cette dernière est consomptible, ou, dans le cas où cette dernière est prévue, pour une cause étrangère à une mission d'intérêt général ou en violation des conditions fixées dans les statuts ;
- la non-consommation de la dotation à l'issue de la durée statutairement prévue lorsque les statuts prévoient que la dotation doit avoir été intégralement consommée ;
- l'appel à la générosité du public sans avoir obtenu l'autorisation administrative préalable ;
- la poursuite de l'activité ou l'existence du fonds au-delà de son terme statutaire ;
- la poursuite de l'activité en dépit d'une décision de suspension administrative ;
- le bénéfice de fonds publics ;
- la violation des règles relatives aux missions du commissaire aux comptes ;
- la compromission de la continuité de l'activité du fonds en raison des décisions prises par les dirigeants du fonds.
Dans l'hypothèse d'une dissolution, l'ensemble de l'actif net du fonds est transféré à un autre fonds ou à une FRUP poursuivant un objet similaire, dans les conditions prévues par les statuts du FDD ou, à défaut, sur décision du liquidateur désigné par l'autorité judiciaire79(*).
À cet égard, la DLPAJ fait état de 377 suspensions de fonds de dotation dans 18 départements différents, depuis l'entrée en vigueur de la loi dite « CRPR » en 2022, ainsi que 45 levées de suspension sur la même période80(*). Le motif majoritairement utilisé est celui relatif au non-respect des obligations déclaratives par le fonds.
Suspensions administratives des fonds de dotation de 2022 à 2024
|
2022 |
2023 |
2024 |
Total |
|
|
Nombre de FDD suspendus |
97 |
90 |
63 |
250 |
|
Part par rapport au nombre total de FDD |
2,1 % |
2,1 % |
1,4 % |
- |
|
Part de Paris dans le total des suspensions |
89 % |
72 % |
56 % |
74 % |
|
Nombre de départements différents concernés |
7 |
13 |
11 |
18 |
Source : IGA, à partir de l'enquête nationale auprès des préfectures, données au 31 décembre 2024
Le développement rapide des fonds de dotation depuis leur création par la loi de modernisation de l'économie de 2008 s'est toutefois accompagné d'un phénomène structurel préoccupant : la prolifération de structures inactives, communément désignées sous le terme de fonds « dormants ».
Parmi les 4 628 fonds de dotation enregistrés au 31 décembre 2024, entre 1 400 et 1 800 sont inactifs, soit entre 30 et 40 % du total81(*). Ces structures dormantes correspondent, pour une partie d'entre elles, à des fonds créés pour des objets autres que ceux prévus par la loi ou finalement abandonnés par leurs fondateurs. Si les préfectures signalent l'importance du phénomène, elles ne sont toutefois pas en mesure de le quantifier avec précision, ce qui traduit une lacune réelle dans les capacités de suivi administratif.
L'IGA distingue deux situations relavant de l'inactivité :
1° les fonds en déshérence, pour lesquels l'autorité administrative ne parvient plus à identifier ni à contacter les responsables. Cette situation, qui peut résulter de la disparition de fait des fondateurs ou d'un abandon sans dissolution régulière, place les préfectures dans l'impossibilité d'exercer le moindre contrôle ou d'engager une procédure contradictoire ;
2° les fonds sans activité depuis plusieurs années mais s'acquittant toujours de l'ensemble de leurs obligations légales de transmission et de publication82(*).
Il peut donc être difficile de distinguer, parmi les fonds n'ayant pas transmis leurs comptes, ceux qui sont véritablement inactifs de ceux qui exercent une activité réelle sans respecter leurs obligations déclaratives. La DLPAJ soulignait ainsi au cours de son audition : « nous avons conscience qu'ils [les fonds de dotation dormants] sont souvent dupliqués afin que l'activité puisse se poursuivre en cas de suspension ou de dissolution de l'un d'entre eux ».
Pour autant, la loi n° 2026-534 du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales, a substantiellement renforcé le dispositif de contrôle des fonds inactifs. Il habilite en effet l'autorité administrative à prononcer la dissolution d'un fonds de dotation n'ayant plus d'activité pendant deux années consécutives, par décision motivée et après invitation à présenter des observations dans les conditions prévues à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration. Les décisions de dissolution ainsi prononcées font l'objet d'une publication au Journal officiel dans un délai d'un mois83(*).
Recommandation n° 7 : conforter la mise en oeuvre de la nouvelle procédure84(*) visant à permettre la dissolution des fonds de dotation inactifs pendant deux ans consécutifs par la bonne information des préfectures (DLPAJ)
L'inspection générale de l'administration (IGA), auditionnée par la commission d'enquête, a confirmé que les dissolutions judiciaires, qui peuvent être concomitantes à la procédure administrative, restent par ailleurs marginales : « s'agissant de la saisine du juge judiciaire aux fins de dissolution du fonds, seules 16 saisines sont recensées par les préfectures, ayant conduit à 9 dissolutions de fonds dans 6 départements »85(*).
M. Christophe Bernard, inspecteur général de l'administration, a précisé qu'« ajouté à ce constat [0,2 ETP par préfecture] celui du nombre très conséquent de FDD qui ne remplissent pas leurs obligations de transparence sans en être inquiétés, la conclusion est sans appel : le contrôle du fonctionnement des fonds de dotation par les préfectures est quasi inexistant ».
Recommandation n° 8 : Permettre des mesures administratives de sanctions de type astreinte et de dissolution des fonds de dotation ne respectant pas leurs obligations légales de déclaration et transmission des pièces
S'il paraît complexe, en l'état, d'envisager un contrôle exhaustif et annuel des fonds de dotations, celui-ci pourrait être renforcé par le lancement d'une campagne de relances des organismes ne remplissant pas leurs obligations légales. Dans ce cadre, la DLPAJ pourrait assurer un rôle de coordination et d'appui auprès de l'ensemble des préfectures, à travers la mise en oeuvre d'un plan de contrôle fondé sur une matrice des risques.
Le contrôle pourrait alors être hiérarchisé selon plusieurs critères : objet social du fonds, fondateurs et dirigeants, montant de la dotation, cyclicité du contrôle, éléments à contrôler, déterminés en coordination avec la direction des affaires juridiques de Bercy.
Il serait même possible d'aller plus loin encore, une fois le travail de relance et de coordination achevé. Dans les conditions appropriées, il pourrait être pertinent de mettre en oeuvre des pôles interdépartementaux, mieux adaptés à la gestion locale des fonds de dotation - sur le modèle de ce qui est fait pour les centres d'expertise et de ressources des titres (CERT)86(*).
Recommandation n° 9 : Constituer des pôles interdépartementaux spécifiquement dédiés au suivi et au contrôle des fonds de dotation, ainsi que des autres structures philanthropiques (DLPAJ) afin de permettre aux préfectures de mobiliser leurs moyens d'action (mise en demeure, suspension, dissolution) pour mieux sanctionner les manquements (DLPAJ, DAJ Bercy)
c) La modernisation du contrôle du secteur philanthropique, structurellement fragmenté, reste inachevée
(1) Une architecture de contrôle morcelée entre de multiples acteurs, dont la coordination demeure insuffisante
Le contrôle et l'accompagnement du secteur philanthropique sont assurés par un ensemble d'acteurs aux compétences complémentaires mais aux périmètres d'intervention distincts, dont la difficile coordination peut constituer un frein dans le contrôle des structures philanthropiques.
La mission du mécénat du ministère de la Culture joue un rôle d'interlocutrice des autres ministères et des instances représentatives du mécénat dans son domaine d'action. Elle accompagne les porteurs de projets, les mécènes, les correspondants des établissements publics et les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) dans la structuration de leurs opérations et la levée de fonds, sans pour autant avoir vocation à se substituer aux cabinets de conseil pour un accompagnement personnalisé.
Elle contribue à la sécurisation des pratiques en assurant un suivi des conventions de mécénat et de parrainage des services à compétence nationale et en instruisant les dossiers les plus signalés. Elle assure également un travail d'évaluation des dépenses fiscales liées au mécénat culturel, en lien avec la mission fiscalité du ministère et la direction générale des Finances publiques (DGFiP), avec laquelle une convention a été conclue.
La Direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'Intérieur est quant à elle chargée de la « vie légale » des OSBL -- conformité aux règles de création, respect des obligations de transparence et de l'ordre public. Elle travaille en lien étroit avec la direction des Affaires juridiques de Bercy sur les fonds de dotation, avec la Direction générale du Trésor sur les questions de lutte contre le blanchiment et les atteintes à la probité, avec la DGFiP sur les régimes fiscaux applicables, et avec des administrations sectorielles -- Culture, Enseignement supérieur, Armées, Agriculture -- pour les associations et fondations relevant de leurs périmètres respectifs.
S'agissant des associations et fondations reconnues d'utilité publique, la DLPAJ saisit systématiquement les ministères sectoriels à chaque demande de reconnaissance d'utilité publique ou de modification statutaire, ces derniers disposant d'un délai de deux mois pour formuler un avis, réputé favorable à défaut de réponse. Elle participe également, aux côtés de la DAJ de Bercy et de la DGFiP, au comité de suivi des fonds de dotation, instance créée en 2014 qui réunit, outre ces directions ministérielles, des magistrats des juridictions suprêmes et des personnalités qualifiées du monde philanthropique.
Les préfectures constituent le troisième pilier de ce dispositif. Comme indiqué précédemment, elles instruisent l'ensemble des procédures relatives aux fonds de dotation et aux fondations d'entreprise -- création, modification, changement de siège, autorisations d'appel public à la générosité, dissolution -- ainsi que certaines procédures concernant les associations et fondations reconnues d'utilité publique.
Si la répartition des compétences entre acteurs est formellement établie, l'activité de contrôle à proprement parler ne s'est structurée que récemment à la DLPAJ, avec la création en 2022 d'un pôle contrôle contribuant aux missions des corps d'inspection -- IGA, Inspection générale des finances (IGF) -- et de la Cour des comptes, et conduisant des contrôles d'initiative, dont certains peuvent être suscités par la mission de lutte contre le séparatisme.
L'exercice effectif de ces compétences de contrôle se heurte toutefois à une lacune structurelle majeure, à savoir l'absence d'un système d'information fiable, consolidé et surtout mutualisé sur les organismes philanthropiques. Sans un tel outil, il est impossible de disposer d'un plan de contrôle rigoureux fondé sur des données organisées, permettant à la fois de simplifier les procédures des OSBL et de faciliter les contrôles tout en diffusant une information fiable sur ces structures, leurs dirigeants et les informations qu'elles sont tenues de produire ou de publier.
Il serait pertinent de remédier à ce problème par la mise en place d'une plateforme collaborative permettant aux différents acteurs de coordonner leurs actions de contrôle.
Recommandation n° 10 : Mettre en place une plateforme collaborative permettant les échanges entre les préfectures, la mutualisation des bonnes pratiques et l'information par les directions d'administrations centrales et déconcentrées (DLPAJ, DAJ Bercy, DGFiP, Insee, référents déontologues des centres de gestion)
Cette plateforme devrait notamment permettre la mise à disposition, au profit des préfectures et plus largement du ministère de l'intérieur, des rescrits fiscaux délivrés par l'administration fiscale aux organismes philanthropiques, en particulier aux fonds de dotation. En effet, cette donnée demeure aujourd'hui détenue exclusivement par la direction générale des finances publiques, alors même que la tutelle administrative de ces organismes relève du ministère de l'intérieur. Cette asymétrie d'information prive en pratique l'administration de tutelle d'une connaissance complète de la situation patrimoniale des fonds de dotation, alors que celle-ci conditionne directement l'appréciation de leur capacité à remplir leur objet philanthropique et à faire face à leurs engagements.
Ce constat vaut, plus largement, pour l'ensemble des associations : faute d'accès aux bases patrimoniales détenues par l'administration fiscale, le ministère de l'intérieur ne dispose, pour la grande majorité d'entre elles, que d'une connaissance strictement administrative et statutaire, sans visibilité sur leur situation financière réelle.
(2) Une modernisation informatique engagée avec le SIAF, dont les effets restent à confirmer
Ce nouveau système d'information des associations et fondations (SIAF), actuellement en cours de déploiement, couvrira l'ensemble du périmètre des organismes sans but lucratif (fondations, associations, fonds de dotations et fondations d'entreprises), offrant une vue transversale sur l'ensemble du paysage associatif et philanthropique. Il rassemblera les données légales de manière organisée concernant ces organismes et les procédures qui y sont associées.
À travers ce système d'information, la DLPAJ, qui en assure la maîtrise d'ouvrage, a dématérialisé l'ensemble des procédures obligatoires applicables aux organismes philanthropiques.
Le déploiement de cette dématérialisation, instaurée par le décret du 5 juillet 2024 portant dématérialisation et simplification des procédures applicables aux organismes philanthropiques, a été progressif : il est effectif pour les fondations depuis le 18 septembre 2025, pour les fonds de dotation et fondations d'entreprise depuis le 18 juin 2025 et pour les associations reconnues d'utilité publique depuis le 12 février 2026.
Ces procédures couvrent tout le cycle de vie des organismes (création, modification, transmission des comptes et rapports d'activité, actes économiques, dissolution, bénéficiaires effectifs...). Cette dématérialisation permet en outre de rendre effective l'obligation de déclaration des bénéficiaires effectifs au titre de la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, en transposition des directives européennes applicables en la matière.
En tant qu'autorité administrative gérant le registre, la DLPAJ et les préfectures sont tenues de vérifier, y compris par des demandes de justificatifs, que les données sur les bénéficiaires effectifs sont présentes et exactes. Lorsqu'elle constate une divergence entre les informations déclarées et celles dont elle dispose, elle la signale aux organismes concernés, aux fins de correction.
Outre la dématérialisation des procédures, le SIAF permet à la DLPAJ de se doter d'une grande bibliothèque numérique permettant de conserver l'ensemble des dossiers de façon pérenne et sécurisée, reposant sur des données structurées, mises à disposition des autres administrations en relation avec les OSBL (DGFIP, Direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative (DJEPVA), services de renseignement) et corps d'inspection et de contrôle (Cour des comptes, inspections générales). De cette manière, l'administration de contrôle pourra disposer d'une vision agrégée, ou a minima plus complète, de l'écosystème philanthropique, à des fins statistiques et de contrôle.
Toutefois, cette ambition de vision agrégée demeure incomplète sur deux points significatifs, en partie déjà évoqués supra. D'une part, les rescrits fiscaux délivrés aux OSBL -- notamment au titre de l'éligibilité au régime du mécénat ou de l'appréciation de leur caractère non lucratif -- relèvent des procédures et systèmes d'information propres à la direction générale des finances publiques, sans interconnexion automatique avec le SIAF. L'administration de contrôle ne dispose donc pas, à travers cet outil, d'une lecture consolidée de la doctrine fiscale appliquée organisme par organisme, alors même que cette donnée conditionne directement la légalité de certains avantages fiscaux dont bénéficient les donateurs.
D'autre part, le SIAF reste avant tout orienté vers la dématérialisation des démarches administratives et ne constitue pas une base patrimoniale structurée de l'actif des associations et fondations. La masse des associations simples relevant de la loi de 1901, non soumises à une obligation de publication de comptes comparable à celle des fondations reconnues d'utilité publique ou des fonds de dotation, échappe ainsi largement à toute traçabilité patrimoniale centralisée.
Le SIAF vise à améliorer le partage de données entre les différents acteurs du contrôle des structures philanthropiques
Le SIAF permettra ainsi le partage de données avec d'autres administrations via une brique informatique dédiée (le « hub »). Il s'agit d'une API permettant aux autres administrations de consommer les données issues du SIAF dont ils auraient besoin pour leurs propres systèmes d'information.
Différents rôles ont été définis, de façon à permettre d'accéder à différents bouquets de données en fonction des usages et de la sensibilité des données concernées. Cette fonctionnalité permettra également la transmission de données dans le cadre de l'interconnexion avec la plateforme numérique européenne « Boris », qui agrégera l'ensemble des registres nationaux des bénéficiaires effectifs des entreprises et des organismes sans but lucratif.
Enfin, le SIAF comprend également le projet d'annuaire des organismes sans but lucratif. Il s'agit d'une brique dédiée à la consultation des données de chaque organisme sans but lucratif. Elle se présentera sous un format proche de celui de l'annuaire des entreprises. Elle permettra ainsi à toute personne de prendre connaissance des données publiques relatives à chaque organisme, sous un format « carte d'identité » (dénomination, objet, siège social, comptes lorsqu'ils sont soumis à des obligations de publicité...).
En termes de protection des données, le SIAF a fait l'objet d'une procédure d'homologation stricte, avec des conditions d'accès renforcées aux différentes briques informatiques qu'il comprend : seuls les services instructeurs des dossiers relatifs aux organismes sans but lucratif pourront y accéder (préfectures et services centraux de ministère de l'intérieur essentiellement, soit 650 agents).
L'accès aux données sera lui aussi contrôlé, tant dans le cadre du « hub » que dans le cadre de l'annuaire associations. La DLPAJ prévoit de créer « différents niveaux d'accès en fonction de la sensibilité des données : l'accès à tous s'agissant des données relevant de l'open data, un accès restreint aux administrations via un data.pass ouvert aux administrations publiques, et un accès sécurisé ouvert aux seules structures « présentant un intérêt légitime » à connaître de données personnelles (conformément aux directives anti-blanchiment, les corps de contrôle et des professions réglementées essentiellement). »
La commission d'enquête considère que cette meilleure connaissance du paysage des organismes sans but lucratif constitue un préalable indispensable à la détection des structures défaillantes et à la mise en oeuvre effective des mesures d'entrave disponibles.
Sa mise en place nécessitera une formation appropriée des agents préfectoraux, qui est en partie déjà engagée selon le ministre de l'Intérieur, entendu au cours de nos auditions, qui indique que « près de 650 agents ont été formés au cours de séances menées entre 2024 et 2025. Cet outil est extrêmement important pour nous ».
Recommandation n° 11 : Évaluer, au terme d'une première année de fonctionnement, l'apport effectif du SIAF au contrôle du secteur philanthropique et identifier les ajustements nécessaires à son optimisation (DLPAJ)
3. Des modèles étrangers de contrôle philanthropique qui invitent à repenser le dispositif français
a) Le cadre européen applicable au mécénat permet de renforcer les obligations de transparence
Les règles de transparence applicables aux acteurs philanthropiques dans l'Union européenne s'organisent autour de deux piliers complémentaires : des obligations juridiques dont l'intensité varie selon les États membres87(*), et des mécanismes d'autorégulation reposant sur des référentiels de bonnes pratiques et de gouvernance, autour d'un socle commun de principes.
Ainsi, le référentiel Principles of Good Practice diffusé par l'association européenne Philea88(*), entendue par la commission d'enquête, diffuse peu ou prou les mêmes recommandations en matière de transparence et de gouvernance que la Charte du mécénat culturel.
En l'état du droit, la directive CSRD (Corporate Sustainability Reporting Directive), entrée en vigueur le 1er janvier 2024 et transposée en droit français par l'ordonnance du 6 décembre 202389(*), constitue l'évolution la plus structurante pour le secteur.
Elle impose aux grandes entreprises un reporting de durabilité extrafinancier dans lequel peuvent s'inscrire leurs actions de mécénat. Sont concernées les entreprises dépassant deux des trois critères suivants : un bilan supérieur à 25 millions d'euros, un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions d'euros ou un effectif supérieur à 250 salariés. Ces entreprises doivent désormais être en mesure de justifier l'impact de leurs actions philanthropiques et leur cohérence avec leur stratégie environnementale, sociale et de gouvernance (ESG). En revanche, les PME ne sont pas concernées par ce dispositif.
b) Des modèles européens inspirants pour l'écosystème philanthropique français
Dans le cadre de ses travaux, la commission d'enquête a effectué un déplacement à Londres, qui lui a permis d'examiner les modalités de contrôle du secteur philanthropique au Royaume-Uni et d'apprécier, au regard du modèle britannique, les marges de progression du dispositif français de supervision des organismes sans but lucratif.
Le secteur caritatif au Royaume-Uni compte plus de 200 00090(*) organismes caritatifs. L'institutionnalisation de la société civile britannique est par ailleurs ancienne : en 1853 est mise en place une Commission des organismes de charité (Charity Commission), encore active aujourd'hui, pour contrôler les activités des charities ainsi que l'utilisation de leurs fonds.
Le secteur bénévole britannique est caractérisé par une grande diversité : certains organismes exercent leurs missions au niveau local, d'autres ont une envergure nationale, voire internationale ; leur budget peut aller de quelques milliers à plus de dix millions de livres ; ils peuvent mobiliser des ressources variées et recourir à des salariés et à des bénévoles plus ou moins nombreux. Ces organismes peuvent en outre relever de statuts juridiques très différents.
Le Charity Act de 2011 constitue le socle juridique de la création et du fonctionnement des organismes caritatifs, regroupant les dispositions des lois antérieures (1958, 1993, 2006).
(1) Les notions décisives de « fins caritatives » et d'« intérêt général » pour définir les charities
Un organisme caritatif doit, selon la définition qui résulte de la loi de 2011, avoir été créé exclusivement à des « fins caritatives » (article 1er), ce qui recouvre deux conditions, selon l'article 2 :
- ses activités doivent relever de l'« intérêt général » (public benefit) , notion dont la loi s'abstient de préciser le contenu ;
- et s'inscrire dans l'un des secteurs énumérés par l'article 3 (prévention ou soulagement de la pauvreté, promotion de l'éducation, de la culture, du sport amateur, des droits de l'Homme, etc.).
(2) Le rôle étendu de la Charity Commission
Depuis la loi de 2006 sur les organismes caritatifs, c'est à la Commission des organismes caritatifs (Charity commission), dont le rôle a été précisé par la loi de 2011, qu'il revient de préciser le contenu des notions de fin caritative et d'intérêt général à travers des directives (guidances).
Les responsabilités de cette commission indépendante sont de plusieurs ordres :
- elle tient un registre précis et à jour des charities, ce qui la conduit à apprécier le respect, par ces organismes, des critères fixés par la loi ou à radier les organismes ne respectant plus ces critères ou n'existant plus (plus de 8 000 demandes d'enregistrement chaque année) ;
- elle veille au respect, par les administrateurs, de leurs obligations et peut devoir leur adresser conseils et recommandations, exerce un contrôle préalable sur certains actes des organismes ;
- elle exerce par ailleurs son contrôle de manière à « accroître la confiance du public envers les organismes caritatifs », veiller à une « utilisation efficace des ressources caritatives » et à « renforcer la responsabilité des charities envers les donateurs, les bénéficiaires et le grand public » ;
- enfin, elle fait appliquer l'exigence d'intérêt général, satisfaite lorsque l'organisme combine : 1) une activité qui profite au grand public (s'il donne lieu à un avantage personnel, celui-ci ne peut être qu'« accessoire ») et 2) dont le bénéfice doit être « identifiable » et de ne pas « reposer sur des opinions personnelles ».
La Charity Commission s'appuie sur plusieurs indicateurs pour détecter les situations à risque au sein des organismes qu'elle supervise. Sur le plan financier, une variation soudaine -- à la hausse comme à la baisse -- des revenus ou des dépenses d'une structure constitue un signal d'alerte de premier ordre, conduisant les services à consulter le registre des charities et à examiner l'historique de leurs activités. Une attention particulière est par ailleurs portée aux organismes exerçant des activités à dimension internationale, dont le suivi est renforcé, sans que cela emporte présomption d'illégalité.
La Commission peut, en outre, ouvrir des enquêtes à la suite de plaintes lui ayant été adressées, ou lorsqu'elle identifie des irrégularités dans la gestion d'un organisme caritatif. Les « enquêtes statutaires » (statutory enquiries) visent plus particulièrement les irrégularités et les cas de mauvaise gestion. L'objectif est notamment d'éviter d'entraver la confiance du public dans le secteur caritatif. Elle ne peut néanmoins exercer de poursuites ni se substituer à la police en matière criminelle.
S'agissant des modalités de saisine, cette structure adopte une approche ouverte, comme indiqué au cours de l'entretien réalisé avec la présidente et la rapporteure : elle prend en compte toute demande émanant d'un citoyen, d'une plainte, d'un journaliste, du ministère de la police ou d'une charity elle-même. Dans la majorité des cas, les situations signalées ne donnent pas lieu à une enquête formelle et sont résolues rapidement.
Lorsqu'une enquête s'avère nécessaire, la Commission détermine si la question relève de sa compétence propre -- les cas de fraude fiscale étant orientés vers le HMRC91(*) et les affaires à caractère criminel vers la police -- avant d'évaluer la gravité du risque et de définir la réponse proportionnée. Un rapport annuel rend compte du nombre de cas traités et de plaintes reçues.
Les décisions de la Charity Commission sont susceptibles de recours devant le tribunal de première instance compétent en matière de litige concernant des charities, dans un délai de 42 jours suivant la communication de la décision de la commission à l'intéressé. Les plaintes (complaints) concernant l'activité de la commission relèvent du médiateur parlementaire et des services de santé.
Seules les Charitable incorporated organisations92(*) (CIO) s'inscrivent auprès de la Commission. Elles diffèrent en cela des trusts, qui ont pour objectif parallèle la gestion d'actifs, et des unincorporated charitable associations, qui sont comparables à des associations de fait.
Nombre de charities enregistrées selon leur localisation et nombre d'équivalents temps plein (ETP) au sein des organismes de contrôle au Royaume-Uni et en France
|
Charities inscrites au registre de la Charity Commission pour l'Angleterre et le Pays de Galles |
171 231 (+ 2 280 en un an) |
|
Charities enregistrées pour l'Irlande du Nord |
7 199 |
|
Organismes caritatifs recensés en Écosse |
24 868 |
|
Total des charities |
203 298 |
|
Nombre d'ETP à la Charity Commission93(*) |
457 |
|
Nombre d'ETP au bureau des associations et fondations de la DLPAJ |
17 |
La Charity Commission comme rempart aux discours de haine
Au cours de la période récente, l'un des axes du contrôle de la Charity Commission a été la lutte contre les discours de haine propagés par certaines organisations caritatives : selon le site du Gouvernement, plus de 400 dossiers ont été ouverts depuis octobre 2023 dans ce domaine, donnant lieu à environ 70 signalements à la police.
Le Gouvernement britannique a ainsi, en mars 2026, annoncé son souhait de renforcer les pouvoirs de la Charity commission « afin de fermer les associations qui promeuvent l'extrémisme » et de « protéger la grande majorité du secteur » qui ne saurait être confondu avec les responsables de ces pratiques94(*).
L'objectif est d'« accélérer le processus d'enquête sur les associations caritatives soupçonnées de comportements extrémistes » pour « fermer la porte à ceux qui exploitent le statut de charity pour répandre la haine ».
Le Gouvernement envisagerait à cet effet de procéder à la « vérification obligatoire de l'identité des fiduciaires », au « renforcement des pouvoirs des autorités locales pour infliger des amendes » et à la « lutte contre la collecte de fonds dans les rues sans autorisation ».
D'autres mesures pourraient concerner l'interdiction automatique des fonctions d'administrateur ou de cadre supérieur d'associations caritatives aux personnes condamnées pour crimes haineux, ainsi que la disqualification des personnes dont il est prouvé qu'elles ont encouragé la violence ou la haine (ce qui les empêcherait d'être éligibles aux fonctions d'administrateur).
(3) L'action des charities est subordonnée au respect de nombreuses obligations en matière de transparence
La gouvernance des organismes caritatifs est très encadrée : le rôle et les responsabilités des administrateurs (trustees) gestionnaires font l'objet d'un guide spécifique publié par la Charity Commission. Ils répondent à des critères d'éligibilité stricts : ainsi, la faillite, certaines condamnations pénales ou le fait d'être inscrit sur le registre des délinquants sexuels constituent, selon la loi de 2011, des motifs de disqualification.
De plus, les allègements fiscaux susceptibles d'être attribués à des charities sont subordonnés au fait que leurs administrateurs satisfont les critères de compétence et d'intégrité définis par la loi de finances pour 2010 (Finance Act 2010).
Les organismes caritatifs sont soumis à des obligations strictes en matière financière. Les administrateurs doivent tenir une comptabilité rigoureuse et rédiger un rapport annuel détaillant les activités conduites au cours de l'exercice (article 162 du Charity Act de 2011) qui, pour les organismes dont le revenu brut dépasse 25 000 livres, doit être adressé également à la Charity Commission.
(4) Le régime fiscal du secteur caritatif
Le coût total des allègements fiscaux (tax reliefs) destinés au secteur caritatif s'est élevé, selon le Gouvernement, à 6,7 milliards de livres sterling en 2024-2025, en hausse de 5 % par rapport à l'exercice précédent.
À lui seul, le programme d'aides aux dons (gift aid scheme)95(*) a représenté, au cours de l'année fiscale 2024-2025, une dépense de 1,7 milliard de livres sterling pour les organisations caritatives au titre des dons reçus jusqu'au 1er avril 2025, en hausse de 7 % par rapport à l'exercice précédent. Le don par retenue à la source n'est pas cumulable avec le gift aid.
Le modèle italien du « tiers secteur »
L'intérêt principal du modèle italien, qui a fait l'objet d'une réforme importante au milieu des années 2010, réside dans la désignation d'une tutelle unique et clairement identifiée, le choix de la création d'un registre et d'une instance consultative chargée de le représenter.
Le modèle italien s'appuie sur la notion de tiers secteur, qui recouvre un ensemble d'organismes privés à but non lucratif considérés comme partenaires de l'action publique.
La première caractéristique de ce modèle est d'avoir, à l'issue d'une réforme menée en 2016-201796(*), réorganisé « dans un texte unique, simplifié et plus transparent », dénommé « code du tiers secteur », la législation en vigueur sur les associations, le bénévolat, l'entreprise sociale et les coopératives.
Cette réforme réorganise les modalités d'encadrement du secteur avec une tutelle exercée par le ministère du travail, la création d'un organe consultatif chargé de représenter le secteur auprès des autorités et des mesures d'incitation fiscale.
Jusqu'en 2012, le contrôle sur les organismes à but non lucratif était exercé, en collaboration avec les autorités financières et fiscales, par l'Agence pour le tiers secteur (Agenzia per il terzo settore), créée en 2000 et dont la compétence s'étendait à la promotion du bénévolat et à la diffusion de bonnes pratiques à l'attention des acteurs du monde associatif.
Depuis 201697(*), cette compétence a été attribuée au ministère du travail et des politiques sociales (Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali) qui assure « les fonctions de supervision, de surveillance et de contrôle public sur les entités du tiers secteur ». Le code du tiers secteur précise les compétences du ministère (celles-ci sont exercées via la direction générale du tiers secteur et de la responsabilité sociale des entreprises), sous réserve du contrôle spécifique relevant de l'administration fiscale.
La représentation du tiers secteur auprès des pouvoirs publics est assurée par un Conseil national du tiers secteur (Consiglio nazionale del terzo settore - CNTS), organe consultatif présidé par le ministre du travail et des politiques sociales, dont les membres sont nommés pour trois ans.
Pour obtenir la qualité d'entités du tiers secteur ou ETS (ente del terzo settore), il faut être inscrit au Registre national unique du tiers secteur (Registro unico nazionale del terzo settore - RUNTS). Cette inscription est une « condition essentielle » pour avoir la qualité d'ETS.
La législation italienne encourage les dons au tiers secteur par diverses mesures fiscales. Il semble que le niveau d'intervention de l'État soit fixé à des niveaux moins avantageux qu'en France : à titre d'exemple, la déduction de l'impôt sur le revenu des personnes physiques est plafonnée à 30 %.
L'examen des dispositifs mis en oeuvre chez nos partenaires européens invite à envisager une évolution du cadre réglementaire français vers une plus grande institutionnalisation de la concertation entre les différents acteurs du secteur philanthropique, à l'instar de ce que propose la recommandation n° 1 de ce rapport98(*).
Annexe : Tableau récapitulatif des différents statuts des véhicules philanthropiques99(*)
|
Statuts généralistes |
||||
|
|
Fondation RUP |
Fondation abritée |
Fondation d'Entreprise |
Fonds de dotation |
|
Création |
Décret en CE, instruction |
Délibération de la |
Autorisation de la préfecture |
Déclaration en préfecture |
|
Personnalité morale |
Oui |
Non |
Oui |
Oui |
|
Fondateurs |
Une ou plusieurs personnes morales et/ou physiques |
Idem FRUP |
Sociétés civiles et commerciales, EPIC, mutuelles, etc. |
Idem FRUP |
|
Dotation en capital |
Obligatoire, |
Selon la fondation abritante |
Facultative, versements |
Obligatoire, |
|
Ressources |
Dons, cotisations, rétributions, produits de la dotation, subventions publiques |
Idem FRUP |
Versement des fondateurs et des salariés |
Dons, cotisations, rétributions, produits de la
dotation. |
|
Gouvernance |
CA ou CS, tripartite, représentants de l'État |
Selon l'abritante |
Absence de l'État |
Absence de l'État |
|
Durée |
Indéterminée, |
Selon l'abritante |
Déterminée, min 5 ans |
Selon les statuts |
|
Statuts sectoriels |
|||
|
Fondation de coopération scientifique |
Fondation partenariale |
Fondation universitaire |
Fondation hospitalière |
|
Au moins un |
Au moins un EP |
Au moins un EP |
Au moins un EP |
|
Règles calquées sur la |
Règles calquées sur la FE
mais : |
Règles calquées sur la FA
mais : |
Règles calquées sur la |
* 58 Cour des comptes, « Le soutien public au mécénat des entreprises », 2018 : le rapport a souligné le caractère fortement concentré de cette dépense sur les grandes entreprises, son coût ayant été multiplié par dix en treize ans (de 90 millions d'euros en 2004 à 902 millions d'euros en 2017).
* 59 Article 134 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020.
* 60 Les versements effectués par les entreprises au profit d'organismes sans but lucratif qui fournissent une aide de première nécessité à des personnes en difficulté continuent toutefois d'ouvrir droit à la réduction d'impôt au taux de 60 %.
* 61 Article 222 bis du CGI.
* 62 LOI n° 2024-364 du 22 avril 2024 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière d'économie, de finances, de transition écologique, de droit pénal, de droit social et en matière agricole. Les bénéficiaires effectifs sont les dirigeants ou organes de gouvernance de la structure.
* 63 Article 3 de la loi n° 2025-344 du 15 avril 2024.
* 64 Cour des comptes, rapport « Le contrôle de la générosité publique au service d'une plus grande transparence », mars 2024.
* 65 Le Bureau des associations et des fondations de la DLPAJ ne compte, quant à lui, que 17 agents.
* 66 IGA, rapport « Fondations abritantes et abritées : un modèle porteur de sens, de bonnes pratiques, des contrôles parfois perfectibles », janvier 2023.
* 67 Dans sa version issue de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, confortant le respect des principes de la République.
* 68 Le II renvoie aux articles 223-1-1, 223-1-2,223-15-2,223-15-3, 313-2, 314-1, 321-1, 324-1, 421-1 à 421-2-6 ou 433-3-1 du code pénal.
* 69 Mise en danger d'autrui (article 223-1-1 du code pénal), escroquerie (article 313-2), abus de confiance (article 314-1), recel (article 321-1), blanchiment (article 324-1), financement du terrorisme (articles 421-1 et suivants) ou encore actions menaçantes contre une personne exerçant une fonction publique (article 433-3-1)
* 70 Article 1740 A du code général des impôts (CGI).
* 71 Article 1729 B du CGI.
* 72 Article 1729 du CGI.
* 73 Article 1729 B du CGI.
* 74 Article 18 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat.
* 75 Article 140, VII de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.
* 76 Loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
* 77 Conseil d'État, QPC, 30 juillet 2024, n° 495201.
* 78 Source : IGA, à partir de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, art. 140, VII et du décret n° 2009-158 du 11 février 2009, art. 9.
* 79 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008, art. 140, VIII et décret n° 2009-158 du 11 février 2009, art. 14.
* 80 Elle dénombre 418 suspensions toutes périodes et tous motifs confondus, d'après le Journal officiel.
* 81 Inspection générale de l'administration, rapport « Le suivi et le contrôle par les préfectures des fonds de dotation », mars 2025. L'Observatoire Philanthropie et Société évalue cette proportion à 38 % en 2021, et dénombre ainsi 2 665 fonds en activité en 2023 (rapport de l'Observatoire de la philanthropie, « Baromètre annuel de la philanthropie », Fondation de France, juin 2024). Le ministre de l'Intérieur, entendu au cours des auditions, faisait état de « près de 40 % » des fonds.
* 82 Un fonds dormant demeure en effet juridiquement tenu aux mêmes exigences déclaratives qu'un fonds actif.
* 83 Article 23 ter B du projet de loi.
* 84 Le projet de loi est, à ce stade, examiné par le Conseil constitutionnel.
* 85 Les motifs de saisine sont essentiellement la non-transmission des documents obligatoires, l'impossibilité de constater la réalisation d'une mission d'intérêt général et les dysfonctionnements dans la gouvernance.
* 86 IGA, rapport « Le suivi et le contrôle par les préfectures des fonds de dotation », non publié, 2025.
* 87 Au-delà des cas développés ci-dessous, les Pays-Bas, par exemple, prévoient depuis 2021 que les structures d'intérêt général dépassant certains seuils financiers (50 000 euros collectés ou 100 000 euros de dépenses au cours d'un exercice financier) doivent publier en ligne, sur leur site internet ou sur une plateforme commune, des informations détaillées relatives à leur gouvernance, à leurs ressources et à l'utilisation des fonds au moyen de formulaires standardisés.
* 88 Philanthropy Europe Association.
* 89 Ordonnance n° 2023-1138 du 6 décembre 2023 portant transposition de la directive n° 2021/2118 du 24 novembre 2021
* 90 Ce chiffre s'appuie sur les organismes inscrits dans les registres tenus par la Charity commission et les structures équivalentes pour l'Écosse et l'Irlande du Nord.
* 91 HM Revenue & Customs (administration fiscale en charge du Gift Aid).
* 92 Organisations caritatives à personnalité juridique.
* 93 Rapport annuel 2024-2025 de la Charity Commission for England and Wales.
* 94 « Le gouvernement prévoit de nouveaux pouvoirs pour fermer les associations caritatives qui propagent l'extrémisme », communiqué de presse du 9 mars 2026.
* 95 Le Gift Aid consiste, pour les associations, à réclamer 25 % supplémentaires de la valeur du don (un don de 10 livres sterling peut permettre à la charity de recevoir 12,50 livres sterling en tout, gift aid comprise). La Fondation d'aide au secteur caritatif estime à 560 millions de livres sterling le montant d'aide non réclamé, qui échappe de ce fait aux charities et aux auteurs des dons. Ce dysfonctionnement serait imputable à la complexité des démarches destinées à récupérer l'avantage fiscal ainsi qu'à l'inadaptation du processus à certaines modalités de dons.
* 96 Décret-loi n° 117 du 3 juillet 2017.
* 97 Article 7 de la loi n° 106/2016 du 6 juin 2016.
* 98 Cf. avant-propos.
* 99 Source : Fidal, Le rôle économique des fondations, Rapport IGF 2017, mise à jour par la mission du mécénat dans le cadre de la commission d'enquête.