II. L'IMMIXTION DE STRATÉGIES D'INFLUENCE SUR LES POLITIQUES PUBLIQUES FAVORISÉES PAR L'OPACITÉ DE CERTAINES STRUCTURES PRIVÉES
Le recours à des acteurs privés pour contribuer à la mise en oeuvre de diverses politiques publiques peut être tentant, voire nécessaire dans un contexte de raréfaction des crédits budgétaires, en particulier pour les collectivités territoriales.
Ces acteurs privés, aux formes juridiques et aux objectifs très variés, constituent globalement des partenaires fiables mais cette situation conduit inévitablement à l'immixtion de stratégies d'influence, plus ou moins assumées, et invitent les pouvoirs publics à une nouvelle forme de contrôle sur la compatibilité entre les politiques publiques conduites et les objectifs des structures privées. Cette situation est rendue possible par les contours flous, sur le plan juridique, de la notion d'intérêt général.
Ainsi que l'indiquait le Conseil d'État, dans son rapport public annuel pour 1999 consacré à l'intérêt général100(*) :
« L'intérêt général est au coeur du droit public, au même titre que l'autonomie des volontés est au fondement du droit privé. Cette évidence n'est que la conséquence logique de cette filiation volontariste qui fait de l'État le garant de l'intérêt général défini par le législateur, et dont la mise en oeuvre échoit à l'administration sous l'autorité du gouvernement et sous le contrôle du juge.
Et pourtant, force est de constater que la notion d'intérêt général est apparue trop incertaine pour pouvoir servir de critère central de délimitation du droit administratif. Aux tenants de la thèse de la puissance publique et de l'école du service public, on ne saurait opposer une école de l'intérêt général. Les tentatives en ce sens ne sont d'ailleurs plus guère d'actualité.
(...)
L'intérêt général est l'unique justification de l'action publique. Seule, en effet, la poursuite d'un but d'intérêt général peut rendre acceptable le monopole étatique de la contrainte légitime. Il n'est, dès lors, pas étonnant que l'intérêt général imprègne l'ensemble de notre droit public, et se trouve non seulement à la base des grandes constructions jurisprudentielles du droit public, mais au fondement de nombreuses constructions législatives spécifiques, qui confirment l'attribution, au profit de l'administration d'importantes prérogatives de puissance publique. »
Cette situation paradoxale qui fait de l'intérêt général une notion centrale de notre droit public, bien qu'elle soit floue juridiquement, constitue un terreau particulièrement fertile pour les stratégies d'influence. En effet, c'est principalement la jurisprudence qui est venue circonscrire ce qui relevait ou non de l'intérêt général : la commission d'enquête n'a pu que constater que le droit positif s'aventure très peu à en fixer les contours. Globalement, il ressort des auditions conduites que seule la matière fiscale délimite expressément les contours de l'intérêt général, et avec une acception particulièrement large. Cette situation aboutit à encourager le recours à la dépense fiscale, en présumant que certaines actions conduites relèvent de l'intérêt général, au moins sur le plan fiscal, alors même que les bénéficiaires de certains avantages fiscaux soutiennent explicitement des intérêts particuliers.
Le choix a ainsi été fait de laisser au donateur, qui bénéficie de l'avantage fiscal afférent, le choix de décider quel organisme entre dans le champ de l'intérêt général, d'où l'absence totale de critères d'opportunité pour définir fiscalement la notion d'intérêt général, ainsi que l'a relevé Laurent Martel, directeur de la législation fiscale, lors de son audition101(*) :
« La finalité de ces aides fiscales à la philanthropie ne consiste pas tant à rechercher un effet de levier sur la mobilisation de financements privés, de manière à maximiser le financement total - les études économétriques montrent que cela ne marche pas -, qu'à décentraliser le fléchage de l'argent privé - ainsi que de l'argent public entraîné par les réductions d'impôts - vers les causes d'intérêt général choisies par la société civile, sans interférence des autorités publiques autre que les limites posées par la loi.
Si le respect des critères légaux est une tâche à laquelle l'administration doit se consacrer pleinement, l'introduction de critères d'opportunité encadrant le genre de cause soutenue serait donc assez contradictoire avec l'idée générale selon laquelle ces réductions d'impôts servent à donner à la société civile le pouvoir de sélectionner les causes qui méritent d'être les plus soutenues. »
A. UNE PRÉOCCUPATION MAJEURE : DÉFINIR L'INTÉRÊT GÉNÉRAL AU-DELÀ DE LA SEULE QUESTION FISCALE
1. En droit français, la notion d'intérêt général est principalement définie sous le prisme fiscal
Aux termes de l'article 200 du code général des impôts, sont éligibles à une réduction d'impôt les particuliers effectuant un don à des organismes bénéficiaires à la condition que ces organismes répondent à certaines caractéristiques d'intérêt général. Cette condition d'intérêt général suppose que l'activité des organismes ne soit pas lucrative, que leur gestion soit désintéressée et qu'ils ne fonctionnent pas au profit d'un cercle restreint de personnes, ce qui aboutit, en principe, à exclure de l'avantage fiscal les sociétés commerciales, les coopératives et les mutuelles.
Le montant de la réduction d'impôt, de 66 % pour les dons de droit commun, dans la limite de 20 % du revenu imposable, est porté à 75 %, dans la limite de 2 000 euros, lorsque le don est effectué au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement.
L'article 200 prévoit notamment que sont éligibles au dispositif les oeuvres ou organismes d'intérêt général qui exercent une activité présentant l'un des caractères prévus par la loi : caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à l'égalité entre les femmes et les hommes, à la mise en valeur du patrimoine artistique, notamment à travers les souscriptions ouvertes pour financer l'achat d'objets ou d'oeuvres d'art destinés à rejoindre les collections d'un musée de France accessibles au public, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.
Par ailleurs, l'organisme bénéficiaire des dons, qui remplit les conditions d'éligibilité fixées à l'article 200 du code général des impôts, est tenu de remettre au donateur un reçu fiscal lui permettant de justifier, à la demande de l'administration fiscale, du bénéfice de la réduction d'impôt. Afin de lutter contre la délivrance abusive ou frauduleuse d'attestations de versements ouvrant droit à avantage fiscal, le code général des impôts prévoit102(*) une amende fiscale à l'égard de toute personne, organisme ou groupement qui délivrerait irrégulièrement des reçus permettant à un contribuable d'obtenir une réduction d'impôt :
« Lorsque l'octroi des avantages fiscaux prévus par les articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C, 217 undecies , 217 duodecies, 244 quater W, 244 quater X et 244 quater Y est soumis à la délivrance d'un agrément du ministre chargé du budget, dans les conditions définies à ces articles, toute personne qui, afin d'obtenir pour autrui les avantages fiscaux susmentionnés, a fourni volontairement à l'administration de fausses informations ou n'a volontairement pas respecté les éventuels engagements pris envers elle est redevable d'une amende égale au montant de l'avantage fiscal indûment obtenu, sans préjudice des sanctions de droit commun.
Toute personne qui, afin d'obtenir pour autrui les avantages fiscaux mentionnés au premier alinéa, s'est livrée à des agissements, manoeuvres ou dissimulations ayant conduit à la reprise par l'administration des avantages fiscaux est redevable d'une amende, dans les mêmes conditions que celles mentionnées au premier alinéa. »
Un mécanisme similaire prévu à l'article 238 bis du code général des impôts est prévu pour permettre aux entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés de bénéficier d'une réduction d'impôt pour les versements effectués à des structures répondant également à certaines caractéristiques d'intérêt général.
Pour l'ensemble des versements effectués au titre de l'article 238 bis du code général des impôts, la fraction de versement inférieure ou égale à 2 millions d'euros ouvre droit à une réduction d'impôt au taux de 60 % et la fraction supérieure à ce montant ouvre droit à une réduction d'impôt au taux de 40 %. Ouvrent droit à une réduction d'impôt au taux de 60 % de leur montant les versements effectués par les entreprises au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement.
Depuis le 1er janvier 2022, la procédure de contrôle des reçus fiscaux a été renforcée. Ainsi, l'administration fiscale peut effectuer, sur place, un contrôle de la régularité de la délivrance des reçus permettant de vérifier le bien-fondé de la dépense fiscale au vu des conditions légales d'octroi de la réduction d'impôt sur le revenu. Néanmoins, seule la légalité de l'octroi du reçu est contrôlée, et en aucune manière son opportunité, le caractère d'intérêt général étant présumé dès lors que l'organisme répond formellement à l'un des critères posés à l'article 200 du code général des impôts.
En outre, les organismes qui délivrent des reçus fiscaux par lesquels ils indiquent à un contribuable qu'il est en droit de bénéficier des réductions d'impôt prévues aux articles 200, 238 bis et 978 du code général des impôts sont tenus de déclarer chaque année le montant global des dons et versements mentionnés sur ces documents et perçus au cours de l'année civile précédente ou au cours du dernier exercice clos s'il ne coïncide pas avec l'année civile, ainsi que le nombre de documents délivrés au cours de cette période ou de cet exercice103(*). Conformément à l'article 1729 B du même code, le défaut de production, dans les délais prescrits, de la déclaration prévue à l'article 222 bis du code général des impôts entraîne l'application d'une amende de 150 euros, portée à 1 500 euros en cas d'infraction pour la deuxième année consécutive à l'obligation de dépôt de la déclaration.
2. Cette approche de l'intérêt général sous le seul angle fiscal mérite probablement d'être complétée
Cependant, sous l'angle fiscal, le financement privé ne constitue pas seulement un apport volontaire d'un donateur à une cause collective. Lorsqu'il ouvre droit à une réduction d'impôt, il devient une dépense fiscale. La collectivité prend en charge une partie du coût du don par le biais de l'avantage fiscal accordé au particulier ou à l'entreprise mécène. Dès lors, la qualification d'intérêt général ne peut être regardée comme une simple formalité déclarative. Elle conditionne la légitimité même de la dépense fiscale fléchée vers l'action philanthropique.
Le régime fiscal du mécénat repose sur une logique claire. L'État accepte de renoncer à une fraction de recette fiscale parce que l'action soutenue est réputée contribuer à l'intérêt général. Cette logique implique que l'organisme bénéficiaire effectue sa démarche sans chercher à se substituer à l'autorité qui détermine et conduit la politique publique, donc en conduisant une action qui ne profite pas à un cercle restreint de personnes d'où l'absence de contrepartie directe ou indirecte autre que l'avantage fiscal. Ces critères, déterminés par le code général des impôts, permettent de distinguer le don philanthropique d'une opération de communication, d'influence, de prestation ou de défense d'intérêts particuliers.
Les auditions conduisent toutefois à interroger la robustesse de cette frontière, laissant entrevoir une forme de « zone grise de l'intérêt général ». Dès lors que des acteurs privés interviennent dans des champs sensibles tels que l'éducation, la culture, la vie associative ou la formation civique, l'avantage fiscal peut avoir pour effet de soutenir un projet porteur d'orientations particulières. Le risque n'est pas nécessairement celui d'une illégalité manifeste. Il réside davantage dans l'ambiguïté de certaines situations, lorsque des financements fiscalement aidés contribuent à structurer un réseau, à diffuser un référentiel idéologique, à orienter des contenus pédagogiques ou culturels, ou à peser incidemment sur des politiques publiques. D'un point de vue fiscal, le don répond à la notion d'intérêt général, tel qu'il est défini par le code général des impôts, puisqu'il est fléché vers une activité dont on présume qu'elle est, par nature, d'intérêt général (éducation, etc.), alors même que le don en question peut contribuer à soutenir des actions qui vont à l'encontre des politiques publiques menées en la matière.
La question devient alors la suivante : dans quelle mesure la puissance publique peut-elle consentir un avantage fiscal à des financements privés dont les finalités, les circuits et les effets ne sont pas pleinement lisibles et dont la compatibilité avec les politiques publiques menées n'est pas réellement contrôlée ? Certaines structures continuent donc à percevoir des dons alors même qu'elles font l'objet de soupçons particulièrement graves : la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) relève par exemple que des associations soupçonnées perçoivent parfois des dons pendant des années - le recueil d'éléments pour démontrer l'emprise mentale qu'elles pratiquent pouvant nécessiter des années - sans que les dispositions en vigueur ne permettent de récupérer ces sommes, du moins intégralement.
Sous cet angle, la transparence fiscale devient une exigence démocratique. Elle doit permettre de vérifier que l'avantage fiscal accordé au donateur correspond bien à une contribution désintéressée à l'intérêt général, et non à la socialisation partielle du coût d'une stratégie privée d'influence. La philanthropie conserve toute sa légitimité lorsqu'elle soutient, de manière désintéressée, traçable et pluraliste, des actions utiles à la collectivité. Elle devient en revanche problématique lorsque le bénéfice fiscal attaché au don contribue à financer, même indirectement, des démarches de prescription, de captation ou d'orientation de l'action publique sans transparence suffisante ni contrôle effectif.
C'est dans cette optique que la rapporteure suggère d'uniformiser la doctrine entre les différentes directions départementales des finances publiques (DDFiP) s'agissant des rescrits fiscaux et de rendre publiques les motivations d'accords et de retraits en la matière.
Recommandation n° 12 : Uniformiser la doctrine, entre les différentes DDFiP, s'agissant des rescrits fiscaux et rendre publiques les motivations d'accords et de retraits en la matière.
L'intérêt général ne saurait être réduit indéfiniment à l'objet statutaire affiché par l'organisme bénéficiaire, ni à la seule conformité formelle aux conditions du mécénat. Il doit aussi être apprécié au regard de l'origine des fonds, du véhicule juridique utilisé, de l'existence éventuelle de contreparties cachées, du degré d'intervention du financeur dans la gouvernance ou les contenus, et de la cohérence entre la cause invoquée et les effets réellement produits. En effet, l'absence de contreparties matérielles ne signifie nullement que le don est pleinement désintéressé. Dès lors que la propagation d'une idéologie constitue l'objectif premier du don, on peut considérer qu'il existe en réalité des contreparties immatérielles à tout don. Ce n'est évidemment pas le rôle de l'administration fiscale que de déceler de telles contreparties mais on conçoit bien que de telles finalités ne relèvent pas de l'intérêt général.
Les dépenses fiscales effectuées sur le fondement de l'article 200 du code général des impôts (les « dons des particuliers » pour le dire simplement), d'une part, et sur le fondement de l'article article 238 bis du code général des impôts, d'autre part (les dons effectués par les entreprises) s'élèvent respectivement à 2,2 milliards d'euros et 1,73 milliard d'euros en 2025, soit un total de dépenses fiscales en faveur du don associatif, souvent mis en avant au cours des auditions, d'environ 4 milliards d'euros.
Ce total appelle plusieurs remarques.
D'abord, il fait l'objet d'une trajectoire constamment haussière et son efficience doit donc d'autant plus être questionnée, à l'aune de l'effort que le contribuable lui consent, que la situation des finances publiques demeure fragile.
Or, M. Laurent Martel, directeur de la législation fiscale, s'est montré réservé sur l'effet levier de la dépense fiscale liée aux dons en indiquant que « [c]ertains économistes - notamment Camille Landais et Gabrielle Fack - ont étudié l'effet d'entraînement de la dépense fiscale sur la dépense privée et ont conclu que pour un euro de dépense fiscale, on obtenait bien moins qu'un euro de don à des organismes d'intérêt général. En caricaturant, on peut donc imaginer que s'il était mis fin à ces avantages fiscaux et que si le législateur décidait de consacrer les mêmes sommes à subventionner directement les organismes d'intérêt général, ces derniers disposeraient de davantage de moyens... ».
Sans prôner un tel virage, parce que la situation actuelle permet finalement au contribuable de flécher la dépense fiscale vers telle ou telle politique publique, la commission d'enquête alerte sur deux points.
En premier lieu, le total de la dépense fiscale orientée vers la générosité ne cesse d'augmenter. Sur quatre exercices, c'est une augmentation de presque 900 millions d'euros, soit presque 23 % de hausse :
« Le coût très élevé des dispositifs de réduction d'impôt sur les dons et le mécénat, qui dépasse désormais 4 milliards (...) a connu une évolution extrêmement dynamique. La prévision pour les dons s'élève ainsi à 2,2 milliards pour 2026, contre 1,7 milliard d'euros en 2022, et à 1,7 milliard d'euros pour le mécénat, contre 1,3 milliard d'euros en 2022.
Il s'agit donc d'importantes dépenses fiscales, dont la dynamique est assez forte, la France se singularisant par la générosité des incitations fiscales qu'elle offre aux donateurs et aux mécènes. Dans la plupart des pays, les entreprises mécènes sont simplement autorisées à déduire de leurs résultats imposables les dons : en comparaison, une réduction d'impôt à hauteur de 66 % du don est environ trois fois plus avantageuse. De la même manière, pour les dons des particuliers, les autres pays retiennent souvent une déductibilité du revenu imposable ou, lorsqu'il s'agit d'une réduction d'impôt, des taux bien inférieurs aux taux de 66 % et 75 % qu'a retenus le droit français.
Il semble néanmoins difficile de remettre en cause ces réductions d'impôt, 40 % du financement des organismes membres de France générosités provenant de dons en grande partie défiscalisés : le sujet est sensible et nous n'avons pas perçu, de la part du législateur, une appétence pour resserrer les critères ou la générosité de ces avantages. Au contraire, les lois de finances des dernières années les ont plutôt renforcés, en particulier s'agissant des réductions d'IR pour certains dons. »
En outre, au-delà du caractère très dynamique de cette dépense fiscale et de l'emballement politique qui l'entoure, les auditions ont fait apparaître des lacunes manifestes dans le degré de connaissance de la finalité du don bénéficiant de ce cadre fiscal avantageux.
Il est tout à fait regrettable, même si les services fiscaux ne sont nullement en cause au regard de la complexité de la situation et des facteurs qui l'expliquent, que la France ne soit pas en mesure de disposer d'une connaissance plus fine de la dépense fiscale philanthropique. Certes, nous disposons du total agrégé des dépenses fiscales engagées au titre au titre des dons aux associations sur le fondement des articles 200 du code général des impôts, d'une part, et 238 bis d'autre part, mais nous ne disposons pas du détail par sous-critère.
Alors même que la finalité associée au don est mentionnée dans chacun de ces articles (versements effectués au profit d'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, au profit d'une fondation reconnue d'utilité publique, au profit d'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel, ou concourant à l'égalité entre les femmes et les hommes, à la mise en valeur du patrimoine artistique, etc.), on ignore le sous-total de la dépense fiscale par item.
M. Stéphane Créange, Chef de service de la sécurité juridique et du Contrôle fiscal du ministère des finances a confirmé le fait que « l'information n'est pas disponible, faute d'un détail suffisant dans les déclarations des entreprises et des particuliers. »
Cette situation est problématique à deux égards.
D'abord, le législateur n'a cessé d'élargir les situations ouvrant droit à avantage fiscal (on compte tout de même 45 versions de l'article 200 du code général des impôts depuis la fin des années 1990, chacune de ces versions donnant lieu à la modification de plusieurs items donnant droit à avantage fiscal) en se penchant toujours sur la finalité, mais rarement sur l'impact sur le donateur. On voit mal comment, dans ces conditions, l'administration fiscale pourrait assurer un suivi fin des dons ainsi consentis.
La seconde difficulté a trait à l'efficience de chacun des objectifs attachés : en définissant l'intérêt général sous le prisme de la nature de l'activité de la structure bénéficiaire du don, on s'interdit une réflexion sur l'effectivité du lien entre don et intérêt général.
Comme la Cour des comptes, en particulier dans son rapport public consacré en 2024 au contrôle de la générosité publique au service d'une plus grande transparence104(*), la commission d'enquête pressent que la finalité de l'intérêt général, censée constituer le fondement de la dépense fiscale ouverte par le champ philanthropique, n'est en réalité pas vérifiée105(*) :
« L'administration fiscale a développé toute une grille de critères pour l'apprécier, que vous connaissez puisque vous suivez ce sujet. Dans ce cas, si nous avons l'intuition - et je pourrais y revenir - que cette condition d'intérêt général n'est pas vérifiée, nous ne l'écrirons pas tel quel. Nous dirons qu'il y a un risque qu'elle ne le soit pas et qu'il appartient à l'administration fiscale, qui sera destinataire de nos observations, de procéder éventuellement au contrôle et à la sanction de son côté. »
Elle appelle donc, sans fermer la manière dont cet appel pourrait aboutir, à repenser le champ de la prise en compte de l'intérêt général dans la dépense fiscale attachée à la générosité.
Pour parachever ce nouveau champ de la prise en compte de l'intérêt général, il semblerait utile de donner aux acteurs concernés tous les moyens juridiques de leur action. Or, plusieurs dispositions législatives demeurent perfectibles ainsi que l'a exprimé, lors de son audition, M. Arnaud Oseredczuk, conseiller maître, président de la section politiques de solidarité à la 5e chambre de la Cour des comptes :
« En d'autres termes, si je contrôle un organisme qui fait appel à la générosité du public et que cet organisme en finance un autre, la loi est rédigée de manière à ce que je puisse aller contrôler ce qu'est devenu le don initial chez le destinataire final. Or, lorsque la loi de 2010 a été élaborée, et que la compétence de la Cour a été étendue aux organismes qui font appel à la générosité du public bénéficiant de mécénat, la même possibilité d'aller voir ce que deviennent les fonds chez les organismes récipiendaires n'a pas été ouverte. »
La Cour des comptes a exprimé un intérêt à l'idée d'exercer un droit de suite sur l'usage des fonds chez les organismes récipiendaires d'un don cheminant entre plusieurs structures.
* 100 Conseil d'État, étude annuelle pour 1999, « Réflexions sur l'intérêt général ».
* 101 Audition de M. Laurent Martel, directeur de la législation fiscale du ministère de l'économie et des finances, par la commission d'enquête le 26 février 2026.
* 102 Article 1740 du code général des impôts.
* 103 En application de l' article 222 bis du code général des impôts.
* 104 Cour des comptes, Le contrôle de la générosité publique au service d'une plus grande transparence (Rapport établi au titre des articles L. 111-9 et 111-10 du code des juridictions financières), mars 2024.
* 105 Audition de M. Arnaud Oseredczuk, conseiller maître, président de la section politiques de solidarité à la 5e chambre de la Cour des comptes, par la commission d'enquête, le 2 juin 2026.