Qui finance l'intérêt général ? Transparence, influence et contrôle démocratique des financements privés de l'action publique - Rapport

III. LA NÉCESSITÉ DE RENFORCER LE CADRE JURIDIQUE APPLICABLE À L'INTERVENTION D'ACTEURS PRIVÉS DANS LES POLITIQUES PUBLIQUES D'ENSEIGNEMENT

Les travaux de la commission d'enquête conduisent à poser une question centrale : l'intervention d'acteurs privés dans les politiques publiques d'enseignement peut-elle continuer à être encadrée principalement par des outils conçus pour des formes classiques de partenariat associatif, alors même que les modes d'intervention se sont profondément transformés ?

L'enseignement privé hors contrat participe à la formation des élèves et des étudiants, à la transmission de savoirs communs, à la construction de références civiques, à l'orientation des parcours et, plus largement, à la définition de ce qu'une société choisit de transmettre aux générations futures. Lorsqu'un acteur privé intervient dans ces domaines, il ne se contente donc pas de financer une dépense ou d'apporter une compétence extérieure. Il peut contribuer à orienter des contenus, à sélectionner des publics, à diffuser des référentiels, à structurer une offre éducative ou à peser sur les conditions concrètes d'accès à la formation.

C'est précisément ce déplacement que la commission d'enquête met en lumière. Les financements privés ne prennent plus seulement la forme d'un mécénat ponctuel, extérieur au projet soutenu et facilement identifiable. Ils peuvent désormais s'inscrire dans des architectures plus complexes : associations, fondations, fonds de dotation, structures immobilières, labels, dispositifs pédagogiques, outils civiques, formations d'élus, partenariats avec des collectivités, écoles hors contrat, groupes d'enseignement supérieur, certifications ou conventions de recherche et de formation. Chacun de ces instruments peut, pris isolément, être régulier ou légitime. Mais leur combinaison peut produire un effet beaucoup plus structurant : permettre à des acteurs privés d'entrer dans l'espace éducatif, d'y installer des méthodes, des contenus, des réseaux ou des priorités, sans que l'ensemble de la chaîne de financement et d'influence soit toujours pleinement lisible.

La liberté d'enseignement constitue un principe essentiel, et il ne s'agit pas de la remettre en cause. Mais cette liberté ne peut conduire à l'opacité lorsque l'établissement repose sur des financements privés importants, sur une stratégie de développement territorial ou sur un projet éducatif fortement structuré. Les auditions consacrées aux établissements hors contrat montrent que le contrôle de l'État ne peut se limiter à vérifier l'existence administrative de l'établissement ou le respect minimal du socle commun de connaissances, compétences et culture, uniquement à la fin de la scolarité obligatoire. Il doit aussi permettre d'apprécier la solidité du modèle économique, l'origine des ressources, l'indépendance réelle du projet pédagogique, les liens éventuels avec des fondations, fonds de dotation ou structures commerciales, ainsi que les effets de l'établissement sur l'écosystème scolaire local.

A. LES ÉTABLISSEMENTS D'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PRIVÉS HORS CONTRAT : UN ENCADREMENT À DENSIFIER DANS LE RESPECT DE LA LIBERTÉ DE L'ENSEIGNEMENT

1. L'enseignement privé hors contrat, un secteur relativement marginal mais en essor continu, composé d'une grande diversité d'établissements

En France, l'enseignement privé est composé de deux sous-ensembles :

- les établissements ayant conclu avec l'État, dit « sous contrat », un contrat simple ou d'association qui les engage à appliquer les programmes de l'enseignement public en contrepartie de leur financement par l'État. Le code de l'éducation prévoit que les contrats passés par les établissements scolaires privés avec l'État sont passés par classe et non pas par établissement ; il existe donc des établissements privés qui comprennent à la fois des classes sous contrat et des classes hors contrat ;

- les établissements non liés à l'État, dits « hors contrat » (ou EPHC), qui ne participent pas au service public de l'éducation, contrairement aux établissements d'enseignement privés sous contrat. Ils dispensent leur activité au titre de la liberté de l'enseignement, principe fondamental reconnu par les lois de la République^161(*). Cette liberté s'exerce toutefois dans le respect de l'ordre public, qui inclut notamment la prévention sanitaire et sociale ainsi que la protection de l'enfance et de la jeunesse. Sur le plan juridique, un établissement d'enseignement privé hors contrat est créé et géré par une ou plusieurs personnes privées. Le représentant légal de l'établissement peut être une personne physique ou une personne morale - association loi 1901, société de droit privé, fondation...

Selon les données communiquées par la directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale lors de son audition, 17 % des élèves en France sont scolarisés dans l'enseignement privé, sous et hors contrat.

Les établissements hors contrat sont au nombre de 1 850, pour 85 000 élèves, ce qui représente à peine 0,6 % des effectifs d'élèves de l'ensemble du système éducatif et près de 3,5 % des effectifs d'élèves de l'enseignement privé^162(*) . L'enseignement privé hors contrat demeure donc relativement marginal dans le système éducatif français.

En outre, le hors-contrat concerne majoritairement l'enseignement primaire, qui regroupe à lui seul 71 % des effectifs d'élèves scolarisés dans ce secteur.

	Nombre d'élèves scolarisés dans le secteur public	Nombre d'élèves scolarisés dans le secteur privé sous contrat	Nombre d'élèves scolarisés dans le secteur privé hors contrat (- de 16 ans)	Proportion d'élèves scolarisés dans le hors contrat par rapport aux effectifs de l'ensemble du système éducatif	Proportion d'élèves scolarisés dans le hors contrat par rapport aux effectifs du secteur privé
Primaire	5 411 600	850 100	60 483	0,96 %	6,64 %
Collège	2 659 300	727 600	18 663	0,55 %	2,50 %
Lycée	1 785 000	463 900	5 934	0,26 %	1,26 %

Source : direction des affaires financières (DAF) du ministère de l'éducation nationale,
chiffres de la rentrée scolaire 2024, réponses au questionnaire de la rapporteure.

La répartition des élèves scolarisés dans l'enseignement hors contrat selon les différents réseaux d'établissements, que la direction des affaires financières (DAF) du ministère de l'éducation nationale a transmise à la rapporteure sous la forme du tableau ci-dessous, met en lumière les constats suivants :

- 78 % des établissements hors contrat ne sont pas rattachés à un réseau identifié ;

- parmi les réseaux identifiés, les réseaux confessionnels sont très largement majoritaires en nombre d'élèves scolarisés ;

- parmi les réseaux confessionnels, ceux de l'enseignement musulman et de l'enseignement juif sont les plus importants en nombre d'élèves scolarisés ;

- parmi les réseaux non confessionnels, les réseaux Steiner et Espérance banlieues sont les plus importants en nombre d'élèves scolarisés.

Réseaux d'établissements hors contrat identifiés	Nombre d'élèves	Nombre d'établissements
Catholique relevant du Secrétariat général de l'enseignement catholique (SGEC)	597	11
Espérance banlieues	1 125	21
Fédération nationale de l'enseignement privé (FNEP)	420	50
Steiner	1 178	27
Hors réseau	66 429	1 562
Fédération protestante de France (FPF)	120	3
Association des établissements scolaires protestants évangéliques en francophonie (AESPEF)	1 917	44
Fédération nationale de l'enseignement privé musulman (FNEM)	5 606	53
Turc (DITIB)	312	4
Turc (UEPM)	1 720	16
Fonds social juif unifié (FSJU)	5 248	76
Établissements privés laïcs sous contrat (EPLC)	131	1
Langues régionales	277	10
Total général	85 080	1 878

Source : direction des affaires financières (DAF) du ministère de l'éducation nationale,
chiffres 2024, réponses au questionnaire de la rapporteure.

2. Un secteur en très forte expansion depuis les années 2010, mais dont la croissance se tasse depuis quelques années

Au cours de la décennie 2010, le secteur hors contrat a connu une croissance exponentielle, en particulier à partir de 2014. Comme l'illustre le graphique ci-dessous, le nombre d'établissements scolaires privés intégralement hors contrat est en effet passé de 803 en 2010 à 1 300 en 2017, soit une croissance de plus de 60 %.

Source : rapport n° 277 (2017-2018) sur la proposition de loi visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture des établissements privés hors contrat, par Mme Annick Billon, Sénatrice,
fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Le nombre d'élèves a connu une progression comparable, passant de 58 880 à la rentrée 2012 à 72 590 en 2017 (+ 23 %).

Ce phénomène résulte de plusieurs faits sociaux, qui trouvent leur traduction dans les différentes catégories d'établissements hors contrat :

- une défiance envers l'enseignement public (parmi les raisons invoquées reviennent régulièrement la baisse du niveau, le manque d'exigence, les absences de professeurs non remplacés...), voire envers l'enseignement privé sous contrat perçu comme trop similaire ;

- un engouement pour des pédagogies « nouvelles » (Montessori, Steiner, écoles dites « démocratiques », etc.) considérées comme plus bienveillantes et davantage centrées sur l'enfant ;

- le choix d'une éducation religieuse ;

- la préférence pour une éducation donnant davantage de place aux langues étrangères ou régionales ;

- la recherche d'une réponse à des « besoins éducatifs particuliers » insuffisamment pris en compte dans le système éducatif public (troubles dys, haut potentiel intellectuel (HPI) , etc.).

Entre 2017 et 2024, le nombre d'établissements hors contrat est passé de 1 300 à 1 850, évolution qui témoigne d'une croissance toujours soutenue (plus de 40 %), bien que moins dynamique que celle observée lors de la décennie précédente, à rebours cependant de la baisse démographique. Le renforcement, à partir de 2018, du cadre juridique applicable aux établissements hors contrat (cf. infra), notamment s'agissant de leur régime d'ouverture, explique sans doute cette décélération.

Le diagramme ci-dessous, transmis par la DAF à la rapporteure, montre ainsi qu'en 2019, le nombre de déclarations d'ouverture était de 205 pour 113 ouvertures effectives et que, six ans plus tard, en 2025, le nombre de déclarations était de 126 pour 53 ouvertures effectives.

Source : direction des affaires financières (DAF) du ministère de l'éducation nationale,
réponses au questionnaire de la rapporteure.

Au cours de son audition, le ministre de l'éducation nationale a commenté cette tendance en ces termes : « Nous avons toujours une augmentation du nombre d'écoles hors contrat, car il s'en ouvre chaque année. En revanche, le rythme de ces ouvertures se tasse, ce qui prouve que la loi [Gatel] a fait son effet. Peut-être aussi - car je ne sais pas encore l'analyser - qu'il y aura, à un moment donné, une forme de saturation du marché, y compris en raison des défaillances de ces écoles, qui ont parfois un modèle économique tellement fragile qu'elles peuvent fermer assez rapidement. »

3. Un secteur financé indirectement par l'État via la défiscalisation des dons

À l'inverse des établissements d'enseignement privés sous contrat, dont le modèle économique repose majoritairement sur un financement par des fonds publics^163(*), les établissements d'enseignement privés hors contrat ont pour principales ressources les frais de scolarités acquittés par les parents d'élèves et les dons.

Ces établissements peuvent toutefois bénéficier d'un financement public, plus ou moins direct, par le biais :

- d'une part, de la loi du 15 mars 1850 relative à l'enseignement^164(*), dite « loi Falloux », qui permet aux établissements privés du second degré (ie les collèges) d'obtenir des communes, des départements, des régions ou de l'État des locaux et une subvention, sans que cette dernière puisse excéder le dixième des dépenses annuelles de l'établissement ;

- d'autre part, des dispositifs de défiscalisation des dons effectués par des particuliers ou des entreprises au profit d'organismes d'intérêt général, tels que les fondations reconnues d'utilité publique (FRUP), ou d'associations (cf. supra).

Le rôle majeur de la Fondation pour l'École, reconnue d'utilité publique,
dans le financement des établissements d'enseignement privés hors contrat

Créée en 2008 à l'initiative de quatre fondateurs « afin de susciter un renouveau éducatif en France en concourant à l'essor d'établissements libres », la Fondation pour l'École a été reconnue d'utilité publique l'année même de sa création. Depuis 2011, elle est également habilitée à abriter des fondations sous égide (fondations abritées).

Pour accomplir sa mission, La Fondation pour l'École articule ses actions autour de trois axes :

- le soutien financier, juridique et opérationnel aux écoles hors contrat, de la maternelle au lycée ;

- la formation de l'ensemble de la communauté éducative (directeurs, enseignants, éducateurs...) via son Académie pour l'école ;

- la défense et la promotion de la liberté d'enseignement : plaidoyer institutionnel, observatoire statistique, organisation d'événements, tenue d'un annuaire des écoles libres, publications...

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la Fondation pour l'École indique que 94 % des dons qu'elle reçoit sont consacrés au soutien aux écoles hors contrat. Lors de son audition, son président a expliqué à la commission d'enquête que ce soutien financier « porte principalement sur des investissements, la Fondation n'ayant pas vocation à financer des dépenses de fonctionnement ». Dans ses réponses écrites, la Fondation précise que les aides financières qu'elle accorde aux établissements privés hors contrat concernent principalement leurs phases de lancement ou de développement (agrandissement, travaux, matériel pédagogique, mobilier, mise aux normes des locaux...).

S'agissant de l'année scolaire en cours (2025-2026), la Fondation pour l'École (hors fondations abritées) déclare, dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, soutenir financièrement 75 établissements privés hors contrat, représentant 5 200 élèves, pour un montant total d'aides accordées de 781 200 euros, le montant minimum versé étant de 1 000 euros et le montant maximum de 47 000 euros.

Dans son rapport d'activité 2022-2023, elle indiquait accorder 2 951 000 euros à 201 écoles et, dans son rapport d'activité 2021-2022, 3 045 923 euros à 190 écoles, ces chiffres intégrant vraisemblablement les fondations abritées.

Les neuf fondations abritées actuellement par la Fondation pour l'École, dont la liste a été communiquée à la rapporteure, interviennent toutes en faveur du secteur hors contrat :

- la Fondation Lettres et Sciences : soutien à la formation des professeurs du secondaire et des classes préparatoires ;

- la Fondation pour le Développement des Écoles Indépendantes de la Région Sud : soutien aux écoles indépendantes dans le sud de la France, « avec une vision chrétienne de l'homme » ;

- la Fondation du Nord pour l'Enfance et la Jeunesse : soutien aux établissements scolaires indépendants dans le nord de la France ;

- la Fondation Pro Liberis : facilitation de l'accès aux écoles libres hors contrat pour les enfants issus de familles à revenus modestes, via des aides financières et des réductions de frais de scolarité ;

- la Fondation Potentiels et Talents : « épanouissement » des profils singuliers ou atypiques, des enfants en situation de handicap ou à haut potentiel ;

- la Fondation Kephas : accompagnement d'écoles indépendantes catholiques liées à la Fraternité Sacerdotale Saint-Pierre ;

- la Fondation des Académies Musicales : promotion d'académies musicales dispensant une éducation intégrale ;

- la Fondation Excellence Ruralités : développement d'écoles « innovantes » dans les zones rurales défavorisées ;

- la Fondation Alliance Plantatio : création d'écoles paroissiales « académiquement rigoureuses » et formation des professeurs via l'Institut Plantatio.

4. Le renforcement progressif du cadre juridique applicable aux établissements d'enseignement privés hors contrat

Depuis 2018, le régime juridique applicable aux établissements d'enseignement privés hors contrat a été progressivement précisé par le législateur :

- la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat, dite loi « Gatel », a permis d'harmoniser les régimes déclaratifs d'ouverture existants depuis les lois Falloux (1850), Goblet (1886) et Astier (1919), d'instaurer le rectorat en « guichet unique » des déclarations d'ouverture, ainsi que de renforcer les modalités de contrôle de ces établissements, notamment en amont de leur ouverture ;

- la loi n° 2019-791 du 26 juillet 2019 pour une école de la confiance, dite loi « Blanquer », a abaissé l'âge de l'instruction obligatoire de six à trois ans et a enrichi le cadre juridique du contrôle des établissements scolaires privés hors contrat (contrôle de l'honorabilité des personnels enseignants, possibilité de mise en demeure après un contrôle...) ;

- la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République, dite loi « CRPR », a élargi le périmètre du contrôle exercé sur les établissements privés hors contrat (origine des financements, honorabilité de l'ensemble des personnels) et a instauré une procédure de fermeture administrative à l'initiative du préfet.

Afin de synthétiser ce cadre législatif renouvelé, le ministère de l'éducation nationale a publié en 2022 un guide pratique relatif au régime juridique applicable à l'ouverture, au fonctionnement et au contrôle des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat. Accessible en ligne^165(*), il définit les critères d'évaluation relatifs à la conformité des locaux, la qualification des personnels, le respect des programmes scolaires et la protection de l'ordre public. C'est notamment sur ce guide que les inspecteurs de l'éducation nationale s'appuient pour contrôler les établissements privés hors contrat.

a) Les modalités d'ouverture d'un établissement scolaire privé hors contrat

(1) La déclaration d'ouverture

Il convient au préalable de préciser que l'ouverture d'un établissement privé hors contrat repose sur un régime de déclaration et non d'autorisation.

Toute personne physique ou morale peut ainsi déclarer son intention d'ouvrir un établissement d'enseignement privé. Le 2° et le 3° du II de l'article L. 441-1 du code de l'éducation établissent une distinction entre la personne qui ouvre l'établissement et celle qui le dirigera, la première pouvant être une personne morale à but lucratif ou non. Lorsque la personne physique ou morale qui souhaite ouvrir un établissement est distincte de celle qui a vocation à le diriger, une déclaration commune est transmise à l'autorité académique.

Le dossier de déclaration d'ouverture doit contenir les pièces suivantes :

- la déclaration de volonté d'ouvrir ou de diriger un établissement qui doit présenter l'objet de l'enseignement, mentionner l'âge des élèves que l'établissement veut accueillir, préciser les éventuels diplômes auxquels celui-ci entend préparer ;

- les pièces attestant l'identité, l'âge et la nationalité de la ou des personnes qui déclarent et qui dirigent l'établissement ;

- le casier judiciaire du ou des déclarants ;

- le titre ou diplôme du futur directeur ou les pièces attestant sa pratique ou ses connaissances professionnelles ainsi que la preuve, pour celui-ci, de l'exercice antérieur de fonctions de direction, d'enseignement ou de surveillance pendant cinq ans ;

- le plan des locaux de l'établissement ;

- un état prévisionnel financier qui doit préciser l'origine, la nature, et le montant des principales ressources dont disposera l'établissement pour les trois premières années de son fonctionnement ;

- la demande d'autorisation au titre des établissements recevant du public (ERP) ;

- les statuts de la personne morale gestionnaire de l'établissement.

Les déclarations d'ouverture d'un établissement scolaire privé hors contrat doivent être adressées au recteur d'académie qui peut déléguer la compétence de leur instruction dans le cadre de l'organisation fonctionnelle et territoriale qu'il arrête. Lorsque le recteur d'académie décide d'attribuer, à une ou plusieurs directions départementales des services de l'éducation nationale (DSDEN), la compétence d'instruction des demandes d'ouverture, les directeurs académiques des services de l'éducation nationale (Dasen) peuvent prendre les décisions relatives à ces dernières. Lorsqu'un autre service se voit attribuer la compétence pour instruire ces demandes, le recteur d'académie peut déléguer sa signature aux agents dudit service.

Le guide pratique susmentionné précise que « la ou les structures administratives chargées du traitement des déclarations d'ouverture d'établissements d'enseignement privés, du suivi du fonctionnement des établissements hors contrat et de leur contrôle devront donc être désignées par le recteur d'académie au regard du contexte local et du nombre de dossiers à traiter chaque année, afin que les agents concernés acquièrent une expérience suffisante en la matière dans une optique de professionnalisation dans ce champ d'action. »

La déclaration d'ouverture est transmise au maire de la commune concernée, au préfet et au procureur de la République.

À la réception d'une déclaration d'ouverture, les services académiques disposent d'un délai de quinze jours pour transmettre au déclarant un accusé-réception de son dossier.

À ce stade, les services compétents en matière d'instruction vérifient la complétude du dossier. Cette étape ne consiste pas à porter une appréciation sur les pièces du dossier, mais seulement à vérifier si l'ensemble des pièces qui doivent constituer un dossier de déclaration d'ouverture ont été fournies par le déclarant.

L'incomplétude du dossier doit être indiquée soit dans l'accusé de réception, soit dans un délai maximal de quinze jours après la délivrance de celui-ci.

(2) L'opposition à l'ouverture

Chacune des quatre autorités compétentes (autorité académique, maire, préfet, procureur de la République) dispose d'un délai de trois mois pour s'opposer à l'ouverture d'un établissement scolaire privé hors contrat.

Dans le cadre de ce délai d'opposition, une visite de contrôle du futur établissement est effectuée par un inspecteur de l'éducation nationale, éventuellement accompagné d'autres représentants de services de l'État (par exemple, un inspecteur en santé et sécurité au travail), afin de contrôler les normes susceptibles de constituer un motif d'opposition à son ouverture.

Les motifs d'opposition sont limitativement énumérés au II de l'article L. 441-1 du code de l'éducation.

Le premier motif est celui de l'intérêt de l'ordre public ou de la protection de l'enfance et de la jeunesse. Une décision d'opposition à l'ouverture d'un établissement établie sur ce fondement peut notamment être motivée par les éléments suivants :

- un établissement qui ne remplirait pas les conditions de sécurité applicables aux ERP ;

- un environnement susceptible de compromettre la santé des élèves (par exemple, en raison de son insalubrité) ;

- une dénomination qui créerait à elle seule un trouble à l'ordre public ;

- l'identité du futur directeur, de la personne qui déclare l'établissement ou de toute autre personne liée à ces derniers ou susceptible d'exercer des responsabilités dans l'établissement (enseignement, administration, financement, etc.) lorsque les informations connues de l'administration ou de l'autorité judiciaire avant l'ouverture permettent de caractériser un risque d'atteinte à l'ordre public ou à la protection de l'enfance et de la jeunesse.

Le guide pratique susmentionné précise qu'une opposition dans l'intérêt de l'ordre public doit être particulièrement circonstanciée et peut notamment s'appuyer sur des informations transmises par les services de police ou de renseignement.

Le deuxième motif d'opposition concerne les conditions tenant à la personne du ou des déclarants. Le tableau suivant résume les conditions exigées pour ouvrir et diriger un établissement d'enseignement scolaire hors contrat, et, le cas échéant, la possibilité de demander une dérogation.

Le troisième motif d'opposition tient au caractère non scolaire ou non technique de l'établissement.

Le caractère scolaire d'un établissement procède avant tout de la nature des enseignements dispensés et implique un enseignement régulier et en présentiel. Les établissements privés sous contrat sont tenus de permettre l'acquisition progressive du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. Si, après analyse, l'autorité académique décèle une incompatibilité entre cette obligation, définie à l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation, et la présentation de l'objet de l'enseignement par le ou les déclarants, elle pourra fonder son opposition à l'ouverture sur le fait que l'établissement ne présentera pas le caractère d'un établissement scolaire puisqu'il ne permettra pas l'acquisition du socle, qui est elle-même un objectif de l'enseignement scolaire.

Le caractère technique d'un établissement scolaire dépend de la nature ou non technique des diplômes auquel il prépare ses élèves (baccalauréat technologique ou professionnel, autres titres ou diplômes technologiques ou professionnels).

Le quatrième et dernier motif d'opposition a trait au risque d'ingérence étrangère ou d'atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation, le préfet étant la seule autorité compétente pour soulever ce motif.

À l'expiration du délai de trois mois et à défaut d'opposition, l'établissement est ouvert, c'est-à-dire qu'il peut recevoir des élèves. Aucune autre formalité ne peut être opposée au titre du code de l'éducation.

b) Le contrôle des établissements scolaires privés hors contrat post-ouverture

(1) La fréquence des contrôles

L'article L. 442-2 du code de l'éducation prévoit qu'un contrôle est réalisé au cours de la première année de fonctionnement d'un établissement scolaire privé hors contrat.

Si aucun manquement n'a été constaté lors de ce premier contrôle, il est recommandé à l'autorité académique de prescrire une nouvelle inspection de l'établissement au plus tard au cours de la cinquième année qui suit son ouverture.

Le guide pratique susmentionné précise qu'« en toute hypothèse, entre ces inspections, les services compétents doivent rester particulièrement attentifs à toute infraction commise notamment par le personnel enseignant ou dirigeant, ou à tout fait ou signalement de nature à alerter sur la situation d'un établissement en particulier. Dans ce cas, ils veilleront à prévoir dans les meilleurs délais une inspection de cet établissement ou mettront en demeure le directeur ou le représentant légal de l'établissement dans les conditions prévues par le IV de l'article L. 442-2 du code de l'éducation. »

Dans sa réponse écrite au questionnaire de la rapporteure, la Conférence des recteurs indique qu'« au-delà de leur première année de fonctionnement, les établissements privés hors contrat sont contrôlés selon un rythme variable :

- annuel pour les établissements faisant l'objet d'un suivi signalé ;

- quinquennal pour les autres établissements, sauf en cas de :

? changement de direction ;

? demande ministérielle ou préfectorale (par exemple, en cas de signalement de la cellule de radicalisation) ;

? plainte d'usagers (parents, personnels) ;

? tout autre élément justifiant un tel contrôle.

Depuis l'entrée en vigueur des lois « Gatel », « Blanquer » et « CRPR », le nombre de contrôles des établissements privés hors contrat par année scolaire a fortement augmenté, passant de 188 en 2015-2016 à 629 en 2024-2025, selon les données transmises à la rapporteure par la DAF. Sur ces 629 contrôles, 81 ont été menés au titre de la première année de fonctionnement, 548 l'ont été pour un autre motif (signalement, inspection de contrôle après une mise en demeure) et 39 au titre d'une demande de passage sous contrat avec l'État^166(*).

Source : direction des affaires financières (DAF) du ministère de l'éducation nationale,
réponses au questionnaire de la rapporteure.

Dans ses réponses écrites au questionnaire de la rapporteure, la DAF affirme qu'« aujourd'hui, l'ensemble des établissements d'enseignement privés hors contrat sont contrôlés sur ce fondement dans l'année suivant leur ouverture. »

(2) Les personnels responsables des contrôles

L'article L. 442-2 du code de l'éducation indique que le contrôle de l'État sur les établissements d'enseignement privés hors contrat est mis en oeuvre sous l'autorité conjointe du représentant de l'État dans le département et de l'autorité compétente en matière d'éducation. En pratique, l'organisation des contrôles relève de l'autorité du recteur d'académie, qui en arrête la programmation, les modalités et le calendrier.

Les contrôles sont principalement conduits par les inspecteurs de l'éducation nationale (IEN) et les inspecteurs d'académie - inspecteurs pédagogiques régionaux (IA-IPR). En application de l'article L. 241-4 du code de l'éducation, peuvent également procéder à ces contrôles les inspecteurs généraux de l'éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), les recteurs et les Dasen agissant sur délégation de ces derniers. Dans les faits, ce sont majoritairement les corps d'inspection de l'éducation nationale qui assurent les contrôles des établissements privés hors contrat.

(3) Les modalités des contrôles

Les contrôles peuvent être organisés de manière inopinée ou annoncée, à l'appréciation du recteur d'académie.

En pratique, une part importante des contrôles est réalisée sans information préalable de l'établissement, afin de garantir leur effectivité. Selon la DAF, il n'existe toutefois pas de données consolidées permettant de préciser la proportion exacte de contrôles inopinés des établissements hors contrat au niveau national.

(4) Le périmètre des contrôles

Les contrôles portent sur les domaines listés à l'article L. 442-2 du code de l'éducation, à savoir :

- les titres exigés des directeurs et des enseignants ;

- l'obligation scolaire, qui inclut la vérification de l'inscription et de l'assiduité des élèves ;

- l'instruction obligatoire, qui implique l'acquisition progressive du socle commun de connaissances, de compétences et de culture ;

- le respect de l'ordre public ;

- la prévention sanitaire et sociale ;

- la protection de l'enfance et de la jeunesse, qui intègre la lutte contre toute forme de harcèlement scolaire.

(a) Le contrôle des titres exigés des personnels

Il résulte des dispositions combinées de l'article L. 442-2 du code de l'éducation et de l'article D. 442-22-1 du même code que les établissements privés hors contrat doivent, chaque année, communiquer à l'autorité académique la liste de tous leurs personnels ainsi que les informations relatives à leur identité, leur âge et leur nationalité.

La liste des personnels est également accompagnée, s'agissant des personnels enseignants, de tous justificatifs permettant d'établir que chacun d'entre eux remplit les conditions de diplômes et de pratique ou de connaissance professionnelles définies par le code de l'éducation.

Lors de tout contrôle d'un établissement privé hors contrat, les titres du directeur font également l'objet d'une vérification.

La non-communication des informations requises dans le délai imparti et le non-respect des conditions exigées pour être employé, pour enseigner ou pour diriger constituent des motifs de mise en demeure de l'établissement par l'autorité académique (cf. infra).

(b) Le contrôle de l'obligation scolaire

En application de l'obligation d'instruction scolaire, définie à l'article L. 131-1 du code de l'éducation, le chef d'un établissement (public ou privé) est tenu de fournir la liste des élèves qui le fréquentent, dans les huit jours qui suivent la rentrée des classes.

L'état des mutations des élèves scolarisés doit par ailleurs être fourni à la fin de chaque mois. Les destinataires de cette information sont le maire de la commune de résidence de chaque élève et le Dasen dont dépend la commune où l'établissement est implanté.

La non-transmission de ces informations dans les délais impartis est un motif de mise en demeure de l'établissement par l'autorité académique (cf. infra).

En outre, lorsqu'un contrôle de l'établissement est réalisé, la liste des élèves doit être remise aux inspecteurs qui en vérifient l'exhaustivité et l'exactitude.

(c) Le contrôle de l'instruction obligatoire

Le contrôle du droit de l'enfant à l'instruction, tel que défini à l'article L. 131-1-1 du code de l'éducation, doit s'attacher à évaluer dans quelle mesure :

- l'établissement donne la possibilité à l'enfant de maîtriser, à l'issue de la période d'instruction obligatoire, l'ensemble des exigences du socle commun de connaissances, de compétences et de culture ;

- chacun des cinq domaines de formation du socle commun^167(*) fait l'objet d'une acquisition ;

- l'acquisition de ce socle est progressive, notamment au regard des objectifs de connaissances et de compétences attendues à la fin de chaque cycle ;

- les méthodes utilisées ne sont pas en contradiction avec le socle commun. En effet, si la Constitution garantit à l'établissement la liberté de choisir ses méthodes et ses supports d'acquisition des exigences du socle commun, ces choix ne peuvent pas compromettre cette acquisition.

En application des dispositions du code de l'éducation sur les compétences des corps d'inspection, le contrôle de l'acquisition progressive du socle commun de connaissances, de compétences et de culture relève de la compétence exclusive du ministère de l'éducation nationale.

(d) Les contrôles liés à la sécurité des personnes

Le contrôle relatif à la sécurité des personnes comprend trois sous-ensembles : le respect de l'ordre public, la prévention sanitaire et sociale, la protection de l'enfance et de la jeunesse.

(i) Le respect de l'ordre public

S'il est constaté que les conditions de fonctionnement d'un établissement privé hors contrat présentent un risque pour l'ordre public, le préfet ou l'autorité académique prononce sa mise en demeure (cf. infra).

Seuls le maire et le préfet sont compétents pour apprécier s'il y a lieu de faire usage de leurs pouvoirs de police administrative générale lorsqu'un contrôle fait apparaître que le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ou encore le respect de la dignité de la personne humaine l'exigent.

Par ailleurs, si les agents qui effectuent un contrôle de l'établissement, à quelque titre que ce soit, constatent des faits et agissements qui peuvent constituer un crime ou un délit, ils doivent en informer sans délai le procureur de la République.

(ii) La prévention sanitaire et sociale

À l'initiative du maire et du préfet, et au titre de leurs compétences générales en matière de prévention sanitaire et sociale, les établissements peuvent faire l'objet d'une inspection par les services d'incendie et de secours, l'inspection du travail, les services d'hygiène et vétérinaires. Les législations relatives à ces contrôles prévoient, en cas de non-respect des normes, la possibilité de prononcer la fermeture immédiate de l'établissement, temporairement ou définitivement.

Les délégués départementaux de l'éducation nationale (DDEN)^168(*) ont une compétence particulière en matière de contrôle des conditions de sécurité, d'hygiène et de salubrité des établissements.

(iii) La protection de l'enfance et de la jeunesse

Au nom de l'intérêt supérieur de l'enfant, tout contrôle d'un établissement hors contrat doit prendre en compte l'impératif de protection des élèves qui y sont scolarisés.

Si, au cours d'une inspection, il est constaté que la santé, la sécurité ou la moralité d'un ou de plusieurs enfants mineurs, ou les conditions de leur éducation ou de leur développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises, un signalement doit être fait au service de l'aide sociale à l'enfance et, en cas d'urgence ou de particulière gravité, au procureur de la République.

(5) Les suites données aux contrôles

Les contrôles des établissements font l'objet de rapports d'inspection qui, selon les informations transmises par la Conférence des recteurs à la rapporteure, sont communiqués aux autorités suivantes :

- le préfet ;

- le maire ;

- l'inspecteur d'académie - directeur académique des services de l'éducation nationale (IA-Dasen) ;

- le déclarant et le directeur de l'établissement contrôlé.

Les dossiers considérés comme sensibles sont également transmis au ministère de l'éducation nationale.

Les suites données aux rapports d'inspection dépendent de la gravité des manquements aux obligations légales et réglementaires qui incombent aux établissements. Dans ses réponses écrites au questionnaire de la rapporteure, la Conférence des recteurs en propose la typologie suivante :

- une notification des résultats : un entretien est organisé avec le directeur de l'établissement et son déclarant pour expliquer les constats et rappeler les conséquences en cas de non-remédiation aux manquements relevés. Un accompagnement est également proposé ;

- une inscription de l'établissement dans la programmation des contrôles pour vérifier la correction des manquements ;

- une mise en demeure de l'établissement par le préfet ou l'autorité académique (cf. infra) ;

- une proposition de mise en place d'une commission administrative d'éducation nationale si les manquements concernent le directeur ;

- une proposition de fermeture de l'établissement, soumise au préfet par le recteur, en cas de manquements persistants ou graves.

(a) La mise en demeure de l'établissement

En application du IV de l'article L. 442-2 du code de l'éducation, le préfet ou l'autorité académique peut adresser au directeur de l'établissement ou à son représentant légal une mise en demeure de mettre fin à un ou plusieurs manquements constatés à l'occasion d'un contrôle.

Doivent être clairement indiqués :

- les faits relevés lors du contrôle qui contreviennent aux obligations de l'établissement^169(*) ;

- le délai accordé pour mettre fin aux manquements relevés : celui-ci est fonction de la nature et de la difficulté de ces derniers. Il tient compte à la fois de l'ampleur des démarches que l'établissement devra mettre en oeuvre pour parvenir à remplir ses obligations et de l'urgence à y remédier. Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la DAF indique que ce délai peut aller de quelques jours à deux semaines pour des manquements graves affectant la sécurité des élèves, à quelques mois notamment quand les manquements concernent l'insuffisance des enseignements (en général, environ trois mois) ;

- les sanctions auxquelles le directeur et son représentant légal s'exposent à défaut de remédier aux manquements constatés dans le délai imparti.

La DAF rappelle que « la mise en demeure n'est pas une sanction en soi. Elle constitue un outil juridique gradué, permettant de formaliser les manquements constatés, de fixer un délai de mise en conformité et d'assurer un suivi précis des engagements pris par l'établissement. Elle s'inscrit dans une logique de régulation progressive, la fermeture demeurant une mesure exceptionnelle. »

Près d'un tiers de mise en demeure pour les établissements scolaires privés
hors contrat contrôlés, principalement pour manquements à la sécurité
et à la qualité de l'enseignement

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la DAF indique qu'au titre de l'année scolaire 2024-2025, 186 EPHC sur 629 ont fait l'objet d'une mise en demeure, soit 30 % des EPHC contrôlés. Selon elle, ce taux s'explique notamment par le fait que les contrôles ont été à la fois plus nombreux et plus ciblés. Une part significative des inspections concerne en effet des établissements ayant déjà fait l'objet d'observations antérieures, des établissements signalés, des contrôles de suivi destinés à vérifier la mise en conformité après un premier constat de manquements. Ce ciblage augmente mécaniquement la probabilité que des non-conformités soient constatées et donnent lieu à une mise en demeure.

D'après les données transmises par la DAF, sur les trois dernières années scolaires, et sur un panel de 512 établissements, la répartition des mises en demeure par type de manquement est la suivante (par ordre décroissant)^170(*) :

1 - les risques pour l'ordre public, la santé et la sécurité des mineurs : 203 mises en demeure ;

2 - les insuffisances de l'enseignement : 172 mises en demeure ;

3 - les manquements au contrôle de l'obligation scolaire et de l'assiduité : 67 mises en demeure ;

4 - les manquements aux conditions exigées des personnels ou liés à la vacance de la fonction de directeur : 68 mises en demeure ;

5 - les manquements aux obligations administratives (notamment la transmission des informations relatives aux personnels) : 32 mises en demeure.

Une proportion majoritaire de mises en demeure est donc liée à des manquements portant sur la sécurité et la qualité de l'enseignement, tandis qu'une proportion minoritaire concerne des manquements administratifs ou liés à la direction.

À l'issue du délai notifié dans la mise en demeure, l'établissement est à nouveau contrôlé afin de vérifier dans quelle mesure les manquements constatés lors du contrôle initial et spécifiés dans la mise en demeure ont été corrigés, s'ils persistent et/ou si de nouveaux manquements sont apparus.

Plusieurs scénarii se présentent alors :

- si le directeur ou le représentant légal s'est conformé à la mise en demeure dans le délai imparti, le guide pratique susmentionné recommande de le lui notifier par écrit et précise qu'« il conviendra de s'assurer, le cas échéant par l'organisation d'inspections régulières, de la pérennité des améliorations apportées » ;

- si le directeur ou le représentant légal de l'établissement ne s'est pas conformé à la mise en demeure, l'article 40 du code de procédure pénale impose à l'autorité académique d'informer le procureur de la République de ce fait, susceptible de constituer le délit prévu à l'article 227-17-1 du code pénal. Sur le fondement de l'article 40-1 du code de procédure pénale, le procureur décide s'il est opportun d'engager des poursuites et de saisir le tribunal correctionnel. S'il décide de classer sans suite, il peut être formé par un recours auprès du procureur général contre ce classement.

En application de l'article 227-17-1 du code pénal, un directeur d'établissement qui, en dépit de la mise en demeure qui lui a été notifiée, n'a pas pris les dispositions nécessaires pour remédier aux manquements relevés encourt un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende. Des peines complémentaires peuvent également être prononcées contre lui ou son représentant légal sur le fondement du même article.

En outre, lorsque les manquements constatés sont constitutifs d'une faute grave dans l'exercice de ses fonctions, d'inconduite ou d'immoralité, une procédure disciplinaire peut être engagée envers un directeur sur le fondement de l'article L. 914-6 du code de l'éducation.

(b) La fermeture de l'établissement

Le préfet peut ordonner la fermeture de l'établissement scolaire privé hors contrat dans quatre cas :

- lorsque l'établissement fonctionne sans avoir fait l'objet de la déclaration d'ouverture prévue à l'article L. 441-1 du code de l'éducation ;

- lorsque l'établissement fonctionne avant l'expiration du délai d'opposition prévu au même article ou en dépit d'une opposition ;

- lorsque le dirigeant ou le directeur de l'établissement ne remédie pas à l'un des manquements énumérés au IV de l'article L. 442-2 du même code, en dépit de la mise en demeure qui lui a été faite ;

- lorsque le directeur de l'établissement refuse de se soumettre au contrôle des autorités compétentes ou fait obstacle au bon déroulement de celui-ci.

La fermeture peut être temporaire s'il s'agit de faire cesser des manquements pouvant être résolus par l'établissement dans des délais restreints (par exemple, en matière d'hygiène ou de sécurité des locaux), ou définitive s'il s'agit de faire cesser des manquements relatifs à la pédagogie, constituant un trouble à l'ordre public ou nuisant à la protection de l'enfance.

Dans tous les cas, la fermeture est prononcée par arrêté motivé et à l'issue d'une procédure contradictoire.

Lors de son audition par la commission d'enquête, la directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale a indiqué qu'il y avait « environ huit fermetures par an » d'établissements privés hors contrat. Elle a insisté sur le fait que les risques de contentieux étaient importants, « car la décision de fermer un établissement est une atteinte à une liberté fondamentale. Les dossiers doivent donc être extrêmement étayés du point de vue juridique ». Elle a précisé qu'en 2023-2024, neuf fermetures d'établissements ont été prononcées, dont trois ont été suspendues, et qu'en 2024-2025, huit fermetures ont été prononcées, dont aucune n'a été suspendue à ce stade.

5. Des données restreintes qui révèlent toutefois des manquements manifestes de la part des établissements d'enseignement privés hors contrat

a) Un manque de données doublé d'une limitation de l'accès à celles existantes

Il ressort des auditions de la commission d'enquête un manque patent de données nationales agrégées sur les établissements d'enseignement privés hors contrat et une difficulté d'accès aux données existantes par établissement.

Concernant leur recensement, les données fournies par le ministère montrent que la très grande majorité des établissements privés hors contrat (78 %) ne font pas partie d'un réseau identifié (cf. supra), ce qui pose un réel problème de connaissance approfondie du secteur.

S'agissant plus spécifiquement de son financement, notamment par des structures philanthropiques, la DAF du ministère de l'éducation nationale reconnaît, dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, « ne pas disposer d'informations agrégées sur les fondations ou fonds de dotation qui peuvent être accolés à des établissements d'enseignement privés hors contrat », précisant, à propos de ces structures, qu'« aucune source publique ou base de données centralisée ne permet de connaître leur nombre, leur identité, leur nationalité ou l'origine de leurs fonds ».

À défaut de données nationales agrégées, la principale source d'informations concernant le fonctionnement des établissements hors contrat est constituée des rapports d'inspection des services de l'éducation. Or ces rapports, qui sont pourtant des documents administratifs au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), communicables à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 de ce même code, sont difficilement accessibles.

En janvier 2021, dans le cadre d'une enquête sur les établissements d'enseignement privés hors contrat, le Comité national d'action laïque (Cnal), présidé par le syndicat des enseignants SE-Unsa, a adressé à chaque DSDEN une demande de transmission du dernier rapport de visite des établissements privés hors contrat implantés sur le territoire relevant de sa compétence. Compte tenu des refus de transmission de la part de certaines DSDEN ou de l'absence de réponse de la part d'autres, le Cnal a saisi en mars 2021 la Commission d'accès aux documents administratifs (Cada) de 97 demandes d'avis. Le 6 mai 2021, la Cada a rendu des avis favorables à l'ensemble de ces demandes^171(*). Le Cnal est alors revenu vers les DSDEN pour réitérer ses demandes de transmission : malgré les avis positifs de la Cada, certains services de l'éducation nationale ont refusé ou n'ont pas pris la peine de répondre. N'ayant pas obtenu suffisamment de rapports de visite, le Comité a, en octobre 2021, relancé une vague de courriers auprès de 26 DSDEN. Au 1^er décembre 2021, le Cnal a annoncé avoir récupéré 164 rapports de visite sur 1 800 établissements hors contrat identifiés. En janvier 2022, il a saisi une seconde fois la Cada de plusieurs demandes de transmission, qui a de nouveau rendu un avis favorable pour chacune d'entre elles, moyennant la mention de quelques réserves (cf. encadré infra). À la suite de ce nouvel avis, quelques rapports supplémentaires ont été transmis par certaines DSDEN.

Au final, le Cnal a obtenu 170 rapports de visite d'établissements hors contrat qu'il a, à la demande de la rapporteure, transmis à la commission d'enquête.

La position de la Cada sur les demandes de transmission des rapports de visite des établissements d'enseignement privés hors contrat

Dans ses avis rendus sur les demandes de transmission des rapports de visite des établissements hors contrat, la Cada rappelle tout d'abord qu'un rapport d'enquête ou un audit réalisé par ou à la demande de l'autorité responsable du service public est un document administratif au sens de l'article L300-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), communicable à toute personne qui en fait la demande en application de l'article L311-1 de ce code, à la condition qu'il ne revête pas ou plus de caractère préparatoire.

La Commission précise ensuite qu'en application de l'article L311-6 du même code, « ne sont toutefois communicables qu'à l'intéressé les éléments qui portent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable, qui font apparaître un comportement d'une personne physique ou morale dont la divulgation pourrait lui porter préjudice, ou dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ». La communication de ces documents ne peut donc intervenir qu'après disjonction ou occultation des mentions qui porteraient atteinte à l'un de ces intérêts et sous la réserve qu'une telle disjonction ou occultation ne conduise pas à priver de son sens le document sollicité.

La Cada, qui a pu prendre connaissance de certains rapports de visite d'établissements hors contrat, constate, d'une part, qu'y sont parfois cités les noms des enseignants et du directeur de l'établissement, d'autre part, que peuvent y figurer des appréciations ou des jugements de valeur sur ces mêmes personnes, notamment sur leur manière d'enseigner. La Commission considère que la disjonction ou l'occultation de ces mentions, qui s'impose en application des 1° et 2° de l'article L311-6 du CRPA, n'a cependant pas pour effet de priver de son sens le document sollicité.

Elle relève par ailleurs que « ces rapports, en tant qu'ils soulignent les éventuels manquements des établissements concernés à leurs obligations, lesquels sont susceptibles de poursuites ou de sanctions, sont de nature à porter atteinte à la réputation desdits établissements et font, dès lors, apparaître le comportement d'une personne dans des conditions susceptibles de lui porter préjudice au sens du 3° de l'article L311-6 du CRPA ».

Compte tenu de l'objectif de transparence poursuivi par le droit d'accès aux documents administratifs, qui a valeur constitutionnelle^172(*), la Commission considère toutefois que « la communication d'un document administratif ne saurait en principe être refusée au seul motif qu'il ferait apparaître de la part d'un établissement d'enseignement scolaire privé hors contrat dans l'exercice de sa mission d'instruction et d'éducation, un comportement dont la divulgation pourrait lui porter préjudice ». Les mentions de ces rapports qui procèdent à une évaluation critique du fonctionnement des établissements d'enseignement scolaire privés hors contrat, sans mettre en cause à titre personnel leurs salariés ou leurs dirigeants, n'ont donc pas à être occultées.

En définitive, la Cada émet un avis favorable à la communication des rapports de visite, objets de la demande, sous les réserves susmentionnées.

La difficulté d'accès aux données relatives aux établissements privés hors contrat, et plus particulièrement aux rapports d'inspection, explique le faible investissement de ce secteur par les chercheurs. Seuls deux d'entre eux, Pierre Merle, professeur émérite de sociologie, spécialiste des questions scolaires, et Diane-Sophie Girin, chercheuse au centre de recherches internationales de Sciences Po, ont pu être identifiés et auditionnés par la commission d'enquête.

Pierre Merle, qui a réalisé une étude sur les manquements aux obligations administratives et pédagogiques des établissements hors contrat sur la base des rapports d'inspection obtenus par le Cnal (cf. infra), a ainsi confirmé que « [ces] rapports sont très difficiles à obtenir : le Cnal a demandé que des rapports lui soient transmis, mais les réponses ont été rarissimes ; il a donc dû faire appel à la Cada, qui lui a donné raison puisqu'il s'agit de documents publics. Cependant, ce sont les rectorats qui décident d'envoyer ou non les rapports au Cnal ». Diane-Sophie Girin, dont les recherches portent plus particulièrement sur les établissements privés de confession musulmane, a abondé dans son sens, déclarant que « les rapports d'inspection ne sont pas rendus publics, ce qui constitue déjà un problème. En particulier, les rapports concernant les écoles musulmanes suivent tout un circuit dans l'administration qui ne se limite pas forcément à l'éducation nationale, puisque l'enseignement privé musulman est également géré par le ministère de l'intérieur. »

Les journalistes enquêtant sur les établissements scolaires privés sont confrontés aux mêmes difficultés d'accès aux rapports d'inspection. Les représentants de l'Association des journalistes pour la transparence (AJT), Laura Motet et Pierre Januel, ont ainsi dénoncé lors de leur audition la réticence de l'administration de l'éducation nationale à communiquer ces documents « qui pourraient permettre aux parents d'élèves de savoir comment les choses se passent dans tel ou tel établissement », estimant qu'« il s'agit bien d'informations d'intérêt général. »

Outre la limitation de l'accès aux rapports d'inspection, Pierre Merle a également pointé, au cours de son audition, le manque d'exploitation de ces documents, soulignant notamment que la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (Depp) du ministère de l'éducation nationale n'a jamais mené d'étude à partir de ces rapports, ce qui pose, selon lui, « la question de [leur] utilité ».

b) Des manquements manifestes des établissements privés hors contrat à leurs obligations administratives et pédagogiques

L'étude de Pierre Merle réalisée à partir des rapports de visite obtenus par le Cnal est l'un des rares travaux de recherche disponibles sur les établissements privés hors contrat. Même si elle ne prétend pas à l'exhaustivité, puisque reposant sur un échantillon limité de rapports^173(*) - son auteur reconnaît lui-même que leur représentativité « n'est pas satisfaisante », elle a le mérite de mettre en lumière des manquements de la part des établissements concernés qui, au regard de leur nombre et de leur caractère cumulatif, ne constituent pas un phénomène épisodique.

Cinq types de pédagogie ont été identifiés par le sociologue dans les rapports auxquels il a eu accès : les écoles Montessori (29 % des rapports) ; les écoles Steiner (5 % des rapports) ; les écoles catholiques (16 % des rapports) ; les écoles dites de la Tradition (12 % des rapports) ; les autres écoles (Freinet, pédagogie institutionnelle, active ou écocitoyenne... ; 38 % des rapports). Seuls deux des rapports analysés concernent une école juive et une école musulmane, ce qui montre, selon le chercheur, « une sous-représentation manifeste de ces écoles confessionnelles ».

Concernant tout d'abord l'analyse des manquements aux obligations administratives et de sécurité, il ressort de l'étude de Pierre Merle que les établissements les plus défaillants sont ceux des réseaux de la Tradition et Steiner. En matière d'hygiène, les manquements s'observent principalement dans les établissements catholiques et ceux de la Tradition, qui proposent souvent un internat.

S'agissant ensuite de l'étude des manquements aux obligations pédagogiques, Pierre Merle a identifié 14 catégories^174(*) qui correspondent aux différents domaines du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. Il apparaît que les établissements Steiner sont particulièrement défaillants en matière d'évaluation des acquis, de progression des apprentissages, d'activités scientifiques, de représentations du monde, d'éducation aux médias et au numérique ; les écoles de la Tradition, en matière d'expression orale, de représentations du monde, d'activités scientifiques, d'apprentissage d'une langue vivante, d'enseignement moral et civique, d'égalité filles-garçons, d'éducation aux médias et au numérique, d'éducation à la vie affective et relationnelle et à la sexualité. Le cumul de manquements sur respectivement 7 domaines, pour le réseau Steiner, et 10, pour le réseau de la Tradition, sur les 14 domaines qui composent le socle commun, révèle que ces deux réseaux sont les plus problématiques en termes d'entorses au socle commun.

Exemples de pratiques pédagogiques d'établissements privés hors contrat extraits de deux rapports d'inspection analysés par Pierre Merle
et présentés à la commission d'enquête

Exemple de devoir en cours de français dans une école réservée aux filles :

« Les mamans sont la noblesse du monde. Par-dessus les égoïsmes et les appétits, la dureté et l'orgueil des coeurs, elles font fleurir, silencieuses et belles comme des soirs paisibles, ces humbles vertus qui sauvent l'honneur des hommes. »

 Extrait d'un ouvrage d'histoire utilisé, dont le paragraphe « de la colonisation à l'indépendance » précise :

« C'est sur le plan social que l'intervention européenne a eu des plus heureux effets (...). En Afrique Noire, les premières écoles ont été fondées par les missions religieuses. (...). Par les missions et les écoles se sont répandues les idées qui sont à la base de la civilisation : le respect de la personne humaine, la protection des faits, la lutte contre la polygamie. Cependant l'oeuvre de la civilisation n'a pas été assez poussée, malgré le zèle des missionnaires et des martyrs ».

Le diagramme ci-dessous, présenté à la commission d'enquête par Pierre Merle lors de son audition, résume le nombre moyen de manquements aux obligations administratives et pédagogiques des principaux réseaux d'établissements privés hors contrat.

Source : Pierre Merle, professeur émérite de sociologie, spécialiste des questions scolaires

Le travail de recherche de Diane-Sophie Girin, ciblé sur les établissements de confession musulmane et réalisé non pas à partir de rapports d'inspection mais à partir d'entretiens menés au sein de ces écoles, révèle également des manquements manifestes de leur part. Selon la chercheuse, « les motifs [de manquement] récurrents sont aussi liés aux faiblesses pédagogiques dues à un certain amateurisme, amateurisme que l'on retrouve d'ailleurs dans le reste du secteur hors contrat. En effet, ce ne sont pas forcément des professionnels de l'éducation qui fondent ces établissements. Il s'agit de personnes qui sont passées par le milieu associatif musulman, par la fondation de lieux de culte. Elles se lancent dans cette question éducative qui est, finalement, l'étape naturelle après l'ouverture d'une mosquée. C'est notamment le cas des écoles musulmanes qui ont vu le jour après la loi de 2004.

Diane-Sophie Girin a par ailleurs attiré l'attention de la commission d'enquête sur le réseau évangélique, composé de 43 établissements pour 1 200 élèves et qui, selon ses termes, « passe complètement sous les radars » et constitue « un angle mort » de l'analyse du secteur hors contrat.

L'analyse des rapports d'inspection relatifs aux trois établissements du réseau Excellence Ruralités : un cumul de manquements pour l'un d'entre eux

Selon la présentation qu'en a faite son délégué général, Jean-Baptiste Nouailhac, devant la commission d'enquête, Excellence Ruralités est « un réseau d'écoles associatives laïques, constitué d'écoles primaires et de collèges, qui intervient dans les zones rurales et les petites villes défavorisées pour lutter contre l'échec scolaire des enfants de ces territoires ». Le réseau a ouvert, un premier établissement hors contrat en 2017, le Cours Clovis, à La Fère, dans l'Aisne, un deuxième en 2022, le Cours Aliénor, à Esse, en Charente, puis un troisième en 2025, le Cours Vauban, à Étang-sur-Arroux, en Saône-et-Loire. Ces trois établissements scolarisent aujourd'hui 162 élèves, du cours préparatoire à la troisième.

Le délégué général d'Excellence Ruralités a précisé que le budget global du réseau, incluant à la fois « la tête de réseau » - la Fondation Excellente Ruralités, abritée par la Fondation pour l'École - et les trois établissements du réseau, est d'environ 1,8 million d'euros pour l'année 2024-2025. Les financements proviennent de dons d'entreprises et de fondations, pour un montant d'environ 1,1 million d'euros, et de dons de particuliers, pour un montant de près de 700 000 euros. Le délégué général a confirmé que le Fonds du Bien Commun finance la tête de réseau Excellence Ruralités, sous la forme d'un partenariat pour la période 2023-2028 ayant vocation à « financer un certain nombre d'investissements et de recrutements, notamment en matière de levée de fonds, pour nous permettre d'accompagner le développement d'Excellence Ruralités ».

Le délégué général ayant, au cours de son audition, mentionné les rapports d'inspection dont ont fait l'objet les établissements du réseau et contester la teneur de l'un d'entre eux, la rapporteure a saisi les trois rectorats concernés afin d'obtenir ces documents, qui lui ont été transmis.

Concernant le Cours Clovis, le premier rapport d'inspection dont cet établissement a fait l'objet en mars 2020 ne fait pas état de manquements, mais identifie plusieurs marges de progression dans différents domaines du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. En mai 2024, l'établissement a fait l'objet d'une deuxième visite de contrôle, dont les conclusions s'inscrivent dans la continuité de celles précédemment formulées. Un troisième contrôle de l'établissement a été effectué en octobre 2025, dont le rapport relève « des manquements dans le domaine de la sécurité et dans les domaines des obligations administratives », ainsi que « des éléments de fragilité dans la mise en place des conditions d'acquisition du socle commun de connaissances, de compétences et de culture », précisant que « la plupart de ces constats ont fait l'objet d'indications dans les contrôles précédents, sans modification significative constatée ».

Concernant le Cours Aliénor, le premier rapport d'inspection dont cet établissement a fait l'objet en octobre 2023 fait état de manquements en matière d'obligations administratives, de prévention sanitaire et sociale, ainsi qu'en matière d'apprentissage progressif du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. Une seconde visite d'inspection de cet établissement a eu lieu en octobre 2025.

Le rapport qui en découle constate la persistance de manquements dans les trois domaines précédemment identifiés. Il note en particulier « des carences importantes dans la structuration et la mise en oeuvre des enseignements ». À la suite de cette nouvelle inspection, le recteur de l'académie de Poitiers a mis en demeure le Cours Aliénor de se mettre en conformité avec les obligations qui lui incombent et saisi le préfet de Charente dans la perspective d'une éventuelle fermeture administrative de l'établissement.

Concernant le Cours Vauban, le rapport d'inspection relatif à la visite de contrôle de l'établissement, qui a eu lieu en octobre 2025, constate un respect des obligations administratives ainsi qu'une conception et une organisation des apprentissages qui « permettent d'envisager l'acquisition progressive des compétences du socle commun de connaissances, de compétences et de culture ».

c) Des dérives identifiées par la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires

Dans son rapport d'activité 2022-2024, rendu public en avril 2025, la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) note que dans le domaine de l'éducation, « des dérives sont régulièrement constatées, en particulier dans certains établissements scolaires hors contrat ». Sur cette période, elle a ainsi été destinataire de plus de 150 demandes d'informations et signalements relatifs à ces établissements.

Son rapport mentionne tout particulièrement le réseau des écoles Steiner-Waldorf.

Le réseau Steiner-Waldorf

Les écoles Steiner-Waldorf sont issues du mouvement anthroposophique fondé par Rudolf Steiner, philosophe et pédagogue autrichien, qui a développé au début du XX^e siècle une doctrine spirituelle intégrant des éléments du Nouveau Testament, de l'occultisme occidental, ainsi que des concepts tels que le karma et la réincarnation. Ce courant, structuré autour de la société anthroposophique universelle, et dont le siège, le « Goetheanum » est situé en Suisse, propose une vision du monde articulée autour de la lutte entre trois « forces cosmiques » : Lucifer, Ahriman et le Christ. L'anthroposophie a influencé divers secteurs de la société qu'elle invite à repenser, tels que l'agriculture, l'éducation, la médecine, les arts, en se fondant sur une approche « holistique ».

La pédagogie Steiner aurait été conçue pour les enfants des ouvriers de l'usine Waldorf entre 1919 et 1924. Son initiateur avait ainsi présenté un « plan scolaire » proposant, comme l'éducation nationale, des contenus d'enseignements adaptés à des âges déterminés.

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la Fédération Pédagogie des Écoles Steiner-Waldorf en France indique que le réseau compte trois établissements sous contrat, quinze établissements hors contrat, deux établissements d'accueil du jeune enfant et une crèche, pour 2 066 élèves accueillis au total.

Lors de son audition par la commission d'enquête, la Miviludes a précisé la nature des points de vigilance s'agissant de certaines écoles :

- des questionnements sur les défauts d'encadrement et sur les conditions d'accueil qui ne garantiraient pas totalement la sécurité des élèves. Des faits de violence entre enfants sont régulièrement rapportés à la Miviludes. En outre, certaines pratiques comme celle des « feux de papiers » dans les salles de classe, dont un épisode dans une école du Haut-Rhin a amené plusieurs parents d'élèves à déposer plainte contre une enseignante, ou encore celle des « cérémonies des Feux de la Saint-Jean » au cours desquelles des enfants sont amenés à sauter par-dessus un feu, posent des questions sur les risques encourus ;

- un flou sur le respect du socle commun de connaissances, de compétences et de culture. L'argument mis en avant par certaines pédagogies selon lequel le respect du rythme des élèves et les difficultés d'acquisition de connaissances que connaissent certains d'entre eux empêchent de respecter ce socle commun laisse place à de possibles dérives ;

- la question de la couverture vaccinale : il a été signalé à la Miviludes que certains parents défavorables à la vaccination obligatoire scolarisaient leurs enfants dans des écoles proposant une pédagogie alternative reposant sur des théories hostiles à la vaccination. Selon la Miviludes, les écoles concernées pourraient devenir des foyers de propagation de maladies dangereuses. De faux certificats de vaccination ou des certificats de complaisance rédigés par des médecins proches de ces écoles ont également été signalés lors de contrôles effectués par l'éducation nationale ou les agences régionales de santé (ARS) ;

- la question de la transparence des références doctrinales et de l'éveil spirituel, les parents étant insuffisamment informés des bases et des objectifs de la pédagogie proposée. Ainsi, lorsque la Fédération des Écoles Steiner-Waldorf écrit sur son site : « respecter chaque temps de l'enfance », il faut comprendre « les temps de l'enfance » définis par Rudolf Steiner dans son plan scolaire des années 1920 (naissance à 7 ans, puis de 7 à 14 ans, puis après 14 ans) et non pas ceux communément connus des parents.

D'autres établissements hors contrat, qui appartiennent à des courants religieux comme la Fraternité Saint-Pie X ou le sédévacantisme, ont également fait l'objet de demandes d'avis et de signalements auprès de la Miviludes. Pour ces établissements, ce ne sont pas tant les pratiques ou les méthodes elles-mêmes qui suscitent des interrogations que l'utilisation déviante qui peut en être faite.

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la Miviludes rappelle que, « concernant la proposition pédagogique en elle-même, il appartient à l'Inspection de l'académie de s'assurer que l'école respecte le socle commun de connaissances et de compétences défini par l'article L. 122-1-1 du code de l'éducation. Ce contrôle est l'occasion d'estimer le risque de dérive sectaire. »

Face au contournement de l'obligation vaccinale par certains établissements, dérive qu'elle juge très grave, la rapporteure estime nécessaire de renforcer les contrôles, associant les services de l'éducation nationale et ceux des ARS.

6. Un contrôle des établissements privés hors contrat incomplet, insuffisamment coordonné, et trop peu sanctionnant

a) Un contrôle financier limité en amont et en aval, qui ne permet pas de vérifier la transparence financière des établissements privés hors contrat

(1) En amont de l'ouverture, un contrôle essentiellement administratif visant à vérifier la complétude du dossier

Au moment de la demande d'ouverture d'un établissement d'enseignement privé hors contrat par un porteur de projet, le contrôle exercé par les services de l'État consiste essentiellement à vérifier la complétude du dossier eu égard aux pièces requises.

Sur le plan financier, il s'agit de s'assurer que l'état prévisionnel a bien été transmis et qu'il précise l'origine, la nature et le montant des principales ressources dont disposera l'établissement pour les trois premières années de son fonctionnement. Le contrôle est donc limité à la vérification des pièces financières, sans porter d'appréciation sur les informations fournies, sauf en cas de données aberrantes (par exemple, des frais de scolarité excessifs).

Lors de son audition, la directrice des affaires financières du ministère de l'éducation nationale a indiqué ne pas disposer de remontées consolidées au sujet des plans de financement initiaux des établissements hors contrat, ce qui ne permet pas de dresser un état des lieux de leurs modalités de financement en amont de leur ouverture.

Dans ses réponses au questionnaire de la rapporteure, la DAF précise qu'en cas d'interrogations relatives à l'origine des financements, les différentes autorités compétentes (recteur, préfet, maire et procureur de la République) peuvent échanger « afin d'apprécier l'opportunité d'une opposition à l'ouverture de l'établissement ».

La DAF admet toutefois que le régime actuel d'ouverture, assorti d'une liste limitative de motifs d'opposition, restreint la capacité de l'administration à prévenir certaines situations à risque en matière de transparence financière, comme :

- l'insuffisance de solidité financière du projet ;

- l'opacité de l'origine des financements ou l'absence de garanties de pérennité économique ;

- l'existence de structures juridiques complexes rendant difficile l'identification des responsables effectifs.

En l'état du droit, ces éléments ne peuvent en effet être mobilisés qu'indirectement, par exemple au titre de la complétude du dossier ou de considérations d'ordre public, ce qui limite la sécurité juridique des décisions d'opposition qui risquent d'être suspendues, voire annulées par le juge administratif.

(2) En cours de fonctionnement, une possibilité de contrôle financier limité à l'examen des ressources de l'établissement

Après l'ouverture d'un établissement privé hors contrat, les services de l'État peuvent procéder à un contrôle financier plus poussé, en application de l'article D. 442-22-2 du code de l'éducation, pris sur le fondement de l'article 53 de la loi CRPR.

Cette disposition réglementaire permet au préfet ou au recteur de demander à l'établissement « un document, sous la forme d'un tableau dont le modèle est fixé par arrêté ministériel, qui présente par ordre chronologique, pour chaque contributeur, les ressources qu'il a perçues au cours d'une année ». Ce document peut être demandé au titre des cinq dernières années.

L'établissement est tenu de fournir ce document dans le délai fixé par l'autorité compétente, lequel ne peut être inférieur à un mois à compter de la notification de la demande. Il est également dans l'obligation de fournir toute pièce justificative permettant d'attester de la réalité des opérations retracées, notamment les attestations fiscales remises aux donateurs, les contrats et conventions d'apports de ressources conclues avec des tiers et les relevés bancaires.

Le contrôle des ressources d'un établissement privé hors contrat
pendant son fonctionnement

Pour chaque ressource, doivent être précisés les éléments suivants :

1° la date de l'encaissement ou pour un avantage ou une ressource non pécuniaire, la date à laquelle il a été effectivement acquis ou la période durant laquelle il a été accordé ;

2° la dénomination, l'identité ou la raison sociale du contributeur ;

3° la personnalité juridique du contributeur, en précisant sa nature ;

4° le cas échéant, l'État de résidence du contributeur lorsque celui-ci réside à l'étranger ou l'État dans lequel est établi le siège social du contributeur si celui-ci est établi en dehors du territoire national ;

5° la nature de la ressource (ressource pécuniaire, avantage en nature, autre...) ;

6° le caractère direct ou indirect du financement ;

7° le mode de paiement, le cas échéant, en précisant s'il s'agit d'un versement en numéraire, par virement bancaire, par chèque, par carte bancaire ou d'un autre mode de paiement ;

8° le montant ou la valorisation de la ressource.

Le total des financements correspondant à chaque contributeur doit également être indiqué.

En l'absence de remontées consolidées par les académies, la DAF indique ne pas disposer du nombre de demandes formulées chaque année au titre de ce dispositif.

Elle note par ailleurs qu'un manquement pour motif financier est difficile à caractériser, ce qui pourrait expliquer le faible prisme financier des contrôles. Dans les rapports d'inspection qu'il a analysés, Pierre Merle dit d'ailleurs n'avoir relevé aucun élément d'ordre financier.

La DAF rappelle en outre que seule l'existence de manquements récurrents auxquels il n'a pas été remédié (mises en demeure successives) peut conduire à une fermeture administrative, qui elle-même fait quasi systématiquement l'objet d'un recours contentieux.

À titre d'exemple, par un arrêt du 10 octobre 2025, la Cour administrative d'appel (CAA) de Marseille a annulé l'arrêté du 14 mars 2024 du préfet des Alpes-Maritimes portant fermeture définitive du collège d'obédience musulmane Avicenne pour manque de transparence financière et pour irrégularités dans les déclarations des ressources de l'établissement. La CAA a jugé que l'arrêté de fermeture définitive était disproportionné.

Il convient enfin de souligner que le contrôle financier prévu à l'article D. 442-22-2 du code de l'éducation ne porte que sur les ressources des établissements privés hors contrat, et non sur l'analyse détaillée de leurs flux financiers.

b) Un manque d'harmonisation des procédures de contrôle à l'échelle nationale et une professionnalisation limitée des corps d'inspection de l'éducation nationale, notamment en matière financière

Au cours de l'audition commune de la Conférence des recteurs, de la Conférence des Dasen et de la Conférence des secrétaires généraux d'académie, le président de cette dernière a reconnu qu'en dépit du renforcement, depuis 2018, du corpus juridique relatif à l'enseignement privé hors contrat, qui s'est traduit par l'élaboration du guide pratique susmentionné par le ministère de l'éducation nationale, il n'y a « pas eu d'harmonisation complète des procédures de contrôle » puisqu' « il s'agit essentiellement de responsabilités académiques ».

Des différences de pratiques dans les contrôles ont également été relevées par Pierre Merle qui a indiqué à la commission d'enquête ne pas avoir intégré dans son étude une partie des rapports d'inspection auxquels il a eu accès « en raison de leur indigence, seulement une page voire une demi », ce qui lui fait dire qu'« à leur lecture, il est difficile de penser que l'inspection a été menée conformément au vade-mecum que les inspecteurs doivent respecter ».

Lors de l'audition précitée, le président de la Conférence des secrétaires généraux d'académie a par ailleurs expliqué que le régime juridique renouvelé des établissements hors contrat s'est accompagné d'une réorganisation des rectorats et des DSDEN, qui s'est traduite par « la création de pôles spécialisés pour assurer les opérations de contrôle des établissements ; la professionnalisation accrue des acteurs impliqués - qu'ils appartiennent à l'administration ou aux corps d'inspection - ; le renforcement des procédures et des plans de contrôle des établissements ». Il a toutefois reconnu la nécessité d'améliorer la polyvalence des corps d'inspection de l'éducation nationale et évoqué la possibilité de « faire appel à des inspecteurs ayant des compétences plus générales, par exemple sur les questions de financement ».

Le besoin de professionnalisation des inspecteurs, notamment en vue de renforcer la motivation juridique des avis qu'ils rendent, a également été mis en avant par la ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, Françoise Gatel, auteure de la loi qui porte son nom, tout comme l'utilité de développer les échanges entre les services de l'éducation nationale d'une académie à une autre.

Devant la commission d'enquête, le ministre de l'éducation nationale a, pour sa part, constaté que les corps d'inspection « se sont un peu cherchés » s'agissant du contrôle des établissements privés hors contrat, expliquant que « le champ pédagogique n'a pas la même densité en termes de conséquences à tirer » que le champ administratif ou financier : « ce qui relève du socle commun de connaissances, de compétences et de culture est plus difficile à appréhender en termes de consistance. La prise intellectuelle ou morale n'est pas la même ». Il en résulte, pour les inspecteurs de l'éducation nationale, une certaine difficulté à caractériser juridiquement les manquements au socle commun.

Le ministre a aussi relevé, s'agissant du corps d'inspection de l'éducation nationale, le besoin d'« une porosité plus forte [...], y compris sur les compétences, avec le réseau des finances publiques », estimant que, dans ce cadre, « il serait intéressant qu'on cultive les mobilités entre corps d'inspection. Il y a des compétences qu'un inspecteur pédagogique, par définition, n'a que de manière parcellaire ». Selon lui, cette « culture administrative est en cours, elle n'est pas encore perfectionnée, on y travaille, la mobilité permettra d'y parvenir ».

c) Une collaboration entre les services de l'État qui existe en pratique, mais qui manque de structuration nationale

En réponse à une question de la rapporteure sur l'organisation du contrôle des établissements hors contrat entre les différents services de l'État, la DAF a indiqué, lors de son audition, que les services de l'éducation nationale pouvaient, notamment en cas de suspicion d'entrisme ou d'ingérence étrangère, solliciter d'autres services de l'État, comme les préfectures, les renseignements territoriaux et les directions départementales des finances publiques (DDFiP).

Ainsi que l'a précisé le président de la Conférence des recteurs en audition, lorsque le besoin d'expertise est financier, les inspecteurs de l'éducation nationale peuvent s'appuyer sur les compétences de la DDFiP, exemple de coordination qui a été confirmé par le président de la Conférence des Dasen.

La Direction générale des finances publiques (DGFiP) a cependant rappelé à la commission d'enquête que ses services départementaux ne pouvaient intervenir en matière de contrôle financier des établissements hors contrat que s'ils avaient été saisis en ce sens par les services de l'éducation nationale, insistant sur la nécessité d'une « répartition très claire des rôles » et d'une coopération entre les différents services.

Il ressort donc des auditions des différents acteurs de la chaîne de contrôle des établissements hors contrat qu'une collaboration entre les services de l'État, notamment en matière de contrôle financier, existe dans certaines académies, mais qu'elle n'est ni structurée au niveau national ni systématique.

Concernant plus spécifiquement les liens entre l'éducation nationale et la Miviludes, le ministre de l'éducation nationale a estimé que la coopération était « assez étroite », insistant sur le fait que la mission interministérielle possède « une expertise d'appréciation des dérives sectaires » que les services de l'éducation nationale n'ont pas. Il a reconnu que cette coopération méritait sans doute d'être renforcée, déclarant que « l'imprégnation d'une culture Miviludes, comme d'une culture financière, au sein des inspecteurs pédagogiques, doit être poursuivie ».

De son côté, la Miviludes constate que les rectorats l'associent davantage aux inspections mises en oeuvre à la suite d'un signalement de sa part, mais regrette une communication parcellaire et non uniforme selon les académies des rapports d'inspection relatifs aux établissements concernés.

d) Une mise en demeure décorrélée de la gravité du manquement commis et une fermeture administrative exceptionnelle

Faute d'une connaissance exhaustive des rapports d'inspection, il est difficile de savoir comment sont traités les manquements des établissements privés hors contrat constatés par les services de l'État.

Selon la DAF du ministère de l'éducation nationale, le taux annuel de mise en demeure des établissements hors contrat contrôlés est de l'ordre de 30 % (cf. supra). Pour le président de la Conférence des secrétaires généraux d'académie, ce chiffre élevé s'explique par le fait que « la moindre anomalie administrative entraîne une mise en demeure », concluant que « cette proportion ne reflète donc pas nécessairement la réalité des difficultés ».

Autrement dit, une mise en demeure n'est pas forcément corrélée à la gravité du manquement, ce qui conduit à relativiser la statistique officielle et limite la portée de cet outil juridique, conçu non pas comme une sanction mais comme un moyen de faire progresser les établissements dans le respect de leurs obligations administratives et pédagogiques.

Pierre Merle constate ainsi, à l'analyse des rapports d'inspection auxquels il a eu accès, que « les manquements graves mentionnés [...] se sont peu souvent conclus par des mises en demeure » et que « les fermetures d'établissements hors contrat [...] restent très limitées eu égard aux manquements graves constatés dans les rapports. »

À l'absence de gradation dans les mises en demeure, en fonction de la nature des manquements commis, s'ajoute en effet le caractère exceptionnel des fermetures administratives d'établissements privés hors contrat. Ces fermetures sont en effet de l'ordre d'une petite dizaine par an, le risque de contentieux étant mis en avant par la DAF pour expliquer ce très faible chiffre.

Devant la commission d'enquête, le ministre de l'éducation nationale a reconnu qu'en l'état actuel du droit, la réponse, en cas de manquements graves de la part d'un établissement privé hors contrat, « est binaire : soit fermer l'établissement, soit le laisser vivre ». Aussi s'est-il montré favorable à « une gradation plus fine » des sanctions, comme « une fermeture partielle », tout en insistant sur le fait qu'en cas « de méconnaissance grave soit des valeurs de la République, soit des contenus fondamentaux des enseignements, il faut une réponse assez catégorique ».

7. Étendre le périmètre et conforter les modalités du contrôle exercé par l'État sur les établissements d'enseignement privés hors contrat, afin notamment d'évaluer leur transparence financière

Recommandation n° 20 : Donner les bases juridiques au ministère de l'éducation nationale pour appréhender la dimension financière des projets d'ouverture d'écoles hors contrat en :

 élaborant une grille d'analyse commune aux services de l'État compétents (éducation nationale, économie et finances, intérieur) permettant :

- de vérifier l'origine des fonds, le respect des obligations sociales et fiscales, ainsi que la solvabilité des porteurs de projets ;

- d'intégrer des indicateurs de transparence financière (publication des comptes, traçabilité des flux financiers, absence de conflits d'intérêts...) ;

 rendant cette grille opposable aux porteurs de projets via son annexion aux dossiers de demande d'ouverture d'établissements ;

 envisageant la réalisation, aux frais des porteurs de projets, d'un audit financier indépendant auprès d'un expert-comptable agréé permettant d'apprécier la viabilité financière des projets et leur conformité aux normes comptables, avec transmission obligatoire aux services de l'État compétents (éducation nationale, intérieur, économie et finances) ;

 conditionnant l'ouverture des établissements privés hors contrat à des garanties de transparence financière tant en matière de fonctionnement que d'investissement, en faisant explicitement de l'insuffisance ou de l'absence de transparence financière un motif d'opposition à leur ouverture ;

 intégrant le séparatisme et l'entrisme dans les motifs d'opposition à l'ouverture d'un établissement privé hors contrat.

Recommandation n° 21 : Mettre en oeuvre une obligation déclarative de faits marquants permettant un déclenchement des contrôles en cours de fonctionnement en :

 mettant en place un suivi annuel obligatoire des flux financiers, avec transmission aux services de l'État compétents (éducation nationale, intérieur, économie et finances) ;

 systématisant, en cas de signalement à la Miviludes de dérive sectaire concernant un établissement privé hors contrat, la mise en relation avec les services de l'éducation nationale et en rendant automatique la transmission à la Miviludes des rapports d'inspection de l'établissement concerné ;

 mettant en place une gradation de la mise en demeure et de la fermeture des établissements en fonction de la gravité des manquements commis.

Recommandation n° 22 : Renforcer et professionnaliser davantage les équipes de contrôle de l'éducation nationale en :

 les confortant numériquement ;

 formant davantage les inspecteurs de l'éducation nationale à la motivation juridique des avis qu'ils rendent, notamment sur les manquements au socle commun de connaissances, de compétences et de culture ;

 formant les corps d'inspection de l'éducation nationale au repérage de signaux d'alerte en matière de financement et d'analyse des documents financiers ;

 formant davantage les inspecteurs de l'éducation nationale à une « culture Miviludes ».

 favorisant les mobilités entre corps d'inspection.

Recommandation n° 23 : Développer la dimension interministérielle des contrôles et harmoniser les pratiques en :

 systématisant les contrôles coordonnés entre les différents services de l'État concernés (éducation nationale, économie et finances, intérieur, travail, santé) ;

 créant une cellule de coordination interministérielle (éducation nationale, économie et finances, intérieur, travail, santé) permettant de croiser les informations et d'harmoniser les procédures de contrôle.

Recommandation n° 24 : Enrichir l'état des connaissances des services centraux du ministère en:

 inscrivant au programme de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (Depp) des études sur ces établissements, notamment sur la base de l'analyse des rapports d'inspection ;

 assurant l'accès des chercheurs aux rapports d'inspection relatifs à ces établissements.

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* ¹⁶¹ Décision du Conseil constitutionnel n° 77-87 DC du 23 novembre 1977.

* ¹⁶² Les établissements sous contrat sont au nombre de 7 500, pour 2 millions d'élèves.

* ¹⁶³ Dans son rapport public thématique de juin 2023 consacré à l'enseignement privé sous contrat, la Cour des comptes indique que le financement des établissements privés sous contrat du 1^er degré est assuré à 55,2% par l'État et à 21,5 % par les collectivités territoriales et que le financement des établissements privés sous contrat du 2^e degré est assuré à 67,5 % par l'État et à 9,6% par les collectivités territoriales.

* ¹⁶⁴Article 69, codifié à l'article L. 151-4 du code de l'éducation.

* ¹⁶⁵ https://cache.media.education.gouv.fr/file/18/07/5/ensel703_annexe_1426075.pdf

* ¹⁶⁶ Les établissements privés sollicitant un passage sous contrat simple ou d'association avec l'État font systématiquement l'objet d'un contrôle.

* ¹⁶⁷ L'article D122-1 du code de l'éducation précise que le socle commun de connaissances, de compétences et de culture, prévu à l'article L. 122-1-1 du même code, est composé de cinq domaines de formation :

« 1° Les langages pour penser et communiquer : ce domaine vise l'apprentissage de la langue française, des langues étrangères et, le cas échéant, régionales, des langages scientifiques, des langages informatiques et des médias ainsi que des langages des arts et du corps ;

2° Les méthodes et outils pour apprendre : ce domaine vise un enseignement explicite des moyens d'accès à l'information et à la documentation, des outils numériques, de la conduite de projets individuels et collectifs ainsi que de l'organisation des apprentissages ;

3° La formation de la personne et du citoyen : ce domaine vise un apprentissage de la vie en société, de l'action collective et de la citoyenneté, par une formation morale et civique respectueuse des choix personnels et des responsabilités individuelles ;

4° Les systèmes naturels et les systèmes techniques : ce domaine est centré sur l'approche scientifique et technique de la Terre et de l'Univers ; il vise à développer la curiosité, le sens de l'observation, la capacité à résoudre des problèmes ;

5° Les représentations du monde et l'activité humaine : ce domaine est consacré à la compréhension des sociétés dans le temps et dans l'espace, à l'interprétation de leurs productions culturelles et à la connaissance du monde social contemporain. »

* ¹⁶⁸ Les DDEN sont des bénévoles de l'éducation nationale, nommés par l'inspecteur d'académie pour une durée de quatre ans. Ils sont chargés de veiller aux bonnes conditions de vie des enfants, à l'école et autour de celle-ci. Ils exercent leur mission en coordination avec l'ensemble des acteurs intervenant dans le domaine de l'éducation.

* ¹⁶⁹ Lorsqu'est constaté un manquement vis-à-vis de l'objet de l'enseignement obligatoire, une attention particulière doit être accordée à la rédaction de ces points qui doit permettre d'« exposer de manière précise et circonstanciée les mesures nécessaires pour que l'enseignement dispensé soit mis en conformité avec l'objet de l'instruction obligatoire » (Conseil constitutionnel, QPC n° 2018-710, 1er juin 2018).

* ¹⁷⁰ Il convient de souligner que les EPHC ne présentent pas toujours un seul type de manquement. Un même établissement peut cumuler plusieurs motifs de mise en demeure, ce qui explique que la somme des mises en demeure par motif dépasse le nombre total d'établissements concernés. En l'espèce, 212 EPHC sur le panel de 512 présentent des manquements multiples.

* ¹⁷¹ Avec parfois quelques réserves liées à des destinataires non concernés par une demande de transmission (par exemple, une demande concernant un établissement du second degré adressée à une DSDEN alors qu'il aurait fallu formuler cette demande auprès du rectorat).

* ¹⁷² Décision du Conseil constitutionnel n° 2020-834 QPC du 3 avril 2020.

* ¹⁷³ Sur les 172 rapports de visite d'établissements privés hors contrat finalement obtenus par le Cnal, 150 ont pu être exploités par Pierre Merle.

* ¹⁷⁴ Ces catégories sont les suivantes : l'évaluation des acquis, la progression des apprentissages, les traces écrites, l'expression orale, les représentations du monde, les activités scientifiques, la langue vivante, l'éducation morale et civique, l'éducation physique et sportive, savoir nager, l'éducation aux médias et au numérique, les arts plastiques et la musique, l'éducation à la vie affective et relationnelle et à la sexualité, l'égalité filles-garçons.