C. LA NÉCESSITÉ DE BRISER L'OPACITÉ ATTACHÉE AUX ACTEURS PRIVÉS QUI INTERVIENNENT DANS LE CHAMP DES POLITIQUES PUBLIQUES
1. Contraindre davantage les OSBL à respecter le cadre légal existant
La rapporteure a eu l'occasion de s'étonner, à plusieurs reprises, de la bienveillance généralisée avec laquelle les acteurs du secteur semblent accueillir le non-respect de leurs obligations légales par un grand nombre de structures associatives. Or, ces pratiques, qui certes relèvent davantage de la négligence ou de la méconnaissance de la règle que d'une véritable volonté de frauder, ont un impact sur la capacité des autorités de contrôle à exercer leur action.
Outre les obligations statutaires déclaratives susmentionnées145(*) pour les associations souhaitant disposer de la personnalité morale, sanctionnable d'une simple amende146(*), et nonobstant les obligations relatives à la déclaration des dons et legs perçus147(*), les associations qui reçoivent annuellement plus de 153.000 euros de subventions publiques ou de dons ouvrant droit à avantage fiscal ont l'obligation de déclarer chaque année leurs comptes annuels. Cette obligation implique le recours à un commissaire aux comptes.
Ces obligations de transparence résultent principalement de la loi du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat. Elles portent plus précisément sur l'établissement de comptes annuels certifiés, la production d'un état séparé des financements étrangers, la désignation d'un commissaire aux comptes et la publication des comptes. Ces dispositions s'appliquent à l'ensemble des associations et, par renvoi au code de commerce, aux Association reconnue d'utilité publique (Arup) et aux Frup.
Les associations concernées doivent transmettre ces éléments (compte annuel et rapport de certification des comptes par le commissaire aux comptes) par voie électronique à la direction de l'information légale et administrative (DILA), dans les trois mois à compter de l'approbation des comptes par l'organe délibérant. Leur non-respect est théoriquement sanctionné d'une amende de 9 000 euros à l'encontre des dirigeants de l'association concernée148(*).
Sans disposer d'éléments statistiques sur l'étendue du non-respect de cette obligation, la rapporteure souligne qu'un très grand nombre d'auditionnés, y compris des structures théoriquement concernées par ladite obligation, ont fait état d'un laxisme manifeste en la matière. Les échanges entre Tracfin (Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins) et les préfectures semblent confirmer cette tendance qui pourrait probablement être résorbée par un meilleur dialogue avec le secteur bancaire.
Recommandation n° 18 : Impliquer davantage le secteur bancaire dans le contrôle du respect des obligations légales incombant aux associations percevant plus de 153 000 euros de subventions annuelles.
Non seulement la commission d'enquête a pu constater que les règles en vigueur étaient insuffisamment respectées mais elle relève également la nécessité d'en renforcer la portée en élargissant le périmètre des associations concernées. Ces exigences ne concernent aujourd'hui que les organismes dépassant certains seuils financiers : 153 000 euros de dons, de subventions ou de produit d'appel public à la générosité, appréciés soit de manière prévisionnelle, soit au titre de l'exercice précédent. Les structures en deçà de ce seuil n'y sont pas assujetties.
Une réflexion est d'ailleurs engagée par le ministère de l'intérieur afin d'envisager la suppression de ce plancher, d'autant que les associations cultuelles, en application de l'article 21 de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État et de l'article 4-2 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes, sont soumises à des obligations de transparence dès le premier euro.
Dès lors que la transparence constitue un objectif d'intérêt général, il paraît légitime d'imposer ces obligations sans condition de montant. Avec 153 000 euros, beaucoup de détournements ou d'actions contraires à l'objet associatif demeurent possibles. Il convient toutefois de trouver un juste équilibre entre l'assujettissement uniforme et l'instauration d'obligations minimales en deçà de ce seuil, car l'enchevêtrement actuel des textes ne permet pas d'assurer pleinement cette transparence, ce qu'a d'ailleurs confirmé Mme Pascale Léglise, directrice des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur, lors de son audition par la commission d'enquête149(*).
La piste envisagée par le ministère consisterait à imposer, dès le premier euro, non pas nécessairement une publication systématique, mais une obligation de communication sur demande, lorsque l'autorité administrative nourrit un doute dans le cadre d'un contrôle. Il s'agirait d'exiger la transmission des documents comptables retraçant les entrées et sorties. Assujettir des organismes percevant quelques milliers d'euros aux mêmes contraintes - notamment aux obligations de publication et à la désignation d'un commissaire aux comptes dont le coût annuel peut atteindre 4 000 euros - qu'une structure importante serait disproportionné. La rapporteure appuie cette piste et suggère donc d'établir des règles adaptées. Certains auditionnés ont fait part de leurs réticences à l'idée d'abaisser le seuil des 153 000 euros : l'acceptabilité d'une telle mesure suppose donc de proportionner les exigences et en particulier de ne pas aller jusqu'à imposer une certification par un commissaire aux comptes à toutes les associations percevant une subvention publique :
« En ce qui concerne les normes, attention à ne pas en rajouter. Je pense en particulier au seuil de 153 000 euros, au-delà duquel les comptes doivent être certifiés par un commissaire aux comptes, ce qui oblige à tenir un compte d'emploi des ressources. Nous marquons une nette opposition à l'idée d'abaisser ce seuil, dont nous considérons qu'il est déjà trop bas, d'autant qu'il n'a pas été réévalué en fonction de l'inflation depuis une dizaine d'années. Il place dans des situations très difficiles de petites structures où il y a peu de salariés et peu de bénévoles compétents pour répondre à toutes les obligations prévues150(*). »
2. Élargir le degré de transparence des structures qui influencent les politiques publiques
Mettre à jour les stratégies d'influence pesant sur les politiques publiques suppose d'imposer un plus grand degré de transparence à des acteurs qui considèrent parfois que le simple fait de ne pas bénéficier d'un financement public permettrait d'agir avec opacité. La commission d'enquête considère au contraire que des règles de transparence ont vocation à s'appliquer à toute entité ayant un impact sur les politiques publiques, que l'entité en question bénéficie ou non d'un financement public, dès lors que ces exigences sont proportionnées avec l'objectif poursuivi, en l'espèce la prise de décision publique reposant sur des informations fiables et dans la perspective du seul intérêt général.
À ce titre, toute association, quel que soit son statut (simple association de type loi 1901, fonds, fondation, fondation reconnue d'utilité publique, etc.) en ce qu'elle consiste à mettre en lien des personnes qui partagent un intérêt commun, a un impact sociétal. La rapporteure considère que la société a donc le droit, en contrepartie, de s'assurer de la pleine compatibilité des pratiques, des modalités de financement et des valeurs portées l'association. Ces règles n'ont nullement pour objet de restreindre la liberté associative, constitutionnellement garantie, et c'est heureux en démocratie, mais plutôt de s'assurer, par un degré proportionné de transparence, du respect, par l'association, de l'objet social qu'elle déclare et de sa compatibilité avec l'objectif des politiques publiques. Cette complémentarité entre les associations et l'action publique doit être préservée :
« Une minorité de structures détourne ce statut ; elles sont susceptibles de porter atteinte à la cohésion nationale, voire de participer à des faits délictueux ou criminels. Mais ce constat ne doit pas remettre en cause la complémentarité entre acteurs privés et acteurs publics. Les organismes sans but lucratif répondent aux besoins de la société grâce à leur réactivité et à leur capacité d'adaptation. Dans certains cas, les associations agissent comme des opérateurs mettant en oeuvre des politiques publiques - je pense à la politique d'hébergement, d'asile, et d'intégration -, ce qui permet à l'État de se concentrer sur des missions de coordination, voire régaliennes. Cette complémentarité est légitime et doit être encouragée, à condition que les financements des associations soient transparents et que leur action soit contrôlée151(*) ».
Cette nécessaire complémentarité suppose que les pouvoirs publics disposent d'informations plus poussées que les seules données actuellement fournies par la voie déclarative. Il s'agit également de vérifier que les associations ne détournent pas de leur objet des voies d'action dont la commission d'enquête a pu constater qu'elles pouvaient, à la marge, être utilisées pour dévoyer le cadre pour lequel elles avaient été conçues. C'est pourquoi un effort de clarification mérite d'être conduit, en particulier en s'interrogeant sur le recours, dans un cadre associatif, à diverses pratiques qui n'y ont pas nécessairement leur place.
a) Clarifier la question du recours aux prêts entre structures associatives
En premier lieu, la rapporteure s'interroge sur le recours massif au financement d'actions « philanthropiques » par des prêts consentis entre des fonds/des fonds de dotation, pratique qui, sans être proscrite à ce jour, questionne beaucoup quant aux finalités poursuivies. Le financement d'actions philanthropiques par la voie de l'emprunt est tellement contrintuitif qu'il n'est même pas envisagé par la plupart des acteurs du secteur.
Ainsi que l'a confirmé le centre français des fonds et Fondations, le recours à l'emprunt relève « d'une situation atypique, à tel point que ce cas n'est quasiment pas évoqué dans le guide sectoriel sur les fonds de dotation que nous avons publié et présenté en présence de la direction des affaires juridiques (DAJ).
Le fonds de dotation est en général alimenté soit par une dotation initiale, soit par des flux. Son modèle dépend de la durée dans laquelle le philanthrope ou le mécène souhaite s'engager et à l'ampleur des missions sociales qu'il souhaite financer, accompagner, ou soutenir.
Comme tout acteur économique, un fonds de dotation peut souscrire à un emprunt. En revanche, à long terme et par rapport à la dynamique de la création philanthropique, il ne nous semble pas adéquat de faire reposer un tel fonds uniquement sur l'emprunt152(*). »
C'est pourquoi les quelques structures philanthropiques ayant massivement recours à des prêts ou à des prêts relais constituent une incongruité statistique sur laquelle la commission d'enquête s'est penchée. Cette incongruité est encore plus marquée lorsque les prêts en question sont consentis par d'autres fonds ou fondations.
Quelques acteurs auditionnés ont confirmé avoir principalement recours à cette modalité de financement :
« Sur le plan financier, le Fonds de dotation du Bien Commun est alimenté par mes apports, sous forme de prêts. Ces prêts, consentis par des structures de ma sphère économique, B.A.D. 21 et Otium Financing, sont formalisés par des conventions écrites et validées par les commissaires aux comptes153(*). »
A minima, la commission d'enquête questionne la capacité d'acteurs « philanthropiques » à se substituer au secteur bancaire privé en consentant des prêts, voire des prêts-relais, parfois à des taux très avantageux, parfois présentés comme n'ayant pas vocation à être remboursés, à des structures qui consentent ensuite des dons ouvrant potentiellement droit à des avantages fiscaux :
« Les difficultés évoquées dans le rapport d'activité 2024-2025 font référence aux contraintes opérationnelles liées à la structure de financement du Fonds [du bien commun], principalement via des mécanismes de prêts-relais consentis par des entités liées à M. Stérin, dans un contexte de tensions sur la liquidité sur le marché du capital risque en France et dans le monde.
Ces difficultés ont été palliées par des ajustements dans le calendrier des engagements et une réduction du volume de dons versés en 2025 par rapport aux années précédentes, résultant aussi d'un processus d'instruction plus rigoureux154(*). »
La rapporteure n'est pas parvenue, à ce stade, à obtenir d'éléments de réponse probants quant aux motivations qui animent les structures concernées pour recourir à ces modalités de financement censées être statistiquement très exceptionnelles mais très prisées d'une minorité d'acteurs. Elle invite à une réflexion sur les tenants et les aboutissants d'une telle pratique et sur sa compatibilité, à terme, en particulier si elle devait se répandre, avec les règles relatives à la régulation bancaire, tout en prenant acte de la validation du mécanisme, au regard des exigences déclaratives s'imposant aux associations, par un commissaire aux comptes.
b) Assurer une meilleure transparence des sources de financement
Les auditions conduites ont mis en exergue le manque de transparence dont certaines structures, heureusement minoritaires, pouvaient faire preuve dans leurs démarches d'accompagnement des décideurs publics. La commission d'enquête considère que tous les décideurs publics doivent pouvoir bénéficier d'un socle minimal d'éléments dès lors qu'ils sont en contact avec une structure privée, qu'elle soit commerciale, philanthropique ou associative. Elle a été destinataire de très nombreux exemples de situations dans lesquelles des initiatives s'accompagnent d'un déficit d'information des élus locaux que ce soit sur l'identité du financeur, le montant effectivement envisageable du financement, l'objet effectif de l'action soutenue, le cadre conventionnel et les éventuelles contreparties.
Les décideurs locaux, tout autant que les décideurs nationaux, sont en droit de connaître l'environnement financier ou humain des structures avec lesquelles ils travaillent, en particulier lorsque ces structures se prévalent de « partenariats institutionnels » dont les contours sont en réalité très flous et l'effectivité parfois douteuse. Plusieurs initiatives de veille se mettent en place pour contourner ces stratégies d'influence opaques :
« Sur le territoire de la commune et, plus encore, de la communauté d'agglomération Concarneau Cornouaille Agglomération (CCA), que je préside, nous avons mis en place un dispositif permettant, lorsque l'on reçoit des demandes de partenariat, de vérifier comment sont financées et constituées les associations. Lorsque les élus de Trégunc ont décidé de mettre fin au dispositif [de collaboration avec le passeport du civisme155(*)], les autres communes du territoire, notamment Concarneau, Melgven et Elliant, ont cessé leurs travaux156(*). »
La rapporteure souscrit à l'idée de généraliser la mise en place d'interfaces entre les élus ou les responsables de structures agissant pour le compte de politiques publiques et les structures proposant des financements afin de sécuriser les choix impactant les politiques publiques.
Une telle formalisation serait sans doute de nature à générer des échanges entre les acteurs de l'action publique sur les tiers intervenants, et donc à restreindre la marge d'action des associations mal intentionnées ou opaques sur la réalité de leur environnement.
c) Mieux prévenir les situations de captation
L'exigence légitime de transparence à l'égard des acteurs qui ont un impact sur les politiques publiques n'est pas que financière. Les entreprises privées, par leur situation de monopole ou de quasi-monopole, ou par le caractère captif des solutions qu'elles proposent ne doivent pas freiner les capacités d'action des décideurs publics. La commission d'enquête souligne à quel point la souveraineté de la prise de décision publique suppose une indépendance à l'égard des acteurs privés. C'est particulièrement vrai en matière numérique, domaine dans lequel l'État accélère la réduction de ses dépendances, en particulier extraeuropéennes, dépendance qui rend fictive l'autonomie de nos prises de décision publique.
Cette autonomie de la décision publique suppose une interopérabilité accrue entre les solutions numériques pour qu'à tout moment une réorientation de la décision publique soit possible. Cet objectif implique une transparence bien plus affirmée à l'égard des grands acteurs du numérique, non seulement du point de vue de l'État, mais aussi pour toutes les structures associatives qui contribuent à des politiques publiques. L'État doit donc favoriser un cadre juridique qui permettent aux associations, comme aux entités publiques (chercheurs, étudiants, etc.) de ne plus subir les choix technologiques qui les rendent captifs.
Sur le papier, les grands acteurs du numérique auditionnés en conviennent :
« Oui, sans aucun doute, les grands acteurs du numérique ont une responsabilité. C'est pourquoi, outre les éléments de transparence que nous avons déjà évoqués, les acteurs qui interviennent en matière de recherche ou auprès de la sphère associative doivent insister sur l'importance de l'interopérabilité.
Ainsi d'une association qui décide d'utiliser nos solutions de messagerie : il faut qu'elle ait toujours la possibilité d'en sortir. Cela signifie - et c'est ce que nous faisons aujourd'hui - que n'importe quel utilisateur de notre suite Workspace doit pouvoir télécharger l'intégralité de ses documents, de ses courriels, des coordonnées de ses contacts, et de son agenda, pour exporter ces données dans une autre solution. Le format ouvert, interopérable, de ces données permet de décider à tout moment d'aller voir ailleurs en transférant tout.
L'interopérabilité est un enjeu majeur en matière de messagerie, mais aussi de cloud. Si vous utilisez pour un projet de recherche une puissance de calcul dans le cloud, il faut que vous puissiez à tout moment en sortir et faire migrer vos données vers un autre fournisseur de services en cloud. Nous avons activement promu, ces dernières années, cette approche multicloud et les logiques d'interopérabilité. Il me semble qu'il en a été question en France à l'occasion de la transposition du Data Act européen. Cette logique d'interopérabilité doit s'incarner non seulement dans les discours, mais surtout dans les pratiques et les outils qui sont offerts ; nous y sommes très attachés.
Pour prolonger la réflexion que je partageais avec vous tout à l'heure, je précise que nous pouvons aller, pour certains projets, jusqu'à mettre à disposition de la structure soutenue - association ou entreprise de l'économie sociale et solidaire (ESS) - du temps homme, c'est-à-dire une personne. Je ne parle pas de nuits ou de week-ends : il s'agit de détacher pour un temps significatif, potentiellement pendant six mois, l'un de nos salariés. Dans une telle situation, ce salarié emploiera les outils technologiques retenus par la structure en question ; nous n'allons pas du tout imposer nos technologies, notre logique en la matière consiste à offrir plutôt du savoir-faire. Dans tous les cas, ce qui aura été créé par notre salarié dans ce cadre appartiendra à la structure soutenue ; les droits de propriété intellectuelle sur les éventuels développements logiciels et autres sont pleinement transférés à la structure.
Cette même approche doit s'appliquer plus largement. Quand des dons en nature sont apportés, il faut s'assurer qu'ils sont associés à une logique d'interopérabilité et que demeure la possibilité de se désengager, à chaque instant, du bien ou de la technologie qui est offerte. J'y insiste, nous y sommes très attachés157(*). »
Toutefois, dans la pratique, le chemin pour garantir durablement l'interopérabilité demeure long. La transparence des outils numériques est tout aussi essentielle que la transparence financière pour garantir une indépendance de choix à tous les acteurs de l'action publique. Elle suppose une sensibilisation des acteurs publics et des acteurs privés intervenant dans la sphère publique dont la commission d'enquête a pu constater qu'ils étaient loin de mesurer l'incidence sur leurs choix des solutions technologiques auxquelles ils ont recours.
La rapporteure souscrit aux propos de Mme Anne Boyer, professeure en informatique à l'université de Lorraine qui a étudié l'impact de l'opacité de certaines ressources numériques, par exemple certains algorithmes de recommandation, et qui souligne le rôle essentiel de la sensibilisation aux conséquences du recours aux solutions numériques qui peuvent rendre illusoires les choix opérés :
« J'accorde une grande importance à la formation et à l'information comme éléments de transparence. Il convient de sensibiliser les utilisateurs aux implications des outils qu'ils manipulent ; il est nécessaire d'avoir conscience de ce que ces outils représentent.
Par ailleurs, il me semble que, si beaucoup de précautions sont prises autour des financements et des données, il en existe peu en revanche pour les traitements : ce qu'on va faire de ces données, leur finalité, mais aussi la manière d'y procéder. Peut-être y a-t-il là quelque chose à compléter158(*). »
3. Encadrer davantage les stratégies à bas bruit qui ciblent les entités publiques
L'efficacité des stratégies d'influence cherchant à peser sur les politiques publiques repose également sur leur caractère diffus. Si l'on devait opérer une comparaison, on pourrait considérer que les stratégies d'influence présentent des similarités avec les stratégies de renseignement : les opérations de grande envergure sont rarissimes et c'est par de très modestes touches successives que se construit une influence par projets et par stratégie d'accompagnement, bien davantage que par des interventions frontales, trop repérables et finalement moins efficaces.
Cette stratégie à bas bruit rend très difficile la détection des pratiques cherchant à influencer, au quotidien, les politiques publiques.
Les véhicules philanthropiques (fonds de dotation par exemple) et fiscaux sont des instruments au service d'actions et de stratégies d'une très grande variété. Certains relèvent clairement d'une mission d'intérêt général, d'autres, moins nombreux, sont porteurs de stratégies d'influence. Nos travaux ont permis de détecter, de documenter, des signaux faibles caractéristiques des mutations du secteur, du développement de stratégies d'influence par un certain nombre d'acteurs. Notre responsabilité est de documenter les pratiques, les stratégies que nous avons pu mettre à jour lors des auditions, les failles réglementaires ou encore de souligner les insuffisances des données disponibles pour cartographier l'intervention intéressée de certains acteurs privés.
Les relations entre financeurs privés et collectivités territoriales constituent l'un des angles les plus révélateurs des risques examinés par la commission d'enquête. Dans un contexte de tension budgétaire, les communes peuvent être particulièrement réceptives à des propositions présentées comme des aides, des labels, des outils pédagogiques, des dispositifs de valorisation territoriale ou des démarches civiques. Cette situation révèle une asymétrie. D'un côté, des collectivités, en particulier les plus petites, ne disposent pas des moyens juridiques, administratifs ou humains nécessaires pour expertiser chaque partenariat. Elles recherchent des solutions « clé en main », accessibles et compatibles avec leurs moyens.
De l'autre, des structures privées sont capables de proposer des dispositifs prêts à l'emploi, accompagnés d'une communication professionnelle et de signes apparents de crédibilité.
Sur ce point, la rapporteure souhaite alerter car il ressort des auditions que la prise de conscience du risque ne semble pas toujours au rendez-vous. L'optimisme sur l'impact sur les collectivités de certaines pratiques des acteurs privés semble en décalage avec la potentialité des risques que la commission d'enquête a identifié.
La commission d'enquête alerte tout particulièrement sur le risque qui entoure la multiplication des « labellisations privées », des stratégies de « marques », lesquelles pourraient prospérer sur le champ de l'absence de transparence.
« Les plus belles fêtes de France », déjà évoquées, et le « Passeport du civisme » illustrent bien cette zone de vulnérabilité. Dans le premier cas, l'association proposait à des élus locaux un « label » destiné à valoriser des fêtes ancrées dans les traditions territoriales, en faisant miroiter des subventions, des formations au mécénat, une mise en relation avec des sponsors et des outils de communication « clé en main ». L'association, financée par le Fonds du Bien commun, aurait « labellisé » près d'une soixantaine de « fêtes », tandis que d'autres collectivités ont fait le choix de retirer leur demande de labellisation, et de subvention cessant toute collaboration avec l'association, dissoute depuis. Plusieurs élus locaux ont expliqué avoir été sensibles au sérieux apparent du dispositif, à la présence de signes institutionnels ou à la perspective d'une bourse permettant de soutenir une manifestation locale avant de découvrir avec stupéfaction les circuits de financement de la structure, alerté par leurs concitoyens ou par d'autres élus.
Dans le second cas, le « Passeport du civisme » se présentait comme un outil pédagogique et civique à destination des communes et des écoles. Les auditions ont toutefois fait apparaître des interrogations sur l'usage de « signes institutionnels », tel le logo du ministère de l'éducation nationale, ainsi que sur la découverte tardive, par certains élus, de financements privés ou d'un environnement idéologique auquel ils n'avaient pas initialement été rendus attentifs.
Ces exemples montrent que l'influence territoriale ne passe pas nécessairement par une pression directe exercée sur les collectivités. Elle prend des formes plus diffuses - la rapporteure les qualifierait de pernicieuses - : « labellisation », mise en réseau, fourniture de contenus, accompagnement méthodologique, soutien financier ponctuel, fourniture de délibérations « clefs en main » à présenter en conseil municipal, valorisation médiatique, invitation à des événements ou constitution d'un écosystème d'acteurs locaux. L'enjeu n'est donc pas seulement de savoir si une commune reçoit une aide, mais de comprendre ce que cette aide emporte : une marque, un récit, des valeurs, des partenaires, une visibilité, parfois un cadrage idéologique ou une orientation implicite de l'action locale.
La culture et le patrimoine constituent, avec les collectivités territoriales, un terrain particulièrement propice à ces tensions. Dans ces domaines, l'intervention de financeurs privés peut apparaître nécessaire, légitime et bienvenue. La restauration du patrimoine, l'entretien d'édifices anciens, le soutien aux festivals de proximité, la sauvegarde de traditions locales, la diffusion culturelle ou la valorisation de territoires ruraux nécessitent souvent des financements que les collectivités publiques, les associations ou les opérateurs culturels peinent à réunir seuls. Ils agissent par ailleurs dans des champs qui ne sont pas toujours sensibilisés au caractère protéiforme du risque. L'implication des acteurs, leur volonté farouche de trouver des solutions, pour le patrimoine par exemple, atténue leur degré de méfiance alors même que toute politique publique doit désormais se prémunir de ces pratiques autrefois réservées à des domaines plus identifiés.
Mais c'est précisément parce que la culture et le patrimoine bénéficient d'une forte légitimité symbolique que les financements privés qui s'y déploient appellent une vigilance particulière. Soutenir un monument, un festival, une fête traditionnelle ou une initiative patrimoniale ne revient pas seulement à financer une dépense matérielle. C'est aussi contribuer à sélectionner ce qui mérite d'être conservé, montré, transmis, célébré ou rendu visible. Le financeur privé peut ainsi peser, directement ou indirectement, sur les récits collectifs, les représentations du territoire, les formes de mémoire valorisées, les publics visés ou les priorités culturelles retenues.
La multiplication des labels et marques peut parfois provoquer une forme de confusion, comme en attestent les propos de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation159(*) :
« La vigilance démocratique doit donc porter sur la lisibilité complète de la chaîne de financement et d'influence. Dans les domaines culturel et patrimonial, les financeurs privés peuvent contribuer puissamment à l'intérêt général, à condition que leur intervention ne se substitue pas au débat public sur les priorités culturelles, ne fragilise pas l'autonomie des acteurs bénéficiaires et ne transforme pas la générosité affichée en instrument de prescription symbolique. La question centrale n'est pas seulement de savoir combien un acteur privé donne, mais ce que son intervention rend visible, ce qu'elle rend possible, ce qu'elle écarte et ce qu'elle oriente.
Lorsque le Gouvernement procède à une labellisation, comme pour les Maisons France services ou France Santé, les pouvoirs publics définissent un cahier des charges. L'État vérifie si la collectivité territoriale répond à l'ensemble des critères exigés. Il en va de même pour les labels européens, qui doivent se conformer à une norme édictée par une autorité compétente.
Il ne faut pas confondre avec les marques. Prenons l'exemple du réseau des petites cités de caractère, dont j'ai eu l'honneur d'être la présidente. Cette marque est l'oeuvre d'une association d'élus locaux désireux de valoriser leur patrimoine. Son obtention implique le respect de critères très transparents et elle est systématiquement validée en conseil municipal. D'autres sont créées spontanément par des structures spécifiques pour renforcer leur attractivité, à l'instar des « Plus beaux détours de France ».
L'État n'a aucun avis à émettre sur les marques. Néanmoins, le terme de label est fréquemment employé à tort pour qualifier ces dernières. La prolifération des initiatives démontre que les collectivités refusent judicieusement l'isolement. La marque « Produit en Bretagne » illustre cette volonté de faire effet de levier. Ce phénomène, largement maîtrisé par les collectivités elles-mêmes, qui font les demandes et en assurent la gouvernance, est source de développement.
Ces initiatives individuelles ne m'inspirent aucune inquiétude, comme en attestent les discussions que je peux avoir lors de mes déplacements dans les territoires. Si certaines marques dissimulent d'autres intentions que celles qui sont affichées, je ne saurais émettre d'avis ni soupçonner une forme d'entrisme sans mesurer l'ampleur du phénomène ni m'appuyer sur des éléments documentés.
Dans les faits, il est très fréquent qu'une grande surface soutienne l'organisation de la fête de la musique d'une commune. J'y vois l'expression d'un ancrage territorial des entreprises et d'un engagement citoyen. Qu'un magasin participe au financement d'un feu d'artifice n'a aucun caractère déviant. S'il peut paraître problématique qu'une entreprise spécialisée dans la rénovation de bâtiment participe à une opération de mécénat dans ce même secteur, je rappelle que le code de la commande publique s'applique et que le maire n'est jamais seul décisionnaire.
Il faut rester vigilant face à d'éventuels montages créatifs. Toutefois, je ne pense pas que nous soyons confrontés à des difficultés majeures concernant le mécénat d'entreprise. L'action remarquable de la Fondation du patrimoine l'illustre parfaitement : elle sert nos concitoyens et nos territoires. »
La question des labels privés qui entretiennent sciemment la confusion avec une forme de reconnaissance publique est problématique. Le mécénat devient un enjeu public lorsqu'il glisse de l'appui financier vers l'orientation de la politique culturelle ou associative. Qui confère la reconnaissance ? Qui choisit ce qui mérite d'être valorisé ? Quels intérêts cache cet « appui » ?
La commission d'enquête a pu constater que la situation est caractérisée par un éclatement de labellisations plus ou moins sérieuses (label public, privé, etc.) et par une volonté de certains acteurs d'entretenir sciemment la confusion entre ce qui relève de labels publics bien identifiés, correspondant à des politiques publiques claires et transparentes, comme les « Maison France services », et des « marques » dévoyant la notion de labels, dans le meilleur des cas à des fins commerciales, et dans le pire des cas avec une volonté d'influence idéologique cachée.
Le champ des acteurs locaux - élus, associations d'élus, ministères - est apparu étonnamment stoïque face à ce type de stratégie que les intéressés n'identifient pas. Leur incapacité à distinguer ce qui relève de la formalisation d'une bonne politique publique de ce qui relève d'une influence masquée alerte particulièrement la commission d'enquête. Le champ des labels constitue un angle mort de la politique de sensibilisation aux stratégies d'influence. Les acteurs privés malveillants ne s'y sont pas trompés : pourquoi se priveraient-ils d'emprunter un chemin court, droit et non surveillé ?
Toutes les auditions des acteurs locaux ont révélé la méconnaissance de la situation : non seulement il n'existe aucun recensement de ces « labels », « prix », et autres « bourses » ciblant les collectivités, mais de surcroît, nos auditions ont révélé la méconnaissance totale par les collectivités des interlocuteurs et des intérêts en jeu. Pour résumer, la plupart des acteurs locaux ne « voient pas le problème », ce qui constitue un terreau idéal de stratégie d'influence. Toutes les associations d'élus auditionnées, tous les membres du gouvernement entendus, tous les élus venus témoigner, aucun n'est en mesure d'indiquer l'étendue et la nature de ces « partenariats ». Bien entendu, l'immense majorité de ces « labels » est totalement inoffensive, mais l'absence d'encadrement rend terriblement dangereux les quelques acteurs privés utilisant cette brèche.
C'est pourquoi la commission d'enquête croit indispensable de réguler l'offre de « labels », « prix » et « bourses » dont peuvent se prévaloir les collectivités. Cette démarche d'encadrement est particulièrement complexe à définir puisqu'elle peut prendre des formes très variées mais elle est d'autant plus indispensable que les pratiques révélées font apparaître de nombreux angles morts.
D'abord, la situation des collectivités, en particulier de petite taille et sur le plan budgétaire, montre que ce sont elles qui sont demandeuses de ces labellisations, en particulier lorsqu'un financement, même très modeste, est à la clé, les auditions des élus locaux l'ont largement illustré : « ça ne peut pas être malveillant puisque c'est moi qui suis demandeur... », « c'est nous qui avons sollicité le label et l'association... », « Ils se prévalaient de partenariats institutionnels, comment aurais-je pu me méfier ? ».
Cet état de fait implique d'encadrer l'action des acteurs privés, encore une fois parfaitement bien intentionnés dans l'immense majorité des cas, c'est pourquoi il devient impératif, quoiqu'en disent les pouvoirs publics que nous appelons à la plus grande vigilance, de poser un cadre.
Pour les collectivités et leurs groupements, aucun subventionnement, aucune labellisation, aucun enjeu financier même subsidiaire ne doit émaner d'une structure non identifiée. Les pratiques commerciales ou idéologiques trompeuses doivent ainsi être identifiées.
Recommandation n° 19 : Contraindre les « labellisations » proposées aux collectivités territoriales à un cahier des charges beaucoup plus exigeant en termes de transparence afin de garantir aux collectivités que les labels, marques, etc., sont effectivement reconnus et identifiés par la puissance publique.
Sur ce point, les collectivités n'identifient des signaux d'alerte que sous l'angle du principe de neutralité. Ainsi que l'a soulevé Frédéric Potier, délégué général de Régions de France, lors de son audition160(*) :
« La deuxième inquiétude a trait au respect du principe de neutralité. L'inquiétude relative à certains labels ou certaines formes d'entrisme est liée en effet à la nécessité de préserver un service public communal, départemental ou régional qui soit neutre, laïc et ne conduise pas à soutenir des orientations politiques explicites ou implicites. »
D'une certaine manière, il s'agit d'une note optimiste : lorsqu'une valeur du service public, ici la neutralité, est bien identifiée, les élus savent se prémunir des stratégies d'influence. Il faut donc faire de la souveraineté des décisions locales un objectif mieux identifié des élus locaux pour les prémunir de ces stratégies et mieux « outiller » ces derniers afin de pouvoir choisir en toute connaissance de cause.
* 145 Toute association type « loi 1901 » qui souhaite disposer de la personnalité morale doit faire une déclaration initiale au greffe des associations de la Préfecture ou sous-préfecture du siège social de l'association.
* 146 L'article 8 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association dispose que « seront punis d'une amende prévue par le 5° de l'article 131-13 du code pénal pour les contraventions de 5è classe en première infraction, et, en cas de récidive, ceux qui auront contrevenu aux dispositions de l'article 5 » soit respectivement 1 500 euros et 3 000 euros.
* 147 Cf. supra, dispositions de l'article 19 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, imposant aux associations qui délivrent des reçus fiscaux de déclarer chaque année le montant des dons recueillis et le nombre de reçus fiscaux émis.
* 148 Article 21 de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République.
* 149 Audition de Mme Pascale Léglise, directrice, et de M. Clément Rouchouse, sous-directeur des libertés publiques, à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (DLPAJ) du ministère de l'intérieur, par la commission d'enquête, le 26 février 2026.
* 150 Audition de M. Philippe Pailliart, président et Mme Laurence Lepetit, déléguée générale, de France générosités, par la commission d'enquête, le 26 mars 2026.
* 151 Propos de M. Laurent Nunez, ministre de l'intérieur, lors de son audition, par la commission d'enquête, le 11 juin 2026.
* 152 Audition de Mme Marion Lelouvier, présidente et M. Nicolas Mitton, directeur des affaires publiques et juridiques du Centre français des fonds et fondations (CFF), par la commission d'enquête, le 25 mars 2026.
* 153 Extrait d'une réponse écrite apportée par M. Pierre-Edouard Stérin, président du conseil d'administration de la Fondation du bien commun, et transmise le 11 juin 2026 à la commission d'enquête.
* 154 Extrait d'une réponse écrite apportée par M. Edward Whalley, directeur général du Fonds du bien commun, et transmise le 12 juin 2026 à la commission d'enquête.
* 155 Le passeport du civisme est une association prônant la transmission de certaines valeurs civiques aux jeunes générations.
* 156 Propos tenus par M. Olivier Bellec, maire de Trégunc (29), lors de son audition par la commission d'enquête le 27 mai 2026.
* 157 Audition de M. Benoit Tabaka, directeur des affaires publiques de Google France, par la commission d'enquête, le 12 mai 2026.
* 158 Audition de Mme Anne Boyer, professeure en informatique à l'université de Lorraine, par la commission d'enquête, le 12 mai 2026.
* 159 Audition de Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, par la commission d'enquête, le 20 mai 2026.
* 160 Audition de MM. Guy Geoffroy, vice-président de l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité (AMF), Bertrand Hauchecorne, membre du conseil d'administration de l'Association des maires ruraux de France (AMRF), et Frédéric Potier, délégué général de Régions de France, par la commission d'enquête, le 29 avril 2026.