LES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX
Recommandation n° 1 : Supprimer l'appellation de « poste de présence diplomatique ».
Réévaluer, annuellement, l'adéquation du statut de poste de présence diplomatique à la présence française auprès du pays partenaire (secrétariat général du MEAE).
Recommandation n° 2 : Rationaliser la cartographie des services support et évaluer l'opportunité de recentraliser ces fonctions (secrétariat général du MEAE).
Recommandation n° 3 : Organiser, sur une base annuelle, dans le cadre du comité interministériel des réseaux internationaux de l'État (Corinte), une revue du réseau diplomatique et consulaire selon une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (Corinte, ministère de l'Europe et des affaires étrangères).
Recommandation n° 4 : Renforcer la mutualisation des outils bureautiques au sein des réseaux de l'État à l'étranger (direction du numérique du MEAE).
Recommandation n° 5 : Prioriser une politique volontariste de regroupement des implantations des réseaux de l'État à l'étranger (MEAE, opérateurs).
Recommandation n° 6 : Exclure les implantations immobilières de l'État à l'étranger du champ de la circulaire de la Première ministre du 8 février 2023 pour l'application des ratios d'occupation, compte tenu des spécificités de ces emprises (Premier ministre, conseil de l'immobilier de l'État).
Recommandation n° 7 : Mener une évaluation de l'ensemble des coûts, directs ou indirects, de l'externalisation de certaines fonctions support au sein du réseau et envisager, le cas échéant une recentralisation de ces fonctions (secrétariat général du MEAE, inspection générale des affaires étrangères).
Recommandation n° 8 : Réunir annuellement le comité interministériel des réseaux internationaux de l'État, sous la présidence du Premier ministre, pour y valider l'ensemble des orientations stratégiques relatives aux réseaux de l'État à l'étranger (Premier ministre, ministère de l'Europe et des affaires étrangères).
Recommandation n° 9 : Élargir la composition du Corinte aux opérateurs de l'État dotés d'un réseau à l'étranger et au groupe AFD, tout en y associant les présidents des commissions permanentes chargées des affaires étrangères de chacune des assemblées parlementaires et les rapporteurs spéciaux des commissions permanentes chargées des finances, en charge du suivi des crédits de la mission « Action extérieure de l'État » (Premier ministre, Corinte).
Recommandation n° 10 : Reprendre les « enquêtes Corinte » et recréer un document de politique transversale « Action extérieure de l'État », permettant de disposer d'une vision consolidée des moyens de l'État à l'étranger (Corinte, ministère de l'Europe et des affaires étrangères).
I. ALORS QUE LE CHAMP DES MISSIONS ASSURÉES PAR LE RÉSEAU EST CONSTANT, SES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES S'ALOURDISSENT
Au sens du présent rapport, le réseau diplomatique recouvre les implantations du ministère de l'Europe et des affaires étrangères à l'étranger, réparties elles-mêmes en trois sous-réseaux : le réseau diplomatique stricto sensu (soit, pour l'essentiel, les ambassades et représentations permanentes), sur lequel se concentre le présent rapport, le réseau consulaire (consulats généraux et sections consulaires) et le réseau de la coopération et de l'action culturelle, qui sont également abordés.
Dans une acception plus large, le réseau diplomatique peut s'entendre comme l'ensemble des réseaux de l'État à l'étranger, placés au sein des postes diplomatiques sous l'autorité de l'ambassadeur. Enfin, un troisième cercle, plus autonome, regroupe les implantations à l'étranger des opérateurs ou « quasi-opérateurs »1(*) de l'État.
A. SI LE CHAMP DES MISSIONS DU RÉSEAU DIPLOMATIQUE DEMEURE INCHANGÉ, DE NOUVELLES PRIORITÉS PÈSENT SUR SON ORGANISATION
1. Un champ de missions stable pour le réseau diplomatique
a) Un maintien des missions historiques du réseau diplomatique
Le périmètre des missions assurées par le réseau diplomatique est resté quasi inchangé depuis plusieurs décennies. Si ces compétences ne sont pas exercées de manière uniforme par l'ensemble des postes, notamment dans leurs formats les plus restreints, le champ d'action du réseau se caractérise par une certaine intangibilité. Cinq grands ensembles de missions peuvent être distingués :
- les missions politiques qui consistent à fournir aux services centraux du ministère de l'Europe et des affaires étrangères des analyses politiques, à assurer un suivi des questions européennes et multilatérales et à amener nos partenaires à se rapprocher de nos positions au travers des démarches ciblées auprès des réseaux d'interlocuteurs locaux. Parmi les récents succès du ministère, peut être citée celui de la candidature de Lille comme siège de l'autorité douanière européenne ;
- les missions économiques, le réseau est ainsi chargé de rechercher des opportunités économiques notamment dans une perspective de défense de la souveraineté et de la sécurité économiques ;
- les missions d'influence, à l'égard des acteurs de la société civile, qui tendent à se renforcer dans un contexte de lutte contre la désinformation ;
- les missions consulaires, le réseau consulaire assure un niveau de service élevé, en particulier en comparaison de nos partenaires étrangers, à l'égard des ressortissants français à l'étranger, résidents ou de passage. Le réseau dispose, en situation de crise, de fortes capacités de mobilisation, avec le soutien du centre de crise et de soutien (CDCS) ;
- et les missions relatives à l'aide publique au développement, le réseau diplomatique, en coordination avec le groupe AFD, mettant en oeuvre la politique d'aide au développement de la France (pilotage, suivi des financements et de la redevabilité au sens large, évaluation de l'impact).
Selon les analyses transmises par le MEAE, les compétences exercées par les réseaux français, allemand et britannique sont relativement similaires, en particulier dans le champ politique. Des différences existent toutefois dans l'articulation entre les postes diplomatiques et les opérateurs et dans certains domaines de compétences.
Tout d'abord, les réseaux allemands et britanniques ont adopté des organisations distinctes de la France en matière de diplomatie économique et de diplomatie culturelle. Contrairement à la France, qui dispose de services économiques dédiés de la direction générale du Trésor, le suivi des questions économiques est confié (hors soutien aux entreprises) à des diplomates expatriés pour l'Allemagne et à des agents détachés du ministère de l'économie pour la Royaume-Uni. Dans le domaine culturel, ces deux pays associent davantage que la France leurs opérateurs. De même, dans le domaine linguistique, alors que l'action du réseau français repose sur des opérateurs placés sous la tutelle du ministère et sur les alliances françaises, dans les réseaux allemand et britannique, cette compétence relève d'agences publiques dotées d'une plus grande autonomie et de leurs propres réseaux (l'institut Goethe et le British Council).
Par ailleurs, dans le domaine consulaire, si la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni disposent de réseaux d'une étendue comparables, les prestations assurées par le réseau français sont plus larges. Certaines compétences, comme l'organisation des élections, ne sont tout simplement pas assurées par nos partenaires. Ces derniers ont, par ailleurs, plus systématiquement recours que la France à une tarification des prestations de leurs services consulaires, en particulier pour l'état civil et la délivrance des titres d'identité et de voyage. Particularité britannique, la délivrance des visas est confiée au ministère de l'intérieur et non au Foreign Office.
Enfin, en matière d'aide au développement, les trois États ont adopté des organisations distinctes : au Royaume-Uni, la politique de développement est suivie par le seul ministère des affaires étrangères, en Allemagne elle associe le ministère des affaires étrangères et deux agences techniques tandis qu'en France cette politique est partagée entre le ministère de l'économie et des finances et le MEAE, tout en s'appuyant sur les différentes composantes du groupe AFD.
b) Un allègement des missions directement prises en charge par le réseau consulaire par un recours à l'externalisation et une recentralisation de certaines fonctions
Au sein du périmètre d'action du réseau, les missions consulaires se distinguent par certaines évolutions, qui conduisent à alléger certaines tâches auparavant directement exercées par les postes consulaires. Deux domaines significatifs ont ainsi connu un allègement des activités relevant des postes.
D'une part, la création de la plateforme France consulaire a conduit à la centralisation, en France, de la réponse téléphonique pour l'ensemble du réseau consulaire. Ce centre de contact consulaire, déployé en août 2023 dans 26 pays européens, couvrait à cette date 47 % des Français expatriés. Aujourd'hui, l'ensemble des pays du globe est couvert. L'objectif de ce dispositif est de soulager les services consulaires en recueillant les premières demandes. Il repose sur deux composantes distinctes :
- un prestataire de services (Teletech International) assurant, depuis les sites de Laval (Mayenne) et Clichy (Hauts-de-Seine), une réponse de premier niveau, pour les questions consulaires d'information générale et les procédures simples ;
- et une équipe d'agents de la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire, formant le second niveau de réponse et traitant depuis Nantes les questions complexes. Le cas échéant, elle renvoie vers les consulats les dossiers nécessitant un traitement ou un suivi local. Cette équipe assure également la constitution et la mise à jour des supports et guides sur lesquels se fondent les téléconseillers du premier échelon pour répondre aux demandes.
Au sein du MEAE, l'équipe dédiée à France consulaire est composée, depuis 2025, de 28 agents répartis entre Paris et Nantes (contre quatre lors de la création). Le ministère évalue positivement l'impact du centre d'appel sur la charge de travail du réseau consulaire : le taux de renvoi des demandes vers les consulats serait inférieur à 8 % en 2026. Toutefois, aucune évaluation des gains budgétaires ou des gains de productivité découlant de ce dispositif n'est encore disponible, alors que son déploiement géographique progressif a conduit à une croissance des crédits engagés. Tous programmes budgétaires confondus, France consulaire représentait une enveloppe de 63 466 euros en 2020 qui a atteint 5,9 millions d'euros en 2025. Le niveau de crédits devrait toutefois se stabiliser au niveau de l'enveloppe inscrite dans la loi de finances pour 2026, à hauteur de cinq millions d'euros.
D'autre part, s'agissant de la mission de délivrance des visas, la collecte des demandes et des pièces justificatives fait l'objet, depuis le début des années 2010, d'une démarche d'externalisation auprès de prestataires de services extérieurs (PSE). Conçue comme une réponse à la forte hausse des demandes, cette démarche vise à réduire les délais d'instruction, en concentrant l'activité des services consulaires sur le traitement au fond des demandes de visas par un transfert de tâches au prestataire, d'une part, et à limiter les effectifs des services consulaires, d'autre part2(*).
Pour d'autres missions relevant du réseau consulaire, des dispositifs de renfort ou des transferts ponctuels vers l'administration centrale peuvent être réalisés pour alléger la charge de travail des services. Par exemple, en période de crise, le service central d'état civil (SCEC) peut intervenir en soutien des postes. Toutefois, certaines missions d'état civil ne peuvent être transférées et la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE) privilégie un examen au niveau local pour limiter le risque de fraude. De façon analogue, le centre des titres d'identité (CTIV) peut venir en appui des postes en cas de crise, en reprenant l'instruction des dossiers pour décharger les équipes consulaires sur place.
2. De nouvelles priorités imposent toutefois une adaptation de la présence diplomatique à l'étranger
Sans qu'il ne soit constaté d'évolution dans la nature des missions du réseau, il est possible de noter que certaines thématiques sont davantage mises en exergue par le réseau, en fonction des priorités politiques : coopération contre le narcotrafic, lutte informationnelle, souveraineté économique, lutte contre les migrations illégales, etc.
Il s'ensuit une transformation de l'exercice de certaines fonctions du réseau qui a notamment pu conduire à récemment réformer la fonction de communication du MEAE et à engager une réforme de la diplomatie économique.
a) L'intégration de la lutte contre la fraude consulaire comme priorité des services consulaires
Au cours des dernières années, la lutte contre la fraude s'est imposée comme une nouvelle priorité des services consulaires, ce qui a nécessité la structuration, au sein du réseau consulaire, d'équipes dédiées à cette fonction.
À cet effet, un réseau de référents « lutte contre la fraude » a été organisé dans les postes consulaires (pour un total de 307 référents fraude) avec pour missions la documentation du risque de fraude, la coordination de l'action du poste et la prévention de la fraude externe et interne. Dans les postes les plus exposés (essentiellement situés en Afrique du Nord, à Madagascar et aux Comores), 44 cellules transversales de lutte contre la fraude ont été créées et des postes d'agents dédiés à ces thématiques ont été ouverts (9 postes ont été ouverts en 2023).
L'ouverture de ces nouveaux postes implique cependant, dans un réseau consulaire à l'activité croissante, de dégager des marges de manoeuvre sur d'autres fonctions.
Répartition des effectifs du réseau
consulaire dédiés à la lutte contre la fraude
en
2026
(en nombre d'ETPT)
|
Poste consulaire |
Effectifs |
|
Alger (Algérie) |
Deux titulaires et sept agents de droit local |
|
Oran (Algérie) |
Deux agents de droit local |
|
Moroni (Comores) |
Un titulaire et un agent de droit local |
|
Tananarive (Madagascar) |
Deux titulaires et un agent de droit local |
|
Casablanca (Maroc) |
Un titulaire |
|
Rabat (Maroc) |
Un titulaire et un agent de droit local |
|
Dakar (Sénégal) |
Un titulaire |
|
Tunis (Tunisie) |
Un titulaire |
Source : commission des finances, d'après les données transmises par la DFAE
b) Le renforcement de la communication stratégique et de la lutte contre la désinformation au sein du réseau diplomatique
Dans un contexte de développement de stratégies d'influence malveillantes, reposant sur des attaques informationnelles, par des États compétiteurs de la France, le MEAE a structuré depuis 2022 une fonction de communication stratégique, pour laquelle le ministère s'est récemment doté d'une doctrine3(*).
Cette fonction est assurée à la fois en centrale par la direction de la communication et de la presse (DCP) et sa sous-direction « veille et stratégie »4(*) et par les postes diplomatiques. Aussi, une part de l'enveloppe budgétaire dédiée à la communication stratégique est directement mise en oeuvre par les postes. En 2024, sur les 7,5 millions d'euros de la dotation budgétaire de la DCP, les dépenses à l'étranger se sont élevées à 102 953 euros, dont plus de 60 % ont été exécutées en Afrique (en particulier en République démocratique du Congo, au Tchad et en Côte d'Ivoire) afin de financer des campagnes de communication en réponse à des attaques informationnelles. Le détail de l'exécution de la part de l'enveloppe de la DCP à l'étranger n'est pas encore connu pour 2025 (6,5 millions d'euros étaient inscrits en loi de finances initiale).
Répartition par zone géographique
des crédits consommés pour la lutte
contre la
désinformation par le réseau diplomatique
en 2024
(en crédits de paiement et en pourcentage)
Note : au sein de la classification géographique du MEAE, la zone « Europe continentale » recouvre trois sous-ensembles, l'Europe balkanique, l'Europe orientale et la Russie et le Caucase et l'Asie centrale.
Source : commission des finances d'après les documents budgétaires
La structuration de la fonction de communication stratégique au sein des postes repose sur deux modalités principales.
D'une part, les postes diplomatiques les plus exposés aux manoeuvres informationnelles sont invités à renforcer leurs capacités internes de veille, d'analyse et de réponse. À titre d'illustration, au sein de l'ambassade de France en Moldavie auprès de laquelle les rapporteurs spéciaux se sont rendus, un chargé de mission a été recruté, sous statut d'agent de droit local, pour opérer une veille informationnelle sur les réseaux sociaux et les médias moldaves (russophones et roumanophones) et assurer la communication de l'ambassade, sous la supervision de la conseillère de coopération et d'action culturelle. Les récents épisodes électoraux en Moldavie ont en effet été le théâtre de campagnes de désinformation, dont certaines ont spécifiquement visé la France, accusant le Gouvernement d'ingérences au profit de la présidente de la République moldave.
D'autre part, le ministère renforce ses capacités techniques de veille et d'analyse. Pour ce faire, une enveloppe budgétaire additionnelle (initialement fixée à 10 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2026 mais minorée en cours d'examen par des amendements gouvernementaux) a été confiée à la DCP. Le ministère entend doter les équipes du réseau de logiciels de collecte et de traitement des données leur permettant de suivre en temps réel l'activité sur les réseaux sociaux et de structurer leurs pratiques.
Par ailleurs, les plans d'action préparés par les ambassadeurs dans les trois mois suivant leur prise de fonction doivent désormais inclure des éléments sur la communication stratégique mise en oeuvre par le poste.
c) La prise en compte de la lutte contre le narcotrafic et l'immigration illégale
Les priorités politiques nationales peuvent également se reporter sur le réseau diplomatique, lorsqu'il est jugé qu'elles peuvent bénéficier d'une meilleure coopération internationale et de partenariats bilatéraux renforcés.
Ces thématiques affectent plus directement les réseaux à l'étranger d'autres ministères que le MEAE, en premier lieu les ministères chargés de l'intérieur (réseau des attachés de sécurité intérieur), de la justice (réseau des magistrats de liaison) et du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (réseau des attachés douaniers). Elles ont toutefois un impact sur les sujets abordés dans les échanges bilatéraux et sur la coordination interministérielle au sein des réseaux de l'État à l'étranger.
À titre d'exemple, s'agissant de la lutte contre l'immigration illégale, un ambassadeur thématique chargé des migrations, fonction créée en 2017, anime un réseau de référents « migrations » dans le réseau diplomatique. Conjointement avec le directeur de l'immigration, il est également chargé d'assurer un dialogue de gestion migratoire avec nos ambassades dans les pays jugés prioritaires en matière de migrations.
* 1 Au sens de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, ni l'Agence française de développement ni Expertise France ne sont des opérateurs de l'État. À ce titre, ils ne perçoivent pas de la part du budget de l'État de subvention pour charges de service public (SCSP).
* 2 Pour une évaluation plus détaillée de l'externalisation des demandes de visas, se référer au rapport d'information n° 904 (2024-2025), fait par Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, au nom de la commission des finances, sur la délivrance des visas, 24 septembre 2025.
* 3 MEAE, « Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères face aux manipulations de l'information. Protéger, riposter, raconter », mai 2026.
* 4 Créée en 2022, cette sous-direction est chargée d'une double mission de protection du réseau diplomatique français contre les attaques informationnelles et de conduite d'actions de réponse aux atteintes réputationnelles à l'encontre de la France à l'étranger. En complément de son activité de veille, le service assure une analyse des éléments constitutifs de la menace informationnelle pour identifier des éléments de réponse, en coordination avec les postes diplomatiques concernés.