EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 juillet 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de Mme Nathalie Goulet et M. Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux, sur la rationalisation du réseau diplomatique.
M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous commençons cette série de communications en entendant Nathalie Goulet et Rémi Féraud, rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État », sur la rationalisation du réseau diplomatique.
Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - Nous avons l'honneur, Rémi Féraud et moi-même, de vous présenter les conclusions de notre travail annuel de contrôle. En tant que rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État », nous avons choisi de travailler sur la rationalisation du réseau diplomatique.
Il s'agit d'une thématique budgétaire récurrente, car ce poste budgétaire peut parfois faire office de variable d'ajustement. En effet, chaque épisode de détérioration des comptes publics s'accompagne d'une revue de dépenses pour notre réseau diplomatique et consulaire. Notre contrôle intervient alors que ce réseau est particulièrement sollicité, dans une période de tensions internationales et de retour des conflits.
Au préalable, je voudrais toutefois rappeler que les missions exercées par notre réseau diplomatique et consulaire demeurent inchangées. Cela n'étonnera pas Christine Lavarde, aucune réflexion n'est en cours au ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE) pour en réduire le champ. Nous verrons qu'aucune évaluation des postes n'est par ailleurs réalisée.
Tout au plus, dans le domaine consulaire, le réseau se trouve allégé de certaines fonctions, qui sont transférées à l'administration centrale. C'est le cas pour la réponse téléphonique aux questions consulaires, avec la plateforme France Consulaire.
Si le coût du réseau est relativement limité, les dépenses exécutées dans le réseau diplomatique sont en augmentation. Nous avons été légèrement surpris de constater qu'il n'existe pas d'évaluation exhaustive des dépenses totales du réseau, notamment de ses coûts indirects. Toutefois, nous avons pu obtenir une évaluation a minima des dépenses exécutées dans le réseau.
Selon l'estimation du ministère, un total de 551,29 millions d'euros a été exécuté dans le réseau diplomatique en 2025, sur les missions « Action extérieure de l'État » et « Aide publique au développement », hors dépenses de personnel. Depuis 2019, ce montant a augmenté de 46,5 %, et de 27 % si l'on exclut les dépenses d'aide publique au développement.
Cette augmentation correspond en partie à la traduction budgétaire des États généraux de la diplomatie, conclus début 2023 et à l'occasion desquels le président de la République avait annoncé une hausse de 20 % du budget du MEAE et la création de 700 équivalents temps plein (ETP) d'ici à 2027.
Deux postes expliquent principalement cette hausse des dépenses.
Tout d'abord, les dépenses immobilières et de sécurité ont connu un effet de rattrapage et fait l'objet d'un réinvestissement de la part du ministère. Les dépenses de sécurité sont très importantes, comme l'expliquera plus en détail Rémi Féraud. Dans le contexte international qui se dégrade, il convient d'assurer la sécurité de nos agents.
De plus, l'évaluation de ventes de biens immobiliers au profit de locations est complexe, car les ventes impliquent de démonter le matériel de sécurité et de le remonter ailleurs. Comme on ne peut pas le réutiliser, cela double les frais de sécurité. Nous devrions nous pencher sur ce sujet.
Ensuite, les dépenses de personnel, qui représentent 71 % des dépenses du réseau, ont augmenté de presque 17 % depuis 2021, ce qui s'explique moins par la progression des effectifs que par le poids des indemnités de résidence à l'étranger (IRE). Alors que les IRE couvrent 70 % de la masse salariale du ministère à l'étranger, elles ont augmenté de 8 % depuis 2023.
Nous avons pu établir un deuxième constat : si notre réseau diplomatique dispose toujours d'une présence universelle - il compte 163 ambassades bilatérales et 16 représentations permanentes -, il peine à s'adapter à nos priorités.
La période récente a été marquée par davantage d'ouvertures de postes que de fermetures. L'implantation d'un poste diplomatique ou consulaire peut répondre à divers enjeux, par exemple l'apparition d'intérêts économiques ou politiques, ou une forte présence de ressortissants français. Néanmoins, toutes les ouvertures de postes ne correspondent pas à nos priorités stratégiques : nous avons ainsi rouvert des consulats à Séville ou à Florence, qui ne sont pas des zones stratégiques prioritaires, au contraire de l'Indopacifique. En l'occurrence, ces ouvertures se justifient davantage par la présence de Français à l'étranger et de touristes et il nous est permis de nous interroger sur leur efficacité.
À l'inverse, les fermetures d'ambassades ou de consulats se font rares et répondent, pour l'essentiel, à une dégradation de la situation sécuritaire ou à une rupture des relations diplomatiques, comme récemment au Burkina Faso.
Plutôt que des fermetures de postes, le MEAE privilégie des représentations sous un format allégé. Dans vingt-six pays, nos ambassades sont donc catégorisées comme des postes de présence diplomatique (PPD). Ce format implique des moyens plus restreints, chaque poste étant doté en moyenne de 8 ETP.
Au premier abord, il semble que la création de ces ambassades de deuxième catégorie, si je puis dire, soit une bonne idée. En effet, elles ne représentent que 2,2 % des dépenses du réseau alors qu'elles constituent 15 % des postes diplomatiques. Toutefois, lorsque nous nous sommes rendus en Moldavie, nous nous sommes rendu compte qu'une fois qu'un PDD a été créé, il est compliqué d'en changer le format.
Qui aurait pu prédire Kiev ? Qui aurait pu prédire que la Moldavie, en tant que pays limitrophe de l'Ukraine, recouvrirait une forte dimension stratégique et nécessiterait l'envoi de nombreux agents de sécurité et de renseignement ? Dans le cadre restreint lié à son statut de PDD, notre poste diplomatique en Moldavie est au bord de l'implosion. L'application de la circulaire Borne fait que les agents y sont serrés comme des sardines. La place manque, tant pour le matériel militaire que pour les archives.
Nous proposons donc de sortir de cette logique de catégorisation et de dimensionnement permanents. L'important est non pas le cadre, mais ce qu'il y a dedans. Vous connaissez comme moi l'administration : une fois des catégories créées, nous perdons en souplesse et en adaptabilité. Cela rend compliqué de faire évoluer les choses dans un délai raisonnable.
L'une de nos recommandations est ainsi de privilégier un réexamen régulier du dimensionnement de nos postes.
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Pour compléter ce que disait à l'instant Nathalie Goulet, la rigidité du réseau diplomatique peut entraver la concrétisation des priorités stratégiques qui lui sont fixées.
Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères ne dispose ni d'une programmation de long terme de ses moyens ni d'une cartographie prévisionnelle de son réseau. La définition des priorités géographiques de la France nous paraît encore trop imprécise. Au-delà d'une approche par grandes zones, il est nécessaire d'effectuer une mise en perspective par pays de la présence française au regard de son intérêt stratégique. Cela permettrait d'évaluer la bonne adéquation des moyens du réseau aux intérêts français.
De plus, le ministère peine à confirmer, dans la durée, les orientations politiques décidées par le Gouvernement. Nous rencontrons cette difficulté tant lorsqu'il s'agit de renforcer notre présence diplomatique que lorsqu'il est question de la réduire - ce qui est plus rare.
En particulier, la lenteur des opérations immobilières rigidifie l'évolution du réseau. Nous avons été surpris, au cours de nos auditions, d'entendre nos interlocuteurs présenter, par exemple, l'ouverture à l'automne dernier d'un consulat doté d'un seul ETP à Nuuk, au Groenland, comme une forme d'exploit budgétaire, alors que c'était une priorité stratégique.
Si nous avons concentré nos travaux sur le réseau diplomatique et consulaire, la problématique de la présence de l'État à l'étranger est plus large et doit également être abordée sous un angle interministériel.
Nous avons été interpellés par le fait que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères n'a aucune maîtrise sur l'allocation par les autres ministères et les opérateurs de leurs effectifs à l'étranger. Chaque ministère ou opérateur décide seul de l'affectation de ses effectifs à l'étranger, en fonction de ses propres priorités et de son plafond d'emploi. Charge ensuite au ministère d'assurer l'intendance de ces affectations. Si les effectifs des différents ministères à l'étranger ont diminué de 18,6 % entre 2018 et 2024, ceux des opérateurs ont progressé de 25,7 %.
Cette absence de concertation entraîne deux conséquences préjudiciables pour le réseau.
Premièrement, ces affectations non concertées complexifient la répartition des dépenses de fonctionnement au sein du réseau. En effet, depuis la réforme des réseaux de l'État à l'étranger engagée dans le cadre du programme Action publique 2022, le MEAE centralise l'ensemble des moyens de fonctionnement des réseaux de l'État à l'étranger. Il est gestionnaire des crédits de fonctionnement, des ETP de soutien et du parc immobilier. Or un ETP ministériel additionnel affecté dans le réseau représenterait une dépense annuelle de l'ordre de 15 000 euros en frais de représentation et de tournée.
Deuxièmement, faute de concertation, il existe un vrai risque de créer des redondances au sein du réseau, en particulier sur des thématiques comme l'accompagnement des entreprises françaises à l'export ou la documentation économique, sur lesquelles plusieurs entités sont potentiellement compétentes. Nous avons pu le constater lors de nos déplacements.
Deux pistes d'amélioration nous paraissent prioritaires.
D'une part, la mutualisation des moyens au sein des réseaux de l'État à l'étranger doit être poursuivie. Certes, le programme Action publique 2022 a permis de regrouper certains moyens de fonctionnement, mais des situations de cloisonnement demeurent.
Nous pensons en particulier aux moyens numériques. Lors de ce contrôle, nous avons constaté que tous les ministères n'utilisent pas les mêmes outils. Deux des plus gros réseaux ministériels, celui de la direction générale du Trésor (DG Trésor) et celui des missions de défense, utilisent ainsi leurs propres outils. Si ce cloisonnement peut être indispensable pour des questions de sécurité, il engendre des surcoûts.
Par exemple, la DG Trésor et le MEAE disposent chacun de leur propre réseau d'imprimantes dans toutes les ambassades. Une mutualisation des moyens est certainement possible pour réaliser des économies.
Sur l'immobilier, nous pensons qu'il est indispensable de poursuivre le regroupement des services de l'État à l'étranger sur les mêmes emprises, pour éviter la dispersion du parc immobilier et en limiter le coût. Pour accélérer ce mouvement, il nous paraît nécessaire de simplifier les conditions de réalisation des opérations immobilières à l'étranger.
Nous proposons donc, comme vient de l'indiquer Nathalie Goulet, d'exclure les implantations immobilières de l'État à l'étranger du champ de la circulaire Borne, qui encadre les taux d'occupation. En effet, lorsque les objectifs d'occupation sont très restrictifs, cela peut empêcher toute nouveau projet immobilier.
Il s'agit d'un élément de blocage et d'une non-prise en compte de ce qu'est une ambassade, en particulier pour les petits postes. Cela constitue une entrave en matière d'immobilier et empêche parfois de réaliser des économies budgétaires.
D'autre part, nous souhaitons renforcer la coordination interministérielle dans l'allocation des moyens de l'État à l'étranger. Le comité interministériel des réseaux internationaux de l'État (Corinte) a précisément été créé dans ce but en 2009, mais il ne s'est pas réuni depuis le plan Action publique 2022. Si le Gouvernement envisage de réactiver cette instance, la prochaine réunion du Corinte se fait toujours attendre. Nous espérons qu'elle se tiendra d'ici à la fin de 2026.
Nous proposons que ce comité soit obligé de se réunir tous les ans, afin de planifier et d'organiser la présence de l'État à l'étranger à l'échelle interministérielle, et que les parlementaires y soient associés, par exemple par l'intermédiaire des présidents des commissions des affaires étrangères et des rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l'État » des deux assemblées.
Notre réseau diplomatique demeure un formidable outil d'influence et un service public essentiel pour nos compatriotes à l'étranger. Pour préserver cette force, il doit désormais gagner en capacité d'adaptation et en coordination interministérielle. De ce point de vue, nous avons identifié deux leviers de perfectionnement - une meilleure capacité d'adaptation et une plus grande coordination interministérielle - dont nous espérons que le Gouvernement saura se saisir.
Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - J'ajoute que nous proposons de supprimer la dénomination « poste de présence diplomatique », car elle crée en quelque sorte des ambassadeurs de deuxième catégorie. Cela n'envoie pas une bonne image de la France, et revient à déqualifier ces ambassadeurs. De plus, ce statut ne se justifie pas en matière de souplesse. Nous pouvons très bien limiter les budgets sans créer des catégories dont on ne peut plus se départir ensuite.
Je veux aussi apporter une précision sur l'immobilier. Nous avons constaté, comme partout, une absence complète non seulement d'évaluation des ventes de biens immobiliers et des locations, mais également d'anticipation pour ce qui est des achats. En effet, nous pourrions réaliser des investissements stratégiques en achetant des terrains dans des pays à faible valeur foncière.
Je pense notamment à la Moldavie, où l'Allemagne a acheté un terrain pour son ambassade il y a longtemps. Cela ne coûtait pas grand-chose lorsqu'elle l'a fait, et le pays connaît actuellement une croissance rapide, dans le cadre de son rapprochement avec l'Europe, et alors que l'idée d'une réunification avec la Roumanie refait surface.
Nous manquons de vision dans ce domaine, comme dans bien d'autres : les directions fonctionnent en tuyaux d'orgue et aucune évaluation n'est réalisée. Pour l'instant, nous attendons toujours le prochain Corinte.
Comme l'a illustré Rémi Féraud au sujet des réseaux d'imprimantes, une marge de progression existe sur le fonctionnement même, et non seulement sur les ETP et les programmes. Nous n'avons pas davantage d'évaluation de l'externalisation de différents services.
En cette période de disette budgétaire, nous avons donc des marges de progression sur cette mission, sans nuire à l'attractivité des postes.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je suis d'accord sur le diagnostic, notamment à propos du Corinte. Les débats budgétaires des deux dernières années ont créé des tensions au sein de notre assemblée entre la commission des finances et d'autres commissions. Il est tout de même frappant que le Corinte ne se soit pas réuni depuis plusieurs années, alors qu'il correspond à la vision à 360 degrés que chacun appelle de ses voeux, puisqu'il rassemble les différents ministères chargés d'assurer une présence diplomatique à l'étranger.
Lorsque je me suis rendu en Hongrie avec une délégation restreinte du Bureau de la commission des finances, l'ambassadeur nous a expliqué que ses locaux étaient situés dans une copropriété au fonctionnement pour le moins complexe. Cela ne correspond pas vraiment à l'idée que l'on se fait d'une ambassade.
Cela s'explique par des choix datant d'une époque où il a été décidé de vendre des bâtiments. Nous nous rendons compte aujourd'hui que nous avons manqué de vision prospective dans l'organisation de la présence diplomatique de la France. Comme je le dis souvent, la diplomatie doit être au service des intérêts économiques de la France.
Les recommandations des rapporteurs spéciaux me semblent opportunes, notamment sur ce point, et démontrent que la commission des finances est capable de relier les enjeux budgétaires au fonctionnement de notre présence à l'étranger. Ce rapport sera utile pour que le prochain débat budgétaire soit calme et apaisé.
M. Michel Canévet. - Je remercie les rapporteurs spéciaux pour ce rapport de qualité sur un sujet important, dont dépend la représentation de la France à l'étranger.
Nous avons le sentiment d'un manque de rationalisation de l'immobilier de notre réseau diplomatique. Nous entendons souvent parler de propositions de relogement onéreuses de nos services à l'étranger.
La proposition de loi visant à moderniser la gestion du patrimoine immobilier de l'État, qui a été définitivement adoptée la semaine dernière, crée une foncière pour l'immobilier de l'État. Celle-ci aura-t-elle vocation à intervenir sur le patrimoine de la France à l'étranger ? Si tel n'est pas le cas, une réflexion spécifique est-elle en cours au sein du ministère de l'Europe et des affaires étrangères ?
Je me suis rendu il y a peu de temps en Équateur, où la France possède une propriété qui est actuellement inoccupée. Il conviendrait de la vendre pour récupérer des recettes.
Par ailleurs, les moyens informatiques dont disposent les ambassades sont-ils performants ? Les consulats nous font souvent remonter des difficultés informatiques pour traiter les demandes de visa. De même, des difficultés d'acheminement de la propagande électorale ont été signalées. Des opérations de modernisation de nos équipements informatiques sont-elles en cours pour améliorer la productivité de nos services à l'étranger ?
Enfin, je m'interroge sur les moyens humains mobilisés par notre réseau à l'étranger. Nos postes diplomatiques recourent-ils à des personnels locaux ? Quelle est la politique du ministère à cet égard ?
Mme Christine Lavarde. - Je vous remercie de ce rapport très intéressant. J'ai l'impression que vous avez cherché à comprendre l'articulation entre les différentes directions au sein du ministère.
Pour ma part, je connais très bien l'articulation entre le ministère et l'OEuvre d'Orient dans le déploiement de politiques culturelles ou éducatives dans le Proche-Orient. Celle-ci est très efficace et évite les doublons entre les postes diplomatiques et les personnels de cette fondation, qui est indirectement financée par des fonds publics, puisqu'elle bénéficie d'une déduction fiscale de 66 % sur les dons.
Ce modèle est-il répliqué pour d'autres politiques publiques qui confortent notre présence à l'étranger et soutiennent la francophonie et la francophilie ?
M. Claude Raynal, président. - Je vais faire sursauter Michel Canévet en reprenant mon analyse de la semaine dernière sur le choix entre aides multilatérales et bilatérales en matière d'aide publique au développement.
En réalité, nous ne savons pas gérer la baisse des moyens budgétaires de l'État. En matière diplomatique, nous voyons bien que nous voulons tout maintenir, mais en plus petit, car nous n'avons pas les moyens de faire autrement. Nous ne décidons rien.
Dans certains pays, on pourrait imaginer des ambassades européennes qui regrouperaient des délégations de différents pays européens. Les pays scandinaves le font déjà. Ils ne sont pas d'accord sur tout, mais ils mutualisent des moyens et des bâtiments pour accueillir leurs services diplomatiques. Pourquoi ne ferions-nous pas de même dans de petits pays émergents, plutôt que de dupliquer notre système coûteux ? C'est en décalage avec la réalité budgétaire.
Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - Monsieur le président, il nous manque une évaluation complète. Il est malgré tout question de l'attractivité et du rayonnement de la France.
Notre ambassade à Londres dispose d'un parc immobilier très important pour loger le personnel, avec environ 70 logements. Lorsqu'on leur demande si nous pourrions vendre certains logements, les services de l'ambassade nous disent que c'est impossible, car ils ne pourraient plus recruter certaines catégories d'agents, tant il est devenu difficile de se loger à Londres.
Par ailleurs, certains postes sont bel et bien rationalisés. Les supports informatiques de pays très éloignés sont parfois concentrés en un seul lieu, ce qui entraîne des frais de déplacement. Prenons l'exemple de la Moldavie : les supports informatiques sont régionalisés à Beyrouth, les services de sécurité sont à Bucarest et l'antenne de la direction des immeubles et de la logistique est à Istanbul. En somme, sous prétexte de rationaliser, nous avons fini par créer une toile d'araignée.
Vous avez raison, monsieur le président, il faudrait non seulement décider, mais aussi tenir les décisions qui ont été prises.
Monsieur Canévet, nous avions déposé un amendement visant à intégrer l'immobilier de la France à l'étranger à la foncière, mais il a été rejeté.
Toutefois, j'ai une bonne nouvelle : la direction des immeubles et de la logistique du ministère des affaires étrangères est en cours de réforme. Nous verrons bien ce que cela donne !
Une évaluation est en cours sur les moyens informatiques, mais chaque ministère veut conserver ses propres outils pour des raisons de sécurité.
Le recrutement de personnels locaux pour limiter les coûts est à la discrétion de l'ambassadeur. Il s'agit d'une variable d'ajustement efficace pour éviter le coût des IRE, qui flambent, et celui du logement d'expatriés sur place, dans des pays où les prix sont très élevés, comme à Londres.
M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Madame Lavarde, je ne pense pas qu'il existe beaucoup d'exemples comparables à celui de l'OEuvre d'Orient, dont le directeur accompagnait hier le Président de la République dans sa visite en Syrie.
Sur l'enseignement français à l'étranger, je pourrais citer la Mission laïque française. Ces associations sont des partenaires d'actions politiques.
De manière générale, ce genre de travail en commun concerne surtout les opérateurs de l'État, et nous proposons que le Corinte soit chargé de la planification en la matière.
Vous avez mentionné Budapest. Je crois que la vitrine de la France dans cette ville est l'Institut français. La représentation de la France est spécifique dans chaque pays. C'est précisément pour cette raison que nous avons besoin d'un Corinte.
Pour ma part, je ne suis pas convaincu par l'idée que la foncière de l'État s'occupe de l'immobilier français à l'étranger. Nathalie Goulet et moi n'avons pas la même position sur le sujet, mais ce n'est de toute façon pas prévu à court terme.
La commission a adopté les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorisé la publication de leurs communications sous la forme d'un rapport d'information.