EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 8 juillet 2026, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial, sur le financement de la Stratégie nationale biodiversité 2030.
M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons avec une communication de Christine Lavarde, rapporteur spécial de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », sur le financement de la stratégie nationale biodiversité 2030.
Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial. - À première vue, vous vous demandez peut-être pourquoi la commission des finances s'intéresse à la stratégie nationale biodiversité 2030, ce sujet semblant davantage relever de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. En réalité, la perte de biodiversité a un impact structurant sur notre économie. Nombre de travaux menés par les institutions financières le montrent. Je pense notamment à ceux de la Banque de France, de la Banque centrale européenne (BCE), ou encore de l'OCDE, ces institutions essayant toutes d'évaluer l'exposition des économies nationales à la perte de biodiversité.
Vous verrez que je vous donnerai essentiellement des ordres de grandeur, car il est encore difficile de mesurer précisément ces effets. La progression des modèles économétriques nous permettra de produire des données plus précises dans le futur.
Selon l'évaluation la plus récente que j'ai pu trouver, la valeur monétaire associée aux services écosystémiques en France serait comprise entre 18 milliards et 49 milliards d'euros par an, ce qui n'est pas rien. La biodiversité crée donc de la richesse de manière significative. Or, comme chacun le sait, la tendance est plutôt à une dégradation de la biodiversité, et donc des services écosystémiques.
La France est dotée depuis longtemps d'un document de planification : la stratégie nationale biodiversité. Le document sur lequel j'ai travaillé est la troisième édition de cette stratégie, et couvre la période 2023-2030. Pour la première fois, une mission d'inspection a été diligentée en amont pour évaluer les besoins financiers qui devraient être associés à la mise en oeuvre de cette stratégie.
Cette mission d'inspection a rendu ses conclusions en novembre 2022, mais elles n'ont jamais fait l'objet d'un arbitrage interministériel. L'exécutif ne s'en est pas emparé. En conséquence, la stratégie qui a été fixée n'a bénéficié d'aucun portage politique. Elle est restée un document d'intention.
C'est la raison pour laquelle la divergence entre les besoins supplémentaires identifiés dans le rapport d'inspection de novembre 2022 et les crédits qui ont été inscrits dans les lois de finances successives s'est accrue.
Pour l'année 2026, nous avons inscrit 120 millions d'euros supplémentaires sur le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » par rapport à la dotation exécutée en 2022, alors que 375 millions d'euros seraient nécessaires. Vous voyez que nous sommes loin du compte.
À l'échelle du budget de la Nation, on estime qu'environ 3 milliards d'euros de fonds publics sont consacrés à la biodiversité. Toutefois, ce chiffre tient compte d'actions très diverses. Par exemple, le ministère des armées déclare des activités en faveur de la biodiversité, qui se limitent en réalité à de la mobilisation des acteurs et à des formations du personnel des armées dans leurs procédures d'achat. Les effets sur la biodiversité de ces activités sont sans commune mesure avec les actions conduites par le ministère de la transition écologique, notamment au travers du programme 113, que j'ai déjà mentionné, et du programme 380 « Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires », plus connu sous le nom de « fonds vert ».
À cet égard, nous observons que, dans la durée, le fonds vert est l'un des postes budgétaires qui font le plus les frais des mesures de régulation qui sont imposées au ministère de la transition écologique. Ainsi, de moins en moins d'autorisations d'engagements (AE) sont ouvertes chaque année. Nous observons certes une augmentation des crédits de paiement (CP), mais ce n'est que la conséquence logique des AE importantes qui avaient été ouvertes au lancement du programme en 2023. Les AE diminuant significativement, nous savons très bien que les CP diminueront mécaniquement dans les années à venir.
Surtout, les règles de gouvernance du fonds vert ont évolué de telle sorte que le taux de cofinancement de l'État est passé de 80 % à 50 %. Or, les associations d'élus me l'ont bien dit, les collectivités territoriales ne sont pas en mesure d'assumer un taux de cofinancement de 50 % pour un projet dont les citoyens ne perçoivent pas la pertinence à court terme. Des projets relatifs à la biodiversité se trouvent donc relégués dans les arbitrages, voire abandonnés.
Voilà, en somme, toute la problématique du financement des actions en faveur de la biodiversité : l'enjeu de court terme qui est dans tous les esprits est d'équilibrer nos finances publiques, alors que nous ne verrons les conséquences de la perte de biodiversité que sur le moyen terme et le long terme. Il s'agit donc d'arbitrer entre le temps court et le temps long.
La contrainte budgétaire de l'État est telle que je ne m'attends pas à ce que davantage de crédits soient engagés pour la biodiversité dans le prochain projet de loi de finances (PLF). Les personnes que j'ai rencontrées au ministère de la transition écologique et à Bercy ont d'ailleurs choisi un nouveau cheval de bataille : faire baisser les dépenses défavorables à la biodiversité.
Comme je vous l'ai dit, l'ordre de grandeur des crédits publics favorables à la biodiversité est de 3 milliards d'euros. Celui des crédits défavorables à la biodiversité est de 10,2 milliards à 20,2 milliards d'euros. Ces derniers prennent essentiellement la forme de dépenses fiscales ou de soutien aux secteurs de l'énergie et de l'agriculture, au travers de fonds tant nationaux qu'européens.
Nos interlocuteurs nous l'ont dit, si la volonté d'agir pour la biodiversité en atténuant les causes de sa dégradation existe, le contexte économique ne s'y prête pas. Les prix de l'énergie augmentent, et je ne vois pas bien comment nous pourrions diminuer notre soutien à une agriculture extensive, ou aux entreprises qui utilisent des carburants ou des biocarburants, car elles n'ont pas la trésorerie nécessaire pour électrifier leur parc de véhicules. Nous voyons bien le conflit entre le court terme et le long terme.
Enfin, j'ai été particulièrement frappée de constater, au cours de mes échanges avec des acteurs privés, que ceux-ci ont très bien compris que leurs actifs étaient très sensibles à une dégradation de la biodiversité. Au-delà des mesures nationales - loi relative à l'industrie verte, loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience - ou européennes - directive sur la publication d'informations en matière de durabilité par les entreprises (CSRD), directive sur le devoir de vigilance des entreprises en matière de durabilité -, les secteurs bancaire et assurantiel ont été les premiers à mettre en place des mesures pour désensibiliser leurs portefeuilles aux conséquences de la perte de biodiversité.
Ainsi, ils commencent à créer des fonds d'investissement pour orienter les flux financiers vers la protection de la biodiversité. Un outil existe pour mobiliser les acteurs privés : les crédits biodiversité. Toutefois, cet outil est encore balbutiant. Pour vous donner une idée, avec trois projets lancés et une trentaine en cours de préparation, la France est le leader du secteur.
L'une des propositions du rapport est ainsi que la puissance publique accompagne ce genre de projets, notamment en se portant garante pour limiter les risques. Si les acteurs privés ont bien compris l'enjeu, ils ne pourront pas à eux seuls mobiliser les fonds nécessaires à la préservation de la biodiversité.
Il faut bien garder en tête que la biodiversité est un bien public dans le sens de la théorie économique : personne ne peut se l'approprier en tant que telle. Les conséquences des pertes de biodiversité sont universelles.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Ce rapport me rajeunit car il me renvoie à la commission d'enquête sur le coût économique et financier de la pollution de l'air, que j'avais présidée en 2015.
Les débats sur les questions environnementales sont interminables et s'apparentent bien souvent, selon moi, à du bavardage intempestif. Il me semble beaucoup plus intéressant de confronter ces questions à la réalité et au vécu. Dans un contexte budgétaire contraint, l'implication d'acteurs privés est une très bonne chose.
De nombreux groupes de travail ont été formés pour élaborer la stratégie nationale biodiversité. Ne faudrait-il pas créer un ou deux outils budgétaires dotés des moyens nécessaires pour faire office de chef de file sur ces questions ? Il me semble nécessaire de travailler de manière plus collégiale sur ces sujets : on ne peut pas ne pas associer les entreprises et on ne peut pas faire fi des enjeux agricoles.
Le débat public sur les questions agricoles me semble en décalage avec la réalité. Il faut sortir des postures et du dogme « écolo ». De très belles réalisations voient le jour en matière d'espaces de biodiversité et sont favorables à la fois à l'agriculture, au tourisme et à la qualité de vie dans nos territoires.
M. Jean-François Rapin. - Les ordres de grandeur sur le financement par l'État de la protection et de la destruction de la biodiversité sont très intéressants.
Toutefois, un point me taraude. Il est indiqué dans le document de synthèse du rapport que « ces subventions dommageables se décomposent en plusieurs types », notamment « les aides agricoles conduisant à l'intensification des pratiques néfastes, pour 6,7 milliards d'euros ». Quelles solutions peut-on apporter ? Si nous mettons fin aux subventions, nous risquons de ne plus produire suffisamment pour répondre à nos besoins et d'importer des biens alimentaires produits dans un contexte beaucoup moins vertueux, voire inacceptable.
Je comprends bien le problème, mais j'aimerais avoir une solution pour le régler.
M. Michel Canévet. - Comme Jean-François Rapin, j'ai été frappé par le titre du chapitre 2 : « L'État finance beaucoup plus la destruction de l'environnement que sa protection. »
Ce qui est sûr, c'est que, sur le terrain, les exigences de l'État paraissent souvent un peu extravagantes. Par exemple, lorsqu'une entreprise veut réutiliser un bâtiment industriel inoccupé, si on y trouve une crotte de chauve-souris révélant la présence de cet animal dans les lieux, des mesures compensatoires au coût considérable lui sont imposées.
De plus, l'État s'est lancé dans une politique de suppression des seuils sur les rivières, pour des coûts parfois extravagants, qui détruit peut-être davantage l'environnement qu'il le protège. En effet, ces seuils sont installés depuis longtemps, et il me semble contreproductif d'exiger de grands travaux au titre de la continuité des rivières.
Madame le rapporteur spécial, le chiffre que vous présentez intègre-t-il les aides européennes, et, le cas échéant, dans quelles proportions ?
M. Rémi Féraud. - Je trouve très utile, surtout en ce moment, de montrer à quel point la préservation de la biodiversité est le parent pauvre des politiques écologiques. Ce poste budgétaire sert souvent de variable d'ajustement à la baisse au sein d'un ensemble qui sert lui-même de variable d'ajustement à la baisse...
En cette période de canicule, qui nous montre l'urgence écologique, nous voyons bien les conséquences du dérèglement climatique sur la biodiversité.
Ma première remarque est peut-être un peu polémique, mais ce rapport intervient en même temps que le vote du projet de loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles au Sénat. J'en appelle à une cohérence globale sur ces questions, y compris au sein de la majorité sénatoriale.
Par ailleurs, j'ai lu l'interview d'Élisabeth Borne qui est parue hier dans le journal Le Monde, dans laquelle elle appelle à une loi de programmation de la transition écologique. J'y vois un rapport avec la volonté de préserver des crédits et d'adopter une approche pluriannuelle pour les politiques de préservation de la biodiversité.
Pensez-vous qu'une loi de programmation serait un moyen efficace de mettre en oeuvre vos recommandations ?
Mme Christine Lavarde, rapporteur spécial. - Les titres doivent donner envie de lire ce qui suit. J'ai fait ce choix de titre pour montrer les sommes qui sont en jeu et le rapport entre les dépenses favorables à la biodiversité et les dépenses dommageables à celle-ci.
Sur l'agriculture, nous faisons tous le même constat. Comme nous avons eu l'occasion d'en discuter au sujet de la politique agricole commune (PAC) en commission des affaires européennes la semaine dernière, l'alimentation est devenue une dépense subsidiaire des ménages, alors qu'elle représentait leur dépense principale au sortir de la Seconde Guerre mondiale.
Les consommateurs ne veulent plus payer le véritable prix d'une alimentation qui préserve la biodiversité. Leurs arbitrages budgétaires se font au profit de l'achat de produits technologiques, qui ont eux-mêmes des conséquences néfastes sur la biodiversité et l'épuisement des ressources.
La principale raison pour laquelle nous devons verser des aides publiques à certains secteurs est que la compétition sur le marché mondial ne se joue pas selon les mêmes règles pour tous. Si la France et l'Europe s'imposent des règles environnementales beaucoup plus strictes que leurs concurrents asiatiques ou américains, cela crée un déficit de compétitivité qui se répercute sur les prix. Nous nous retrouvons donc à aider les producteurs par des subventions qui sont classées comme dommageables à la biodiversité.
Des discussions sur le cadre global à mettre en oeuvre pour que la biodiversité soit préservée en tout point du monde doivent avoir lieu au sein des instances internationales. Les écosystèmes sont certes des ensembles locaux, mais ils peuvent interagir avec d'autres écosystèmes situés de l'autre côté de la planète. Il n'y a qu'à penser aux migrations des oiseaux pour le comprendre : une dégradation de la biodiversité d'un côté du globe aura des conséquences de l'autre côté.
Nous ne pouvons pas agir efficacement à notre échelle. Nous ne pouvons que le dénoncer, mais il est important de poser ce constat pour éveiller les consciences.
Monsieur Canévet, nous avons formulé une préconisation au sujet des exigences de l'État. Vous le savez tous, quand un industriel ou un acteur privé met en oeuvre un grand projet, il doit financer des mesures de compensation ou de restauration à hauteur de ce qu'on estime qu'il a détruit comme capital naturel. Ces mesures sont liées à l'aire géographique du projet. Or certaines mesures de restaurations locales sont moins efficaces que si l'on avait utilisé les sommes prélevées pour financer un projet de restauration à un autre endroit.
Aussi, je propose de conserver les mesures de restauration et de compensation, mais de les décorréler de l'aire géographique du projet dont il est question, afin d'éviter un saupoudrage des efforts.
Monsieur le rapporteur général, en ce qui concerne la maquette budgétaire, je dénonce dans le rapport la faiblesse de l'enveloppe budgétaire du programme 113, qui s'élève à 378 millions d'euros en 2026, soit 120 millions d'euros supplémentaires par rapport à la dotation de base exécutée en 2022. Comme je vous l'ai dit, les crédits publics en faveur de la biodiversité - tous acteurs publics confondus - sont estimés à 3 milliards d'euros, ce qui signifie que la mission « Écologie, développement et mobilité durables » n'en concentre qu'une part infime.
L'une de mes recommandations est de recentrer les crédits du budget de l'État qui ont un véritable impact sur la biodiversité au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour qu'ils soient visibles. Ce serait une manière de répondre aux critiques selon lesquelles on ne ferait rien pour la biodiversité. Au reste, cela vaut également pour l'adaptation au changement climatique et les dépenses de prévention.
Par ailleurs, il convient de faire le ménage dans les crédits qui sont considérés comme étant en faveur de la biodiversité. Je ne suis pas certaine qu'une formation sur la mise en oeuvre du critère environnemental dans les marchés publics au sein du ministère des armées puisse véritablement être considérée comme une action en faveur de la biodiversité.
Une question de méthodologie se pose sur le fléchage des crédits en matière de biodiversité. J'émets des recommandations à ce sujet.
Monsieur Féraud, je n'ai pas lu l'interview d'Élisabeth Borne, mais j'ai tendance à penser qu'une loi de programmation serait plutôt une mauvaise idée. Nous savons tous qu'une part importante du budget de l'État est déjà contrainte : il ne s'agit que de la reconduction de crédits engagés d'une année sur l'autre. Il est d'ailleurs quelque peu démoralisant de se dire que nous passons des semaines à discuter d'une part minime du budget, celle réellement pilotable...
Au demeurant, une loi de programmation ne garantit rien de plus que des documents de planification et de stratégie. Sinon, il n'y aurait pas besoin de lois de finances.
Je vous informe par ailleurs que vous entendrez très vite reparler des enjeux de biodiversité, puisque la France doit présenter, dans le cadre de ses obligations européennes, son plan national de restauration de la nature d'ici au mois de septembre. Nous sommes en juillet, et les arbitrages n'ont pas encore été rendus sur le coût de ce plan, mais nous savons qu'il sera significatif. En effet, il est question, selon les premières évaluations, d'un coût compris entre 600 millions et 2,1 milliards d'euros.
Imaginez donc, il n'est pas exclu que l'on nous propose de voter 2,1 milliards d'euros de crédits dans le prochain PLF ! Plus inquiétant encore, depuis six ans que je suis rapporteur spécial sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables », je n'avais jamais entendu parler de cette échéance. J'en ai fait la remarque à mes interlocuteurs de Bercy, et ces derniers m'ont répondu qu'ils n'en avaient pris connaissance qu'au printemps dernier à l'occasion d'une réunion d'arbitrage et de dialogue entre les services du ministère de la transition écologique et ceux de Bercy... Cela montre bien à quel point la politique en faveur de la biodiversité est mal prise en compte.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et a autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.