III. L'APRÈS DEMANDE D'ASILE : ENTRE DÉVOIEMENT ET INTÉGRATION EN DEMI-TEINTE
A. UNE ABSENCE DE SUIVI DES DÉBOUTÉS DE L'ASILE PAR LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
1. Des OQTF encore plus faiblement exécutées s'agissant des déboutés de l'asile, en l'absence de données disponibles
(1) Une absence de chiffres fiables relatifs au nombre d'étrangers déboutés du droit d'asile
Dans ses réponses au questionnaire du contrôle budgétaire, la DGEF a indiqué ne pas disposer de données sur le nombre de personnes déboutées de l'asile destinataires d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF), eu regard aux outils statistiques actuellement à sa disposition. Par suite, elle a aussi mentionné ne pas disposer de données précises sur le taux d'exécution des OQTF aux personnes déboutées du droit d'asile. La DGEF a seulement fourni le nombre d'éloignements d'étrangers en situation irrégulière déboutés de l'asile ayant fait l'objet d'une OQTF sur le fondement du 4° de l'article L. 611-1 du CESEDA : « L'autorité administrative peut obliger un étranger à quitter le territoire français lorsqu'il se trouve dans les cas suivants (...) 4° La reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé à l'étranger ou il ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application des articles L. 542-1 et L. 542-2 (...) ». Ces éloignements s'établissent à 2 419 en 2023, 3 815 en 2024 et 3399 en 2025124(*).
De son côté, le département des statistiques, des études et de la documentation (DSED), rattaché à la DGEF, a communiqué le nombre d'OQTF prononcées contre les déboutés du droit d'asile, ainsi que le nombre de mesures exécutées contre des déboutés du droit d'asile suite à une OQTF, alors que la DGEF avait indiqué ne pas disposer de données précises. Selon ces données, les mesures exécutées à la suite d'une OQTF sont de 2 250 en 2023, 3 297 en 2024 et 2 815 en 2025.
OQTF prononcées et exécutées à l'encontre des déboutés du droit d'asile
(en pourcentage)
(1) Données transmises par la DSED.
(2) Données transmises par la DGEF dans ses réponses au questionnaire du contrôle. Les données des années 2019 à 2023 sont non communiquées (NC).
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la DGEF du DSED
Interrogée sur ces données contradictoires avec le DSED dans un questionnaire complémentaire, la DGEF les a justifiées par des différences de catégories juridiques. Les OQTF exécutées sur le fondement du 4° de l'article L. 611-1 du CESEDA visent une catégorie juridique bien précise, à savoir les personnes dont la protection internationale a été définitivement refusée et les personnes qui ne bénéficient pas du « droit au maintien » sur le territoire français. La catégorie de « demandeur d'asile débouté » aurait quant à elle une « vocation bien plus large » ne reposant pas directement sur un fondement légal du CESEDA et « ne permet pas de recenser de manière exhaustive l'ensemble des étrangers qui font l'objet d'une mesure d'éloignement pour un autre motif, et dont la demande d'asile a été rejetée. Cela peut concerner par exemple un étranger éloigné sur le fondement d'une interdiction judiciaire du territoire qui se verrait refuser le statut de réfugié à l'issue d'une demande d'asile déposée durant sa rétention administrative aux fins d'exécuter l'interdiction du territoire ».
À partir de cette différence établie par la DGEF, il devrait en résulter des chiffres d'éloignements plus élevés s'agissant de la catégorie générique « demandeur d'asile débouté », par rapport à la catégorie plus précise relevant du 4° de l'article L. 611-1 du CESEDA. Cela a même été admis par la DGEF dans ses réponses au questionnaire : les chiffres de la catégorie « demandeur d'asile débouté » « devraient donc être supérieurs à ceux relatifs aux « OQTF L. 611-1, 4° ». Or, ce n'est pas le cas au regard des données transmises.
Il ressort de ces données beaucoup d'incohérence et de confusion, si bien que le rapporteur spécial considère qu'il n'existe aucun suivi à la DGEF du nombre de personnes déboutées de l'asile visées par une OQTF, et encore moins de suivi statistique concernant leurs exécutions. Même s'agissant des données relatives aux OQTF prises sur le fondement du 4° de l'article L. 611-1 du CESEDA, la DGEF a été très laconique, et les données sont plus que partielles. Une telle absence d'outil statistique est très dommageable pour améliorer le taux d'exécution des OQTF des personnes déboutées de l'asile.
(2) Un taux d'exécution des OQTF pour les déboutés de l'asile infinitésimal
En 2015, la Cour des comptes avait estimé que 96 % des personnes déboutées resteraient en France125(*). Plus de dix ans après, le rapporteur spécial constate que la situation a très peu évolué au regard du taux d'exécution extrêmement faible des OQTF à destination des personnes déboutées de l'asile.
En se basant sur les données transmises par le DSED du ministère de l'intérieur, il ressort que le taux d'exécution des OQTF prononcées pour les déboutés de l'asile s'établit entre 3 et 8 % sur la période 2019-2025, soit un taux moyen de 5,5 %. Pour rappel, le taux d'exécution générique des OQTF est de l'ordre de 10 %, avec un taux de 10,6 % en 2025. Les personnes arrivées au titre de l'asile et qui sont déboutées restent donc pour leur grande majorité sur le territoire français, nonobstant la décision de l'OFPRA et éventuellement de la juridiction administrative.
Recommandation n° 5 : Instaurer un suivi des obligations de quitter le territoire français à destination des déboutés de l'asile, afin de permettre une exécution réelle (DGEF).
2. L'arrivée en France par l'asile constitue aussi une voie d'immigration familiale et économique, illustrant ainsi le dévoiement de ce droit constitutionnel
Outre l'alimentation de l'immigration illégale, les déboutés de l'asile peuvent ensuite obtenir un titre de séjour sur un autre fondement, mais un tel phénomène est difficile à quantifier au regard de la faiblesse des données disponibles. Des études ont toutefois permis de corroborer le constat que les déboutés du droit d'asile s'orientent vers d'autres titres de séjour et peuvent obtenir in fine un titre de séjour sur un autre fondement.
Il apparaît ainsi que près d'un quart des demandeurs d'asile sont admis au séjour pour un autre motif que l'asile126(*). 7 % des demandeurs d'asile obtiennent un autre titre de séjour en moyenne dans les deux ans qui suivent le dépôt de leur demande d'asile.
Part des demandeurs d'asile qui obtiennent un
autre titre de séjour,
en fonction de l'année de la demande
à l'OFPRA127(*)
Source : L'admission au séjour des demandeurs d'asile en France depuis 2000, Hippolyte d'Albis et Ekrame Boubtane, Population & Sociétés, février 2018
Les titres finalement attribués le sont majoritairement pour des motifs familiaux ou économiques. La procédure de demande d'asile constitue ainsi une voie d'immigration familiale et professionnelle comme une autre en France.
Le rapporteur spécial constate ainsi une forme de dévoiement d'un droit constitutionnel, qui en sape les fondements. Dès lors que le statut de demandeur d'asile offre des conditions matérielles d'accueil dérogatoires en France par rapport aux autres types de migration, l'asile doit demeurer une voie de migration exceptionnelle, dans un contexte très particulier, et non venir alimenter une immigration familiale et économique secondaire.
3. La faiblesse des aides au retour n'incite pas non plus au départ volontaire du territoire français, en particulier pour les déboutés de l'asile
a) Les aides au retour et à la réinsertion sont peu élevées en France
L'article L. 711-2 du CESEDA prévoit que « l'étranger qui fait l'objet d'une décision portant obligation de quitter le territoire français peut solliciter un dispositif d'aide au retour dans son pays d'origine ». Sur ce fondement, des aides au retour et à la réinsertion, gérées par l'OFII, peuvent être attribuées à des ressortissants étrangers destinataires d'une OQTF, dans le cadre de leur départ volontaire du territoire.
(1) Une aide au retour dégressive
L'aide au retour comprend à la fois une aide administrative et matérielle à la préparation du voyage vers le pays de retour, ainsi qu'une allocation forfaitaire, versée au ressortissant étranger en une seule fois, au moment du départ ou à son arrivée dans le pays de retour.
L'arrêté du 9 octobre 2023 a réformé le régime de l'aide au retour afin de le rendre plus incitatif. Ainsi, elle est désormais dégressive en trois phases selon la durée écoulée entre la notification de l'OQTF et la date de validation de la demande d'aide formulée auprès de l'OFII. En contrepartie, le montant de l'aide au retour a été revalorisé pour les ressortissants de pays soumis à visa. Le montant qui peut être alloué aux ressortissants de pays tiers dispensés de visa, de Biélorussie et du Kosovo n'a pas été revalorisé afin d'éviter tout effet d'aubaine et d'assurer un retour durable dans le pays d'origine. L'OFII peut décider, après demande du préfet de département, d'accorder un montant majoré de l'allocation forfaitaire pour les ressortissants d'une ou plusieurs nationalités ou pour des catégories définies en fonction de leur situation administrative.
Montants dégressifs et plafonds de l'aide au retour
(en euros)
|
Phases calculées entre la notification de l'OQTF et la validation de la demande d'aide par l'OFII |
Phase 1 : |
Phase 2 : |
Phase 3 : |
|
|
Montants plafonds |
||||
|
Ressortissant de pays tiers dispensé de visa, de Biélorussie et du Kosovo |
300 |
150 |
0 |
|
|
Autre ressortissant de pays tiers |
1 200 |
600 |
400 |
|
|
Montants plafonds majorés |
||||
|
Ressortissant de pays tiers dispensé de visa, de Biélorussie et du Kosovo |
500 |
250 |
400 |
|
|
Autre ressortissant de pays tiers |
2 500 |
800 |
400 |
|
Source : commission des finances du Sénat
Un arrêté du 27 novembre 2025128(*) a réhaussé les montants de l'aide au retour volontaire. Le plafond du montant de l'allocation forfaitaire est fixé à 2 200 euros, contre 1 200 euros, avec un « plafond majoré » de 3 500 euros, contre 2 200 euros auparavant, pour des ressortissants des nationalités les plus représentées parmi les migrants parvenant à atteindre le Royaume-Uni après une traversée illégale en mer129(*).
(2) Une aide à la réinsertion qui concerne peu de pays, avec des montants plafonnés
En complément de l'aide au retour ou indépendamment de celle-ci, une aide à la réinsertion peut être accordée lorsque le pays de retour est couvert par un programme défini par l'OFII (Arménie, Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Côte d'Ivoire, Congo, République Démocratique du Congo, Gabon, Guinée, Mali, Maroc, Ile Maurice, Sénégal, Togo).
Cette aide comprend une aide à la réinsertion sociale, plafonnée à 400 euros par personne, et 300 euros par mineur à charge, mais aussi des aides à la réinsertion par l'emploi et par la création d'entreprise, sous réserve de la présentation d'un projet professionnel ou économique viable. Le montant spécifique de ces aides n'a en revanche pas été communiqué par la DGEF.
Il apparaît ainsi que le montant des aides au retour et à la réinsertion est largement en-deçà des coûts supportés en cas d'éloignement forcé. En effet, en 2024, la Cour des comptes a évalué à 600 euros le coût d'une journée en rétention, et à près de 4 500 euros le coût d'un éloignement forcé130(*).
(3) Des montants inférieurs à ceux pratiqués chez certains de nos partenaires européens
En Suisse, outre les frais de voyage pris en charge, un forfait de base de 1 000 francs suisse est prévu, ainsi qu'une aide à la réinsertion d'un montant compris entre 3 000 et 5 000 francs suisses. Le montant global de l'aide peut donc aller jusqu'à 6 000 francs suisses, ce qui représente aujourd'hui 6 500 euros. Ainsi, les dépenses liées aux aides au retour en Suisse s'élèvent à 36,7 millions de francs suisses en 2025 pour un peu plus de 7 000 départs volontaires, ce qui représente une aide moyenne de l'ordre de 5 250 francs suisses par ressortissant étranger, soit l'équivalent de 5 700 euros.
En Suède, les aides au retour ont été revalorisées à partir du 1er janvier 2026. Elles sont passées de 10 000 couronnes par personne, soit 9 000 euros à 350 000 couronnes, ce qui représente plus de 31 500 euros. Les aides peuvent même s'élever jusqu'à 54 000 euros pour une famille.
b) Des aides allouées à un nombre minime d'étrangers, avec des montants exécutés par suite réduits
De 2019 à 2025, le nombre de bénéficiaires des aides au retour est passé de 8 700 à 6 700 étrangers, soit une baisse de 23 %. Après avoir significativement diminué de 2020 à 2023, le montant exécuté des aides au retour s'est établi à plus de 5 millions d'euros en 2024 et 2025.
Évolution du nombre de
bénéficiaires et des montants des aides
au retour et à
la réinsertion entre 2019 et 2025*
(en millions d'euros)
* L'axe de gauche représente le nombre de bénéficiaires tandis que l'axe de droite le niveau des aides, exprimé en millions d'euros.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par la DGEF
S'agissant des aides à la réinsertion, le nombre de bénéficiaires stagne à un niveau très bas. À peine plus de 1 000 étrangers en sont destinataires chaque année, pour un montant exécuté qui a toutefois quasiment doublé entre 2021 et 2025. Pour 2025, le montant total des aides à la réinsertion atteint 5,7 millions d'euros, dépassant ainsi le montant des aides au retour.
c) Un dispositif qui n'est quasiment jamais proposé aux déboutés du droit d'asile
Peu de déboutés du droit d'asile semblent bénéficier de ces aides. Le rapporteur n'a pas pu obtenir un tel chiffrage puisque la DGEF ne dispose pas pour l'heure d'appareil statistique permettant d'isoler les déboutés de l'asile parmi les bénéficiaires des aides. S'agissant de l'aide au retour volontaire, la DGEF a simplement précisé que « la comparaison brute de deux données - soit le nombre total de bénéficiaires de l'aide au retour volontaire (6 788 en 2025) et le nombre d'OQTF prises sur le fondement du rejet de la demande d'asile (35 430 en 2025) laisse supposer que cette fraction est très faible »131(*).
La DGEF identifie plusieurs freins à la mise en oeuvre de ces aides pour les déboutés de l'asile, certains propres au demandeur, certains relevant du secteur associatif et de l'État.
En effet, à peine la procédure d'asile terminée, de nombreux déboutés se tournent vers d'autres procédures en vue de se maintenir sur le territoire français, telles que la demande de réexamen ou bien l'admission exceptionnelle au séjour, si bien que les possibilités d'information quant aux dispositifs d'aides disponibles sont assez réduites.
Outre le comportement des déboutés de l'asile, la DGEF met en partie en cause le secteur associatif. Elle relève en effet « une implication faible, voire inexistante des acteurs associatifs du dispositif national d'asile dans la politique du retour et de la réinsertion dans le pays d'origine, dont ils considèrent qu'elle ne relève pas de leur responsabilité ». Elle admet aussi que l'OFII ne propose pas systématiquement des aides au retour, eu égard à l'absence d'agents dédiés au retour et à la réinsertion dans de nombreuses directions territoriales. Selon les informations transmises au rapporteur spécial, il ressort que seuls 4 à 5 % des déboutés de l'asile sortent du DNA par une orientation vers le dispositif d'aide à la préparation au retour.
Le rapporteur spécial considère que si les acteurs associatifs ne doivent bien sûr pas mettre en échec ces dispositifs de retour, il revient à l'OFII, gestionnaire de ces aides, de les proposer plus systématiquement aux déboutés de l'asile. Les politiques de retour et d'éloignement sont des prérogatives de la puissance publique et doivent le rester.
* 124 Le rapporteur spécial avait demandé des données sur la période 2019-2025, mais seules des données à partir de 2023 ont été fournies.
* 125 Cour des comptes, référé, L'accueil et l'hébergement des demandeurs d'asile, 30 juillet 2015.
* 126 L'admission au séjour des demandeurs d'asile en France depuis 2000, Hippolyte d'Albis et Ekrame Boubtane, Population & Sociétés, février 2018 (bulletin mensuel d'information de l'Institut national des études démographiques).
* 127 Cette figure représente pour chaque année de dépôt entre 2000 et 2012, la part des demandeurs d'asile qui ont obtenu un tel titre de séjour au cours des deux années qui suivent celle du dépôt de la demande, entre 3 et 4 ans après le dépôt, et au 31 décembre 2016.
* 128 Arrêté du 27 novembre 2025 modifiant l'arrêté du 9 octobre 2023 relatif à l'aide au retour et à la réinsertion.
* 129 Cette liste doit être définie par le ministère de l'intérieur et les ressortissants doivent avoir fait l'objet d'une OQTF prise par le préfet du Nord, du Pas-de-Calais, de la Somme, de l'Oise ou de la Seine-Maritime, avec une demande de retour volontaire validée par l'OFII de Lille.
* 130 Cour des comptes, La politique de lutte contre l'immigration irrégulière, Rapport public thématique, janvier 2024.
* 131 Réponse au questionnaire du contrôle budgétaire.