B. UNE INTÉGRATION À LA PEINE, FAUTE DE MOYENS DIMENSIONNÉS
1. Un programme AGIR finalement ciblé sur les bénéficiaires de la protection internationale les plus vulnérables
a) Un programme redimensionné à la baisse dès 2024
(1) Une généralisation progressive du programme AGIR à l'ensemble du territoire hexagonal par le biais d'un marché public
Le programme d'accompagnement global et individualisé des demandeurs d'asile (AGIR) est un programme interministériel qui associe la DGEF, la DIHAL et la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP). Il a été déployé progressivement sur l'ensemble du territoire hexagonal à partir de 2022. 26 départements étaient alors concernés, puis 26 départements supplémentaires en 2023, et enfin, 40 départements de plus en 2024. La Seine-et-Marne et la Seine-Saint-Denis sont les deux derniers départements dans lesquels le programme AGIR a été déployé, en 2025, parachevant ainsi la couverture intégrale de l'Hexagone.
Ce programme est mis en oeuvre via un accord-cadre national, alloti en 12 lots régionaux, déclinés en des marchés subséquents au niveau départemental, attribués à l'issue de procédures de publicité et de mise en concurrence. Le premier accord-cadre couvre la période 2022-2026, et vient d'être renouvelé pour une période de 4 ans jusqu'en 2030. Les préfets de région peuvent désormais engager les procédures de renouvellement des 94 marchés subséquents, à notifier au plus tard début 2027.
Les opérateurs choisis à l'issue de la mise en concurrence doivent assurer deux prestations : d'une part, l'accompagnement individualisé qui dure au maximum 24 mois, et, d'autre part, la coordination des acteurs de l'intégration dans le département.
(2) Un pilotage départemental par les DDETS, sous l'autorité du préfet, qui pourrait être rationalisé
Les DDETS sont chargées du pilotage opérationnel du programme AGIR au niveau territorial sous l'autorité du préfet de département. Dans le cadre de la procédure de marché, elles interviennent aux côtés de la plateforme régionale des achats (PFRA) de la préfecture de région pour analyser les offres. Elles sont ensuite responsables de l'exécution du marché subséquent au niveau départemental, en pilotant l'opérateur et la bonne exécution du marché pour le compte du préfet. Enfin, elles émettent les bons de commande et exécutent la dépense en tant qu'ordonnateurs secondaires (facturation trimestrielle des prestations, constatation des services faits, demande de mise en paiement validée par le comptable public).
Lors de ses auditions et de ses déplacements, le rapporteur spécial a constaté que, dans beaucoup de départements, ce sont souvent les mêmes quelques associations qui interviennent pour le compte de l'État pour gérer la SPADA et le programme AGIR. Parfois même, dans quelques départements, il peut se trouver que la SPADA et le programme AGIR soient gérés par le même opérateur associatif, mais dans le cadre de deux marchés distincts : l'un, passé par l'OFII pour la SPADA, et l'autre, par le préfet de département pour le programme AGIR.
Par suite, le rapporteur spécial estime que des pistes de rationalisation sont possibles, en intégrant les prestations du programme AGIR au marché de la SPADA passé par l'OFII. Cela permettrait ainsi une gestion simplifiée par les services de l'Etat, avec des marchés publics plus étoffés portés par l'OFII. Outre la rationalisation de la procédure de passation des marchés publics, une telle mesure aurait pour effet que l'opérateur en charge du premier accueil présente d'ores et déjà les prestations d'intégration en cas d'octroi de la protection internationale, et ainsi une perspective d'intégration dès les premiers stades de la procédure d'asile.
Trois difficultés principales ont été soulevées par la DGEF à l'encontre de cette proposition. En premier lieu, la couverture territoriale des SPADA et du programme AGIR n'est pas exactement la même. Alors que le programme AGIR est présent dans 94 départements, les SPADA ne sont pas présentes dans tous, et se concentrent dans les préfectures les plus importantes. Toutefois, des recoupements géographiques existent, avec des départements où le même opérateur est en charge à la fois de la SPADA et du programme AGIR. En deuxième lieu, la DGEF met en avant le rôle très important des DDETS dans le pilotage territorial et la coordination avec les acteurs locaux. Pourtant, la coordination des acteurs locaux de l'intégration est la deuxième prestation confiée à l'opérateur associatif dans le cadre du marché subséquent. Par ailleurs, avant le déploiement du programme AGIR, plusieurs associations avaient leur propre programme d'intégration des réfugiés132(*) et avaient ainsi déjà construit un écosystème des acteurs de l'intégration, bien en amont de l'intervention des préfectures de département et des DDETS. Enfin, s'il est vrai que les opérateurs SPADA sont davantage spécialisés dans l'accompagnement des demandeurs d'asile, il apparaît toutefois que les opérateurs associatifs historiques, tel que France Terre d'asile, disposent tout à fait de ressources humaines aptes à accompagner également vers l'emploi et le logement.
Ainsi, la DGEF a admis que lorsque l'opérateur associatif est le même en SPADA et pour le programme AGIR, « une gestion intégrée pourrait être intéressante, en particulier pour les demandeurs d'asile non hébergés dans le DNA qui obtiennent le statut de réfugié et qui étaient suivis par la SPADA »133(*). Par suite, dans ce cas, le rapporteur spécial recommande d'intégrer les prestations d'AGIR dès le marché de la SPADA.
(3) Une réduction des crédits à peine deux ans après le lancement du dispositif
Fin 2021, le cabinet du Premier ministre a arbitré une enveloppe globale de 630 millions d'euros pour le programme AGIR sur la période 2023-2027, soit près de 130 millions d'euros par an.
Suite aux annulations de crédits intervenues durant l'exercice budgétaire 2024, et notamment le décret portant annulation de crédits du 21 février 2024, la voilure a été largement réduite. La file active des BPI, c'est-à-dire le nombre de personnes pouvant être accompagnées, a été divisée par deux, passant de 50 000 à 25 000 personnes. Dès lors, le programme AGIR cible uniquement les BPI les plus vulnérables, sans emploi et sans logement. Les critères de vulnérabilité ont vocation à être maintenus dans le nouvel accord-cadre 2026-2030, si bien que le public éligible ne devrait pas évoluer.
L'exécution des crédits constatée est donc largement en-deçà des ambitions initiales, et s'établit à 53 millions d'euros en crédits de paiement et 58 millions d'euros en autorisations d'engagement en 2025. 35 % de ces crédits sont financés par l'enveloppe du FAMI.
Exécution des crédits du programme AGIR entre 2022 et 2025
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par la DGEF
b) Un programme qui ne vise dès lors qu'à peine 20 % des bénéficiaires de la protection internationale (BPI)
(1) Un public cible limité
Selon les informations transmises par la DGEF, 46 500 BPI sont entrés dans le programme AGIR entre 2022 et 2025, ce qui représente seulement 17,5 % des bénéficiaires de protection sur la même période. Au premier trimestre 2026, 4 700 BPI sont entrés dans le programme AGIR. 22 580 personnes sont sorties du programme entre 2022 et 2025, soit 8,5 % de tous les BPI.
Nombre de BPI entrés et sortis du programme AGIR entre 2022 et 2025
(en pourcentage)
|
Année |
2022 |
2023 |
2024 |
2025 |
Total |
|
Nombre de BPI |
56276 |
60895 |
70284 |
78783 |
266238 |
|
Entrées dans le programme AGIR |
10229 |
20275 |
16063 |
46567 |
|
|
Part des BPI entrés dans AGIR |
8,7% |
29% |
20,4% |
17,5% |
|
|
Sorties du programme AGIR |
566 |
7005 |
15009 |
22580 |
|
|
Part des BPI sortants d'AGIR |
0,5% |
10% |
19,1% |
8,5% |
|
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par la DGEF
La plupart des BPI orientés vers le programme AGIR acceptent de l'intégrer. Sur les 54 800 BPI orientés jusqu'au premier trimestre 2026, plus de 51 000 sont entrés dans le programme, soit 93 % des personnes orientées.
Au 31 mars 2026, les principaux bénéficiaires du programme AGIR sont les Afghans (24 % de la file active), les Soudanais (7 % de la file active) et les Ukrainiens (6 % de la file active).
(2) Des délais de convocation et des files d'attente conséquents selon les départements
Malgré une réduction de la file active et des crédits consacrés, l'accès au programme AGIR est parfois très long. À Paris, le délai moyen de première convocation est de 102 jours. Il est de 90 jours également dans l'Ariège. Rien qu'à Paris, plus de 150 BPI sont encore en attente de convocation dans la file active départementale au 1er mai 2026, et il serait plus de 1 000 à l'échelle de l'Ile-de-France134(*).
2. Une absence de véritable évaluation du dispositif, qui atteint insuffisamment les femmes
S'agissant des résultats du programme AGIR, la DGEF a indiqué au rapporteur spécial que le taux de sortie positive, après 6 mois d'accompagnement ou plus, est de l'ordre de 36 % en cumulant accès à l'emploi et au logement, de 64 % de sortie en logement et de 42 % de sortie en emploi. Ces données abstraites ne permettent pas d'évaluer pleinement le programme AGIR, avec des interprétations sur l'intégration qualitative et pérenne des réfugiés sur le marché du travail et locatif. La dernière étude du DSED du ministère de l'intérieur semble remonter à 2024135(*). Le DSED a en effet renvoyé le rapporteur spécial vers les derniers chiffres publiés sur les entrées et sorties du programme AGIR en 2026. Le rapporteur spécial en conclut donc qu'il n'existe pas d'évaluation actualisée de ce dispositif d'intégration, absence qui a été corroborée par plusieurs économistes auditionnés par le rapporteur spécial.
Ainsi, il recommande de procéder à une évaluation du programme AGIR, pour identifier ses faiblesses, et fixer des axes d'amélioration, notamment à destination des femmes.
En effet, elles sont peu à être bénéficiaires de ce dispositif d'intégration. En 2024, seulement 36 % de femmes sont présentes dans la file active. Si une partie de ces chiffres peuvent être expliquée par la composition de la demande d'asile, qui est majoritairement masculine, celle-ci n'explique pas tout. La même année, 48 % des BPI sont des femmes. Force est de constater qu'il existe donc un phénomène de déperdition des femmes entre l'octroi de la protection et l'entrée dans les dispositifs d'intégration.
Le rapporteur spécial a pu recueillir plusieurs pistes au cours d'une audition d'associations spécialisées dans l'accompagnement des demandeuses d'asile et des femmes réfugiées, liées principalement aux problèmes d'accès à des informations claires, à l'isolement des femmes, accentué par des enfants à charge, aux violences sexuelles subies au cours du parcours migratoire, ou encore à un accès plus difficile encore au logement que les hommes. Toutefois, les associations auditionnées ont, elles aussi, soulevé le manque de données disponibles et d'évaluation. Le seul constat d'échec de l'intégration des femmes bénéficiaires de la protection internationale ne permet pas de le dépasser. S'atteler à l'identification des causes pour résoudre ce problème d'intégration des femmes doit être prioritaire.
Recommandation n° 6 : Évaluer le programme AGIR (DGEF) et confier la prestation d'accompagnement individualisé des réfugiés au même opérateur gestionnaire de la structure de premier accueil des demandeurs d'asile, dans le cadre du même marché public, à des fins de rationalisation de passation (OFII, préfectures).
3. Des initiatives innovantes dans le secteur privé à destination des réfugiés diplômés
Depuis 2017, la fondation The Human Safety Net (THSN), portée par le groupe d'assurance Generali, a créé un programme d'accompagnement des réfugiés dans la réalisation d'un projet entrepreneurial. 9 incubateurs ont ainsi été créés et sont soutenus par THSN, avec Singa et La Ruche, sur tout le territoire français. À partir de 2023, un second programme est déployé, visant à renforcer l'employabilité des personnes réfugiés, à l'aide d'un réseau de partenaires, dont l'association Pierre Claver136(*), via le programme Entre. Il consiste en l'accueil de 15 personnes réfugiées dans les locaux de Generali. Durant ce programme immersif de 5 mois, les salariés de l'entreprise donnent des cours de français, mais transmettent aussi les codes du monde professionnel.
En l'espace de près de dix ans, près de 1 200 personnes ont été incubées et 425 structures créées, avec des résultats prometteurs. Six mois après l'incubation, près de 45 % des personnes incubées créent des entreprises. Un an après la création d'entreprise, 45 % des personnes peuvent en vivre. En ce qui concerne le 2ème volet du programme de THSN, plus de 4 800 personnes ont été accompagnées vers l'emploi. Pour ce faire, cette fondation dispose d'un budget annuel de 1,5 million d'euros par an, intégralement financé par des fonds privés137(*) de Generali et d'autres entreprises de façon minoritaire.
Le rapporteur spécial tient à saluer de telles initiatives privées innovantes, qui s'adressent en particulier à des personnes réfugiées déjà qualifiées, et présentes en moyenne sur le territoire français depuis trois ans. Par conséquent, les problématiques d'intégration ne sont pas les mêmes que celles auxquelles l'État est confronté pour faire face à l'intégration de tous les réfugiés, et notamment les plus vulnérables. De telles initiatives constituent toutefois des actions complémentaires bienvenues dans le cadre de la politique publique d'intégration des personnes protégées.
* 132 En particulier le programme Accelair, développé par l'association Forum Réfugiés en région Auvergne-Rhône-Alpes et Occitanie.
* 133 Réponse de la direction de l'intégration et de l'accès à la nationalité au questionnaire d'audition du rapporteur spécial.
* 134 Cette donnée a été transmise par France Terre d'asile, opérateur du programme AGIR, lors du déplacement du rapporteur spécial en Seine-et-Marne.
* 135 Les trajectoires professionnelles et résidentielles des réfugiés accompagnés dans le programme AGIR, Infos migrations n° 113, décembre 2024.
* 136 Il s'agit d'une école qui accueille 120 élèves par période de 6 mois. Elle est uniquement financée par des fonds privés.
* 137 THSN a bénéficié de financements publics dans le cadre du plan d'investissement dans les compétences sur la période 2019-2023 à hauteur de 600 000 euros, ce qui a permis de créer trois incubateurs.