N° 877
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2025-2026
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2026
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur la
mission d'accompagnement
des entreprises par les chambres
de commerce et
d'industrie
et les chambres
de métiers et de
l'artisanat,
Par M. Thierry COZIC et Mme Frédérique ESPAGNAC,
Sénateur et Sénatrice
(1) Cette commission est composée de : M. Claude Raynal, président ; M. Jean-François Husson, rapporteur général ; MM. Bruno Belin, Christian Bilhac, Michel Canévet, Emmanuel Capus, Thierry Cozic, Thomas Dossus, Albéric de Montgolfier, Mme Sophie Primas, MM. Didier Rambaud, Stéphane Sautarel, Pascal Savoldelli, vice-présidents ; Mmes Marie-Carole Ciuntu, Frédérique Espagnac, MM. Marc Laménie, Hervé Maurey, secrétaires ; MM. Pierre Barros, Arnaud Bazin, Grégory Blanc, Mmes Florence Blatrix Contat, Isabelle Briquet, M. Vincent Capo-Canellas, Mme Marie-Claire Carrère-Gée, MM. Raphaël Daubet, Vincent Delahaye, Bernard Delcros, Vincent Éblé, Rémi Féraud, Stéphane Fouassin, Mme Nathalie Goulet, MM. Jean-Raymond Hugonet, Éric Jeansannetas, Christian Klinger, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Victorin Lurel, Jean-Marie Mizzon, Claude Nougein, Olivier Paccaud, Mme Vanina Paoli-Gagin, MM. Georges Patient, Jean-François Rapin, Mme Ghislaine Senée, MM. Laurent Somon, Christopher Szczurek, Mme Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.
L'ESSENTIEL
Les chambres de commerce et d'industrie (CCI) et les chambres de métiers et de l'artisanat (CMA) constituent deux réseaux consulaires historiques, chargés d'accompagner les entreprises au plus près des territoires.
Leur maillage territorial, leur connaissance des tissus économiques locaux et leur capacité d'orientation constituent leurs principaux atouts. L'action des chambres doit toutefois être appréciée dans un contexte de moyens contraints. Entre 2016 et 2026, le plafond de taxe pour frais de chambres affecté aux CCI est passé de 1,055 milliard d'euros à 505,1 millions d'euros. Pour les CMA, le plafond de taxe affectée est passé de 280 millions d'euros en 2013 à 150,4 millions d'euros en 2026.
Malgré ces contraintes, les deux réseaux conservent une valeur ajoutée reconnue sur plusieurs missions historiques, notamment la création, la transmission et la reprise d'entreprise, l'appui à l'exportation et la gestion des crises. Leurs résultats apparaissent toutefois plus contrastés sur les transitions numérique et écologique, où l'accompagnement reste encore largement centré sur la sensibilisation, plutôt que sur un accompagnement approfondi. La création du guichet unique par la loi PACTE du 22 mai 2019 a, par ailleurs, profondément bouleversé l'intervention des chambres dans les formalités d'entreprises, dont le poids a reculé sans que le besoin d'assistance disparaisse.
L'offre demeure en outre insuffisamment lisible, tandis que les résultats sont encore trop souvent suivis à partir du nombre d'entreprises sensibilisées ou accompagnées, sans toujours permettre d'apprécier les effets concrets de l'accompagnement. La qualité de l'accompagnement reste également hétérogène selon les territoires, les secteurs et les chambres. Les rapporteurs spéciaux formulent six recommandations visant à préserver l'accompagnement consulaire de proximité, tout en améliorant sa lisibilité, son pilotage et son évaluation.
I. LES CCI ET LES CMA, DES RÉSEAUX DE PROXIMITÉ AU SERVICE DES ENTREPRISES LOCALES
A. UN ACCOMPAGNEMENT PRINCIPALEMENT TOURNÉ VERS LES PETITES STRUCTURES, DANS UN MODÈLE ÉCONOMIQUE SOUS CONTRAINTE
La mission d'accompagnement des entreprises exercée par les CCI et les CMA recouvre un ensemble d'actions d'appui, de conseil, d'orientation et de mise en relation, à l'exclusion des autres missions des réseaux consulaires, notamment la formation, l'apprentissage, la gestion d'équipements ou la représentation institutionnelle.
Elle s'adresse principalement aux petites entreprises, ce qui correspond à la vocation historique des chambres : proposer un premier niveau d'information, de diagnostic et d'orientation à des TPE et PME qui peuvent être éloignés des dispositifs publics comme des offres privées spécialisées. Ce public comprend une part significative d'entreprises dites « double ressortissantes », relevant à la fois des CCI et des CMA, dont le nombre est estimé à environ 30 % des entreprises relevant des CCI et 55 % de celles relevant des CMA.
Le ciblage des petites entreprises fonde une grande partie de l'utilité des réseaux consulaires, mais constitue aussi une contrainte pour leur modèle économique. Dans un contexte de baisse de leurs ressources publiques, les CCI et les CMA ont en effet été incitées à développer des prestations payantes. Cette stratégie présente toutefois des limites. Pour les CCI, le chiffre d'affaires de la mission d'accompagnement des entreprises est passé de 80,9 millions d'euros à 105,2 millions d'euros entre 2020 et 20241(*), sans compenser pleinement la diminution des ressources publiques consacrées à cette mission, qui ont baissé de 41 millions d'euros sur la même période. Surtout, les marges de développement de ces prestations demeurent réduites, dès lors que les entreprises accompagnées sont majoritairement des TPE et des PME, dont la disposition à financer un accompagnement payant reste limitée.
B. UNE VALEUR AJOUTÉE RECONNUE SUR LES MISSIONS HISTORIQUES ET EN PÉRIODE DE CRISE
La création, la transmission et la reprise constituent l'un des points forts de l'intervention des réseaux consulaires. Cette mission permet de sécuriser les parcours entrepreneuriaux, d'orienter les porteurs de projet et de contribuer au maintien d'activités économiques dans les territoires.
Pour les CCI, les résultats progressent malgré la baisse des effectifs et des ressources publiques : entre 2019 et 2024, le nombre d'entreprises touchées par une action de sensibilisation a augmenté de 73 % par ETP, tandis que le nombre d'entreprises ayant bénéficié d'un accompagnement plus approfondi progressait de 10 % par ETP.
Évolution des résultats de la mission « Création, transmission et reprise » des CCI
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DGE au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Pour les CMA, cette mission porte sur des choix déterminants pour la solidité d'un projet artisanal. En 2024, elles ont informé 96 005 entrepreneurs dans le choix du statut d'entreprise, pour un objectif fixé à 50 000 dans le contrat d'objectifs et de performance (COP) signé avec l'État.
191 %
Taux de réalisation de l'objectif fixé aux CMA pour l'accompagnement des porteurs de projets à la création ou à la reprise d'entreprise en 2024, avec 95 703 porteurs de projets accompagnés pour un objectif de 50 000 dans le COP signé avec l'État.
Source : réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux
Cette mission constitue aussi l'un des terrains où les synergies entre CCI et CMA apparaissent les plus avancées. Les coopérations engagées en matière de transmission et de reprise montrent que les deux réseaux peuvent renforcer leur action commune sans remettre en cause leurs spécificités respectives. L'opération nationale Transmission 2026, lancée en avril 2026 par CCI France et CMA France, illustre cette logique de coopération autour d'un enjeu majeur pour les entreprises.
Les auditions ont toutefois souligné que la suppression du caractère obligatoire du stage de préparation à l'installation par la loi PACTE du 22 mai 2019 a fragilisé l'accompagnement en amont des créateurs et repreneurs d'entreprise artisanale. En réduisant les points de contact obligatoires entre les futurs chefs d'entreprise et le réseau des CMA, cette suppression peut favoriser le lancement de projets insuffisamment préparés, avec des risques accrus de difficultés économiques, de mauvais choix de statut, de méconnaissance des obligations applicables et de défaillances ultérieures.
Le rétablissement d'un dispositif obligatoire de préparation à l'installation pour les artisans permettrait de mieux sécuriser les projets entrepreneuriaux avant leur lancement (recommandation n° 1).
L'accompagnement à l'international constitue également un point fort de l'intervention des CCI. Dans le cadre de la Team France Export, les CCI interviennent auprès d'entreprises souhaitant structurer ou concrétiser un projet d'exportation. Entre 2019 et 2024, le nombre total d'entreprises accompagnées à l'international a diminué, mais le nombre d'entreprises devenues primo-exportatrices à la suite d'un accompagnement est passé de 2 135 à 3 929. La part des entreprises projetées à l'international parmi les entreprises accompagnées par les CCI est ainsi passée de 9,4 % à 20,6 % sur la période. Cette évolution suggère un accompagnement plus ciblé, davantage orienté vers la concrétisation des projets.
Évolution du nombre d'entreprises
accompagnées et projetées
à l'international par les
CCI
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DGE au questionnaire des rapporteurs spéciaux
Les réseaux de chambres consulaires ont enfin démontré leur utilité en période de crise. Leur valeur ajoutée tient alors moins à la conception des dispositifs publics proposés qu'à leur capacité à les rendre accessibles aux entreprises, à relayer l'information, à orienter les dirigeants et à faire remonter les difficultés rencontrées sur le terrain.
II. UNE OFFRE À RENDRE PLUS LISIBLE ET PLUS OPÉRATIONNELLE, TOUT EN ÉTANT MIEUX ÉVALUÉE
A. DES RÉSULTATS PLUS CONTRASTÉS SUR LES TRANSITIONS ET LES FORMALITÉS
Les résultats apparaissent plus contrastés sur les transitions numérique et écologique, ainsi que sur l'innovation. Ces champs d'intervention ont pris une place croissante dans les COP signés avec l'État et répondent à des besoins réels des TPE et PME. Toutefois, les actions menées relèvent encore largement de la sensibilisation, alors que la mise en oeuvre effective de projets de transformation suppose souvent un accompagnement plus opérationnel, individualisé et parfois inscrit dans la durée.
Cette limite est particulièrement visible en matière de transition numérique. Les actions de sensibilisation ont fortement progressé, mais le nombre d'entreprises effectivement accompagnées n'a pas suivi la même trajectoire. Cette évolution traduit une montée en puissance de l'offre de premier niveau, mais aussi la difficulté à faire des réseaux consulaires des interlocuteurs pleinement identifiés pour la mise en oeuvre concrète des transformations numériques. Un rééquilibrage de l'offre vers des prestations plus opérationnelles apparaît donc nécessaire, afin de mieux accompagner les entreprises (recommandation n° 2).
Évolution des résultats du programme
« Transition numérique et
innovation »
porté par le réseau des
CCI
Source : commission des finances, d'après les réponses de la DGE au questionnaire des rapporteurs spéciaux
La transition écologique appelle une appréciation plus nuancée : les actions de sensibilisation des chambres peuvent compléter utilement celles des opérateurs spécialisés, dans un domaine qui reste encore en retrait parmi les préoccupations exprimées par de nombreuses entreprises.
La réforme des formalités d'entreprises a également profondément modifié l'intervention des chambres. La mise en place du guichet unique dématérialisé, confié à l'INPI, a réduit le poids de cette mission pour les réseaux consulaires, tout en maintenant un besoin d'assistance pour les entreprises.
Le guichet unique des formalités, une simplification inaboutie
La loi PACTE du 22 mai 2019 a prévu la création d'un guichet unique dématérialisé des formalités d'entreprises, confié à l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) et substitué aux anciens centres de formalités des entreprises (CFE) depuis le 1er janvier 2023. Cette réforme répondait à un objectif de simplification, de centralisation et de dématérialisation des démarches.
Sa mise en oeuvre a toutefois profondément bouleversé l'intervention des CCI et des CMA. Les chambres ne constituent plus le point d'entrée principal des formalités, mais elles demeurent sollicitées pour informer, orienter et assister les entreprises. Les CCI indiquent ainsi avoir traité 3 431 anomalies majeures liées au fonctionnement du guichet unique depuis la mise en oeuvre de la réforme. Ces dysfonctionnements ont également fragilisé la fiabilité des fichiers consulaires, avec des conséquences sur l'organisation des élections consulaires. Par ailleurs, le basculement vers une procédure entièrement dématérialisée a réduit les points de contact physiques avec les créateurs d'entreprise, alors même que la phase de création implique des choix structurants pour la suite de leur activité.
Les rapporteurs spéciaux ne contestent pas l'objectif de simplification poursuivi par cette réforme, mais soulignent que la dématérialisation des formalités ne doit pas affaiblir l'accompagnement des porteurs de projet. D'après la DGE, des travaux ont été engagés avec l'INPI, CCI France, CMA France, l'Insee et la Dinum afin de résoudre les dysfonctionnements persistants. Les rapporteurs spéciaux seront attentifs à leur aboutissement effectif.
Source : auditions et réponses aux questionnaires des rapporteurs spéciaux
A. B. UNE OFFRE ENCORE TROP ÉCLATÉE ET INSUFFISAMMENT OBJECTIVÉE
Au-delà des résultats propres à chaque mission, les rapporteurs spéciaux relèvent une limite transversale : l'offre d'accompagnement demeure insuffisamment lisible pour les entreprises. Les dispositifs sont nombreux, portés par des acteurs variés et parfois difficiles à distinguer pour les chefs d'entreprise.
Cette difficulté tient à la dispersion de l'offre d'accompagnement et à la diversité des acteurs susceptibles d'intervenir auprès des entreprises. Les chefs d'entreprise peuvent ainsi peiner à identifier le bon interlocuteur ou à comprendre l'articulation entre les chambres, les collectivités, les opérateurs spécialisés, les organisations professionnelles et les dispositifs nationaux. Le développement de partenariats formalisés doit être encouragé, afin de clarifier le rôle de chacun, les modalités d'orientation et le suivi des parcours (recommandation n° 4).
Les résultats demeurent également insuffisamment objectivés. Les COP comportent de nombreux indicateurs, mais ceux-ci mesurent encore principalement des volumes d'activité. Ils ne permettent pas toujours d'apprécier la qualité de l'accompagnement, la profondeur de l'intervention ou ses effets concrets sur la trajectoire économique des entreprises. Une refonte des indicateurs permettrait de mieux mesurer les résultats, la qualité de service et l'impact réel des actions menées (recommandation n° 3).
C. DES DISPARITÉS TERRITORIALES ET SECTORIELLES QUI APPELLENT UN PILOTAGE RENFORCÉ DE LA PART DES TÊTES DE RÉSEAU
La qualité de l'accompagnement peut varier selon les moyens des chambres, les caractéristiques des territoires, la densité du tissu économique local et la qualité des relations nouées avec les organisations professionnelles. Certains besoins, notamment dans le secteur industriel ou dans des filières nécessitant une expertise technique fine, demeurent plus difficilement couverts par une offre généraliste.
Une meilleure articulation entre les CCI, les CMA et les organisations professionnelles permettrait de mieux identifier ces besoins sectoriels, d'éviter les angles morts et de mieux orienter les entreprises vers les expertises adaptées (recommandation n° 5).
Ces constats appellent ainsi un renforcement du pilotage national de l'offre d'accompagnement par les têtes de réseau et par la tutelle (recommandation n° 6).
Pour les CCI, l'enjeu principal réside dans la capacité de CCI France à mieux assurer le suivi, l'évaluation, l'audit interne et la diffusion des bonnes pratiques au sein du réseau. Ce pilotage renforcé doit aussi se traduire par une utilisation plus effective du levier constitué par la répartition interne de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie (TCCI). D'après les éléments transmis aux rapporteurs spéciaux, si CCI France affiche une pondération des critères budgétaires et historiques limitée à 60 %, leur poids dans la répartition de la TCCI serait en réalité supérieur à 95 %. La prise en compte de la performance et des résultats obtenus apparaît donc encore très limitée, ce qui réduit la capacité de la tête de réseau à orienter les chambres vers les priorités fixées par le COP.
Pour les CMA, la régionalisation du réseau a permis une intégration plus avancée, mais l'harmonisation de l'offre et la consolidation des outils communs doivent être poursuivies. La DGE doit, dans le même temps, réaffirmer son rôle de tutelle afin de veiller à la cohérence des orientations fixées aux deux réseaux et à leur mise en oeuvre effective.
* 1 Sur l'ensemble des missions réalisés par les CCI, le chiffre d'affaires est passé de 793 millions d'euros en 2020 à 840 millions d'euros en 2024.