TROISIÈME PARTIE
AU-DELÀ DE LA
RÉGULATION BUDGÉTAIRE,
METTRE LE COMPTE PERSONNEL DE
FORMATION
AU SERVICE DE LA NATION
I. LES MESURES DE RÉGULATION ADOPTÉES SONT NÉCESSAIRES, MAIS NÉANMOINS IMPARFAITES
La fraude et les abus ont suscité plusieurs mesures de régulations, qui se sont accumulées depuis 2024. Nécessaires pour assurer le contrôle des pouvoirs publics sur la dépense afférente au CPF, ces mesures sont toutefois imparfaites : elles remettent en cause le principe même du CPF, elles font l'objet de contournements croissants et elles sont la source d'une complexité qui fragilise le dispositif. Comme pour l'apprentissage, la régulation du CPF a ainsi fait passer ce dispositif « de l'aubaine à la complexité »35(*).
A. UN EMPILEMENT DE MESURES DE RÉGULATION VISANT À RÉGULER LE RECOURS AU CPF FACE À LA DÉGRADATION DES FINANCES PUBLIQUES
1. La régulation par la demande : des tentatives de responsabiliser les titulaires
a) À compter de 2024, la mise en place d'un « reste à charge » du titulaire
L'article 212 de la loi de finances pour 2023 a introduit le principe d'une participation financière des bénéficiaires du CPF au financement de leur formation, par le biais d'une sorte de « reste à charge ». Initialement proposé par un rapport des inspections générales des finances (IGF) et des affaires sociales (Igas) d'avril 202036(*), cette mesure a pour principal objectif de mieux responsabiliser les titulaires de CPF pour inscrire les formations dans un projet professionnel solide et de participer à la montée en compétences des actifs.
En faisant participer les titulaires au financement de leurs formations, cette mesure de responsabilisation visait à réduire les souscriptions peu réfléchies qui ne s'inscrivent pas dans un parcours de formation, à réduire les effets d'aubaine et à limiter certaines fraudes, en assurant un meilleur investissement des stagiaires dans leur formation.
Les demandeurs d'emploi en ont été exemptés en tant que public fragile et prioritaire. De même, les titulaires bénéficiant d'un co-financement dans le cadre d'un abondement complémentaire sont également exemptés de participation obligatoire. Cette seconde exonération vise à diversifier et encourager l'investissement dans les compétences par des financeurs tiers, en cohérence avec les besoins du marché de l'emploi. En ce sens, cette exonération constitue un levier stratégique pour encourager la dynamique du co-financement. Enfin, les bénéficiaires d'un abondement de la branche accidents du travail et maladie professionnelles (ATMP) ou dans le cadre de la mobilisation du C2P en sont également exonérés.
Comme l'a précisé la DGEFP, de manière générale, il n'existe pas de montant minimal d'abondement pour bénéficier de l'exonération, à l'exception du permis de conduire du groupe léger, pour lequel un co-financement plancher de 100 euros est requis.
Un an plus tard, cette disposition n'était toujours pas mise en oeuvre, faute de décret d'application. Il a fallu attendre le dérapage des comptes publics et le décret d'annulation de février 2024 pour qu'un décret, finalement paru fin avril 202437(*), fixe le « reste à charge CPF » à la somme forfaitaire de 100 euros.
Interrogés sur le choix de ce montant forfaitaire, les Acteurs de la compétence ont indiqué avoir plaidé en ce sens « afin de préserver la simplicité du CPF et d'éviter que le niveau du reste à charge ne varie en fonction du coût de la formation, au détriment des formations les plus chères et souvent les plus qualifiantes. »
b) Depuis 2026, les droits mobilisables au titre du CPF sont plafonnés pour certaines formations
La loi de finances pour 2026 a introduit une nouvelle mesure de régulation du CPF : un plafonnement des droits mobilisables par les titulaires sur certaines formations.
Cette limitation des montants qui peuvent être mobilisés au titre du CPF visait en premier lieu les formations non certifiantes éligibles « de droit » par exception législative : permis de conduire, validation des acquis de l'expérience, bilans de compétences, etc.) Compte-tenu de la forte augmentation des coûts unitaires de ces formations, qui ont fait l'objet de développements supra, le fait de plafonner les droits au CPF qui peuvent être mobilisés visait à limiter l'exposition des deniers publics aux prix parfois très élevés pratiqués par les organismes de formation.
S'agissant de formations non-certifiantes, dont l'éligibilité même au CPF déroge au principe prévu par le code du travail, cette limitation était apparue « acceptable » aux rapporteurs spéciaux, comme ils l'avaient indiqué dans leur dernier rapport budgétaire38(*). Au cours des débats parlementaires, des amendements ont restreint l'application du plafonnement aux seuls permis et bilan de compétences (en exonérant ainsi les actions de VAE par exemple) ; en compensation, le plafonnement a été étendu aux formations inscrites au répertoire spécifique.
L'enjeu résidait dans les niveaux de ces plafonds, qui ont été fixés par décret du 24 février 202639(*) aux sommes de :
- 1 500 euros pour les actions de formation éligibles au titre du répertoire spécifique ;
- 1 600 euros pour les bilans de compétences ;
- 900 euros pour les préparations aux permis de conduire du groupe léger (notamment le permis B).
Selon la Caisse des dépôts, ces niveaux de plafonnement correspondent à peu près aux coûts moyens de ces différentes formations : le plafond de 1 500 euros applicables aux formations du répertoire spécifique est légèrement inférieur à leur coût moyen (1 615 euros) ; il en va de même pour le permis, pour lequel le plafond (900 euros) a été fixé à un niveau proche du coût moyen (932 euros).
En revanche, le plafonnement des bilans de compétences (1 600 euros) a été fixé à un niveau sensiblement inférieur à leur coût moyen (1 927 euros), dans l'objectif de ralentir la progression très rapide de ces coûts.
Comme pour la participation forfaitaire obligatoire et pour les mêmes motifs, les demandeurs d'emploi et les titulaires bénéficiant d'un co-financement par abondement ne se voient pas appliquer le plafonnement. S'ils avaient globalement accepté la participation forfaitaire obligatoire, les Acteurs de la compétence se sont dit « opposés au principe du plafonnement de la mobilisation des droits au CPF acquis ».
2. La régulation par l'offre : des restrictions d'éligibilité afin de favoriser le suivi de formations qualifiantes
Entre 2018 et 2024, l'éligibilité des formations « de droit » était allé s'élargissant, en particulier avec la loi de 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire40(*), qui a ouvert l'éligibilité au CPF de tous les permis, y compris les permis moto, poids lourds ou remorques.
À compter de 2025, compte-tenu de l'impact contestable de ces actions de formation sur les trajectoires professionnelles et de la dégradation des finances publiques, un mouvement inverse est constaté, qui consiste en des restrictions successives de l'éligibilité des actions « de droit » au financement du CPF.
a) Dès 2025, la fin de l'éligibilité de droit des formations « ACRE »
La loi de finances pour 2025 a limité l'éligibilité au CPF des actions de formation en faveur des créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE), en ne maintenant cette éligibilité que pour les seules formations enregistrées au RNCP ou au répertoire spécifique. La mesure est entrée en vigueur à compter du 16 février, à l'issue de la promulgation de la loi de finances.
Regrettée par les Acteurs de la compétence dans son impact sur les actifs concernés, cette mesure était justifiée par la nécessité de lutter contre les abus constatés dans ce segment de l'offre de formation. Pour la DGEFP, que rejoint cette mesure « une étape cohérente et logique qui suit la dynamique constante d'amélioration de la qualité et de l'impact des formations pour la réussite des projets des titulaires. »
À cette restriction d'éligibilité se sont ajoutées les procédures pour recouvrement sur montants indus ou contestés et des procédures de sanctions et déréférencements d'organismes de formation dans le domaine de l'ACRE, pour mieux lutter contre les abus identifiés.
b) En 2024 et en 2026, des resserrements de l'éligibilité des actions visant à passer les permis de conduire du groupe léger
Comme l'a montré le rapporteur spécial, les préparations au permis de conduire du groupe léger sont devenues depuis 2019 la première formation souscrite par le biais de Mon Compte Formation. Elles représentent ainsi 15 % de la dépense totale du CPF, soit 300 millions d'euros par an.
Début 2024, l'élargissement de l'éligibilité des permis moto au CPF avait conduit à une hausse de 45 % du nombre de dossiers validés par rapport à la même période en 2023. Les dossiers de permis moto ont représenté jusqu'à 10 % de l'ensemble des dossiers CPF en janvier 2024 et un coût de 130 millions d'euros en quatre mois.
Cette hausse a été jugulée par la restriction de l'accès au CPF pour financer un permis véhicule léger à partir du 18 mai 202441(*). Depuis cette date, le financement de la préparation d'un permis de conduire léger (A1, A2, B, B1) n'est plus possible dès lors que le titulaire du compte est déjà détenteur d'un permis relevant de cette catégorie.
En 2026, l'éligibilité au CPF des permis de conduire du groupe léger a été à nouveau restreinte : elle est désormais subordonnée au fait que le titulaire soit demandeur d'emploi ou qu'il bénéficie d'un financement par un tiers (employeur, Opco, etc.), qui constitue le signe que l'obtention du permis de conduire vise effectivement un objectif professionnel.
Afin d'assurer que le co-financement constitue effectivement une action volontariste de l'employeur, marquant son soutien au projet professionnel de son salarié, une condition de co-financement à hauteur de 100 euros est désormais appliquée. Cela permet de limiter des dévoiements tels que les participations employeurs d'un euro symbolique, dont le seul objectif serait de permettre au salarié d'utiliser son CPF sans effort financier de l'employeur.
Très critiquée lors de son adoption, cette mesure a pourtant fait l'objet d'un relatif consensus par les personnes entendues par le rapporteur spécial. Les Acteurs de la compétence ont ainsi indiqué « [soutenir] cette mesure de rationalisation, sous réserve de garantir que les actifs qui en ont un réel besoin professionnel puissent continuer à y accéder, notamment via d'autres dispositifs ». Il est ainsi rappelé que les préparations à l'examen du permis de conduire des poids lourds ne fait pas l'objet de mesure de régulations, dans la mesure où ces permis sont à vocation exclusivement professionnelle dans un secteur professionnel en tension.
Pour la DGEFP, cette mesure était rendue nécessaire par les augmentations régulières des tarifications observées pour les permis de conduire, rendues possible par le large subventionnement de ces prestations par le CPF : elles étaient en moyenne de 3 % par an. Enfin, le rapporteur spécial relève que le taux de recours au CPF pour financer le permis de conduire était dix fois plus élevé dans les zones denses que dans les zones rurales42(*), signe que le dispositif manquait sa cible.
c) Proposée pour 2026, la fin de l'éligibilité des bilans de compétences n'a pas été retenue
Enfin, une autre mesure de restriction d'éligibilité avait été envisagée, sans être finalement retenue dans la loi de finances pour 2026 : l'inéligibilité des bilans de compétences.
Cette mesure avait en effet fait l'objet d'oppositions très importantes des organismes de formation, qui considéraient que cette éligibilité se justifiait par l'apport significatif de ses enseignements dans le cadre du projet professionnel des stagiaires. La réalisation d'un bilan de compétences conduit en effet le stagiaire à définir un projet professionnel ainsi qu'un plan d'action pour la réalisation de ce projet. Le maintien de l'éligibilité des bilans de compétences au CPF a ainsi été jugé comme une bonne mesure par les Acteurs de la compétence.
Les bilans de compétences ont donc seulement fait l'objet du plafonnement des droits mobilisables mentionné supra.
La loi de finances pour 2026 a néanmoins permis au pouvoir réglementaire de déterminer les conditions d'éligibilité des bilans de compétences au CPF. Ainsi, un décret du 24 février 202643(*) a institué un « délai de carence » de 5 ans entre deux souscriptions à un bilan de compétences. Cette mesure, à laquelle le rapporteur spécial souscrit, vise à limiter les effets d'aubaine et les bilans inopportuns, dont les répétitions excessives ne sauraient laisser un temps suffisant de formation et montée en compétences.
En outre, la DGEFP a indiqué au rapporteur spécial qu'un projet de décret visant à appliquer un nombre d'heures d'accompagnement minimal aux bilans de compétence pour être éligible au CPF est en cours d'élaboration. Ce projet a fait l'objet d'une concertation des acteurs concernés. Cette mesure, qui a notamment pour objectif d'améliorer la qualité des formations dispensées et de lutter contre les pratiques abusives ou frauduleuses, est également approuvé par le rapporteur spécial.
* 35 Bruno Coquet, « L'apprentissage sous pression », OFCE Policy Brief, 5 mai 2026.
* 36 IGF et Igas, Conséquences financières de la réforme de l'apprentissage et de la formation professionnelle, avril 2020.
* 37 Décret n° 2024-394 du 29 avril 2024 relatif à la participation obligatoire au financement des formations éligibles au compte personnel de formation.
* 38 Rapport n° 139 (2025-2026), tome III, annexe 31, fait par M. Emmanuel Capus et Mme Ghislaine Senée au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi de finances pour 2026.
* 39 Décret n° 2026-127 du 24 février 2026 relatif aux conditions d'éligibilité au compte personnel de formation et au plafonnement de prise en charge par ce compte de certaines actions de formation.
* 40 Loi n° 2023-479 du 21 juin 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire.
* 41 Décret n° 2024-444 du 17 mai 2024.
* 42 QPS Les études, « Le recours au CPF : une analyse territoriale », Caisse des dépôts et consignations, n° 40, mars 2023.
* 43 Décret n° 2026-126 du 24 février 2026 définissant les conditions d'éligibilité au compte personnel de formation des bilans de compétences mentionnés au 2° de l'article L. 6313-1 du code du travail.