B. DES MESURES AYANT ATTEINT LEURS PRINCIPAUX OBJECTIFS, MAIS QUI SOUFFRENT DE PLUSIEURS LIMITES
1. Près d'un milliard d'économies réalisées, au prix parfois d'un renoncement à la formation
a) Un impact cumulé significatif sur les dépenses publiques
Sur la base des réponses apportées à ses questions lors des auditions, le rapporteur spécial estime à un peu moins d'un milliard d'euros les économies budgétaires induites par l'ensemble des mesures de régulation prises depuis 2024.
S'agissant d'abord de la participation forfaitaire obligatoire (RAC), le gain a été mesuré en 2024 par comparaison avec la consommation 2023 à 191 millions d'euros. À partir de 2025, l'économie est estimée à 177 millions d'euros. Cet impact est lié au double effet, d'une part, de l'économie imputable directement au reste à charge et, d'autre part, à un moindre recours au CPF.
Le gain lié à l'inéligibilité de droit des formations « ACRE » est estimé entre 40 millions d'euros et 60 millions d'euros sur l'année 2025, selon que l'on retient l'hypothèse d'un taux de report vers les formations ACRE inscrites au répertoire spécifique de 31 % ou de 50 %. La première hypothèse étant retenue par la Caisse des dépôts et la DGEFP, c'est celle que le rapporteur spécial à retenu ci-dessous.
Impact budgétaire des mesures de régulation instituées depuis 2024
(en millions d'euros)
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Mesure de régulation |
Impact budgétaire |
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Première année |
Année pleine |
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Participation forfaitaire obligatoire (RAC) |
191 |
177 |
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Plafonnement des droits mobilisables |
342 |
410 |
|
dont répertoire spécifique |
292 |
350 |
|
dont permis de conduire |
- |
- |
|
dont bilans de compétences |
50 |
60 |
|
Inéligibilité ACRE |
60 |
60 |
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Restriction d'éligibilité permis de conduire |
252 |
302 |
|
TOTAL |
949 |
|
Note : l'impact des mesures d'éligibilité et de plafonnement du permis de conduire sont difficiles à distinguer, c'est pourquoi il ne figure d'une fois.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Les impacts des plafonnements de droits mobilisables s'élèvent à 342 millions d'euros en 2026 et sont estimés à 410 millions d'euros en année pleine pour les plafonds applicables au répertoire spécifique et aux bilans de compétences.
L'impact de la double mesure de régulation affectant le permis de conduire en 2026 (restriction d'éligibilité et plafonnement) s'élèverait quant à lui à 252 millions d'euros en 2026 et à 302 millions d'euros en année pleine.
Compte-tenu de l'impact budgétaire important de ces mesures de régulation, qui rendent irréaliste leur suppression, et des justifications satisfaisantes qui les ont motivées, le rapporteur spécial recommande de maintenir ces mesures.
Recommandation : À ce stade et compte tenu de leur impact budgétaire conséquent, maintenir les mesures de régulation du CPF dans leur forme actuelle.
b) Des effets modérés sur les publics visés et encore incertains sur les formations suivies
Les personnes entendues par le rapporteur spécial ont indiqué avoir constaté des renoncements à la formation à la suite de la mise en place de certaines mesures de régulation, en particulier celles qui agissent sur la demande.
La mesure dont l'impact est le mieux connu est l'instauration du « reste à charge » en 2024, sur laquelle nous disposons d'un peu de recul. Selon la direction du budget, le nombre de bénéficiaires mobilisant leur CPF a diminué de 15,8 % l'année qui a suivi l'instauration du « reste à charge » par rapport à l'année précédente. À ce sujet, les Acteurs de la compétence ont déploré « une baisse flagrante et durable du nombre de dossiers validés depuis cette date (...). Le niveau antérieur n'a jamais été retrouvé. »
Bien que le recul manque, des effets similaires sont attendus du plafonnement des droits mobilisables. La Caisse des dépôts les estime entre 10 % et 15 % de renoncement par la Caisse des dépôts. La DGEFP a quant à elle constaté une réduction du volume mensuel de dossiers de formation de 78 % entre février et mars 2026, passant de 78 128 à 16 769 dossiers.
Les mesures de régulation, en particulier le « reste à charge », ont également eu pour conséquence de modifier le profil des bénéficiaires mobilisant leur CPF. On constate en effet une diminution du recours au CPF par les salariés en activité (- 26 %) et une augmentation relative du recours au CPF par les demandeurs d'emploi (+ 7 %), qui sont exonérés de la participation forfaitaire obligatoire, ce qui traduit un effet d'éviction des publics soumis au reste à charge vers les publics exonérés.
Selon la DGEFP, 1,39 millions de dossiers ont été exonérés de reste à charge depuis 2024, soit près de 57 % d'entre eux, majoritairement pour des demandeurs d'emploi (plus d'1 million d'euros). Parmi ces dossiers ne figurent pas ceux des travailleurs en ESAT ; le rapporteur spécial recommande de leur étendre l'exonération de participation forfaitaire obligatoire, afin de faciliter l'accès de ce public prioritaire à la formation.
Les demandeurs d'emploi étant considérés comme un public prioritaire pour la formation professionnelle, cette modification du profil des bénéficiaires contribue à améliorer le ciblage du dispositif.
Toutefois, cet effet d'éviction concerne également certains publics qui devraient être prioritaires, notamment les personnes peu qualifiées : la part des travailleurs dont le niveau de qualification est égal ou inférieur au baccalauréat a ainsi diminué de 4 points entre 2023 et 2025 (62 % en 2023, 58 % en 2025), de même que la part de non-cadres (83 % en 2023, 79 % en 2025).
Si le lien de causalité n'est pas fermement établi, il pourrait bien s'agir d'un effet indésirable du « reste à charge ». Il convient selon le rapporteur spécial de mieux évaluer, avec davantage de recul, ce potentiel effet de bord afin d'éviter que l'ambition de démocratisation de la formation portée par le CPF ne soit écornée.
Si l'impact des mesures de régulation sur le public mobilisant son CPF semble assez bien attesté, l'impact incitatif en faveur de la co-construction des parcours professionnels des exonérations liées au co-financements est encore incertain. En effet, sur les 1,39 million de dossiers exonérés, seuls 45 759 ont fait l'objet d'un dotation employeur et seulement 8 658 ont bénéficié d'un abondement de leur Opco en 2025 selon la DGEFP. Les co-financements continuent de ne représenter que 4,1 % des financements du CPF.
Enfin, plusieurs personnes auditionnées ont fait part au rapporteur spécial de leurs inquiétudes quant à l'effet du plafonnement introduit en 2026 sur la qualité des formations. Les Acteurs de la compétence ont ainsi indiqué que « les plafonds retenus pour le répertoire spécifique ont été fixés à un niveau insuffisant au regard des coûts réels de nombreuses certifications concernées ». De fait, le plafonnement général des droits mobilisables au titre du répertoire spécifique avait été fixé en fonction du coût moyen de l'ensemble des formations inscrites, sans prise en compte des variations de coût entre les formations éligibles à ce répertoire.
Il est ainsi à craindre que les formations pour lesquelles le prix traduit une qualité supérieure ne soient pénalisées davantage, par rapport à des formations « low cost » dont le coût serait inférieur au plafonnement. Des formations jugées comme prioritaires et stratégiques pourraient se trouver dans ce cas, comme les formations de data analyst (126 heures et 8 100 euros en moyenne) ou d'installation de panneaux photovoltaïques (80 heures et 3 900 euros en moyenne).
Il conviendra donc, avec le recul, d'étudier l'effet de ce plafonnement généralisé et de son adéquation avec les différentes catégories d'offres de formation du répertoire spécifique proposées par les organismes de formation. Il apparaît en tout état de cause au rapporteur spécial que la régulation de l'offre, qui a pour effet d'en améliorer la qualité, doit être menée en priorité.
Recommandation : À l'avenir, réguler en priorité l'offre de formation afin d'en améliorer la qualité.
2. Les mesures de régulation retenues sont susceptibles de faire l'objet de contournements qui en limitent l'efficacité
a) Des effets d'anticipation qui limitent l'efficacité des mesures de régulation à leur entrée en vigueur
L'efficacité des mesures de régulations, principalement celles qui affectent l'offre de formation en restreignant l'éligibilité au CPF, est fortement atténuée par des comportements d'anticipation.
Nombre moyen de dossiers validés par jour durant chaque semaine
(en nombre de dossiers)
Source : Caisse des dépôts et consignations
Ainsi, la direction du budget impute la très forte hausse de la consommation du CPF début 2024 non seulement à l'éligibilité du permis moto, mais également à l'anticipation de la mise en place de la participation forfaitaire obligatoire.
De même, les mesures de régulation les plus récentes, annoncées fin 2025 mais entrées en vigueur mi-février 2026, ont suscité une forte hausse de la consommation en janvier, en anticipation de leur mise en oeuvre.
Ces effets d'anticipation conduisent à des surconsommations dans les périodes précédant l'entrée en vigueur des mesures de régulation : pour le seul permis de conduire avant la promulgation de la loi de finances pour 2026, cette surconsommation s'élève à 126 millions d'euros. Cela réduit donc grandement l'impact de cette restriction sur 2026 : elle serait ainsi moitié moindre qu'anticipée dans les premiers mois de sa mise en oeuvre.
b) Le reste à charge et le plafonnement risquent d'être contournés par consolidation et « saucissonnage »
S'agissant du reste à charge et du plafonnement, la direction du budget a surtout signalé au rapporteur spécial que les offres de formation pouvaient évoluer pour contourner les mesures de régulation instituées par le législateur et le pouvoir réglementaire.
Ainsi, la participation forfaitaire obligatoire peut être contournée en transformant plusieurs actions de formation en une seule, plus longue et plus onéreuse. Le reste à charge étant forfaitaire, cette consolidation permet de payer une seule fois une somme qui aurait autrement été payée plusieurs fois.
De même, la direction du budget a indiqué craindre le développement d'un procédé de contournement inverse du plafonnement introduit par la loi de finances pour 2026 : lorsqu'une action de formation longue et coûteuse est concernée par le plafonnement, il est possible de la scinder en deux actions de formation plus courtes et moins onéreuses afin de passer sous le seuil de plafonnement. Cette opération dite de « saucissonnage » pourrait contribuer à limiter considérablement l'efficacité du plafonnement.
S'il est possible d'espérer que le reste à charge, qui incite à consolider les formations, et le plafonnement, qui incite à les scinder, se combineront pour éviter les dévoiements, l'impact du plafonnement devrait être significativement plus important, accentuant les risques de « saucissonnage » à l'avenir.
Si ces pratiques de contournement étaient effectivement observées, le rapporteur spécial recommanderait d'envisager une meilleure articulation du « reste à charge » et du plafonnement afin d'en réduire les effets de bord. Une telle articulation pourrait prendre la forme, alternativement, d'un rehaussement du plafonnement et d'un reste à charge proportionnel au coût de la formation - ce qui aurait pour effet de rééquilibrer les incitations - voire d'un reste à charge unique proportionnel au coût de la formation.
Recommandation : Lorsque les effets combinés du « reste à charge » et du plafonnement seront évalués avec davantage de recul, envisager une meilleure articulation entre ces deux mesures, par exemple en créant un reste à charge unique proportionnel au coût de la formation, dont demeureraient exemptés les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires d'un co-financement.