II. UN OBJECTIF POUR LA PROCHAINE MANDATURE : PERMETTRE AU CPF DE RÉPONDRE AUX BESOINS EN COMPÉTENCES DE LA NATION
À court-terme, une amélioration des mesures de régulation existantes serait souhaitable. Toutefois, s'y limiter ne serait ni satisfaisant pour les travailleurs, qui souhaitent à juste titre pouvoir bénéficier du CPF, ni pour les finances publiques, compte-tenu des multiples limites des mesures de régulations mises en oeuvre.
Aussi, le rapporteur spécial propose, pour la prochaine mandature, une réforme du CPF qui soit à la fois plus désirable et plus respectueuse des deniers publics : une véritable « politique d'abondement » pour mettre le CPF au service de la Nation.
A. POUR UNE VÉRITABLE « POLITIQUE D'ABONDEMENT » DU COMPTE PERSONNEL DE FORMATION
1. Si les abondements du CPF font l'objet d'un large consensus, ils peinent à se développer
L'ensemble des personnes entendues par le rapporteur spécial ont manifesté leur intérêt pour le développement des co-financements du CPF.
Ainsi, si les Acteurs de la compétence se sont dits opposés au plafonnement de la mobilisation des droits, c'est que la régulation du CPF devrait selon eux reposer « sur le développement des abondements plutôt que sur des restrictions d'accès », car l'abondement ciblé permet de mobiliser le droit au CPF au service de besoins en compétences identifiés, ce qui est un outil de pilotage plus fin que le plafonnement, a fortiori le plafonnement uniforme de toutes les formation du répertoire spécifique.
Les co-financements jouent en effet un rôle de levier essentiel.
Les abondements des Opco soutiennent les besoins identifiés à la maille de branche professionnelle et peuvent permettre de résorber les tensions sur le marché du travail en accélérant les reconversions dans les filières en tension (aides-soignants, conducteurs, développeurs, techniciens des énergies renouvelables, etc.).
Les abondements des régions répondent aux enjeux territoriaux de développement économique et d'employabilité, en atténuant l'impact des mutations de l'emploi (par exemple dans les bassins d'emploi désindustrialisés) ou en finançant des investissements dans les compétences d'avenir (comme en région Pays-de-la-Loire en matière de transition écologique).
Enfin, ceux des employeurs permettent d'inscrire la formation individuelle dans une logique de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Surtout, plusieurs études soulignent en outre l'impact renforcé d'une formation suivie avec le CPF lorsque celle-ci fait l'objet d'un co-financement, notamment lorsque ce co-financement vient de l'employeur44(*).
L'impact des dotations employeurs sur les trajectoires professionnelles
D'abord, les dotations employeurs sont mobilisées rapidement pour financer des projets de formation, avec des taux d'annulation bien plus faibles qu'en l'absence d'abondement.
Ensuite, les formations financées par des dotations employeurs sont plus souvent qualifiantes que celles financées par le seul CPF, puisque les dotations employeurs financent majoritairement des certifications inscrites au RNCP.
Enfin, l'impact de ces formations sur les trajectoires semble significatif, puisque la moitié des personnes sans emploi salarié au moment de l'achat de la formation sont salariés un an après, que 20 % des bénéficiaires salariés ont depuis changé d'entreprise et que 17 % d'entre eux ont changé de groupe socioprofessionnel un an après la fin de leur formation - ce qui suggère une forte mobilité professionnelle.
Source : QPS Les études, « Les dotations des employeurs sur les comptes personnels de formation : typologie des publics concernés et de l'utilisation des dotations entre 2020 et 2023 », Caisse des dépôts et consignations, n° 44, juin 2025
Toutefois, le constat est celui d'un relativement faible développement des abondements du CPF. Au titre de l'année 2025, seuls 17 financeurs tiers disposent de conventions d'abondement automatisés avec la Caisse des dépôts, dont 5 régions45(*) et 8 branches professionnelles par le biais de leur Opco46(*).
Le potentiel du CPF comme outil de régulation des déséquilibres du marché du travail est important, mais ne pourra se révéler pleinement qu'en présence d'une véritable politique de l'abondement.
L'objectif est d'accroître le nombre de conventions ciblant précisément les besoins identifiés sur le terrain, qu'ils soient économiques, sociaux ou environnementaux et ainsi s'assurer que chaque parcours de formation sera aligné sur les réalités et les opportunités du territoire concerné.
2. Systématiser les abondements devrait permettre de renforcer la pertinence des formations suivies et de mieux maîtriser les dépenses du CPF
Une politique d'abondement permettrait ainsi de préserver l'équilibre entre deux principes : celui du droit individuel, qui a incontestablement démocratisé l'accès à la formation, et celui des abondements, qui permettent d'orienter ce droit vers les besoins en compétences prioritaires.
Pour cela, les abondements devraient être systématisés afin de s'assurer de l'adéquation du besoin du salarié avec celui de l'employeur, du secteur professionnel ou de la société, et de répartir la charge financière entre les différentes parties prenantes. Deux types de mesures peuvent être mis en oeuvre pour assurer le caractère systématique des co-financements.
a) Faciliter et encourager le versement des abondements
Dans l'optique de favoriser le développement des abondements volontaires du CPF, l'attention du rapporteur spécial a été attirée sur la nécessité de prendre deux mesures.
Il s'agit d'abord de favoriser le cumul entre les abondements de France Travail et les compléments versés par les titulaires sur le CPF. En effet, selon les Acteurs de la compétence, lorsqu'un demandeur d'emploi bénéficie d'une aide individuelle à la formation (AIF) de la part de France Travail, aucun reste à charge CPF n'est possible, ce qui exclut en pratique tout co-financement par le titulaire. Cette règle, qui pénalise les personnes qui souhaitent s'impliquer financièrement dans leur propre formation, devrait être révisée pour autoriser le co-financement du titulaire.
Il s'agit en outre de permettre aux fonds d'assurance formation (FAF) de prendre en charge, par abondement, la participation forfaitaire obligatoire due par les travailleurs indépendants, de la même manière que les opérateurs de compétence peuvent la prendre en charge pour les salariés. En effet, les FAF jouent auprès des non-salariés un rôle analogue au rôle joué par les Opco pour les salariés ; or, seuls les Opco peuvent à ce jour prendre en charge ce « ticket modérateur », les FAF ne se voyant pas reconnaître cette faculté.
Ceci est d'autant plus étonnant que certains Opco, tel celui du secteur agricole dénommé OCAPIAT, peuvent être agréés en qualité de FAF pour la formation des travailleurs non-salariés, mais ne peuvent pas soutenir la formation de ces travailleurs comme ils le peuvent pour les salariés.
Afin de supprimer cette différence de traitement qui ne semble pas justifiée, il convient de permettre aux FAF de prendre en charge la participation forfaitaire obligatoire pour la formation des non-salariés.
b) Envisager divers ordres de mobilisations des fonds pour favoriser les co-financements multiples
S'agissant de l'architecture de financement, le rapporteur spécial propose également d'envisager une nouvelle modification de l'ordre de mobilisation des fonds. Une modification réglementaire47(*) a été récemment mise en oeuvre en ce sens : jusqu'alors, lorsque le salarié disposait d'un CPF déjà bien alimenté, l'abondement de son employeur n'était pas mobilisé, ce qui rendait superflue, voire décourageante la définition d'une politique d'abondement. Cette logique a depuis été inversée, l'ordre de consommation étant désormais le suivant :
- d'abord, des dotations de l'employeur destinées à alimenter en droits supplémentaires le CPF du titulaire ;
- ensuite, le CPF du titulaire ;
- enfin, les abondements complémentaires.
Le rapporteur spécial propose de généraliser ce principe : les co-financements disponibles (fonds réels déposés sur les plateformes) doivent, lorsque cela est possible, être mobilisés en priorité, les crédits CPF du titulaire venant en complément.
Cette inversion logique permettrait de réduire la consommation des droits individuels - et les fonds publics en provenance de France compétences - et le montant du reste à charge pour le titulaire, tout en dirigeant les fonds publics et mutualisés vers les formations reconnues comme prioritaires.
Elle s'inscrit dans une logique plus générale de multi-financement, dans laquelle les co-financements des Opco, des régions, des employeurs et de France Travail s'articulent de manière cohérente, plutôt que de se superposer de façon désordonnée.
c) S'appuyer sur les mesures de régulation existantes pour inciter au développement des abondements
Il pourrait d'abord être envisagé de conditionner la mobilisation du CPF à un tel co-financement. Toutefois, cela reviendrait à revenir de front sur le principe du droit individuel à la formation, sur lequel le CPF est fondé, en en revenant à un dispositif intermédié qui n'a pas fait sa preuve pas le passé.
Alternativement - et c'est l'option qui a la préférence du rapporteur spécial - il serait possible de réduire la rigueur de certaines mesures de régulation (participation forfaitaire obligatoire et plafonnement des droits mobilisables), lorsque le titulaire bénéficie d'un co-financement.
Ainsi, la participation forfaitaire obligatoire n'est d'ores et déjà pas due lorsque le titulaire bénéficie d'un abondement complémentaire de son employeur ou d'un Opco. Cette exigence pourrait être renforcée, en mettant en place un plancher d'abondement qui permettrait d'éviter le versement de dotations purement symboliques - les dotations d'un euro étant fréquentes - qui ne permettent pas une véritable co-construction du parcours.
Ensuite, pour les abondements les plus importants, le plafonnement pourrait être levé. Par exemple, cela pourrait être le cas lorsque les abondements couvrent la moitié du reste à charge après plafonnement.
Recommandation : Pour assurer la qualité des formations suivies et améliorer l'effet de levier du CPF, développer les co-financements (« abondements volontaires ») des formations en mobilisant des fonds privés et publics :
- à court-terme, faciliter le versement d'abondements volontaires du CPF en modifiant l'ordre d'appel des fonds et en sécurisant la faculté pour les fonds d'assurance formation (FAF) de verser de tels abondements ;
- à moyen terme, inciter au versement d'abondements volontaires en prévoyant un montant minimal d'abondement pour bénéficier d'une exonération du « reste à charge » et en réduisant les mesures de régulation pour les bénéficiaires de co-financements substantiels ;
- dans le cadre de la prochaine mandature, mettre en place une véritable politique d'abondements du CPF associant salariés, entreprises, branches professionnelles, régions et État pour orienter les salariés vers les formations utiles à la Nation, aux territoires et aux secteurs professionnels.
* 44 QPS Les études, « Les dotations des employeurs sur les comptes personnels de formation : typologie des publics concernés et de l'utilisation des dotations entre 2020 et 2023 », Caisse des dépôts et consignations, n° 44, juin 2025.
* 45 Bourgogne Franche-Comté, Guadeloupe, Pays de la Loire, Grand Est, et Haut de France.
* 46 AFDAS/Intermittent spectacle, AKTO/Branche EEP, Uniformation/branche mutualité, ATLAS/Branche BET, Uniformation/France Travail, OCAPIAT/Branche secteur alimentaire, OPCO Santé, Uniformation/UCANSS.
* 47 Décret n° 2025-1156 du 3 décembre 2025 portant sur la mobilisation des droits inscrits sur le compte personnel de formation.