B. LE COÛT DU CPF DEMEURE ÉLEVÉ AU REGARD DE SON IMPACT SUR LES TRAJECTOIRES PROFESSIONNELLES
1. L'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles apparaît incertain
Selon la Caisse des dépôts et consignations, les différentes enquêtes menées auprès des bénéficiaires de formations dans le cadre du CPF tendent à conforter cette vision. Selon les réponses de la Caisse au questionnaire du rapporteur spécial, à l'été 2022, 15 % des personnes ayant achevé leur formation en novembre 2021 estiment que la formation qu'elles ont suivi leur a permis de trouver ou retrouver du travail, et 27 % lorsqu'elles étaient en recherche d'emploi au moment de leur inscription. Ces retours positifs sont particulièrement importants pour le permis de conduire et les bilans de compétences.
La Caisse des dépôts a également mis en avant des effets sur le travail des bénéficiaires du CPF : 43 % des personnes, salariées à l'inscription en formation, estiment que la formation a eu un effet sur leur façon de travailler, qu'elle leur a permis d'accomplir de nouvelles tâches (22 %), d'être plus performantes dans leur travail (30 %) ou de travailler différemment, de prendre des initiatives nouvelles (22 %).
Bien souvent, lorsqu'un actif cherche un emploi ou souhaite en changer, le CPF constitue le premier levier de formation auquel il recourt de façon autonome. En outre, le « passeport de compétences », adossé au CPF et qui recueille l'ensemble des données sur les qualifications du titulaire, offre une nouvelle manière de valoriser les acquis des bénéficiaires facilitant les démarches de reconversion vers des métiers aux compétences proches.
En réalité, le rapporteur spécial constate que l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles est débattu, et n'a pas fait l'objet d'un consensus au cours des auditions. Il est en effet difficile de lier les trajectoires professionnelles des usagers du CPF à la formation ou à l'action suivie, faute de contrefactuel.
Certains auditionnés, s'appuyant sur une étude de la direction de l'animation de la recherche sur l'emploi et les solidarités (Dares) de février 202333(*), ont mis en avant le fait qu'un quart (26 %) des salariés à l'inscription en formation sont toujours salariés et ont connu une évolution professionnelle (dans ou en dehors de leur entreprise d'origine) au cours des 8 à 9 mois après la fin de la formation, ou encore que plus d'un tiers (35 %) des personnes en recherche d'emploi au moment de la formation sont en emploi 8 à 9 mois plus tard.
D'autres personnes auditionnées, s'appuyant sur la même étude de la Dares de février 2023, ont souligné que, pour un quart des personnes qui indiquaient avoir connu une mobilité professionnelle, près de deux tiers (60 %) déclaraient n'avoir connu aucun changement à la suite de leur formation, que si un tiers des personnes ayant suivi une formation « obligatoire » estime qu'elle leur a permis de trouver une nouvel emploi, cette part est plus faible (20 %) pour les usagers ayant préparé un permis de conduire ou fait un bilan de compétence, et que, sur les 22 % des enquêtés ayant indiqué souhaiter créer une entreprises, seuls 10 % d'entre eux disposaient d'une entreprises à la date de l'enquête.
Les pessimistes quant à l'impact du CPF insistent également sur la faible part des inscrits (57 % seulement) qui valident effectivement leur formation, ce qui s'explique, selon la direction du budget, non par un fort taux d'échec (7 %), mais par de nombreux abandons (35 %). Les formations à plus fort enjeux professionnels ont des taux de réussites significativement plus élevés que d'autres types de formation. Ainsi, toujours selon la direction du budget, les habilitations sécurités présentent un taux de réussite de 91 % contre 39 % pour les formations de langue ou de bureautique.
Surtout, ceux qui doutent de l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles convoquent l'étude précitée de la Dares pour insister sur le fait que 20 % des utilisateurs du CPF n'ont aucun objectif professionnel. Si ces utilisateurs suivent majoritairement des formations en langues étrangères ou en bureautique, une part significative des 25 % d'utilisateurs qui mobilisent leur CPF pour passer le permis de conduire invoquent des motifs personnels, qu'il s'agisse des « activités de la vie quotidienne » (71 %) ou « des loisirs » (49 %).
Les pessimistes peuvent se féliciter d'avoir de leur côté la Cour des comptes, qui déplorait en 2023 que « l'objectif quantitatif a été obtenu au prix d'un développement de la fraude (...) et d'un éloignement de l'objectif initial de ce dispositif visant à accroître les compétences et l'employabilité »34(*).
Au terme de ces débats, le rapporteur spécial retient que, si l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles était débattu, il est en tout état de cause plus fort lorsque la formation est certifiante, longue, accompagnée dans le cadre du conseil en évolution professionnelle (CEP) ou cofinancée par un acteur public ou professionnel. À contrario, cet impact est plus incertain pour des formations courtes, isolées ou faiblement reliées à un projet professionnel explicite.
Compte-tenu de l'absence de consensus sur l'impact du CPF sur les trajectoires professionnelles, il convient pour le rapporteur spécial de mieux suivre l'impact d'une mobilisation du CPF dans un parcours professionnel, par exemple à travers le dispositif InserFormPro prévu par la loi de lutte contre les fraudes sociales et fiscales (cf. supra).
2. Le coût pour les finances publiques de certaines formations, souvent non-certifiantes, apparaît particulièrement élevé
L'efficience du CPF doit s'apprécier en rapportant son impact sur les trajectoires professionnelles à son coût pour les finances publiques. Or, si son impact sur les trajectoires professionnelles est discuté, son coût pour les finances publiques est certain. Comme l'ont démontré les développements à la fin de la première partie de ce rapport, ce coût, d'environ 2 milliards d'euros par an, est significatif.
Ce coût global ne permet toutefois pas d'appréhender finement l'efficience du CPF en fonction des formations suivies. Les développements qui suivent s'emploient à atteindre une compréhension plus fine par l'étude des coûts des formations.
De 2021 à 2025, les coûts horaires des formations souscrites augmentent continuellement. Cette hausse n'est pas uniforme et est principalement portée par les actions éligibles par exception législative : bilans de compétences (+ 6 %), permis de conduire (+ 6 %) et accompagnement à la VAE (+ 4 %).
En 2024, les prix et les durées des formations souscrites sont de 1 590 euros pour 66 heures, en moyenne. Le prix moyen augmente de 1,9 % et la durée de 8,2 % par rapport à 2023.
Évolution du coût total et du
coût moyen des formations
financées par le CPF entre 2020 et
2025
(en millions d'euros et en euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Caisse des dépôts et consignations
Cette hausse du prix moyen global observée entre 2023 et 2024 s'explique par les mesures de régulation (cf. infra) ayant participé à modifier la part relative des différents types de formation. Ces évolutions ont également eu pour effets de renforcer la part des demandeurs d'emploi dans le total des bénéficiaires, alors qu'ils choisissent généralement des formations plus longues - et donc plus coûteuses en valeur absolue - que les salariés.
Coûts d'une
action CPF en 2023 selon la nature
et la durée moyenne des
formations engagées
(en euros et en euros par heure)
Note : Coût moyen (échelle de gauche) et coût moyen par heure de formation (échelle de droite).
Source : France compétences (2024)
En 2023, le coût unitaire moyen d'une formation préparant au passage d'une certification inscrite au RNCP s'élevait à 2 208 euros et sa durée moyenne est supérieure à 250 heures. On comptait 1 549 euros et plus de 35 heures dans le cas d'une certification inscrite au répertoire spécifique. Enfin, ce coût était de 1 229 euros et environ 24 heures pour les actions éligibles au CPF au titre des exceptions législatives.
Si les formations non certifiantes (permis de conduire, bilan de compétence, VAE) sont moins chères que les autres, c'est que leur durée est plus faible ; toutefois, leur coût horaire est plus élevé. À l'inverse, rapportées à leur durée afin de déterminer un coût horaire, les formations préparant à une certification inscrite au RNCP apparaissent comme les moins coûteuses parmi les formations souscrites.
Une heure de formation en bilan de compétences coûte dix fois plus cher qu'une heure de formation préparant à une certification inscrite au RNCP.
Évolution des coûts horaires par catégorie de formation éligible
(en euros par heure)
Source : commission des finances du Sénat d'après les données de la Caisse des dépôts et consignations
Résultat, une part très significative (44 % en 2021 et de 30,8 % en 2025) des dépenses publiques au titre du CPF permet le suivi de formations non-qualifiantes, et la grande majorité de ces dépenses (83,6 % en 2021, 74,3 % en 2025) finance le suivi des formations qui ne sont pas inscrits au répertoire national des certification professionnelles (RNCP).
Évolution des dépenses au titre du CPF par catégorie d'action éligible
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Caisse des dépôts et consignations
Parmi les formations non-qualifiantes, celles qui induisent le plus de dépenses publiques sont le permis de conduire (entre 13 et 20 % selon les années), les actions destinées aux créateurs et repreneurs d'entreprises (ACRE - jusqu'à 12 % en 2021) ou encore les bilans de compétences (entre 5 et 10 % du total des dépenses selon les années).
Au sein même de ces catégories, en particulier entre formations éligibles « de droit » et les formations inscrites aux répertoire spécifique, on constate toutefois des variations de coûts très importantes qui rendent difficile de raisonner avec les seuls coûts moyens.
Au niveau des types de formation, force est de constater que les formations en langues étrangères constituent un cas particulier, tant du fait de la part importante qu'elles occupent dans l'offre de formation (32,2 %) que du fait de leur coût horaire extrêmement important (176,5 euros par heure), qui représente vingt fois le coût horaire moyen des formations en travail social.
Part de chaque domaine de formation et coût horaire de chaque domaine
(en euros par heure et en pourcentages)
Source : commission des finances du Sénat, d'après les données de la Caisse des dépôts et consignations
Le fait que ces formations se trouvent en tête du classement des actions les plus souscrites interpelle le rapporteur spécial, a fortiori compte-tenu des alertes reçues en matière de fraude s'agissant des formations en langues étrangères.
Au niveau agrégé, le coût unitaire moyen des dossiers du CPF dépend donc fortement des types de formations financées. Tandis que la part des formations inscrites au RNCP - plus longues, et donc plus chères - est en baisse (16 % des dossiers validés en 2024, contre 20 % un an auparavant), la part des formations éligibles « de droit » par exception législative, est en forte hausse, ce qui explique une hausse du coût horaire.
Enfin, le rapporteur ne peut s'empêcher de remarquer que, si le CPF ne coûte « que » environ 2 milliards d'euros par an, c'est que seulement 3 % des titulaires de CPF mobilisent cet instrument chaque année. En réalité, compte tenu du nombre de comptes ouverts (environ 37 000 à fin 2025) et des droits qui y sont inscrits (le solde moyen d'un compte est d'environ 2 300 euros), la dépense potentielle en matière de CPF est extrêmement importante : 89,4 milliards d'euros !
Les droits au CPF étant acquis pour leurs titulaires, le rapporteur spécial considère qu'il convient de les traiter comme un engagement hors-bilan, c'est-à-dire comme une sorte de garantie : en théorie, l'État doit 89,4 milliards d'euros de formation aux titulaires de CPF selon la DGEFP.
Évolution du nombre de CPF actifs
et du
solde moyen de droits inscrits sur ces comptes
(en unités - gauche - et en euros - droite)
Source : Caisse des dépôts et consignations
Mais le risque financier que font peser ces droits acquis sur les finances publiques sont loin d'être théoriques : compte tenu de l'application en projection des taux de recours par âge observés en 2025 et de l'annulation des droits acquis après 67 ans, 22,6 milliards d'euros seraient effectivement consommés entre 2026 et 2075. Mais cette projection repose sur une hypothèse de taux de recours stable ; or, ce taux de recours est actuellement particulièrement faible (environ 3 % par an depuis 2023).
Évolution du taux de recours au CPF entre 2021 et 2025
(en pourcentages)
Source : commission des finances du Sénat, d'après la Caisse des dépôts et consignations
Un point de taux de recours en plus aurait pour effet, au niveau actuel du nombre de compte et de solde moyen, une hausse de 850 millions d'euros des dépenses publiques - et un retour du taux de recours à son niveau de 2021 (5,2 %) une dépense supplémentaire de 2,2 milliards d'euros ! Or, ni la Caisse des dépôts, ni France compétences ne disposent des réserves correspondant aux droits mobilisables.
Par comparaison, le taux de non-recours au RSA, dont le coût pour les finances publiques est de 12 milliards d'euros, est de « seulement » un tiers. Les finances publiques sont donc particulièrement exposées à une hausse du taux de recours au CPF par ses titulaires.
Il est permis d'espérer que les mesures de régulation introduites depuis 2024 pour responsabiliser les titulaires nous préviennent d'un tel scénario.
* 33 Dares, « Quels sont les usages du compte personnel de formation ? », février 2023.
* 34 Cour des comptes, La formation professionnelle des salariés. Après la réforme de 2018, une stratégie nationale à définir et un financement à stabiliser, juin 2023.