EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 9 juillet 2026 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a entendu une communication de M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial, sur la régulation du compte personnel de formation (CPF).
M. Claude Raynal, président. - Nous entendons ce matin une communication de notre collègue Emmanuel Capus, rapporteur spécial de la mission « Travail, emploi et administration des ministères sociaux », sur la régulation du compte personnel de formation (CPF).
M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, nous avons adopté un certain nombre de mesures visant à mieux réguler les dépenses publiques au titre du CPF. Certaines d'entre elles ont suscité de vives réactions des usagers et du secteur de la formation professionnelle ; aussi, avec ma corapporteure spéciale Ghislaine Senée, nous étions convenus de consacrer notre prochain contrôle budgétaire à la régulation du CPF.
Malheureusement, notre collègue a été souffrante durant l'intégralité de nos travaux et n'a pu y participer. C'est donc seul que je vous en rends compte aujourd'hui.
Le CPF a été créé en 2014. Toutefois, c'est en 2018, avec la loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel, qu'il a pris sa forme actuelle. Auparavant, il était comptabilisé en heures, les formations éligibles devaient être inscrites sur des listes d'éligibilité et sa gestion était intermédiée. Ce système présentait, de l'avis général, des limites structurelles importantes. Pour y remédier, la réforme de 2018 a poursuivi deux ambitions majeures, étroitement liées : simplifier radicalement le dispositif, pour en favoriser l'appropriation par les actifs, et faire du CPF un instrument au service de l'individu, indépendamment de sa situation professionnelle et sans intermédiation.
Cette réforme s'est traduite par trois évolutions décisives.
La première est la monétarisation du CPF. Celle-ci a remplacé la comptabilisation en heures, rendant le droit à la formation immédiatement compréhensible. Toutefois, l'expression des droits en euros, plutôt qu'en heures, ne signifie pas que ces derniers viennent en contrepartie d'une cotisation, puisqu'ils sont attribués à chaque travailleur à raison de 500 euros par année travaillée, dans la limite de 5 000 euros. Le dispositif est financé par l'opérateur France compétences grâce à une taxe affectée, la contribution unique à la formation professionnelle et à l'apprentissage (Cufpa), prélevée sur les entreprises et qui a vocation à financer non seulement le CPF, mais aussi la formation professionnelle dans son ensemble.
La désintermédiation constitue la deuxième évolution permise par la réforme de 2018. Grâce à l'application « Mon compte formation » (MCF), gérée par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), tout actif peut accéder directement à ses droits et acheter en ligne une formation.
La troisième et dernière évolution est la suppression des listes d'éligibilité. Sont désormais éligibles l'ensemble des formations préparant à une certification inscrite dans deux répertoires gérés par France compétences. Ainsi, au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), qui contient des formations académiques et universitaires, s'ajoute le répertoire spécifique (RS), où sont inscrites des certifications certifiantes, mais non diplômantes, en langues étrangères, en bureautique, etc. Enfin, certaines actions de formation sont rendues éligibles au CPF par la loi, notamment en application du dernier projet de loi de finances, bien qu'elles ne figurent dans aucun de ces deux répertoires : c'est notamment le cas du permis de conduire, du bilan de compétences et de la validation des acquis de l'expérience (VAE).
Le choix du législateur de réformer en profondeur le CPF a permis un développement inédit de son utilisation par les actifs. L'offre de formation sur ce qui s'apparente désormais à un véritable marché libre s'est considérablement étoffée, atteignant 185 517 formations distinctes, menant à 3 674 certifications répertoriées en 2025. Bien évidemment, le coût du CPF pour les finances publiques a lui aussi connu une très forte augmentation : environ 2 milliards d'euros par an depuis 2023.
En raison du succès quantitatif du dispositif, la fraude au CPF s'est fortement développée après la réforme de 2018, au point que la Cour des comptes déplorait en 2023 que « l'objectif quantitatif [ait] été obtenu au prix d'un développement de la fraude [...] et d'un éloignement de l'objectif initial de ce dispositif visant à accroître les compétences et l'employabilité ».
Selon la CDC, la fraude au CPF repose sur trois principaux schémas : la collusion entre le titulaire du CPF et un organisme de formation - le titulaire mobilisant ses droits en échange d'une rétrocommission -, l'usurpation d'identité et le financement par le CPF de formations fictives ou non éligibles. Si ces trois schémas sont simples, la fraude devient de plus en plus sophistiquée, notamment du fait du recours à des sociétés éphémères.
Le préjudice financier dû à la fraude au CPF est difficile à estimer. J'avance plusieurs hypothèses dans mon rapport, en fonction des données fournies par les personnes entendues et d'estimations personnelles, mais toutes présentent des failles méthodologiques. En tout état de cause, il peut être estimé à un montant compris entre 40 millions et 250 millions d'euros par an.
De nombreuses mesures ont été prises pour lutter contre ces pratiques frauduleuses. Ainsi, l'accès à MCF a été sécurisé par l'identification via FranceConnect+ et la certification au titre du référentiel de qualité Qualiopi est désormais obligatoire pour un organisme de formation qui souhaite bénéficier de fonds publics. Enfin, l'arsenal législatif contre la fraude a été renforcé dès 2022, puis en 2025 et, tout récemment, avec la loi du 25 juin 2026 relative à la lutte contre les fraudes sociales et fiscales. Ces mesures ont produit des effets notables : depuis 2022, le nombre d'organismes de formation référencés et de certifications inscrites aux répertoires a été réduit d'un tiers, ce qui témoigne des actions de purge menées par les régulateurs en la matière. Beaucoup a donc déjà été fait, et c'est heureux.
Il me semble, toutefois, que la lutte contre la fraude pourrait bénéficier d'une meilleure coordination entre les différentes parties prenantes, nombreuses et dispersées : la CDC, France compétences, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), Tracfin, l'Office national anti-fraude (Onaf), etc. La plateforme Agora permet déjà de faciliter la communication entre ces acteurs ; j'émets une recommandation pour poursuivre en ce sens. Certaines personnes auditionnées ont évoqué le regroupement au sein d'un groupement d'intérêt public (GIP) ; j'y suis favorable, à condition que cela conduise à mutualiser des moyens, et non à créer une nouvelle structure dotée de moyens propres.
S'agissant de l'efficacité du dispositif, elle me semble perfectible.
D'un côté, le CPF a clairement permis d'atteindre l'objectif de démocratisation de la formation professionnelle : il est autant utilisé par les femmes que par les hommes, les jeunes et les seniors sont bien représentés et, surtout, les non-cadres représentent 79 % des usagers. En revanche, je considère qu'il manque la cible s'agissant de l'aspect qualifiant des formations suivies, puisque les formations non qualifiantes représentent près de 40 % de celles qui sont suivies, alors que seules 17 % de ces dernières mènent à une certification inscrite au RNCP.
Surtout, l'effet du CPF sur les trajectoires professionnelles est incertain. Bien évidemment, il n'est pas négligeable et de nombreux actifs estiment que les formations qu'ils ont suivies grâce au CPF leur ont permis d'être plus efficaces dans leur travail, voire d'accéder à des opportunités de mobilité professionnelle. Toutefois, il convient de mentionner la faible part des inscrits - 57 % seulement - qui valident effectivement leur formation, ce qui s'explique, selon la direction du budget, non par un fort taux d'échec, puisque celui-ci est de 7 % seulement, mais par de nombreux abandons, à raison de 35 % du total. Surtout, 20 % des utilisateurs du CPF n'ont aucun objectif professionnel. Ainsi, la majorité des recours visant à financer le permis de conduire ont lieu dans les zones urbaines et une part significative des personnes concernées invoque des motifs personnels.
Rapportés au coût du dispositif, ces résultats sont quelque peu décevants. Les formations non certifiantes - permis de conduire, bilan de compétence, VAE -, parmi les plus suivies, sont plus chères que les formations diplômantes rapportées à la durée de formation. Ainsi, une heure en bilan de compétences coûte dix fois plus cher qu'une heure de formation préparant à une certification inscrite au RNCP. En outre, le coût unitaire de certains types de formations paraît extrêmement élevé : en langue étrangère, par exemple, le coût horaire moyen est en moyenne 16 fois plus élevé que celui des formations inscrites au RNCP.
Pour maîtriser les dépenses liées au CPF et juguler la fraude, diverses mesures de régulation budgétaire ont été adoptées entre 2024 et 2026. Parmi elles, il faut mentionner, tout d'abord, l'instauration d'un ticket modérateur pour le titulaire, à hauteur de 100 euros, dont sont exonérés les demandeurs d'emploi et les bénéficiaires d'un cofinancement de leur formation. Viennent ensuite diverses restrictions d'éligibilité, s'appliquant aux formations dispensées dans le cadre de l'aide à la création ou à la reprise d'une entreprise (Acre), depuis 2025, et aux permis de conduire du groupe léger lorsque les bénéficiaires ne sont pas demandeurs d'emploi ou bénéficiaires d'un co-financement, depuis 2026. Enfin, je relève le plafonnement des droits mobilisables, à 1 500 euros pour le suivi de formations inscrites au répertoire spécifique, à 1 600 euros pour les bilans de compétences et à 900 euros pour les permis de conduire du groupe léger.
Ces mesures ont globalement produit leur effet, en particulier en matière d'économies budgétaires, puisque leur résultat cumulé s'établit autour de 1 milliard d'euros en année pleine. Compte tenu de leurs répercussions significatives, une remise en cause frontale n'apparaît pas souhaitable eu égard à la situation actuelle des finances publiques. C'est pourquoi je recommande de les maintenir à ce stade.
Elles présentent toutefois quelques effets plus regrettables. Par exemple, si le ticket modérateur introduit en 2024 a permis de réduire une utilisation « de confort » du CPF, il semble également avoir légèrement fait diminuer le recours des non-cadres, ce qui est dommageable. En outre, il est possible que le plafonnement des droits mobilisables, appliqué uniformément à toutes les formations inscrites au répertoire spécifique, favorise les formations low cost, à bas coût, dont la qualité serait moindre. Aussi, il me semble que la régulation de l'offre, qui permet d'en améliorer la qualité, est préférable à celle de la demande, qui risque de susciter un non-recours précisément chez les personnes qui ont le plus besoin de formation. Je recommande donc d'agir en ce sens à l'avenir.
Enfin, le reste à charge et le plafonnement, qui s'appliquent à chaque action de formation, pourraient être contournés par des opérations de consolidation ou, au contraire, de « saucissonnage » d'actions de formation, à mesure que l'offre s'adapte aux mesures de régulation. Voilà pourquoi je recommande que, lorsque l'impact combiné de ces mesures sera mieux évalué, elles puissent éventuellement être fusionnées, par exemple en créant un ticket modérateur dépendant du coût de la formation, ce qui permettrait d'éviter les effets de seuil et les pratiques de segmentation.
Pour l'avenir, il me semble que le meilleur moyen de combiner la liberté des individus et la pertinence des formations financées par le CPF est de développer les cofinancements, c'est-à-dire les abondements volontaires versés par les entreprises, les branches professionnelles ou encore les régions.
Serait ainsi développé l'effet de levier du CPF, préservant les finances de France compétences. Cela permettrait également de s'assurer que les formations suivies le soient bien dans une optique professionnelle et qu'elles sont pertinentes au regard des besoins des branches, notamment dans les secteurs en tension, des régions, en fonction des territoires et des bassins d'emploi, et des entreprises.
Aussi, je propose, dans le cadre de la prochaine mandature, de structurer une véritable politique des abondements volontaires pour mettre le CPF au service de la Nation. Il s'agit d'un défi de taille, car ces derniers sont aujourd'hui très peu développés : France compétences a financé 91,5 % du coût du CPF depuis le lancement de MCF, les titulaires 4,5 %, et les cofinanceurs seulement 4,1 %.
Il convient donc de développer les abondements volontaires, notamment en facilitant leur versement et leur mobilisation. Ce développement peut passer par une modification de l'ordre dans lequel les fonds sont appelés pour financer une formation : encore récemment, ceux du CPF l'étaient en premier, quand les abondements venaient en complément, restant souvent non mobilisés. Aujourd'hui, les abondements des entreprises sont utilisés en priorité, ce qui les rend déterminants. Demain, d'autres formules pourraient être testées pour encourager les cofinancements, par exemple le recours à des fonds de régions et de branches avant ceux du CPF. Le développement des abondements pourrait également passer par la sécurisation de la faculté qu'ont certaines structures paritaires, comme les fonds d'assurance formation (FAF), d'abonder le CPF.
Afin d'inciter les usagers à obtenir des cofinancements, je propose de nous appuyer sur les mesures de régulation existantes, en prévoyant qu'elles puissent être adoucies, voire levées, si les montants ainsi obtenus sont substantiels. Il existe déjà une exonération du ticket modérateur lorsqu'une formation est cofinancée ; afin d'éviter les abondements à l'euro symbolique, je propose que cette exonération s'applique si un cofinanceur est prêt à investir un montant minimal, par exemple 100 euros. De même, le plafonnement pourrait être levé si le titulaire obtient un abondement couvrant une certaine proportion du reste à charge - pourquoi pas la moitié ? - après plafonnement.
Enfin, lorsque le déficit de France compétences sera résorbé, je recommande qu'une partie de ses recettes fiscales soit fléchée vers le financement de tels abondements, afin d'orienter les travailleurs vers des compétences stratégiques, utiles à la Nation.
Ces propositions me paraissent de nature à améliorer sensiblement la qualité des formations suivies par le biais du CPF, sans revenir sur les mesures d'économies adoptées les années précédentes et sans coût nouveau pour les finances publiques. Je les soumets à la sagesse de notre commission.
M. Marc Laménie. - Par combien de personnes le fonctionnement du CPF est-il assuré ? Qu'en est-il du suivi des parcours marqués par le CPF ?Au-delà des services de l'État, les régions ont la compétence de la formation professionnelle et de l'apprentissage. Quel est le lien entre eux ?Enfin, combien d'emplois la lutte contre la fraude mobilise-t-elle ?
Mme Christine Lavarde. - Vous avez évoqué le déficit structurel de France compétences, qui existe depuis sa création. Pour notre part, dans le cadre des auditions menées par la commission d'enquête sur les missions des agences, opérateurs et organismes consultatifs de l'État, nous avions entendu des propos hallucinants sur ses effectifs au regard des montants qu'il gère. Le ratio en question est certainement parmi les plus faibles de tous les opérateurs publics.
Ensuite, le statut même d'opérateur pose problème, dans la mesure où une vacance ne peut être compensée par le prêt d'un personnel issu de l'administration. Par exemple, une équipe de lutte contre la fraude a été privée de ses deux data scientists, l'un étant décédé et l'autre étant en arrêt de travail en raison d'une dépression, alors que plusieurs personnes du ministère des finances auraient pu prendre le relais. Avez-vous travaillé sur ce sujet ?
J'en viens à la question de la durée de validité des certifications. Ainsi, comment expliquer que l'agrément d'un organisme d'enseignement des langues ne dure qu'un an ? De même, pourquoi une certification dans le domaine de la réparation des remontées mécaniques ne vaut-elle que pour cinq ans ?
Enfin, qu'est-ce qui justifie un coût moyen de 176,5 euros par heure pour un cours de langue étrangère, bien supérieur à celui d'un cours particulier ? Où va cet argent ? Quid des coûts liés à l'intermédiation, alors que le différentiel doit être considérable entre ce que paie le salarié et ce que touche le professeur ? N'y a-t-il pas là un dévoiement du système ?
M. Rémi Féraud. - La baisse très significative des montants engagés par France compétences en quatre ans est-elle due aux mesures de régulation qui ont été prises ? Avez-vous pu évaluer si ces mesures ont permis d'améliorer la qualité et l'utilité professionnelles des formations ?
Dans la lignée des propos de Christine Lavarde, l'essentiel n'est-il pas finalement d'appliquer la recommandation n° 2, c'est-à-dire de mettre en place un véritable contrôle des organismes de formation et de ce qu'ils proposent ? Plutôt que de questionner la stratégie des bénéficiaires, n'est-ce pas à la racine, du côté de l'offre, que nous devons être plus vigilants ?
M. Jean-Marie Mizzon. - La réforme du compte personnel de formation s'est-elle accompagnée de dispositions concernant l'établissement des centres de formation ? Il fut une époque où les contrôles étaient inexistants : on pouvait ouvrir un centre de formation, même en l'absence totale de diplôme. Sommes-nous plus vigilants désormais sur l'identité des personnes ou des entités qui s'installent comme organismes de formation ? Les contrôles portent-ils sur les diplômes requis ?
M. Claude Raynal, président. - La réforme de 2018 s'inscrivait dans un esprit d'ouverture des formations, larga manu en quelque sorte. Quand on ouvre grand les vannes - nous l'avons fait sans doute un peu trop -, il est normal que la qualité et le contenu des formations s'en ressentent.
A contrario, en renforçant les contraintes comme nous le faisons à juste titre, ne risquons-nous pas finalement de revenir au système précédent et de bloquer le mécanisme ? L'équilibre est sans doute difficile à trouver entre la volonté de rendre la formation accessible et l'idée selon laquelle elle doit être qualitative et correspondre à des objectifs logiques et indiscutables.
M. Emmanuel Capus, rapporteur spécial. - Monsieur le président, c'est exactement ainsi que les choses se sont passées. La réforme de 2018 a été menée dans un esprit d'ouverture totale, avec l'idée que la régulation se ferait par elle-même ou qu'elle interviendrait plus tard. Cela a conduit à une forme d'inflation du nombre de formations et à la multiplication des fraudes, l'application « Mon compte formation » étant accessible directement depuis un smartphone. Les garde-fous ont donc été posés après.
C'est tout l'enjeu de ce qui est fait en ce moment : essayer de freiner le mouvement sans casser la machine. Nous avons de la marge : si l'impact cumulé des mesures de régulation est estimé à 1 milliard d'euros, les dernières mesures de régulation doivent être évaluées. , mais on ne modifie pas les fondamentaux du dispositif, qui repose toujours sur l'absence d'intermédiaire : en tant que bénéficiaire, j'ai un droit direct à la formation ; je la choisis moi-même depuis mon smartphone et personne ne me contrôle. Notre objectif est donc d'éviter la fraude tout en laissant la possibilité à chacun de choisir sa formation dans l'esprit du plus large accès. Il faut donc trouver l'équilibre.
M. Laménie a posé une question globale sur les effectifs, que j'ai posée également lors de mes auditions. Il est très difficile de savoir exactement combien de personnes travaillent sur le compte personnel de formation. Les équipes de France compétences comptent certes 91 personnes, mais il faut y ajouter les plus de 6 000 personnes travaillant pour la CDC et qui peuvent intervenir sur le CPF - mais ces personnes peuvent remplir d'autres missions pour la CDC. La CDC a d'ailleurs inauguré récemment une antenne à Angers dans laquelle plusieurs services sont affectés à la gestion du CPF.
De la même façon, il est difficile d'estimer combien de personnes sont affectées à la lutte contre la fraude, puisque cette compétence est partagée avec d'autres organismes et que les personnels concernés ne traquent pas que la fraude au CPF. Dans le rapport d'information, je suggère d'ailleurs de réfléchir à la création d'un GIP afin de faciliter l'échange d'informations et les mutualisations de moyens sur les différentes possibilités de lutter contre la fraude.
Pour répondre à Mme Lavarde, le nombre de certifications a diminué de 35 % entre 2022 et 2025. Cela signifie que le ménage est en train d'être fait. La fraude existe toujours, naturellement, d'où l'intérêt de maintenir les mesures qui sont destinées à la combattre. Le plafonnement à 1 500 euros, notamment, a le mérite d'écarter les formations trop coûteuses et permet de lutter contre les abus. Parmi les personnes que nous avons auditionnées, certaines nous ont signalé des annonces pour des séjours linguistiques à l'étranger qui sont clairement frauduleux : sous prétexte d'aller apprendre une langue à l'étranger, on se paye un voyage avec le CPF. Ce type de fraude est identifié et chaque cas est traité l'un après l'autre.
Le déficit de France compétences est en train d'être résorbé. Le problème tient surtout à la trésorerie de l'opérateur et au rythme d'encaissement des recettes, qui est différent du rythme de décaissement des dépenses. La direction du budget a recommandé de réinternaliser France compétences, mais son directeur est d'un avis exactement contraire. Il estime qu'avec ses 91 salariés, il dispose d'une bonne capacité d'action et que les choses seraient plus compliquées si France compétences était réinternalisée.
Monsieur Féraud, nous nous inscrivons exactement dans la logique que vous souhaitez : il s'agit de faire en sorte que la formation soit la plus accessible possible, au plus grand nombre et tout au long de la vie.
En quatre ans, le nombre de bénéficiaires du CPF est passé de 1,9 milliard d'euros à 1,2 milliard et son coût de 2,6 milliards d'euros à 1,8 milliard d'euros. J'ai chiffré dans le rapport d'information l'impact cumulé des mesures de régulation et de lutte contre la fraude à 1 milliard d'euros.
L'objectif est bien, je le répète, de réguler le système sans casser la dynamique. Pour ce faire, et c'est tout l'enjeu de mon rapport, nous visons une régulation de l'offre plutôt que de la demande. = Nous voulons prioritairement agir sur la qualité des formations et faire le ménage parmi celles qui, comme l'évoquait Mme Lavarde, ne sont pas qualitatives.
C'est le sens de ma proposition tendant à dynamiser la politique d'abondement par les entreprises, les régions, l'État ou par France Travail. En modifiant éventuellement l'ordre, c'est-à-dire en faisant passer le CPF après les abondements extérieurs, nous pourrions compenser les plafonds et aller vers des formations véritablement professionnalisantes, au service de la Nation et utiles pour nos territoires.
Monsieur Mizzon, il est toujours possible aujourd'hui d'ouvrir un organisme de formation tout à fait librement. La seule différence désormais est que, pour bénéficier des fonds publics, il faut justifier d'une certification Qualiopi. Cela doit en théorie garantir la qualité de l'organisme formateur et l'absence de fraude.
La commission a adopté les recommandations du rapporteur spécial et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.