DEUXIÈME
PARTIE
UNE EFFICACITÉ AMOINDRIE PAR LA FRAUDE ET CERTAINES
DÉRIVES
I. LA FRAUDE AU CPF : UN PHÉNOMÈNE MASSIF DE MIEUX EN MIEUX APPRÉHENDÉ
A. LA FRAUDE AU CPF : UN PHÉNOMÈNE MASSIF AUX PRÉJUDICES MAL ÉVALUÉS
1. La « libéralisation » de l'offre de formation a encouragé divers types de comportements frauduleux
Le succès quantitatif du CPF s'est accompagné, selon la direction du budget, « de nombreuses pratiques frauduleuses ou peu scrupuleuses (foisonnement de formations peu qualitatives, démarchage téléphonique, détournement de fonds...) qui ont affaibli le dispositif. » Ce constat n'a pas été contredit par les autres personnes auditionnées.
Aux dires d'Antoine Foucher, qui était directeur de cabinet de la ministre du Travail et des Solidarités de l'époque, Mme Muriel Pénicaud, l'essor des comportements frauduleux était anticipé, au moment de la réforme, comme une conséquence malheureusement, mais nécessaire, de l'ouverture et du succès du dispositif, du moins dans un premier temps.
Le rapporteur spécial déplore cette tolérance à la fraude ; il déplore d'autant plus qu'elle ait durée près de quatre ans, de 2018 à 2022.
Pour l'ensemble des personnes auditionnées, les fraudes au CPF reposent principalement sur trois grands schémas, en constante évolution et de plus en plus sophistiqués.
Il y a d'abord la collusion illicite entre le titulaire du compte et l'organisme de formation : le titulaire mobilise ses droits CPF en échange d'une rétrocommission, sous forme d'argent, de chèques cadeaux ou d'avantages en nature, pour des formations fictives ou inéligibles.
Il existe ensuite des phénomènes de fraude par usurpation d'identité. Elles peuvent viser le titulaire du compte, via l'ingénierie sociale - c'est-à-dire le ciblage de populations particulièrement susceptibles à la fraude - le « phishing » ou l'achat massif d'identifiants issus de fuites de données, afin d'engager des dossiers de formation fictifs. Elles peuvent également viser des organismes de formation légitimes, dont l'identité est utilisée à leur insu pour percevoir indûment des fonds publics. Certains fraudeurs usurpent ainsi l'identité ou les signes distinctifs d'acteurs publics, comme Mon Compte Formation, afin de renforcer la crédibilité de leurs démarches frauduleuses.
Il y a enfin un troisième mode opératoire, plus difficile à cerner mais également frauduleux : les formations réelles mais non éligibles à un financement public. Il s'agit notamment de formations proposées sans habilitation à former ou à certifier, de formations à distance, en langues ou en bureautique, vendues à des prix très supérieurs à leur coût réel, ou encore des formations de complaisance (méthode Montessori pour les parents).
Cette dernière fraude est courante dans le cadre des formations à distance, en langues ou en bureautique : des organismes de formation non spécialisés, sans salarié, qui achètent des modules en ligne à un prix faible ; la plateforme mise à la disposition du stagiaire présente souvent un contenu pédagogique pauvre et ne répond pas aux exigences d'accompagnement et d'évaluation du stagiaire. Dans ces cas, l'organisme de formation facture des prestations qui ne répondent pas aux exigences du code du travail, notamment en matière de certification, d'accompagnement ou d'évaluation des stagiaires.
2. Des préjudices financiers massifs, mais difficiles à estimer
L'ensemble des personnes entendues par le rapporteur spécial converge pour constater que la quantification des préjudices financiers liés à la fraude au CPF est très complexe à établir, et dépend fortement de la méthodologie retenue.
Selon le rapport annuel du service de renseignement financier Tracfin, les fraudes au CPF ont beaucoup augmenté à partir de 2021 : sur la base de l'analyse des seuls signalements, les enjeux financiers liés à la fraude au CPF seraient passés de 7,8 millions d'euros en 2020 à 43,2 millions d'euros en 202119(*), soit une multiplication par un facteur supérieur à 5 !
La DGEFP et la Caisse des dépôts et consignations ont par exemple indiqué qu'en 2025, près de 104 millions d'euros avaient été préservés au travers des actions de contrôle et de lutte contre la fraude menées par la Caisse. Ce montant est estimé sur la base du préjudice financier constaté ou subi ou encore des montants préservés après blocage des paiements par les organismes sanctionnés.
Ces estimations, fondées sur les signalements et les fraudes constatées, sont toutefois vraisemblablement sous-évaluées.
L'effet des mesures contre la fraude adoptées fin 2022 (cf. infra) peut également être évalué - de manière évidemment très imparfaite, cette méthode conduisant forcément à surestimer le phénomène - sur la base du différentiel de dossiers et de montants constaté entre 2022 et 2023.
En 2023, 1,45 millions de dossiers avaient été acceptés, contre 2,09 millions de dossiers acceptés en 2022. Ce serait donc près de 600 000 dossiers qui auraient été acceptés en 2022 dans des conditions rendues illicites à la fin de cette année-là. Les montants engagés par France compétences étaient quant à eux de 1 839 millions d'euros en 2023, contre 2 081 millions d'euros en 2022 : le coût de la non-régulation en 2022 pourrait donc être estimé, très imparfaitement, à environ 250 millions d'euros, soit environ un dixième des dépenses de l'année 2022.
Évidemment, ces estimations doivent être prises avec une grande prudence en raison de leur fragilité méthodologique : il est en effet impossible de prouver que cette baisse est intégralement due à une résorption des comportements frauduleux ; il est également impossible de distinguer la part prise par le démarchage téléphonique, abusif mais non frauduleux s'il conduit à suivre une formation certifiante, et la fraude proprement dite.
* 19 Cour des comptes, Recentrer le soutien public à l'apprentissage et à la formation professionnelle, Note thématique, Contribution à la revue de dépenses publiques, juillet 2023.