C. DES CAPACITÉS DE CONTRÔLE APPROFONDIES MAIS ENCORE INSUFFISANTES POUR LUTTER EFFECTIVEMENT CONTRE LES PRATIQUES FRAUDULEUSES
1. Des capacités de contrôle et de sanction renforcées contre les pratiques frauduleuses
a) Grâce aux évolutions de la législation, une augmentation de l'intensité des contrôles
Grâce à l'arsenal législatif renforcé exposé supra, la Caisse des dépôts a pu intensifier ses contrôles. Avant même la loi de 2022, l'accès à Mon Compte Formation a été sécurisé par le recours à France Connect+ depuis le 25 octobre 2022. Toutefois, jusqu'à fin juin 2024, seule l'identité numérique de La Poste permettait l'identification et l'authentification d'une personne en ligne dans France Connect+. Depuis lors, France Identité a permis de renforcer encore la sécurisation de l'accès à Mon Compte Formation.
La Caisse traite également les signalements qu'elle reçoit afin de diligenter un contrôle de l'organisme de formation selon la récurrence ou la gravité du manquement. Elle utilise ensuite ces signalements comme preuves dans les litiges qui peuvent l'opposer aux organismes de formation mis en cause. Selon la Caisse, une baisse significative des signalements peut être constatée depuis la mise en oeuvre de France Connect+.
S'agissant du contrôle des organismes de formation, la Caisse des dépôts cherche à renforcer son contrôle à la fois sur l'éligibilité des organismes de formation et sur la régularité et la qualité de leurs offres. Le schéma si dessous en constitue une synthèse.
Schéma synthétique du processus de
contrôle de la
Caisse des dépôts et
consignations
Source : Caisse des dépôts et consignations
La Caisse réalise d'abord des contrôles en amont de l'éligibilité des organismes de formation lors de leur référencement pour intégrer Mon Compte Formation.
Ce contrôle en amont vise à sécuriser l'accès des organismes de formation à la plateforme. En moyenne, seulement 30 % des demandes de référencement sont finalement acceptées chaque année. En 2025, plus de 8 000 demandes d'enregistrement ont été reçues et traitées. Un refus de référencement d'un organisme de formation implique qu'il ne peut pas être actif et qu'il ne peut pas proposer des formations sur la plateforme.
La Caisse réalise également des contrôles en aval sur l'effectivité des prestations (dits « contrôles de service fait »). Elle réalise enfin des contrôles a posteriori, en ciblant les organismes de formation présentant le plus de risques (campagnes de contrôle de masse ou sur échantillon portant sur la qualité de l'offre de formation, et la conformité à la réglementation).
Dans ce cadre, la Caisse cherche à détecter les comportements suspects et ainsi à mieux cibler les contrôles à réaliser sur la base d'un faisceau d'indices, fondé sur l'analyse des données de connexion, des données relatives aux dirigeants des organismes de formations et de modalités de ventes des actions de formation (l'adaptation du prix de vente au solde du CPF étant un signe sérieux de pratique frauduleuse), des incohérences dans les dossiers de formations, etc.
b) Des exigences renforcées en matière de qualité des formations pour limiter les abus
Au-delà des contrôles, plusieurs actions sont mises en oeuvre depuis 2021 afin d'améliorer la qualité des actions de formations proposées sur Mon Compte Formation et suivies grâce au CPF.
Il y a d'abord la certification « Qualiopi » des prestataires réalisant des actions de développement des compétences. Celle-ci est obligatoire depuis 2021 si ces organismes de formation souhaitent percevoir des fonds publics ou mutualisés29(*). Cette certification est réalisée par des organismes accrédités par le Comité d'accréditation français (Cofrac), association à but non lucratif qui a été créé en 1994 afin d'assurer la compétence et l'impartialité des organismes d'évaluation de la conformité.
La certification Qualiopi atteste de la conformité des organismes de formation au référentiel qualité portant sur les processus mis en oeuvre par les organismes dans la délivrance des actions. Il s'agit d'une certification sur la qualité interne de l'organisme de formation et non sur la qualité externe de l'action de formation (on parle aussi de qualité pédagogique).
Les critères de la certification Qualiopi
Les organismes qui souhaitent obtenir la certification Qualiopi afin de délivrer des formations éligibles aux financements publics de la formation professionnelle sont audités à partir de sept critères :
1. Les conditions d'information du public sur les prestations proposées, les délais pour y accéder et les résultats obtenus ;
2. L'identification précise des objectifs des prestations proposées et l'adaptation de ces prestations aux publics bénéficiaires, lors de la conception des prestations ;
3. L'adaptation aux publics bénéficiaires des prestations et des modalités d'accueil, d'accompagnement, de suivi et d'évaluation mises en oeuvre ;
4. L'adéquation des moyens pédagogiques, techniques et d'encadrement aux prestations mises en oeuvre ;
5. La qualification et le développement des connaissances et compétences des personnels chargés de mettre en oeuvre les prestations ;
6. L'inscription et l'investissement du prestataire dans son environnement professionnel ;
7. Le recueil et la prise en compte des appréciations et des réclamations formulées par les parties prenantes aux prestations délivrées.
Ces sept critères sont reliés à vingt-deux indicateurs qui s'appliquent à l'ensemble des prestataires auxquels s'ajoutent dix indicateurs spécifiques liés à l'apprentissage et aux formations certifiantes.
Source : DGEFP
Le respect de ce référentiel est vérifié par l'organisme certificateur choisi par l'organisme de formation, lors d'un audit initial. La certification Qualiopi est délivrée pour une période de trois ans, à l'issue de laquelle elle doit être renouvelée.
Si l'accès aux financements publics ou mutualisés des organismes de formation est conditionné à l'obtention de la certification Qualiopi, il demeure possible de diriger une activité de formation professionnelle sans détenir la certification, soit en tant que sous-traitant d'un organisme certifié, soit en réalisant des actions de formation non éligibles aux financements publics ou mutualisés - par exemple dans le cadre du plan de développement des compétences des entreprises de plus de cinquante salariés - ou directement auprès de particuliers.
L'obtention de la certification Qualiopi est toutefois un gage de qualité, qui a un impact sur l'image de la société auprès du public. Bénéficier de la certification permet de renforcer sa fiabilité auprès de ses clients et de garantir le respect des règles relatives à l'organisation pédagogique et technique, l'information auprès du public, le suivi et la gestion de la formation.
En outre, une démarche d'évaluation a été initiée en mars 2025 par les pouvoirs publics pour améliorer la qualité de l'offre de formations éligibles au CPF. Elle repose sur une grille d'audit complète consolidée à destination d'un échantillon annuel de 1 000 organismes de formation, subdivisée en 17 critères répartis en trois thématiques :
- la qualité de l'action de formation ;
- les conditions de réalisation des actions de formation mises en place par les organismes de formation ;
- l'adéquation de la formation avec le projet professionnel des bénéficiaires.
Enfin, la loi contre les fraudes sociales et fiscales crée, dans le champ de la formation professionnelle, un dispositif dénommé InserFormPro, qui a vocation à constituer le « pendant » d'Inserjeunes et d'Insersup dans le champ de l'éducation secondaire et des études supérieures. Ce dispositif tend à rendre publiques, pour chaque certification inscrite au RNCP ou au répertoire spécifique, ainsi que pour certaines actions « de droit », le nombre de candidats inscrits et le nombre de candidats présents à chaque session d'examen et le taux de réussite des candidats présents à la session d'examen, en mentionnant à chaque fois leur voie d'accès à la certification.
Selon la DGEFP, « cette publication des données contribuera à l'orientation éclairée et sécurisée des actifs. » Cela permettra également de réduire les asymétries d'information en défaveur des titulaires du CPF, dans un secteur qui a connu, par le passé, de nombreux comportements abusifs et frauduleux.
InserformPro permettra également à France compétences de disposer de données lui permettant d'évaluer, de manière exhaustive et fiabilisée, le devenir professionnel de titulaires et ainsi de mieux évaluer la qualité des formations proposées. À ce titre, France compétences devra être attentif aux taux d'insertion dans le métier visé et au taux d'insertion global dans l'emploi des bénéficiaires des formations, afin d'évaluer au mieux la qualité des formations au regard de leur impact sur les trajectoires professionnelles.
c) Des pouvoirs de régulation et de sanctions de plus en plus utilisés
Les pouvoirs publics, en particulier France compétences et la Caisse des dépôts, utilisent de plus en plus les pouvoirs de régulation et de sanction que la loi leur a octroyés.
Ainsi, France compétences opère des contrôles préventifs durant la phase d'instruction des demandes d'inscription des certifications aux répertoires, durant lesquels l'opérateur est régulièrement amené à constater des fausses déclarations ou des cas de communications trompeuses qui aboutissent à un refus d'inscription.
France compétences peut également supprimer certaines certifications et, mécaniquement, les financements associés. Selon la gravité des manquements, l'opérateur peut supprimer les certifications, voire l'ensemble des certifications délivrées par un même certificateur ; il peut également interdire à un professionnel de présenter un projet de certification similaire, voire tout nouveau projet, pendant une période maximale de deux ans.
La Caisse des dépôts peut également prononcer des sanctions lorsqu'elle relève des manquements. En principe, ces sanctions prononcées par la Caisse des dépôts sont des sanctions administratives et ne peuvent être infligées qu'à l'issue d'une procédure contradictoire. Certaines mesures peuvent toutefois être mises en oeuvre préalablement à la procédure contradictoire, comme des rappels à l'ordre, des mises en demeure ou encore des signalements émis auprès d'autorités compétentes.
C'est notamment le cas des mesures conservatoires qui peuvent être prises pour assurer la préservation immédiate du service public, des droits des usagers et des fonds publics en cas de manquement grave ou d'atteinte aux intérêts publics. Il s'agit de mesures de prévention visant à arrêter les agissements frauduleux pouvant mettre en péril le service.
Les sanctions prononcées par la Caisse des
dépôts
envers les organismes de formation
Les mesures conservatoires peuvent être prononcées immédiatement, soit préalablement à la procédure contradictoire et jusqu'à son terme, pour une période de 6 mois. Il en va ainsi :
- de la suspension du paiement des actions de formation ;
- de la suspension du référencement, qu'elle soit partielle (« dépublication » des offres non conformes) ou totale (déréférencement de l'organisme de formation à titre conservatoire).
Les sanctions proprement dites sont prononcées uniquement à l'issue d'une procédure contradictoire. Il s'agit de mesures dont les conséquences sont plus lourdes pour les organismes de formation concernés :
- la dépublication des offres litigieuses non conformes à la réglementation ;
- l'avertissement, sanction mineure visant à notifier à un organisme de formation un manquement aux obligations contractuelles ou légales, qui n'est pas assortie d'une sanction de déréférencement ou financière. La notification d'un avertissement constitue en cas de réitération du manquement une circonstance aggravante ;
- le déréférencement, sanction entrainant l'exclusion de l'organisme de formation de la plateforme Mon Compte Formation pour une période maximale de 12 mois ; la Caisse des dépôts et consignations peut refuser de référencer le prestataire qui, au cours des deux années précédentes, a fait l'objet d'une sanction du fait d'un manquement à ses obligations ;
- le signalement : procédure engagée par la CDC afin de signaler à une autorité compétente un comportement répréhensible au titre de la législation en vigueur ;
- le rejet du paiement des actions de formation, lorsque les formations ont été considérées comme inéligibles ou non-réalisées ;
- la mise en recouvrement des sommes indument perçues en cas de non-conformité des actions de formation aux conditions des obligations légales et règlementaires permettant à l'organisme de formation de pouvoir bénéficier d'un financement CPF.
Source : Caisse des dépôts et consignations
Les sanctions de déréférencement les plus longues (soit de 9 à 12 mois) sont appliquées lorsque sont constatés des manoeuvres frauduleuses, ou plus largement des faits susceptibles d'être sanctionnés pénalement. Au titre de la fraude, le nombre de déréférencements d'organismes de formation est de 237 sur l'exercice 2025.
Les organismes de formation disposent de voies de recours afin de contester les décisions prises par la Caisse des dépôts devant le juge administratif. Entre fin 2020 et le 31 décembre 2025, 580 recours contentieux devant le juge administratif, au fond ou en référé, ont été formés par 339 organismes différents.
Au-delà de ces actions devant le juge administratif, des actions sont également conduites au pénal : depuis 2019, ce sont 135 plaintes qui ont été déposées, à l'encontre de 214 organismes.
2. Des pratiques frauduleuses de plus en plus sophistiquées en réponse aux mesures prises par les pouvoirs publics
Les principaux schémas de fraude mis en oeuvre dans le cadre de la gestion du CPF sont en constante évolution, et font appel à des mécanismes de plus en plus sophistiqués en réponse au renforcement des mesures prises par les pouvoirs publics. L'adaptation des fraudeurs constitue à cet égard à la fois une preuve de l'efficacité des mesures prises et un signe de leurs limites.
Ainsi, la DGEFP a par exemple relevé que les cas de fraude par collusion illicite entre le titulaire du CPF et l'organisme de formation s'étaient développés en réaction au renforcement de la sécurisation de l'accès à Mon Compte Formation depuis la mise en oeuvre de France Connect+ en octobre 2022.
De même, la Caisse des dépôts et consignations a indiqué être confrontée à des défis croissants au regard notamment de la fraude documentaire ou de l'implication de nébuleuses de sociétés éphémères.
Les Acteurs de la compétence, principal représentant des organismes de formation, ont quant à eux attiré l'attention du rapporteur spécial sur le développement d'un mode de contournement des exigences de certification qualité dans le domaine des formations en langues, par l'organisation de séjours linguistiques à l'étranger faisant appel à des sous-traitants étrangers qui ne sont pas certifiés Qualiopi.
Enfin, l'attention du rapporteur spécial a été attirée sur le déport de la fraude au CPF, de mieux en mieux appréhendée, vers le secteur de l'apprentissage. Aussi, le ministre du travail et des solidarités a décidé, par une instruction du 17 février 2026, de cibler 75 % des contrôles de ses agents sur les prestataires dispensant des actions de formation par l'apprentissage ou financées au titre du CPF.
Le rapporteur spécial approuve la priorité donnée par le Gouvernement à la lutte contre ces fraudes « jumelles », mais déplore que cette orientation ait été prise si tard, alors que des signaux inquiétants avaient été révélé dès 2023 par la Cour des comptes30(*).
3. Malgré des résultats satisfaisants, la lutte contre la fraude au CPF devrait faire l'objet d'une meilleure coordination entre les principales parties prenantes
a) Les mesures prises contre la fraude au CPF ont permis de réguler le nombre d'organismes et de certifications
Les différentes mesures de régulation et de lutte contre la fraude prises par les pouvoirs publics ont eu un impact significatif sur le nombre et la qualité des formations.
Depuis la mise en place de la plateforme MCF fin 2019, les mesures de régulation successives visant notamment à lutter contre la fraude au CPF ont conduit à une diminution significative du nombre d'organismes de formation actifs.
Évolution du nombre d'organisme de formation référencés sur MCF
(en nombre de numéros SIRET référencés)
Source : Caisse des dépôts et consignations
Ainsi, alors que 20 373 organismes de formation étaient actifs début 2022, ils n'étaient plus de 14 113 au 31 décembre 2025. Le non-renouvellement d'une part des certifications fin 2021 aura conduit à diminuer le nombre d'organismes de formation d'environ 4 000 ; de même, l'obligation faites aux prestataires d'être certifiés « Qualiopi » aura conduit à réduire leur nombre de près de 2 000. Début 2024, une « purge » des organismes inactifs aura également permis de faire baisser le nombre d'organismes référencés.
Il en va de même pour les certifications. Le travail de révision des répertoires, mené depuis 2019 par France compétences, a contribué très largement à la régulation, par la qualité et la lisibilité des certifications professionnelles. Dans un rapport de 202231(*), la Cour des comptes jugeait ainsi que « la gestion de la certification professionnelle par France compétences est rigoureuse et sélective. À travers cet enregistrement, France compétences détient ainsi un levier important pour contribuer à la qualité des formations et des certifications qui peuvent être délivrées. »
Le travail mené par France compétences sur la rationalisation des certifications enregistrées dans les répertoires a ainsi conduit à diminuer leur nombre d'un peu plus d'un tiers entre 2018 et 2025, nivelant par le haut la qualité des certifications enregistrées.
Nombre de certification enregistrées dans
les répertoires gérés
par France compétences en
2018 et en 2025
(en nombre de certification et en pourcentages)
|
Fiches actives |
31 déc. 2018 |
31 déc. 2025 |
Évolution |
|
RNCP |
7 966 |
5 074 |
- 36,3 % |
|
RS |
2 178 |
1 490 |
- 31,6 % |
|
TOTAL |
10 144 |
6 564 |
- 35,3 % |
Note : répertoire national des certifications professionnelle (RNCP) et répertoire spécifique (RS).
Source : commission des finances du Sénat, d'après France compétences
b) La lutte contre la fraude au CPF souffre toutefois d'une insuffisante coordination entre les parties prenantes
La Cour des comptes jugeait en 202532(*) que la lutte contre la fraude dans le champ de la formation professionnelle souffrait de « lacunes majeures » : « l'enchevêtrement des responsabilités entre les différents organismes financeurs et l'État, un défaut de pilotage et de coordination des actions de lutte contre la fraude par l'État » et « une inadaptation des moyens et des processus au regard des enjeux. »
Le second constat a été relayé par France compétences, qui indique manquer de moyens techniques, mais surtout de moyens humains, pour mener efficacement ses contrôles.
Le rapporteur spécial partage surtout le premier constat relatif au manque de coordination et à l'enchevêtrement des responsabilités, qui peuvent ralentir voire nuire à l'action des régulateurs. Plusieurs auditions ayant souligné les difficultés de coordination entre les nombreux acteurs de la lutte contre la fraude (direction général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes - DGCCRF - Tracfin, Office national anti-fraude - ONAF - DGEFP, juridictions, Caisse des dépôts, France compétences, etc.), malgré, pour ne pas dire à cause, de la prolifération des comités de pilotage et des instances de coordination.
Un exemple réel permet de comprendre les limites de l'organisation actuelle : une publicité trompeuse ou mensongère proposant aux usagers de « payer leurs vacances grâce à leur CPF » au titre d'un séjour linguistique à l'étranger est relevée dans le métro parisien. La DGCCRF est destinataire d'un signalement - mais le sous-dimensionnement de ses moyens est bien connu. Surtout, la DGCCRF ne peut pas elle-même mettre en oeuvre les mesures conservatoires de protection des deniers publics : il lui faudra à son tour prévenir la Caisse des dépôts.
Aussi, le rapporteur spécial recommande de rénover l'organisation de la lutte contre la fraude à la formation professionnelle, et particulièrement au CPF, en regroupant l'ensemble des parties prenantes. Une piste d'amélioration en ce sens, évoquée par l'administration, serait la création d'un groupement d'intérêt public (GIP) dédié. Le rapporteur spécial y est favorable, dans la mesure où une telle structure aurait vocation à mutualiser les moyens des différents acteurs de la lutte contre la fraude, et non de créer une structure nouvelle avec ses propres moyens.
Cette meilleure coordination doit être l'occasion de faire converger les critères à prendre en compte pour l'enregistrement des certifications professionnelles aux répertoires nationaux, quel que soit le certificateur, et harmonise les procédures d'enregistrement elles-mêmes afin que toutes les certifications soient examinées par la même instance, qui pourrait être la commission de la certification professionnelle de France compétences. Elle permettrait également de mieux lutter contre la fraude en harmonisant et en renforçant les exigences vis-à-vis du comité français d'accréditation (Cofrac), des organismes certificateurs et des financeurs institutionnels.
Recommandation : Réorganiser la lutte contre la fraude à la formation professionnelle, et particulièrement au CPF, en améliorant la coordination de l'ensemble des parties prenantes.
* 29 Article L. 6316-1 du code du travail.
* 30 Cour des comptes, La formation professionnelle des salariés. Après la réforme de 2018, une stratégie nationale à définir et un financement à stabiliser, juin 2023.
* 31 Cour des comptes, France compétences, Observations définitives S2022-0600, février 2022.
* 32 Cour des comptes, Recentrer le soutien public à l'apprentissage et à la formation professionnelle, Note thématique, Contribution à la revue de dépenses publiques, juillet 2023.