B. L'INSTABILITÉ NORMATIVE DE LA FISCALITÉ FRANÇAISE S'EST AGGRAVÉE DANS LA PÉRIODE RÉCENTE, NUISANT AUX ANTICIPATIONS DE LONG TERME DES ENTREPRISES
1. Si l'instabilité de la norme fiscale est ancienne en France, elle s'est nettement aggravée dans la période récente
Le rapport Fouquet de 2008 sur la sécurité juridique236(*) relevait déjà qu'environ 20 % des articles du code général des impôts étaient modifiés chaque année. Elle s'est cependant nettement accentuée dans la période récente. Les lois de finances initiales sont un indice clair de l'instabilité de la fiscalité au niveau législatif : le nombre d'articles contenant des mesures fiscales (qui concernent en grande majorité les entreprises), compris entre 25 et 44 jusqu'en 2018, a subitement augmenté dans les années suivantes, à l'exception notable de l'année 2022, et dépasse 100 dans les quatre dernières lois de finances.
Nombre d'articles contenant des mesures fiscales
dans
les lois de finances initiales
(en nombre d'articles)
Nombre d'articles compris dans la section relative aux mesures fiscales de la première partie de la loi de finances initiale.
Source : mission d'information
De 2004 à 2009, l'impôt sur les sociétés a ainsi été modifié 40 fois en France, contre 20 fois seulement en Allemagne237(*), et l'adoption en 2025 de la contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises présentée supra n'a fait que prolonger cette tendance.
Évolution du taux nominal d'impôt sur les sociétés depuis 2000 (en %)
Source : OCDE238(*)
Cette instabilité a unanimement été dénoncée lors des auditions. Charles Ménard, président de l'Institut des avocats conseils fiscaux (IACF), a ainsi qualifié la contribution exceptionnelle de « manquement à la parole donnée de la part du législateur »239(*), estimant qu'elle risquait d'entamer durablement la crédibilité des annonces fiscales présentées comme temporaires. Jacques Creyssel, coprésident de la commission économie du Medef, a rappelé240(*) que la suppression de la C3S annoncée en 2014 n'avait toujours pas été mise en oeuvre dix ans plus tard, tandis que l'avenir de la CVAE ou de certains allègements de charges fait régulièrement l'objet de remises en question.
2. Cette instabilité dégrade la qualité des anticipations des entreprises, les conduisant parfois à reporter ou annuler leurs investissements
Les décisions d'investissement s'inscrivent dans des cycles pluriannuels reflétant les stratégies de développement des entreprises. Si le renouvellement courant du capital, lié à sa dépréciation, est relativement programmé, les investissements d'expansion ou de modernisation impliquent des coûts irréversibles et des coûts d'ajustement -- apprentissage, adaptation des processus -- qui incitent les entreprises à regrouper leurs décisions plutôt qu'à investir progressivement. Sarah Guillou, directrice de recherche à l'OFCE, a confirmé241(*) que les entreprises investissent par « pics », selon des cycles de cinq à six ans au cours desquels elles renouvellent leur capital en une seule fois plutôt que progressivement.
Cette temporalité confère une importance particulière à la stabilité du cadre fiscal. Les entreprises ne fondent pas uniquement leurs décisions sur les règles applicables au moment où elles investissent, mais sur celles qu'elles anticipent pendant toute la durée de vie économique de leurs projets242(*). Or la modification fréquente des paramètres fiscaux au rythme des lois de finances annuelles a de fortes chances de ne pas coïncider avec les cycles d'investissement des entreprises. Cette modification des « règles du jeu » en cours de partie crée une incertitude pouvant remettre en cause ex post les conditions de rentabilité sur lesquelles reposait la décision initiale d'investissement.
Cette incertitude pèse sur les investissements à la marge extensive comme intensive. Selon la théorie des options réelles, lorsqu'un investissement est largement irréversible, attendre présente une valeur économique : une entreprise qui diffère sa décision conserve la possibilité d'investir dans un environnement plus favorable, tandis que celle qui investit immédiatement ne peut revenir en arrière sans supporter des coûts souvent importants. Ainsi, plus l'incertitude entourant les règles fiscales est élevée, plus cette « valeur de l'attente » augmente, conduisant rationnellement les entreprises à reporter leurs projets ou à revoir à la baisse les montants engagés243(*).
Les travaux empiriques et les auditions conduites par la mission confirment ce mécanisme. Le baromètre EY classe ainsi l'instabilité du cadre fiscal parmi les premiers freins à l'investissement. Concrètement, ce sont les surtaxes rétroactives, les calendriers fiscaux changeants et les reports de trajectoire qui inquiètent les chefs d'entreprise, davantage que le niveau de prélèvement. Comme l'a relevé Charles Ménard, président de l'Institut des Avocats Conseil Fiscalistes244(*) : « la prochaine fois qu'un prélèvement sera annoncé comme temporaire, les entreprises y regarderont à deux fois avant de prendre cette affirmation pour argent comptant ».
En conclusion, la mission d'information considère que l'intelligibilité et la stabilité de la norme fiscale constituent désormais un enjeu de politique économique à part entière. Elle estime qu'un cadre lisible et tenu dans la durée vaut davantage qu'un point de fiscalité gagné puis repris l'année suivante. Cette exigence implique de privilégier des trajectoires fiscales cohérentes, prévisibles et effectivement respectées dans le temps, afin de permettre aux entreprises d'ancrer durablement leurs anticipations. Comme l'a résumé Jacques Creyssel, coprésident de la commission économie du Medef245(*), il s'agit avant tout de « restaurer la confiance fiscale ».
* 236 Olivier Fouquet, Améliorer la sécurité juridique des relations entre l'administration fiscale et les contribuables : une nouvelle approche, rapport au ministre du Budget, 2008.
* 237 Laurent Saint-Martin, La confiance : une importance particulière dans le cas des entreprises, Revue française de finances publiques, 2020/1, n° 149, p. 233 à 240.
* 238 OECD Data Explorer, Impôt sur les sociétés - taux légaux et taux ciblés pour les petites entreprises.
* 239 Audition du 2 juin 2026.
* 240 Audition du 26 mai 2026.
* 241 Audition du 3 juin 2026.
* 242 Douglas C. North, Institutions, 1991.
* 243 Ben S. Bernanke, Irréversibilité, incertitude et investissements cycliques, 1983.
* 244 Audition du 2 juin 2026.
* 245 Audition du 26 mai 2026.