III. L'INSTABILITÉ ET LA COMPLEXITÉ FISCALES SONT, PLUS ENCORE QUE LE NIVEAU DE LA FISCALITÉ, LES PRINCIPAUX OBSTACLES À L'INVESTISSEMENT
À mesure des auditions réalisées et des contributions reçues, la mission d'information a été frappée de constater à quel point l'instabilité et la complexité des règles fiscales constituent, plus encore que leur niveau absolu, un obstacle à la compétitivité des entreprises. Ce constat, qui peut sembler contre-intuitif au regard d'un débat public focalisé sur le niveau des prélèvements, est en réalité documenté de longue date. Un sondage de Deloitte Société d'Avocats, réalisé en 2008224(*), confirmait déjà cette priorité accordée par les chefs d'entreprise à la stabilité plutôt qu'au niveau des prélèvements : 61 % d'entre eux déclaraient préférer des règles lisibles et stables sur cinq ans à une baisse d'impôts.
Cette situation est d'autant plus préoccupante que la France a connu, dans la période récente, une multiplication des crises exogènes - sanitaires, énergétique, géopolitique - qui pèsent déjà fortement sur la visibilité des entreprises. Dans ce contexte, l'instabilité et la complexité du droit fiscal amplifient l'incertitude ambiante en privant les entreprises du seul levier sur lequel elles pourraient encore compter pour stabiliser leurs anticipations : la prévisibilité de la règle, à défaut de celle de l'environnement économique.
A. LA COMPLEXITÉ CROISSANTE DE LA NORME FISCALE ALOURDIT LA CHARGE ADMINISTRATIVE POUR LES ENTREPRISES ET PRODUIT DES EFFETS DE BORD DIFFICILEMENT ANTICIPABLES
1. La complexité de la norme fiscale tient principalement à son inflation continue, à la multiplication des strates de droit fiscal et à la superposition de dérogations correctrices
Le code général des impôts ne cesse de croître en volume. Sa version papier est passée de 2 206 pages en 2002 à 3 356 pages en 2016, soit une hausse de 61 %225(*). À ces règles de fond s'ajoutent les règles de forme rassemblées dans le Livre des procédures fiscales, ainsi que la doctrine administrative -- les instructions fiscales destinées à éclairer le contribuable sur l'interprétation de la loi --, qui représente à elle seule environ 40 000 pages.
Cette complexité tient également à la multiplication des strates de droit fiscal applicables aux entreprises. Depuis le lancement du projet « Érosion de la base d'imposition et transfert de bénéfices » (BEPS) par l'OCDE et le G20 en 2012, plus d'une centaine de pays ont adopté quinze actions destinées à lutter contre l'évasion fiscale internationale, dont plusieurs ont été transposées en droit européen par la directive « anti-évasion fiscale » (ATAD) de 2016226(*), puis ATAD 2 en 2017227(*), avant d'être intégrées au droit français par la loi de finances pour 2019 -- introduisant notamment de nouvelles règles complexes de limitation de la déductibilité des charges financières que les entreprises doivent désormais combiner avec les règles nationales préexistantes. Le Sénat228(*) a lui-même alerté sur ce phénomène de surtransposition du droit européen, ajoutant ainsi une strate de complexité supplémentaire et purement nationale qui pèse sur la compétitivité des entreprises.
La complexité résulte enfin de la multiplication des dispositifs fiscaux dérogatoires, crédits d'impôt et « niches » fiscales. Leur nombre -- 465 dispositifs recensés dans le projet de loi de finances pour 2026229(*) -- demeure en effet très élevé, en dépit des objectifs de suppression et de rationalisation poursuivis depuis plusieurs années. Frédéric Teper, du Conseil national des barreaux, a illustré230(*) cette difficulté technique à propos du calcul de l'assiette de l'IS, jugé « d'une complexité extrême », et de ses effets concrets sur les plus petites entreprises, pour lesquelles les contrôles fiscaux qui suivent l'octroi du CIR transforment parfois une « bonne nouvelle » en « mauvaise surprise ».
2. Cette complexité alourdit la charge administrative pour les entreprises, génère des coûts indirects, et réduit l'efficacité des réformes engagées pour stimuler les investissements
Cette complexité a un coût direct, distinct du niveau même des prélèvements. Toutes formalités confondues, elle coûterait aux entreprises françaises un montant équivalent à 3-4 % du PIB, soit environ 60 milliards d'euros par an231(*). Cette estimation ne fait toutefois pas l'objet d'un consensus, et n'a jamais été actualisée en 20 ans232(*).
Par ailleurs, ce coût n'est pas supporté de façon uniforme. Les grandes entreprises, qui disposent de ressources internes pour l'absorber, sont relativement moins affectées que les TPE, PME et petites ETI. Comme l'a relevé Dominique Anract, Vice-Président de l'Union des entreprises de proximité (U2P)233(*), « beaucoup d'entrepreneurs ne sont pas au courant de toutes les possibilités, car ils n'ont pas d'expert-comptable ou d'avocat pour faire de l'optimisation fiscale ». Le recours à ces professions intermédiaires spécialisées devient quasiment incontournable, générant des coûts particulièrement lourds conduisant souvent les structures les plus modestes à renoncer à employer un développeur, un designer ou un ouvrier qualifié.
Au-delà du coût direct, cette complexité atténue l'efficacité même des politiques fiscales incitatives. Elle diminue la sensibilité des entreprises aux réformes fiscales, y compris aux baisses d'impôts, par trois mécanismes distincts234(*) :
- l'anticipation de coûts de conformité plus élevés réduit le gain net attendu d'un investissement supplémentaire ;
- la difficulté à anticiper la charge fiscale effectivement supportée accroit le risque perçu de l'investissement, qui se traduit mécaniquement par un taux d'actualisation plus élevé réduisant la valeur des projets ;
- le développement de pratiques de planification fiscale peut, pour les entreprises qui en ont les moyens, se substituer aux investissements productifs.
En outre, la complexité des règles produit des effets difficilement anticipables, tant pour les entreprises que pour les administrations fiscales. Par exemple, les exonérations de cotisations sociales sont d'autant plus importantes que le salaire est proche du Smic. Une hausse de ce dernier peut donc paradoxalement baisser le coût du travail des entreprises employant peu de salariés au Smic mais beaucoup entre 1,2 et 3,5 fois le Smic235(*). Cette dynamique renchérit mécaniquement le coût budgétaire des exonérations, ce qui a conduit le gouvernement à en geler une partie en juin 2026 (voir infra).
* 224 Deloitte Société d'Avocats, L'influence de la fiscalité sur la stratégie des entreprises, 2009.
* 225 Laurent Saint-Martin, La confiance : une importance particulière dans le cas des entreprises, Revue française de finances publiques, 2020/1, n° 149, p. 233 à 240.
* 226 Directive (UE) 2016/1164 du Conseil du 12 juillet 2016 établissant des règles pour lutter contre l'évasion fiscale qui ont une incidence directe sur le fonctionnement du marché intérieur.
* 227 Directive (UE) 2017/952 du Conseil du 29 mai 2017 modifiant la directive (UE) 2014/1164 en ce qui concerne les dispositifs hybrides des pays tiers.
* 228 Sénat, Rapport d'information n° 614 (2017-2018) relatif aux surtranspositions préjudiciables aux entreprises d'actes législatifs européens en droit interne, 2018.
* 229 Projet de loi de finances pour 2026, Évaluation des voies et moyens, tome II.
* 230 Audition de M. Frédéric Teper, membre de la Commission droit et entreprise ; Mme Nancy Ranarivelo, chargée de mission affaires publiques du Conseil national des barreaux (CNB) ; MM. Charles Ménard, président, et Éric Quentin, membre de la commission fiscalité des entreprises de l'Institut des avocats conseils fiscaux (IACF), 2 juin 2026.
* 231 Commission européenne, Mesurer les coûts administratifs et réduire les charges administratives dans l'UE, mémo 06/245 du 14 novembre 2006.
* 232 Sénat, Rapport d'information n° 743 (2022-2023) relatif à la simplification des règles et normes applicables aux entreprises, 2023, p. 60.
* 233 Audition de MM. Jacques Creyssel, co-président de la commission économie, compétitivité et finance du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), Éric Chevée, vice-président, chargé des affaires sociales, de la Confédération des petites et moyennes entreprises (CPME) et Dominique Anract, vice-président de l'Union des entreprises de proximité (U2P), 26 mai 2026.
* 234 Harald Amberger, John Gallemore, Jaron Wilde, Complexité du système d'imposition des sociétés et sensibilité des investissements aux changements de politique fiscale, 2026.
* 235 Antoine Bozio et Étienne Wasmer, Les politiques d'exonération de cotisations sociales : une inflexion nécessaire, 2024, p. 75.