C. UNE GOUVERNANCE ADAPTÉE AUX ENJEUX DES UNIVERSITÉS
Les travaux menés par la commission d'enquête mettent en lumière l'inadaptation croissante d'un modèle de gouvernance uniforme, lourdement encadré par le droit commun, à des établissements dont les profils tendent à se différencier. Leur taille, leur spécialisation disciplinaire, leur ancrage territorial, leur degré d'intégration avec d'autres acteurs de l'enseignement supérieur et de la recherche, comme leur positionnement scientifique, dessinent désormais des réalités institutionnelles très différentes.
Les universités assument en outre des missions beaucoup plus étendues qu'auparavant. Ces évolutions font de l'université un acteur stratégique, appelé à porter un projet scientifique identifiable tout en sécurisant des ressources propres devenues indispensables à son équilibre financier.
Ces responsabilités nouvelles appellent une gouvernance capable de décider, d'arbitrer et d'assumer ses choix. Or le modèle actuel demeure marqué par des instances nombreuses, des lieux de délibération qui se superposent et une frontière insuffisamment nette entre représentation de la communauté universitaire et conduite stratégique de l'établissement. Il laisse également une place encore trop incertaine à la légitimité académique dans les décisions les plus importantes.
La commission d'enquête estime dès lors nécessaire de faire évoluer la gouvernance universitaire dans un sens plus resserré, plus lisible et plus directement ordonné à l'excellence académique.
1. Donner aux universités une liberté d'organisation à la hauteur de leur diversité
La création des EPE puis des grands établissements a montré que le modèle unique d'université ne correspond plus entièrement à la diversité du paysage universitaire français. Leur bilan reste mesuré : à l'exception de quelques exemples aboutis, à l'instar de l'université PSL, ces dispositifs n'ont pas, à eux seuls, transformé en profondeur les équilibres de gouvernance des établissements.
Ils ont toutefois ouvert une voie utile. Dans certains cas, ils permettent de stabiliser un ensemble universitaire composite, associant universités, écoles et organismes de recherche, sans imposer une fusion complète ni effacer l'identité des établissements qui le composent. Le cas de PSL illustre l'intérêt d'une organisation capable de donner une unité stratégique à un site d'excellence tout en tenant compte de la diversité de ses membres. Ce constat est également porté par France Universités, qui a indiqué attendre « la consolidation des expérimentations menées dans le cadre de l'ordonnance de décembre 2018 »711(*).
Cette liberté d'organisation ne saurait toutefois se confondre avec une complexité supplémentaire. Le Hcéres a indiqué à la commission d'enquête que les EPE avaient permis de tester de nouvelles formes d'organisation, mais que leur réussite dépendait de conditions clairement identifiées : « l'existence d'un positionnement différenciant de la part de l'institution nouvellement créée », « un dialogue social efficace », « une vraie définition de la subsidiarité interne » et « la possibilité de mobiliser des financements au service de la transformation expérimentale ». À défaut, le Haut Conseil relève que « la complexité institutionnelle est un écueil pour nombre d'EPE »712(*).
L'analyse montre que les modalités d'élection et la composition des conseils d'administration des universités ont très peu évolué même lorsqu'une plus grande autonomie leur est donnée pour déterminer leurs statuts. Cela démontre que des changements profonds dans la gouvernance des établissements ne peuvent pas se faire par une auto-transformation interne, trop contrainte par les rapports de force et les enjeux politiques.
L'enjeu n'est donc pas de renvoyer les établissements à leur seule capacité d'organisation en multipliant les statuts dérogatoires. Une réforme utile devra combiner deux exigences : ouvrir des marges d'adaptations réelles pour tenir compte de la diversité des universités et fixer par la loi les principes minimaux nécessaires à une gouvernance plus lisible, plus resserrée et plus directement orientée vers les choix stratégiques.
2. Un conseil d'administration au service des orientations stratégiques
La liberté d'organisation doit d'abord permettre de repenser l'instance stratégique de l'université. Le conseil d'administration ne peut demeurer à la fois une instance nombreuse, trop largement représentative de l'ensemble des équilibres internes, et exercer pleinement les responsabilités attendues d'un organe stratégique : définir le cap, adopter le budget, suivre l'exécution des orientations, contrôler les résultats, apprécier le risque et assurer le lien avec les différents partenaires de l'établissement.
Sans importer mécaniquement un modèle étranger, la commission propose de tirer les conséquences d'une évolution largement observée en Europe : des organes généralement plus resserrés que les conseils d'administration français et davantage centrés sur les fonctions de stratégie, de supervision financière, de contrôle et de nomination des dirigeants.
La France se distingue par des conseils d'administration parmi les plus larges et plus endogènes, tournés vers la représentation de la communauté universitaire. Cette configuration nuit à l'agilité, dilue la responsabilité stratégique et rend plus difficile l'arbitrage.
La commission estime donc nécessaire de réduire la taille des conseils d'administration et d'en modifier la composition, afin de garantir une représentation plus importante des personnalités extérieures à l'université - représentants de l'État, des collectivités territoriales, des ONR, des entreprises et des acteurs socio-économiques -, qui devraient représenter au moins la moitié des membres de l'instance. Lors de son audition devant la commission d'enquête, Valérie Pécresse a d'ailleurs relevé que la loi LRU n'avait pas suffisamment donné « à la société civile et aux financeurs la place qui leur revient dans la gouvernance des universités »713(*).
La rapporteure partage ce constat : l'ouverture extérieure ne peut être regardée comme acquise du seul fait de la présence formelle de personnalités qualifiées. Elle suppose que ces membres disposent d'un poids réel dans l'instance et que sa composition comme les modalités de sa délibération leur permettent de peser sur les orientations de long terme de l'établissement.
L'absence de réelle représentation de l'État constitue à cet égard une anomalie : principal financeur et garant de la cohérence nationale de la politique publique de l'enseignement supérieur et de la recherche, l'État ne saurait être tenu à distance des décisions qui engagent la trajectoire stratégique des établissements.
Cette ouverture extérieure doit aller de pair avec une garantie plus nette de la légitimité académique. Dans un conseil d'administration resserré, la représentation élue de la communauté universitaire doit assurer une majorité aux enseignants-chercheurs, et reconnaître en son sein la place particulière des professeurs des universités. La définition des choix scientifiques et pédagogiques doit ainsi revenir d'abord à ceux qui portent la responsabilité première de l'exigence académique.
Le modèle nordique : des conseils d'administration resserrés et ouverts sur l'extérieur
Plusieurs universités nordiques reposent sur un modèle de gouvernance qui se distingue par la taille réduite de l'organe stratégique et par la place déterminante accordée aux membres extérieurs à l'établissement. Le conseil d'administration n'y constitue pas une assemblée largement représentative de l'ensemble de la communauté universitaire, mais un organe resserré de direction stratégique.
Au Danemark, cette logique apparaît avec netteté. À l'université de Copenhague (35 000 étudiants), les personnalités extérieures disposent, à elles seules, de la majorité des sièges, avec six sur les onze que compte le conseil d'administration. Ce conseil est complété par deux représentants des personnels académiques, un représentant des personnels techniques et administratifs et deux représentants étudiants. L'université d'Aarhus retient une architecture très proche. Son conseil d'administration, présenté comme l'autorité suprême de l'université, compte également onze membres : six membres extérieurs, deux représentants des personnels académiques, un représentant des personnels techniques et administratifs et deux représentants des étudiants1.
En Norvège, la loi du 8 mars 2024 prévoit que les conseils universitaires comprennent des représentants des personnels académiques, des personnels administratifs et techniques, des étudiants et des membres extérieurs. Dans le modèle ordinaire, le conseil compte onze membres, dont quatre représentants académiques, un représentant des personnels administratifs et techniques, deux représentants étudiants et quatre membres extérieurs.
À l'université d'Helsinki (Finlande), le conseil d'administration compte dix membres dont quatre extérieurs. Les étudiants disposent de deux sièges, tandis que le président et le vice-président du conseil sont élus parmi les membres extérieurs. Là encore, le conseil conserve un format resserré et la participation des usagers demeure minoritaire.
Source : commission d'enquête
Il ne s'agit donc pas d'opposer ouverture extérieure et responsabilité académique. La gouvernance recherchée doit au contraire faire tenir ensemble ces deux exigences : ouvrir l'université à son environnement scientifique, économique, social et territorial, tout en recentrant ses décisions stratégiques sur l'excellence académique.
Cette organisation ne tend pas à dessaisir la communauté universitaire, mais à clarifier les lieux dans lesquels s'exercent les différentes légitimités. L'instance stratégique, éventuellement constituée sous la forme d'un conseil d'administration resserré (sur le modèle du board), aurait vocation à définir le cap de l'établissement, à suivre sa mise en oeuvre et à assurer l'ouverture de l'université sur son environnement scientifique, économique, social et territorial. Les instances académiques garantiraient la qualité scientifique et pédagogique des formations et de la recherche. Les représentants des étudiants et des personnels porteraient, pour leur part, les préoccupations liées aux conditions concrètes d'étude, de travail et de vie universitaire.
3. Repenser l'élection du président et la place des représentants internes
La recomposition du conseil d'administration emporte nécessairement une réflexion sur les modalités de l'élection du président d'université. Dès lors que l'instance stratégique de l'établissement serait resserrée, davantage ouverte sur l'extérieur et plus nettement adossée à la légitimité académique, le poids respectif des différentes catégories de la communauté universitaire dans la désignation du président en serait modifié.
Le choix de l'exécutif engage en effet directement la stratégie scientifique et académique, ainsi que la capacité à porter un projet d'excellence et doit, à ce titre, reposer sur une légitimité académique forte. Son élection ne peut dépendre de manière excessive de rapports de force internes dans lesquels la légitimité académique ne dispose pas toujours du poids correspondant à sa responsabilité.
Dans cette perspective, les représentants des personnels académiques doivent disposer d'une claire majorité parmi les représentants des personnels et des usagers de l'établissement siégeant au conseil d'administration. La place des représentants étudiants doit être mieux proportionnée à la nature des décisions prises par le conseil d'administration, sans remettre en cause leur participation pleine et entière aux instances compétentes pour les conditions d'étude, la vie universitaire, l'orientation et l'insertion professionnelle.
L'illustration ci-dessous propose un modèle de conseil d'administration répondant à ces principes. Outre son président, il est composé de vingt-quatre membres, dont une moitié de personnalités extérieures, et garantit la représentation des personnels académiques.
Des conseils d'administration resserrés et rééquilibrés : illustration
Source : commission d'enquête
La même réflexion doit conduire à mieux faire correspondre la composition des collèges électoraux avec la réalité du lien entretenu avec l'université. Les auditeurs libres, qui ne sont pas engagés dans un parcours diplômant dans les mêmes conditions que les étudiants inscrits dans une formation, ne devraient pas disposer d'un droit de vote dans les scrutins appelés à déterminer les équilibres de gouvernance de l'établissement. Une réflexion analogue pourrait être conduite pour les catégories de personnels d'enseignement dont l'intervention dans l'établissement demeure ponctuelle ou limitée (à l'instar des vacataires). Elle devrait aller de pair avec une politique plus active d'encouragement à la participation des étudiants effectivement inscrits dans un parcours de formation, afin que leur représentation repose sur une base électorale plus large et plus légitime.
Sans remettre en cause l'élection du président par le conseil d'administration, la commission estime souhaitable d'encourager la mise en place de comités de recherche chargés d'identifier et de susciter des candidatures à la présidence. Une telle procédure, déjà prévue à PSL et à Paris-Saclay, permettrait d'élargir le vivier des candidats au-delà des seuls équilibres internes de l'établissement. Le règlement intérieur de Paris-Saclay confie ainsi à ce comité la mission de susciter des candidatures, y compris « à l'extérieur de l'université, en France et à l'étranger ». Les statuts de PSL prévoient également un appel à candidatures et l'intervention d'un comité chargé d'assister le conseil d'administration dans la recherche et l'identification de candidats. Il s'agit de limiter les logiques de « localisme » dans le choix des présidents, dont Valérie Pécresse a souligné qu'il pouvait « enfermer » l'université voire « tuer l'excellence académique », alors que l'université a vocation à s'inscrire dans un espace scientifique international714(*).
4. Simplifier les instances académiques et mieux articuler la présidence avec les composantes
La clarification de la gouvernance doit également concerner l'articulation entre le niveau central de l'université et ses composantes. Sans revenir à une logique facultaire, qui ferait obstacle à la conduite d'un projet d'établissement, la commission estime nécessaire de mieux intégrer les responsables de composantes à la chaîne de décision. Les conclusions du rapport de l'IGÉSR consacré à la place des composantes dans l'université715(*) invitent à réfléchir à deux pistes :
- la première consisterait à permettre, lorsque les statuts de l'établissement le prévoient, de sortir de la logique élective pour confier au président la nomination des responsables de composantes ;
- la seconde viserait à mieux articuler les calendriers et les mandats électifs, afin que le projet porté par le président puisse trouver une traduction effective dans les composantes.
Dans cette seconde hypothèse, la commission estime qu'une instance de direction associant le président, l'équipe présidentielle et les responsables de composantes permettrait de mieux articuler la stratégie de l'établissement avec l'organisation concrète des formations et de la recherche. Elle éviterait deux écueils : d'un côté, une centralisation excessive qui éloigne la décision des lieux où s'exercent les missions académiques ; de l'autre, un repli des composantes sur leurs seuls périmètres disciplinaires.
La commission estime par ailleurs nécessaire de simplifier le fonctionnement du conseil académique et des instances qui lui sont rattachées. L'accumulation des consultations, la succession des validations et la multiplication des niveaux de décision peuvent ralentir l'évolution des formations sans toujours améliorer la qualité de la délibération. Les établissements devraient disposer d'une plus grande liberté pour organiser leurs instances académiques, à condition de préserver un lieu clairement identifié de responsabilité scientifique et pédagogique.
Cette clarification doit trouver une traduction particulière dans les prérogatives de la CFVU. Celle-ci doit demeurer un lieu central d'association des étudiants et des personnels aux questions relatives aux conditions d'étude, à la réussite, à l'orientation, à l'insertion professionnelle et à la vie universitaire. Elle n'a pas, en revanche, vocation à constituer un niveau de décision autonome sur les sujets qui engagent directement l'exigence académique de l'établissement.
Les règles d'examen, les modalités d'évaluation, la validation des maquettes de formation, l'organisation pédagogique des cursus et le niveau d'exigence attaché aux diplômes ne devraient donc plus relever d'un pouvoir décisionnaire de la CFVU. Recentrer la CFVU ne signifie donc ni réduire la démocratie universitaire, ni minorer la voix des étudiants, qui doivent être pleinement associés aux décisions qui touchent leurs conditions d'étude et leur vie universitaire. Il s'agit de reconnaître que toutes les décisions ne relèvent pas de la même légitimité.
Recommandation n° 9 : Mettre en place une gouvernance resserrée et tournée vers l'excellence
- Renforcer la liberté des universités d'adapter leur organisation et leur gouvernance à leurs enjeux propres, sur le modèle des EPE et des grands établissements ;
- Revoir la composition du conseil d'administration, en réduisant le nombre de ses membres, en prévoyant qu'il est composé au moins pour moitié de personnalités extérieures à l'établissement et en accordant davantage de place à la légitimité académique dans la représentation de la communauté universitaire ;
- Simplifier le fonctionnement des autres instances académiques, en supprimant les compétences décisionnaires de la CFVU en matière de maquettes de formation et d'évaluation, et revoir la composition des collèges électoraux (suppression du droit de vote pour les auditeurs libres) ;
- Améliorer l'articulation entre le niveau central de l'université et ses composantes.
* 711 Réponse au questionnaire de la rapporteure.
* 712 Réponse au questionnaire de la rapporteure.
* 713 Audition du 16 juin 2026.
* 714 Audition du 16 juin 2026.
* 715 IGÉSR, La place des composantes dans l'université, rapport n° 23-24 012B, septembre 2024.