Universités : assumer l'excellence - Rapport et annexes

B. LES UNIVERSITÉS CONSTITUENT LE SOCLE D'UN SYSTÈME D'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR À PLUSIEURS VITESSES

1. Une excellence historiquement organisée, pour partie, en dehors des universités

L'université française occupe une place paradoxale dans le paysage de l'enseignement supérieur et de la recherche. Elle en constitue le socle par le nombre des étudiants qu'elle forme, par son implantation sur l'ensemble du territoire, par la délivrance des grades les plus élevés et par le lien qu'elle assure entre formation et recherche. En 2024-2025, elle a accueilli 1,63 million d'étudiants, soit 54 % des inscrits dans l'enseignement supérieur^20(*).

Elle s'appuie sur un réseau de 49 universités françaises et 18 établissements expérimentaux en France métropolitaine et dans les départements et régions d'outre-mer (Drom), et porte l'ensemble du continuum universitaire. À la session 2023, les universités ont ainsi délivré 480 107 diplômes, soit plus de la moitié des diplômes de l'enseignement supérieur^21(*).

À cette importance objective répond pourtant une reconnaissance symbolique beaucoup plus fragile. Comme l'a relevé Thierry Coulhon, le modèle français repose historiquement sur « trois grandes plaques tectoniques »^22(*) : les universités, les grandes écoles et les organismes nationaux de recherche (ONR). L'université accueille le plus grand nombre des étudiants mais coexiste avec deux ensembles qui ont capté, chacun dans leur domaine, une part importante des marqueurs de l'excellence : les grandes écoles dans la formation des élites et les organismes nationaux dans la reconnaissance scientifique. C'est ce décalage entre le rôle réel de l'université et la place qui lui est reconnue qu'Olivier Beaud a résumé en affirmant que « l'université française présente [...] une particularité presque unique au monde : elle est le secteur négligé de l'enseignement supérieur, soumis à une double concurrence déloyale »^23(*).

a) La formation des élites s'est organisée dans les grandes écoles

Dans le domaine de la formation, la singularité française tient d'abord à l'ancienneté d'un système dual. Le rapport Attali de 1998 relevait déjà que, « depuis dix siècles, le pouvoir politique s'est méfié si continûment des universités qu'il a toujours eu à coeur d'inventer des systèmes parallèles pour recruter les grands commis de l'État »^24(*). Les grandes écoles se sont ainsi développées comme des instruments de formation des cadres militaires, techniques, administratifs puis économiques de l'État, dans une logique souvent distincte de celle des universités.

Le Collège de France est, à titre d'exemple, créé en 1530 pour introduire des savoirs nouveaux en dehors d'une université jugée trop liée à la scolastique. L'École des Ponts est instituée en 1747, l'École des Mines en 1783. La Révolution consacre cette évolution en créant, en 1794, deux institutions chargées de former les élites dont la République a besoin, l'École polytechnique pour ses cadres scientifiques et techniques et l'École normale pour les enseignants.

Le modèle universitaire français s'est, quant à lui, reconstitué tardivement, après la suppression des universités en 1793. Lorsqu'elles réapparaissent comme institutions par la loi du 10 juillet 1896, les principales écoles chargées de former les cadres techniques et administratifs de l'État sont donc déjà solidement installées.

Royaume-Uni et États-Unis : des élites formées dans le système universitaire

Le Royaume-Uni comme les États-Unis connaissent eux aussi une forte concentration des positions les plus prestigieuses entre les diplômés d'un faible nombre d'établissements, mais cette fonction est assurée par les établissements du monde universitaire lui-même. Oxford, Cambridge, Harvard, Yale, Stanford ou le Massachusetts Institute of Technology (MIT) sont des universités qui associent formation et recherche.

Le cas britannique est particulièrement éclairant. L'accès aux fonctions dirigeantes y demeure fortement concentré entre les diplômés d'Oxford et de Cambridge. En 2025, 66 % des permanent secretaries, qui occupent le sommet de l'administration britannique, avaient étudié dans l'une de ces deux universités. 39 % des membres du gouvernement britannique y ont obtenu leur diplôme universitaire^25(*). 25 % des dirigeants des entreprises du FTSE 100 qui ont fait leurs études au Royaume-Uni sont également diplômés d'une de ces deux universités et 74 % d'une université du Russell Group.

Le système américain présente la même caractéristique, sous une forme plus diffuse. Les douze établissements dits « Ivy-Plus »^26(*), qui accueillent moins de 1 % des étudiants américains, ont formé 42 % des présidents des États-Unis depuis 1961, un quart des sénateurs américains, 13 % des dirigeants du Fortune 500, et les trois quarts des juges de la Cour suprême nommés au cours du dernier demi-siècle^27(*).

À titre de comparaison, en France, une étude consacrée aux dirigeants français du CAC 40 relevait que, en 2007, 93 % d'entre eux avaient suivi une formation en grande école, hors du monde universitaire^28(*). Quinze ans plus tard, cette prépondérance persiste : en 2022, les deux tiers des dirigeants du CAC 40 étaient diplômés d'une grande école, dont 30 % de l'École polytechnique^29(*). La concentration est tout aussi nette dans la haute administration : en 2024, 77 % des admis au concours de l'Institut national du service public (INSP) étaient issus de Sciences Po, selon les chiffres de l'école.

Christine Musselin a souligné devant la commission d'enquête le caractère profondément singulier de la situation française : « je n'ai rencontré nulle part ailleurs le fait suivant : chez nous, les universités ne sont pas les établissements d'élite de l'enseignement supérieur. Dans tous les autres pays, elles sont prestigieuses »^30(*).

Depuis 1945, l'État continue de s'appuyer sur les écoles pour recruter ses cadres techniques, sans grande considération pour leurs titres universitaires. Olivier Ginez relevait qu'en Allemagne, plus de 30 % des dirigeants sont titulaires d'un doctorat, contre seulement 8 % en France. Sans établir de causalité exclusive, il souligne que « la faible proportion de cadres dirigeants ayant atteint le plus haut grade universitaire proposé par l'université française contribue sans doute à ce déficit d'image »^31(*).

La massification de l'enseignement supérieur n'a pas effacé cette dualité ; elle l'a, à certains égards, accentuée. Depuis les années 1960, les universités ont absorbé l'essentiel de l'augmentation du nombre d'étudiants, tandis que les filières les plus sélectives ont conservé des effectifs plus limités^32(*). La division historique entre établissements ne recouvre donc pas seulement des différences de prestige, elle s'accompagne d'une asymétrie dans les conditions d'admission et les moyens mobilisés.

Olivier Beaud a ainsi insisté devant la commission sur le « privilège de la sélection »^33(*) dont disposent de longue date les grandes écoles, le plus souvent à l'issue de classes préparatoires elles-mêmes sélectives.

Les écarts de financement confirment cette organisation à deux vitesses. En 2019, la dépense moyenne par étudiant s'élevait à 10 110 euros à l'université, contre 14 270 euros en sections de techniciens supérieurs et 15 710 euros en classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE). Sur le seul coût des formations, le Conseil d'analyse économique (CAE) estimait en 2021 une année de licence à environ 3 700 euros, contre 13 400 euros en CPGE^34(*).

Le paysage français de l'enseignement supérieur a certes évolué au cours des dernières années. Les grandes écoles ont développé leurs activités de recherche et leurs coopérations avec les universités ont brouillé les anciennes frontières.

Cet état de fait n'a cependant pas effacé les profondes asymétries qui continuent de traverser le secteur. Pour plusieurs personnes entendues par la commission d'enquête, le creusement des écarts de financement est le signe même du maintien d'un enseignement supérieur à plusieurs vitesses. Coralie Chevallier, présidente du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (Hcéres), l'a notamment indiqué : « Nous avons beaucoup progressé, mais en dépit d'un certain nombre de rapprochements, la dualité entre universités et grandes écoles persiste, au travers d'un système à deux vitesses, y compris du point de vue du financement »^35(*).

b) La politique publique de la recherche s'est organisée au sein des organismes nationaux de recherche

En France, la recherche savante s'est d'abord organisée autour de grands établissements d'État ou de sociétés savantes, plutôt qu'au sein des universités. Dès l'Ancien régime, l'Académie des sciences, l'Observatoire puis le Muséum incarnent une tradition où l'État finance des savants, des instruments et des lieux d'observation. Denis Guthleben résume cette spécificité en parlant d'un dispositif « bicéphale » : d'un côté, des établissements tournés vers la découverte, de l'autre, des universités surtout chargées de transmettre un savoir établi^36(*).

Cette dissociation a été renforcée au gré des régimes. Les universités ont été supprimées en 1793 et n'ont été formellement reconstituées qu'en 1896. Entre-temps, le modèle napoléonien avait organisé, sous le nom d'« Université impériale », non une université au sens moderne du terme, mais un « corps chargé exclusivement de l'enseignement et de l'éducation publique dans tout l'Empire », selon le décret du 17 mars 1808 relatif à l'Université impériale.

La défaite de 1870 a contribué à faire apparaître les faiblesses de cette organisation^37(*). Une partie des élites françaises l'a interprétée comme la manifestation d'un retard scientifique et technique, mais aussi de l'insuffisante structuration de la recherche en France^38(*).

Cette prise de conscience n'a toutefois pas conduit à replacer l'université au centre de l'organisation de la recherche. Celle-ci s'est au contraire structurée, au cours de la première moitié du XX^e siècle, autour d'organismes distincts des universités, de la Caisse des recherches scientifiques de 1901 jusqu'à la création, en 1939, du Centre national de la recherche scientifique (CNRS)^39(*). Ce dernier se voit d'emblée confier une mission plus large que celle d'une simple agence de financement, celle « d'animer le développement de la recherche scientifique et de coordonner les travaux qui s'y rapportent »^40(*).

En Allemagne, la diversification des organismes de recherche
n'a pas remis en cause la centralité de l'université

En Prusse, la reconstruction qui suit la défaite de 1806 face aux armées napoléoniennes conduit à faire de l'université elle-même l'un des instruments du redressement intellectuel et scientifique. Fondée en 1809, l'université de Berlin s'inspire des principes défendus par Wilhelm von Humboldt, qui entend confier aux universités le développement des sciences en réunissant enseignement et recherche.

Le contraste avec la France apparaît nettement au XIX^e siècle. En 1868, le ministre Victor Duruy charge Adolphe Wurtz, doyen de la faculté de médecine de Paris, d'étudier les laboratoires des universités allemandes. Alors qu'il ne dénombre que quatre laboratoires comparables en France, les universités qu'il visite disposent chacune de laboratoires de physique, de chimie, de biologie ou d'anatomie^41(*).

Le modèle allemand n'est toutefois pas demeuré exclusivement universitaire. Dès la fin du XIX^e siècle se développent des organismes spécialisés (institut Kaiser-Wilhelm, devenu la Société Max-Planck, la Société Fraunhofer, etc.).

La différence avec la France tient plutôt à la place conservée par les universités dans cet ensemble. Les 109 universités allemandes demeurent au coeur de la recherche fondamentale et de la formation académique, tandis que les 209 universités de sciences appliquées proposent des formations davantage tournées vers la pratique professionnelle. L'expansion de l'enseignement supérieur a ainsi conduit à diversifier les établissements sans déplacer la recherche hors de l'université.

D'autres organismes ont ensuite été créés pour répondre à des priorités scientifiques, industrielles ou stratégiques propres. Le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), institué en 1945, a accompagné le développement de la recherche et de l'industrie nucléaires. L'Institut national de la recherche agronomique (INRA), créé l'année suivante, a soutenu la modernisation agricole. À partir de 1961, le Centre national d'études spatiales (Cnes) a porté la politique spatiale française. L'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), institué en 1964, a organisé la recherche biomédicale, tandis que l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria), fondé en 1967, a accompagné l'essor de l'informatique.

L'organisation de la recherche élaborée au début de la V^e République a ainsi accordé aux organismes nationaux une place privilégiée dans la traduction des orientations scientifiques définies par les pouvoirs publics. La création, en 2024, de sept agences de programmes confiées à six organismes nationaux constitue une manifestation récente de ce rôle de programmation. Dans cette répartition des rôles, l'université est centrale dans l'exercice de la recherche, sans l'être autant dans sa conduite.

L'audition d'Antoine Petit a également fait apparaître une différence de logique institutionnelle. Pour l'ancien président-directeur général du CNRS, la mission de cet organisme est le soutien général à la recherche, mais aussi l'identification des domaines et des laboratoires qui revêtent une importance stratégique pour le pays^42(*). Or cette mission peut entrer en tension avec la responsabilité des universités, qui doivent soutenir l'ensemble des disciplines, articuler recherche et formation et maintenir une politique scientifique cohérente à l'échelle de leur site. Les universités sont, dans cet ordre des choses, particulièrement tournées vers la recherche fondamentale, qui représente 63 % de leur dépense intérieure de recherche et développement^43(*).

À cette différence de fonctions s'ajoutent des conditions d'exercice plus favorables à la recherche à temps plein. L'origine même du CNRS l'illustre : l'organisme a été porté par des universitaires soucieux d'améliorer les conditions du travail scientifique^44(*). La constitution d'un corps de chercheurs sans obligation statutaire d'enseignement a ainsi durablement différencié les carrières. Olivier Beaud a estimé que cette situation pouvait conduire « des chercheurs très doués » à privilégier les organismes de recherche plutôt que l'université^45(*).

Il serait toutefois erroné d'en déduire l'existence de deux mondes séparés. Antoine Petit a explicitement récusé l'idée d'une concurrence générale entre universités et organismes de recherche et relevé, au contraire, que leur capacité à travailler ensemble constituait l'une des forces du modèle français^46(*).

Cette coopération est inscrite dans l'organisation même des laboratoires sous la forme d'unités mixtes de recherche (UMR), qui sont, comme l'a rappelé Olivier Ginez, « pour l'essentiel, implantés dans les universités »^47(*). Au sein de ces unités, chercheurs et enseignants-chercheurs travaillent, selon Christophe Testelin, directeur de recherche au CNRS, « en bonne intelligence », chacun ayant « conscience de ce que l'autre peut apporter »^48(*).

Comme indiqué par Antoine Petit, les progrès récents des établissements français dans le classement de Shanghai tiennent, pour une large part, à cette organisation commune de la recherche. En 2019, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a notamment invité les chercheurs français les plus cités à faire apparaître l'université comme première affiliation dans leurs publications, afin que les travaux menés dans les UMR soient mieux rattachés, dans les bases bibliométriques, aux établissements universitaires qui y contribuent. Dans le cas de l'université Paris-Saclay, cette évolution aurait accru de moitié le nombre de publications qui lui étaient attribuées^49(*).

Pour autant, si les universités occupent une place essentielle dans la recherche française aux côtés des ONR, elles ne disposent pas toujours des moyens leur permettant d'en assurer pleinement le pilotage (cf. deuxième partie, III.B.)

La répartition des financements traduit elle aussi ce déséquilibre. En 2023, 52 % de la dépense publique de recherche et développement était exécutée par les ONR, contre 29 % par les universités et les établissements placés sous la tutelle du ministère chargé de l'enseignement supérieur^50(*).

À cette asymétrie matérielle s'ajoute enfin une asymétrie de reconnaissance. Antoine Petit a lui-même constaté la force symbolique qui demeure attachée au CNRS, dont l'association reste, pour de nombreuses équipes, « un graal ». Ainsi, alors même que la recherche française est largement conduite dans les universités et grâce à leur coopération avec les ONR, l'excellence scientifique continue d'être plus volontiers associée à ces derniers.

2. Un paysage universitaire toujours plus complexe et de plus en plus hiérarchisé

a) Une diversité ancienne des universités, reflet de leur histoire

Les universités issues de la loi Faure du 12 novembre 1968, puis devenues, avec la loi Savary du 26 janvier 1984, des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), relevaient dès l'origine d'un cadre commun qui traduisait l'idée d'un service public universitaire national, organisé autour de diplômes nationaux, d'un statut public et d'une articulation entre formation et recherche. Cette unité juridique n'a cependant jamais correspondu à une uniformité des pratiques ; ainsi Christine Musselin a-t-elle relevé que « l'équivalence entre les universités a été un principe, mais jamais une réalité »^51(*).

La carte universitaire s'est constituée par vagues successives, en réponse à différents besoins^52(*). Aux seize universités héritières des grands pôles historiques^53(*) se sont ajoutés les établissements créés pour accompagner la massification de l'enseignement supérieur à partir des années 1960^54(*), puis les universités nouvelles issues, dans les années 1990, du plan « Université 2000 », qui visait notamment à décongestionner les grandes métropoles et à rapprocher l'enseignement supérieur de nouveaux bassins de population^55(*).

Cette typologie met en évidence des écarts objectifs entre établissements. Selon la Cour des comptes, les universités héritières de la première génération, implantées dans les grandes métropoles, comptent en moyenne 35 000 étudiants, contre 20 000 pour les universités de deuxième génération et 12 000 pour celles de troisième génération.

Effectifs étudiants au sein des pôles universitaires en 2024

Source : commission d'enquête, à partir des données du Sies

Le bassin de recrutement des universités de la première génération est également plus large : 37 % de leurs étudiants ont obtenu leur baccalauréat dans un département autre que celui de l'université ou qu'un département limitrophe, contre 26,5 % en moyenne dans les autres universités.

Les auditions de dix-sept présidents d'université menées par la commission d'enquête confirment ces écarts.

Les universités plus récentes, comme l'université du Littoral Côte d'Opale, se présentent avant tout comme des établissements de bassin de vie, accueillant une part importante de néo-bacheliers issus de leur environnement immédiat. Son président, Edmond Abi-Aad, précise que l'université s'est construite à partir de cette « typologie territoriale » en proposant des formations qui « reflètent le tissu socioéconomique, avec des cursus en logistique, en management portuaire ou en valorisation des produits de la pêche »^56(*).

Xavier Leroux, président de l'Association des universités de recherche de formation (Auref), qui rassemble trente-cinq universités de taille variable, a précisément défendu devant la commission d'enquête une « vision territoriale des universités », distinguant les universités de territoire des grands pôles universitaires. Selon lui, les premières ont pour mission de « proposer un accès à l'enseignement supérieur sur l'ensemble du territoire », mais aussi d'y développer une activité de recherche étroitement liée à leur environnement^57(*).

À l'autre bout du spectre, certains établissements, notamment parisiens, disposent d'une attractivité qui dépasse largement leur bassin d'implantation. Laurent Batsch a ainsi souligné que l'université Paris-Dauphine, qu'il a présidée, « n'est pas l'université du quartier, ni même l'université de Paris », dès lors qu'elle reçoit des candidatures de l'ensemble du territoire national^58(*). Stéphane Braconnier, président de l'université Paris-Panthéon-Assas, relève également d'importants déséquilibres entre les universités parisiennes et le reste du territoire, liés à « la captation des meilleurs profils »^59(*). Les taux de réussite particulièrement élevés observés dans son université en première année de licence, qui atteignent 72,7 % en 2024-2025 et jusqu'à 79,3 % sur son seul site parisien, reflètent ces conditions de recrutement initial particulièrement favorables.

Le paysage universitaire porte ainsi la marque des objectifs successivement assignés à l'enseignement supérieur au cours des décennies précédentes. Des politiques de regroupement ont cherché à en réduire l'émiettement, mais elles ont aussi superposé aux différences anciennes entre établissements un nouvel enchevêtrement de statuts, de structures et de degrés d'intégration.

b) Des regroupements qui ont diversifié les formes d'organisation

En révélant la faible visibilité des établissements français dans les classements internationaux, la publication en 2003 du premier classement de Shanghai a joué un rôle d'accélérateur de la politique de structuration des sites universitaires.

Cette dynamique a d'abord été encouragée par la création en 2006 des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES)^60(*), puis puissamment soutenue par le programme d'investissements d'avenir (PIA) en 2010. Issus de ce dernier, les appels à projets des initiatives d'excellence (Idex), puis des initiatives science, innovation, territoires, économie (I-Site), ont en effet incité les établissements à se regrouper autour d'une stratégie scientifique commune et d'une gouvernance de site suffisamment intégrée pour porter ces projets.

La loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite « Fioraso », a posé le principe d'une coordination territoriale, obligatoire pour les établissements publics relevant de la seule tutelle du ministre chargé de l'enseignement supérieur et associant les organismes de recherche. Cette coordination pouvait emprunter plusieurs voies, de la fusion à la communauté d'universités et établissements (Comue), en passant par l'association d'établissements autour d'un EPSCP chef de file.

Cette politique de structuration a permis de faire émerger des sites plus identifiables et, dans plusieurs cas, de donner aux établissements une capacité collective plus forte. Elle a toutefois exigé un important investissement institutionnel. Christine Musselin a souligné le temps considérable consacré à l'édification de ces « machines » institutionnelles, parfois au détriment des activités d'enseignement et de recherche^61(*). Leur caractère obligatoire a, en outre, parfois conduit à des rapprochements de circonstance, davantage dictés par la nécessité de se conformer au cadre légal que par l'existence d'un véritable projet de site^62(*). Antoine Petit a résumé plus directement ce risque en observant que « pendant que l'on débat sur l'organisation et la structure, les Chinois travaillent... »^63(*).

Le caractère obligatoire de cette coordination a, en outre, conduit certains établissements à engager des rapprochements dont la cohérence territoriale ou scientifique n'était pas toujours immédiatement établie. L'expérience a ainsi montré que la réussite de ces regroupements dépendait moins de leur forme juridique que de l'existence d'un projet de site partagé^64(*).

La création en 2018 des établissements publics expérimentaux (EPE)^65(*) a encore affiné la gradation entre coopération et fusion des établissements. Ce cadre a constitué une évolution utile, en offrant aux sites une liberté d'organisation plus adaptée à la diversité des situations locales. Il a rendu possible, selon les mots de Thierry Coulhon, l'« emboîtement » de personnalités morales auparavant regardé comme impossible^66(*).

Les diverses modalités de rapprochement :
de la coopération souple à l'intégration complète

? La convention de coordination territoriale, une coopération souple sans chef de file

La convention de coordination territoriale a été créée par l'ordonnance du 12 décembre 2018 afin d'offrir une modalité de rapprochement plus souple entre établissements. Elle peut être conclue entre plusieurs établissements d'enseignement supérieur, à condition que l'ensemble comprenne au moins un EPSCP. Les établissements signataires conservent leur personnalité morale et leur gouvernance et ne sont pas placés autour d'un établissement chef de file. Une convention définit les compétences exercées en commun et les modalités de leur coordination, sans créer de nouvel établissement.

? L'association, une coopération contractuelle autour d'un établissement chef de file

La loi du 22 juillet 2013 a permis à des établissements ou organismes de s'associer à un EPSCP. Les modalités de cette association sont fixées par convention autour d'un établissement auquel les autres sont associés. Il n'est pas créé de nouvel établissement commun.

? La communauté d'universités et établissements (Comue), un établissement chargé de coordonner des membres qui demeurent autonomes

Créée par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, la Comue est elle-même un EPSCP. Elle dispose de sa propre personnalité morale, de ses instances et de compétences propres ou transférées. Les universités et écoles qui en sont membres conservent toutefois leur personnalité morale et leurs organes de gouvernance. La Comue ajoute ainsi un niveau commun au-dessus d'établissements qui continuent d'exister séparément.

? L'EPE, la création d'un établissement commun sans imposer la disparition juridique de tous ses membres

L'EPE a été créé par l'ordonnance du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche. Il constitue un établissement public commun. Sa principale innovation tient à la possibilité de comprendre en son sein quelques établissements-composantes qui conservent leur personnalité morale. Ses statuts répartissent les compétences entre l'établissement central, les établissements-composantes et les autres composantes et peuvent prévoir une organisation largement dérogatoire au droit commun.

? La fusion, l'intégration la plus complète

La loi du 22 juillet 2013 a inscrit la fusion de plusieurs établissements parmi les modalités d'organisation de la coordination territoriale. Les établissements d'origine disparaissent en tant que personnes morales pour laisser place à un établissement unique. Celui-ci dispose d'une seule gouvernance, d'un seul budget et d'une personnalité morale commune. Il s'agit donc de la forme la plus poussée d'intégration. Strasbourg, Aix-Marseille, Bordeaux ou Lille en sont des exemples.

La possibilité de pérenniser un EPE sous le statut de grand établissement ajoute une nouvelle strate à ce paysage. Prévu par l'article L. 717-1 du code de l'éducation, le grand établissement constitue une catégorie particulière d'EPSCP, qui bénéficie de règles d'organisation et de fonctionnement dérogatoires au droit commun.

Les cas de Paris Sciences et Lettres (PSL) et de Paris-Saclay illustrent tout particulièrement ces nouveaux « objets hybrides », selon les mots de Thierry Coulhon^67(*). L'université PSL est issue de l'expérimentation ouverte par l'ordonnance de 2018 et relève désormais du statut de grand établissement^68(*). Elle rassemble l'université Paris-Dauphine, l'École normale supérieure, le Collège de France, l'Observatoire de Paris et Mines Paris. L'université Paris-Saclay, pour sa part, demeure organisée sous la forme d'un EPE associant université, grandes écoles et organismes de recherche.

Le paysage issu de vingt années de recompositions est donc contrasté. L'émiettement antérieur a incontestablement reculé et plusieurs sites ont gagné en cohérence comme en visibilité. La diversité des statuts et des degrés d'intégration permet désormais d'adapter l'organisation des sites à leur histoire, à leurs partenaires et à leur projet scientifique. Elle constitue, à ce titre, une souplesse utile. Cette transformation n'a toutefois pas débouché sur un modèle stabilisé. En 2025, la Dgesip recense simultanément 15 EPE et 7 établissements pérennisés sous le statut de grand établissement, 9 conventions de coordination territoriale auxquelles s'en ajoutent 2 en cours d'élaboration, 7 sites pour lesquels le rapprochement s'est effectué dans le cadre d'une association, ainsi que 3 Comue, dont 2 expérimentales.

Les dispositifs de coordination territoriale au 1^er juin 2026

Source : réponse de la Dgesip au questionnaire de la rapporteure

Cette diversité peut mieux répondre à la variété des situations locales qu'un schéma imposé uniformément à tous les sites. Elle rend néanmoins le système difficile à appréhender. Une même appellation d'« université » peut désormais désigner un établissement de droit commun, une université issue d'une fusion, un EPE comprenant des établissements-composantes ou un grand établissement doté de règles dérogatoires.

c) Des financements compétitifs qui tendent à consolider les positions acquises et à creuser les écarts entre établissements

À la recomposition institutionnelle des universités s'est ajouté, depuis la fin des années 2000, le développement des financements compétitifs. Cette évolution a fait de la mise en concurrence des établissements et des sites un instrument à part entière de la politique de différenciation.

Les PIA ont donné toute son ampleur à cette logique. Le premier PIA, lancé en 2010, a créé les initiatives d'excellence (Idex) afin de soutenir des pôles pluridisciplinaires disposant d'une visibilité mondiale. S'y sont ajoutées en 2014 les initiatives « science innovation territoire économe » (I-Site), destinées à reconnaître des sites dont l'excellence reposait moins sur la puissance pluridisciplinaire d'un ensemble que sur quelques spécialités scientifiques étroitement liées à leur territoire et à leur environnement économique.

Du Plan Campus à France 2030 : une même logique de financement sélectif

2008 : Opération Campus. Dotée de 5 milliards d'euros, elle vise à améliorer le patrimoine universitaire et à développer de grands campus attractifs, capables de renforcer la visibilité internationale des universités françaises. La mise en concurrence des sites était nouvelle, mais elle demeurait encore au service d'un objectif d'intégration et de rééquilibrage plutôt que d'une différenciation assumée au nom de l'excellence. Valérie Pécresse l'a ainsi présentée devant la commission comme un moyen de « recoudre les fractures universitaires »^69(*).

2010 : lancement du premier programme d'investissements d'avenir (PIA 1). C'est dans ce cadre que sont lancées les premières Idex, pour soutenir des pôles universitaires de rang international.

2014-2016 : lancement du PIA 2. Le PIA 2 prolonge le PIA 1 pour les Idex. Il introduit notamment les I-Sites, pensées pour reconnaître des sites d'excellence plus spécialisés ou plus territorialisés.

2017 : lancement du PIA 3. Il finance, pour les sites déjà labellisés Idex/I-Site, l'action « Grandes universités de recherche » (500 M€ de dotations) afin de rapprocher les laboratoires, masters et doctorats dans une logique de formation par la recherche. Pour les universités non-labellisées, l'action « Écoles universitaires de recherche » (300 M€ de dotations décennales) répond à la même logique. Le PIA soutient également les « Universités européennes » (100 M€ de dotations décennales) pour la participation à ces alliances^70(*). Les « Nouveaux cursus à l'université » ont, quant à eux, déplacé une partie de l'effort vers la formation de premier cycle et la réussite étudiante. Trente projets sont en cours pour une durée de dix ans.

Janvier 2021 : lancement du PIA 4. Le PIA 4 est doté de 20 milliards d'euros. L'appel à projets « Excellence sous toutes ses formes » (EXES) (800 M€ de dotations) vise à soutenir divers projets de transformation. L'ANR indique que deux tiers des établissements lauréats sont hors Idex et I-Site.

Octobre 2021 : lancement de France 2030. Le PIA 4 est intégré dans France 2030, doté de 54 milliards d'euros, qui poursuit une logique d'investissement dans l'innovation, la recherche, la formation et les filières stratégiques.

Les travaux de la Dgesip montrent que les établissements de grande taille produisent, sans surprise, davantage de publications et captent davantage de financements compétitifs^71(*). Les établissements issus des grands pôles universitaires historiques représentent, à titre d'exemple, environ 85 % des dotations annuelles des Idex et des I-Site.

Ces labels ne peuvent donc être regardés comme la cause autonome des performances observées : ils consolident, pour partie, des réussites antérieures et des forces déjà constituées.

Dotation annuelle allouée aux établissements au titre des Idex et I-site

Source : commission d'enquête, à partir des données de l'ANR

Dean Lewis, président de l'université de Bordeaux et vice-président de l'Udice, a résumé devant la commission ce mécanisme de concurrence cumulative^72(*). Les universités déjà retenues au titre du Plan Campus, après s'être regroupées et avoir atteint une masse critique, ont été mieux armées pour répondre aux vagues suivantes du PIA et à France 2030^73(*). La différenciation par les moyens est ainsi venue consolider celle qui résultait des regroupements institutionnels^74(*).

Au terme de cette évolution, les universités n'accueillent plus exactement les mêmes profils d'étudiants, n'assurent plus les mêmes missions et ne bénéficient plus des mêmes financements. Les politiques d'excellence ont permis de faire émerger des sites mieux identifiés, mais elles ont aussi contribué à créer un paysage universitaire plus hiérarchisé, dans lequel il est tenu compte de la capacité des établissements à porter un projet et à entrer dans une compétition pour les ressources.

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* ²⁰ Note Flash du Sies n° 2025-09, « Effectifs universitaires en 2024-2025 », juin 2025.

* ²¹ Note d'information du Sies n° 2025-12, « Les diplômes de l'enseignement supérieur en 2023 : panorama et évolutions », novembre 2025.

* ²² Audition du 7 avril 2026.

* ²³ Audition du 13 avril 2026.

* ²⁴ Rapport de Jacques Attali, Pour un modèle européen d'enseignement supérieur, 1998, page 11.

* ²⁵ The Sutton Trust, rapport d'Elitist Britain 2025, publié en septembre 2025.

* ²⁶ Les huit universités de l'Ivy League, Chicago, Duke, le MIT et Stanford.

* ²⁷ Raj Chetty, David J. Deming & John N. Friedman, « Diversifying Society's Leaders ? The Determinants and Causal Effects of Admission to Highly Selective Private Colleges », National bureau of economic research, 2025.

* ²⁸ François-Xavier Dudouet, Hervé Joly. Les dirigeants français du CAC 40 : entre élitisme scolaire et passage par l'État, Sociologies pratiques, 2010.

* ²⁹ Russel Reynolds Associates, « Tendances 2021-2022 de la Gouvernance des Sociétés du SBF120 et du CAC 40 », 13^e étude, décembre 2022.

* ³⁰ Audition du 8 avril 2026.

* ³¹ Audition du 16 juin 2026.

* ³² Cour des comptes, Les universités à l'horizon 2030 : plus de libertés, plus de responsabilités, 2021, page 11.

* ³³ Audition du 13 avril 2026.

* ³⁴ Ces différences s'expliquent principalement par le taux d'encadrement. Le Conseil d'analyse économique relève ainsi que l'on compte 3,5 enseignants-chercheurs pour 100 étudiants en licence, contre 9 dans les écoles d'ingénieurs (Conseil d'analyse économique, G. Fack et É. Huillery, « Enseignement supérieur : pour un investissement plus juste et plus efficace », 2021).

* ³⁵ Audition du 13 avril 2026. Cf. également les conclusions de l'article de Christine Musselin publié dans International Higher Education, « Is the Grandes Écoles/Universities Divide about to Disappear in France ? » (2024).

* ³⁶ Denis Guthkeeben, « Comment s'est construite la recherche en France ? », Revue politique et parlementaire n° 1092, décembre 2019.

* ³⁷ Christine Musselin. Brève histoire des universités, de leur suppression sous la Révolution, à leur renaissance en 1968, jusqu'à leurs reconfigurations actuelles. In Forest Frédéric, Les Universités en France, Presses Universitaires de Rouen et du Havre, 2021.

* ³⁸ Louis Pasteur estimait ainsi que « les malheurs de la patrie seraient liés d'une manière si douloureuse à la faiblesse de notre organisation scientifique » (Louis Pasteur, Quelques réflexions sur la science en France, Paris, Gauthier-Villars, 1871, p. 205).

* ³⁹ Entre-temps, la Caisse nationale des sciences est créée en 1930, la Caisse nationale de la recherche scientifique en 1935 et le Centre national de la recherche scientifique appliquée en 1938.

* ⁴⁰ Décret du 19 octobre 1939 portant organisation du Centre national de la recherche scientifique.

* ⁴¹ Alain Bienaymé, « L'université française du XIX^e au XXI^e siècle », communication à l'Académie des sciences morales et politiques, 29 octobre 2001.

* ⁴² Audition du 23 juin 2026.

* ⁴³ Sies, État de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, fiche 45, 2026.

* ⁴⁴ Girolamo Ramunni, « Les liens entre le CNRS et l'université », Revue française d'administration publique, 2004/4, n° 112, pages 637 à 646.

* ⁴⁵ Audition du 7 avril 2026.

* ⁴⁶ Audition du 23 juin 2026.

* ⁴⁷ Audition du 16 juin 2026.

* ⁴⁸ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁴⁹ CNRS actualité, « Classement de Shanghai 2020 : La recherche française progresse », octobre 2020.

* ⁵⁰ À cette part s'ajoutent 9 % pour les centres hospitaliers et 4 % pour les autres établissements d'enseignement supérieur (État de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, fiche 45, 2026).

* ⁵¹ Audition du 8 avril 2026.

* ⁵² Selon la typologie proposée par la Cour des comptes dans son rapport Universités et territoires publié en février 2023.

* ⁵³ Aix-Marseille, Besançon, Bordeaux, Caen, Clermont-Ferrand, Dijon, Grenoble, Lille, Lyon, Montpellier, Nancy, Paris, Poitiers, Rennes, Strasbourg, Toulouse.

* ⁵⁴ Nantes, Nanterre, Vincennes devenue Paris 8, Orléans, Tours, Rouen, Amiens, Limoges, Le Mans ou Reims.

* ⁵⁵ Cergy-Pontoise, Évry, Marne-la-Vallée et Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines en Île-de-France, ainsi que La Rochelle, Artois, Littoral Côte d'Opale et Bretagne-Sud.

* ⁵⁶ Audition du 3 juin 2026.

* ⁵⁷ Audition du 6 avril 2026.

* ⁵⁸ Audition du 1^er avril 2026.

* ⁵⁹ Audition du 7 avril 2026.

* ⁶⁰ Créés par la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche, les PRES pouvaient prendre plusieurs formes juridiques, dont celle d'un établissement public de coopération scientifique. Ils ont été remplacés par les dispositifs issus de la loi du 22 juillet 2013. Les établissements membres conservaient leur existence propre et mettaient en commun certaines activités et certains moyens. Le PRES constituait donc avant tout un instrument de coopération destiné à donner davantage de cohérence et de visibilité à un site, sans imposer son intégration institutionnelle.

* ⁶¹ Audition du 8 avril 2026.

* ⁶² Cour des comptes, Les regroupements d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche : premier bilan des établissements publics expérimentaux, 2026, pages 14 et 15.

* ⁶³ Audition du 23 juin 2026.

* ⁶⁴ Cour des comptes, Les regroupements d'établissements d'enseignement supérieur et de recherche : premier bilan des établissements publics expérimentaux, 2026, pages 14 et 15.

* ⁶⁵ Ordonnance n° 2018-1131 du 12 décembre 2018 relative à l'expérimentation de nouvelles formes de rapprochement, de regroupement ou de fusion des établissements d'enseignement supérieur et de recherche.

* ⁶⁶ Audition du 7 avril 2026.

* ⁶⁷ Audition du 7 avril 2026.

* ⁶⁸ Paris-Panthéon-Assas, Université Grenoble Alpes, Université Côte d'Azur, CY Cergy Paris Université ou Gustave Eiffel ont également évolué vers ce statut.

* ⁶⁹ Audition du 16 juin 2026.

* ⁷⁰ Une université européenne doit inclure au minimum trois établissements d'enseignement supérieur de trois États membres de l'UE ou de pays tiers associés au programme Erasmus+.

* ⁷¹ Réponse au questionnaire de la rapporteure.

* ⁷² Audition du 26 mai 2026.

* ⁷³ À cet égard, les financements importants obtenus au titre des PIA ont souvent joué un rôle plus décisif en matière d'excellence que le seul changement de statut (Rapport IGÉSR n° 2021-171, L'impact des fusions d'universités et de la création des établissements expérimentaux sur les modes de coopération entre universités et organismes des recherche, 2021).

* ⁷⁴ Leur complémentarité peut d'ailleurs être observée : l'Alliance A2U, qui réunit les universités d'Artois, du Littoral Côte d'Opale et de Picardie Jules-Verne, a permis à ces établissements d'accéder à des financements qu'ils auraient plus difficilement obtenus séparément. Dans une région qui ne comptait jusque-là aucune École universitaire de recherche, l'alliance en a créé trois grâce aux appels à projets.