Allez au contenu, Allez à la navigation

21 octobre 1997 : Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ( rapport d'information )

 


Retour Sommaire Suite

2. Les avis du Conseil de la Concurrence

Le Conseil de la Concurrence a rendu deux avis récents concernant les activités de La Poste.

L'un date du 25 juin 1996 et est relatif à une demande d'avis de l'Association française des Banques (AFB) concernant le fonctionnement des services financiers de La Poste au regard du droit de la concurrence ; l'autre prononcé le 17 septembre 1996, répond à une demande de la Commission des Finances du Sénat concernant les conditions de concurrence prévalant dans le système bancaire et de crédit français.

L'exposé des principales conclusions de ces avis s'agissant de La Poste n'est pas sans intérêt.

Dans son avis du 25 juin 1996, le Conseil de la Concurrence constate que les importantes différences de conditions d'exploitation des activités financières de La Poste et des banques de l'AFB rendent toute comparaison difficile et que les avantages et contraintes de La Poste sont à la fois mal évalués et pas toujours compensés.

A cela s'ajoutent des difficultés pratiques à juger les conditions de concurrence dans le cadre comptable et institutionnel actuel.

Pour arrêter ses principes méthodologiques d'appréciation, le Conseil de la Concurrence fait référence à la jurisprudence communautaire précisant l'application des règles de concurrence au cas dans lequel un opérateur dispose de droits exclusifs, et notamment à l'arrêt essentiel de la Cour de Justice des Communautés européennes : l'arrêt Corbeau, du 19 mai 1993, qui concerne la régie des Postes belges. Cet arrêt a amené la Cour à définir un service d'intérêt économique général dans le domaine du courrier. L'opérateur en charge de ce service peut bénéficier, en contrepartie, d'une compensation, sous la forme d'une limitation de la concurrence sur des activités rentables.

L'arrêt précise que : " l'exclusion de la concurrence ne se justifie cependant pas dès lors que sont en cause des services spécifiques, dissociables de l'intérêt économique général, [...] ". S'il reconnaît la possibilité de subventions croisées, l'arrêt en laisse les limites imprécises. La jurisprudence, par ailleurs, porte sur le cas où un monopole, ou une entreprise dominante sur un marché, abuse de sa puissance économique sur un autre marché.

Évoquant cet arrêt, la Commission européenne, dans son rapport pour l'année 1994, estime que les entreprises auxquelles un État membre a accordé des droits de monopole ne doivent pas " utiliser les recettes qu'ils tirent de leurs activités soumises à monopole pour subventionner leurs ventes dans d'autres secteurs défavorisant ainsi de manière artificielle les concurrents ", le Conseil de la Concurrence juge que cette position doit être interprétée avec une certaine prudence, " en mettant en oeuvre une série de tests pour établir si la pratique de ces entreprises est effectivement de nature à éliminer des concurrents aussi efficaces qu'elles ".

Dès lors, le Conseil estime que trois questions devraient être examinées dans le cas d'une saisine contentieuse.

La
première est de déterminer si La Poste dispose d'une position dominante, soit sur le marché financier, soit sur un autre marché. Le fait de détenir un monopole légal sur une activité ne confère, en effet, pas automatiquement une position dominante sur un marché économiquement pertinent.

Deuxième question : si tel est le cas, La Poste abuse-t-elle de cette position dominante sur un marché ? L'examen de cette question, pour tout opérateur, passe par une étude de ses prix par rapport à ceux de ses concurrents et par rapport à ses coûts. Il ressort de l'avis du Conseil que :

- si l'opérateur pratique des prix plus élevés que ses concurrents, il n'y a pas abus de position dominante même s'il subit une perte ;

- si ses prix sont inférieurs ou égaux à ceux de ses concurrents, il convient d'examiner si ceux-ci subissent une perte ;

- si ses prix sont inférieurs à ses coûts moyens variables, ou supérieurs à ses coûts moyens variables mais inférieurs à ses coûts moyens totaux, il faut étudier si cela relève d'une stratégie volontaire d'élimination d'un concurrent.

Troisième question : si les concurrents étaient aussi efficaces que l'opérateur, subiraient-ils des pertes ?

Afin d'apporter une réponse à ces questions et de garantir la mise en oeuvre effective du droit de la concurrence, le Conseil relève que l'amélioration de la qualité et de la transparence de la comptabilité analytique des opérateurs, et singulièrement de l'opérateur dominant, est une condition nécessaire mais n'apparaît pas suffisante dans tous les cas.

A cet égard, le Conseil estime que l'autorité de tutelle doit préciser les normes d'analyse de coûts à usage externe, dans l'objectif de l'exercice du contrôle du respect des règles de concurrence.

Cependant, quelles que soient les améliorations relatives à la comptabilité analytique, il juge que le contrôle effectif du respect des règles de concurrence demeurera difficile à exercer tant que ne sera pas intervenue une séparation entre activités sous monopole et activités concurrentielles. Cette séparation, qui doit être recherchée et établie dans le cadre de l'unité institutionnelle de La Poste, pourrait intervenir, selon le Conseil, sous la forme d'une filialisation des services financiers. Il ne manque cependant pas de relever les inconvénients d'une telle politique.

Enfin, le Conseil de la Concurrence estime que le bon fonctionnement de la concurrence implique une clarification des relations entre l'État et La Poste, l'État devant compenser l'ensemble des charges particulières qu'il impose à La Poste, notamment à travers la reconnaissance d'une mission de " banque sociale " et la réforme du système de financement des retraites appliqué à La Poste.

Essentielles, ces différentes recommandations mériteront une discussion dans le titre II du présent rapport.

Au total, il faut souligner que l'avis du Conseil de la Concurrence ne conteste aucunement le principe de l'exercice par La Poste d'activités concurrentielles, et en particulier des services financiers, pour autant que les conditions permettant d'assurer le respect des règles de concurrence soient mises en oeuvre.

L'avis rendu par le Conseil de la Concurrence le 17 septembre 1996 fait suite à une demande de la Commission des Finances du Sénat qui portait sur trois thèmes : le monopole de la distribution de livrets d'épargne administrée, les différences de législation et de réglementation sociale, les différences de statuts entre les établissements, et de façon générale, les effets engendrés par ces disparités en termes de concurrence.

S'agissant du monopole de distribution des livrets d'épargne administrée, le Conseil estime que l'existence d'un marché qui serait limité à la distribution des livrets A et bleu ne peut être établie, ces produits faisant partie d'un marché plus vaste, celui des produits d'épargne liquide des particuliers ou celui des produits d'épargne à taux réglementé (livrets d'épargne administrée, défiscalisée ou non). Il résulte de son avis que le monopole de distribution des livrets A ne peut être qualifié d'abus de position dominante.

Il relève, notamment, que les établissements qui ne distribuent pas le livret A voient leurs parts de marché progresser de façon constante sur les autres produits d'épargne à taux réglementé, notamment LEP et CODEVI, alors que depuis dix ans la collecte sur le livret A a tendance à diminuer, la création du livret jeune et la baisse de rémunération du livret A ayant d'ailleurs accentué ce phénomène.

Le Conseil de la Concurrence considère qu'en tout état de cause, des pratiques abusives mises en oeuvre sur le marché des livrets d'épargne administrée sont difficilement envisageables puisque les conditions d'ouverture, de rémunération et de plafonnement de ces livrets sont fixées par les pouvoirs publics. En revanche, il n'exclut pas l'existence de pratiques abusives sur d'autres marchés, notamment à travers des subventions croisées.

A cet égard, il souligne cependant que le livret A n'est pas le seul produit susceptible de constituer un " produit d'appel " -comme le dénonce, on l'a vu, l'AFB-, mais que d'autres produits ou services, distribués quant à eux librement, peuvent emporter des effets similaires.

Deuxième conclusion du Conseil : le maintien de droits exclusifs sur les livrets A et bleu n'apparaît pas indispensable à l'accomplissement de missions d'intérêt général, qu'il s'agisse du développement de l'épargne populaire ou financement du logement social.

Le Conseil rappelle que, selon la jurisprudence communautaire, seules les missions d'intérêt général confiées à l'entreprise bénéficiaire de droits exclusifs par un acte de puissance publique sont susceptibles de justifier des restrictions à la concurrence.

Il relève alors qu'aucun texte n'a chargé La Poste, ni les Caisses d'Epargne, de l'accomplissement -à travers la distribution du livret A- d'une mission d'intérêt général en matière de cohésion sociale, celle-ci étant à la fois un héritage historique et la conséquence de l'existence de leurs réseaux de proximité. Il en déduit que " dans ces conditions, le rôle social attribué au livret A ne saurait en principe justifier le maintien de restrictions de concurrence ".

Si l'État confirmait cependant expressément la mission d'intérêt général remplie par La Poste et les Caisses d'Epargne en distribuant le livret A sans exclusion sur tout le territoire, il faudrait, alors, selon le Conseil, examiner si cette mission pourrait continuer à être assurée dans des conditions financièrement équilibrées en l'absence de droits exclusifs.

Or, on ne peut exclure qu'une éventuelle banalisation du livret A n'entraîne un coût de gestion " insupportable ", La Poste et les Caisses d'Epargne pouvant alors voir les titulaires de livrets de gros montant être captés par les banques.

Dans cette hypothèse, le Conseil de la Concurrence estime que " la réalisation de la mission d'intérêt général éventuellement dévolue aux réseaux collecteurs du livret A en matière sociale pourrait cependant être assurée à condition que l'État reconnaisse l'existence de contraintes particulières, en ce domaine, et la nécessité d'en assurer la compensation financière ".

Par ailleurs, s'agissant de la deuxième mission d'intérêt général, le Conseil de la concurrence considère que " le financement du logement social, selon les modalités actuelles, ne serait pas affecté par une éventuelle banalisation du livret A si tous les établissements distributeurs étaient soumis à l'obligation de centralisation des fonds collectés ".

Encore est-il amené à préciser qu'il faudrait alors garantir le maintien d'une centralisation totale des fonds pour tous les établissements collecteurs aussi longtemps que cela s'avérerait nécessaire à l'accomplissement de cette mission d'intérêt général.

Il est vrai que l'expérience tirée de la création de produits partiellement substituables aux livrets A et distribués par l'ensemble des réseaux bancaires (CODEVI, livret d'épargne populaire ou livret jeune), prouve que les objectifs initialement fixés risquent d'être peu à peu oubliés. C'est ainsi que, censé servir au financement des PME, le CODEVI proposé par les banques commerciales, le Crédit agricole et le Crédit mutuel, n'a cessé de voir son taux de centralisation auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations diminuer, ceci bien sûr au détriment de la mission d'intérêt général qui lui avait été dévolue.

Toutes ces récentes prises de position des autorités européennes et nationale éclairent très utilement un débat délicat, dont les enjeux sont de taille.

En définitive, ce débat s'inscrit au carrefour de préoccupations à la fois d'ordre juridique -mais, on l'a vu, l'interprétation des règles de concurrence applicables à La Poste par les autorités susmentionnées reste prudente-, économique et budgétaire, l'État devant veiller à ce que l'opérateur public puisse atteindre l'équilibre financier.

La Poste ne risque-t-elle pas, à terme, d'être prise en ciseau entre une concurrence de plus en plus vive sur le marché du courrier -en raison tant du dynamisme des autres opérateurs nationaux et étrangers, publics et privés, que de l'explosion des nouvelles technologies et de l'érosion de ses protections réglementaires- et les menaces qui pourraient peser sur l'avenir de ses services financiers, dont les modes d'exercice et de fonctionnement semblent de plus en plus mis en cause ? Ne risque-t-elle pas au travers de cette menace de se trouver ébranlée dans son unité et dans sa pérennité ?

Cependant, si la prise de conscience est nécessaire, l'alarmisme n'apparaît pas de circonstance. Le constat de l'accroissement des pressions concurrentielles qui vient d'être dressé amène certes à considérer que la résignation et l'inertie seraient fatales, car cela reviendrait à admettre le scénario de l'inacceptable, qui conduirait inéluctablement vers le déclin.

Mais La Poste n'est ni résignée, ni inerte. Elle se bat et a déjà démontré sa capacité à évoluer et à gagner. Elle paraît donc tout à fait apte à relever ces défis auxquels elle se trouve confrontée.

Encore convient-il qu'elle ait la capacité et les moyens de conforter ses réels atouts en corrigeant des handicaps parfois écrasants.

Retour Sommaire Suite