1.2 La prise en compte de la préservation des espaces naturels apparaît timidement avec la réforme de la DGF
Dans la loi du 02/02/95 relative au renforcement de la protection de l'environnement, il était précisé que " le rapport prévu dans la loi du 31/12/93 portant réforme de la DGF comportera des propositions tendant à compenser par les dotations de l'État les écarts de ressources et de charges entre collectivités territoriales résultant de la prise en charge de la gestion et de la protection des espaces naturels " .
Le rapport mentionné dans l'article de la loi précité a été présenté aux parlementaires en 1995. Force est de constater que les propositions ont été très prudentes. Le rapport s'est avant tout attaché à souligner la difficulté qu'il y aurait à instituer une compensation générale destinée à alléger les charges liées à la protection des espaces naturels.
Il a notamment souligné les deux obstacles majeurs auxquels un tel système se heurterait :
- la réticence forte que susciterait la création d'une nouvelle dotation particulière, alors que l'on sait que la multiplication de concours particuliers avait bloqué la DGF avant 1993 et rendu sa réforme indispensable. C'est pourquoi, d'ailleurs, le texte de 1993 fige les dotations particulières et les regroupe dans une seule enveloppe, la dotation forfaitaire ;
- la difficulté de définir un indicateur fiable et facilement mesurable des charges liées à la gestion des espaces naturels.
Le rapport terminait assez laconiquement en précisant que, de toute façon, des outils existaient d'ores et déjà et étaient suffisants pour répondre aux besoins. L'analyse des outils existants conduit à relativiser ce propos.
La Dotation de Développement Rural (DDR)
Comme il a été rappelé, la réforme de 1993 a introduit de façon explicite la notion d'actions en faveur des espaces naturels, comme critère d'éligibilité à la DDR. C'est la première fois que la préservation des espaces naturels est prise en compte dans la répartition d'un transfert de l'État.
Si l'effort est louable, l'impact est pour l'instant limité et ce, pour deux raisons :
- parce que l'enveloppe allouée à la DDR est modeste : 597 millions en 1995 ;
- parce que les crédits DDR ont été accordés prioritairement à des projets ayant pour objet le développement économique local.
Si l'on analyse les projets des groupements de communes qui ont été retenus en 1995, 70 % concernaient le développement économique local, 20 % le développement touristique et seulement 5 % des actions en faveur des espaces naturels.
La Dotation de Solidarité Rurale (DSR)
La protection des espaces naturels a été prise en compte indirectement dans la DSR, à travers la notion de potentiel fiscal superficiaire. C'est là encore une innovation de la réforme de 1993. Jusqu'à présent, la richesse fiscale était rapportée à la population, afin de relier un critère de richesse (le potentiel fiscal) avec un critère de dépense (la population). Avec le potentiel fiscal superficiaire, la variable représentative d'une charge n'est plus la population, mais la superficie de la commune. C'est une reconnaissance implicite des charges occasionnées sur le budget communal par la présence d'espaces naturels, généralement synonymes de grandes superficies.
L'impact de ce potentiel fiscal superficiaire est cependant faible. Il n'est pris en compte que dans la seconde fraction de la DSR, et pour seulement 10 % de cette fraction.
Le Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER)
La loi du 4/02/95 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a créé un Fonds de Gestion de l'Espace Rural (FGER). Il représente 500 millions de francs et a pour vocation de contribuer à la gestion ou à la réhabilitation de l'espace rural, notamment des zones naturelles appartenant aux communes.