Une politique étrangère pour l'Europe après Amsterdam ?

III. LES MOYENS D'UN RENOUVEAU DE LA PESC

A. LA REPONSE D'AMSTERDAM AUX INSUFFISANCES PASSEES

L'Union dispose désormais de nouveaux outils et de moyens d'intervention qui peuvent lui permettre d'accroître son influence politique, internationale et d'améliorer la prévention des crises, si elle en a la volonté.

Le diagnostic des lacunes passées a été établi avec lucidité : le traité d'Amsterdam contient des réponses et des outils qui, cette fois, paraissent adaptés et susceptibles de permettre l'émergence d'une véritable PESC, si les Gouvernements en ont la volonté.

1. Pour améliorer la lisibilité de la PESC

a) L'absence de personnalisation de la politique étrangère de l'Union et " Monsieur PESC "

Le manque de personnalisation de la PESC

Le reproche le plus souvent formulé à l'encontre de la PESC est celui d'un manque de lisibilité et de personnalisation. A l'évidence, jusqu'à présent, l'Union ne dispose pas d'une autorité à même d'exposer par une voix unique la position de quinze Etats membres et de fédérer les points de vue.

Suivant le cas, interviennent alors dans le débat, ensemble ou séparément, soit les autorités nationales, en ordre dispersé, soit la présidence du Conseil, soit encore le président de la Commission ou l'un des cinq commissaires en charge des relations extérieures . Il résulte de cette pluralité de partenaires, au mieux un sentiment d'improvisation bruyante, au pire une réelle confusion lorsque les voix sont discordantes ou concurrentes.

Cette constatation s'est trouvée au centre des discussions de la Conférence intergouvernementale. Sous l'impulsion française en particulier, elle a débouché sur la création d'une autorité nouvelle : le Haut représentant pour la PESC.

L'instauration d'un Haut représentant

L'article J8 du traité organise ainsi l'articulation des institutions intervenant désormais dans la délimitation et la mise en oeuvre de la PESC :

" La présidence représente l'Union pour les matières relevant de la politique étrangère et de sécurité commune. [ ... Elle... ] est assistée par le secrétaire général du Conseil, qui exerce les fonctions de haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune ".

Bien que la rédaction définitive de ce texte ne le laisse pas apparaître clairement, il s'agit bien ici de l'instauration d'une nouvelle autorité, et non de l'extension des pouvoirs du secrétaire général du Conseil, dans son acception traditionnelle, à d'autres fonctions. Seul " Monsieur ou Madame PESC " portera le titre de secrétaire général du Conseil, les fonctions actuellement attribuées à celui-ci étant désormais dévolues à un secrétaire général adjoint.

Les fonctions du Haut représentant

Conformément à l'article J16 du traité, " le secrétaire général du Conseil, haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, assiste le Conseil pour les questions relevant de la politique étrangère et de sécurité commune, en contribuant notamment à la formulation, à l'élaboration et à la mise en oeuvre des décisions de politique et, le cas échéant, en agissant au nom du Conseil et à la demande de la présidence, en conduisant le dialogue politique avec des tiers ".

L'objectif est donc bien de donner un visage à l'action extérieure de l'Union, en conférant au nouveau Secrétaire général un rôle central dans l'élaboration de celle-ci, dans la conduite de négociations et dans la prise de décision. Cette initiative s'est appuyée sur l'expérience menée en ex-Yougoslavie qui, en dépit de son bilan mitigé en termes d'efficacité, a fait ressortir l'intérêt pour l'Union de disposer d'un porte-parole unique.

Le problème du choix

L'aboutissement des discussions intergouvernementales dans le sens suggéré par la délégation française n'était certes pas garanti pendant les négociations (4( * )) . Les autres Etats membres se montraient plus que réservés sur la proposition déposée le 6 juin 1996 pour qu'une autorité devienne " la voix et le visage de l'Union " ; ce n'est qu'après la déclaration franco-allemande de Fribourg, du 27 février 1996, que le débat a réellement pu s'ouvrir.

Il résultait de ce texte commun la nécessité de créer " une nouvelle fonction qui contribue à une meilleure lisibilité et à une meilleure cohérence de la PESC ". C'est seulement lorsque les différents partenaires ont admis que la création d'un " Monsieur PESC " n'avait pas pour but l'institution d'une structure de plus, s'ajoutant à la Commission et au Conseil, qu'un accord a pu être trouvé.

Mais une autre étape, primordiale, doit encore être franchie : celle de la désignation effective du Haut représentant. Envisagée dans un premier temps pour la fin 1998, cette nomination a finalement été reportée suivant les conclusions du Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998 : " Le Haut représentant pour la PESC devra être nommé dès que possible et être une personnalité ayant une stature politique de premier plan ".

Cette décision lève l'ambiguïté qui pesait jusqu'alors sur le choix de la personnalité, qui constitue un élément décisif de son efficacité. Pour qu'il bénéficie d'une réelle autorité, qui lui permette d'initier et d'animer la politique étrangère de l'Union, il est essentiel que l'accord porte sur une personnalité politique afin de bénéficier d'une écoute et d'une crédibilité incontestables auprès du Conseil.

Tant qu'il était envisagé que la désignation concerne une personnalité du monde diplomatique et administratif, le risque était grand que le Haut représentant ne soit qu'une instance supplémentaire, ne faisant pas progresser la situation d'aujourd'hui. L'avancée de Vienne constitue un élément très positif pour l'évolution de la PESC.

b) L'absence de planification et l'unité de planification de la politique et d'alerte rapide

L'absence de politique étrangère claire et les défaillances de l'Union dans la gestion des crises sont imputables, pour partie, à la faiblesse des structures chargées d'anticiper les évolutions internationales, d'analyser de manière commune les événements et de programmer la conduite à tenir.

La création d'une unité de planification

Le traité d'Amsterdam a souhaité renforcer le dispositif opérationnel de l'Union en la matière : dans une courte déclaration annexée, il a prévu la création d'une unité de planification de la politique et d'alerte rapide (5( * )) .

Celle-ci, constituée auprès du Conseil et placée sous la responsabilité directe du Haut représentant pour la PESC, doit oeuvrer à l'instauration d'une coopération efficace avec la Commission afin d'assurer la cohérence de la politique étrangère avec la politique économique extérieure de l'Union.

L'unité a en charge d'élaborer la politique étrangère de l'Union, qui sera ensuite définie par le Conseil, d'évaluer les intérêts européens en matière de PESC et de donner rapidement l'alerte lorsque des évolutions laissent à prévoir des répercussions importantes sur le plan international.

Le bon fonctionnement de cette structure suppose que collaboreront sincèrement avec elle les Etats membres et la Commission , afin qu'ils lui transmettent toutes informations, même confidentielles, pour permettre ce travail de planification, d'information, d'évaluation et de conception.

Un mauvais départ ?

Les discussions, hésitations et atermoiements qui ont présidé au démarrage de l'unité constituent malheureusement des indices inquiétants pour l'avenir de cette nouvelle structure.

Les premiers débats, lancés durant la présidence luxembourgeoise avec une certaine précipitation, ont en effet débouché sur un accord pour que tous les Etats membres soient représentés au sein de l'unité (6( * )) .

Dès lors que cette cellule est, une fois encore, fondée sur un schéma intergouvernemental, on peut craindre que son apport ne reste au niveau diplomatique classique. Cette option risque de renforcer l'antagonisme artificiel, posé par le traité d'Amsterdam, entre " petits " et " grands " Etats membres et le problème sera plus aigu encore après l'élargissement de l'Union.

Si cette structure, lorsqu'elle fonctionnera, devait confirmer son positionnement sur le seul domaine diplomatique et devenir un nouveau comité politique, elle aura certes un intérêt documentaire, mais elle ne répondra pas aux objectifs qui lui étaient assignés dans l'esprit des négociateurs à la CIG ; a fortiori si elle se structure en zones géographiques.

Pour l'heure, l'évolution de ce dossier est subordonnée à la nomination de " Monsieur ou Madame PESC ", et au fait qu'il constituera alors la cellule de réflexion et de conception directement placée à ses côtés. Ce point est plutôt positif quand on songe que, dans son souhait d'aboutir rapidement, la présidence luxembourgeoise était favorable à sa constitution, à la nomination des personnels et même au choix de son équipement de communication avant toute réflexion politique d'ensemble.

2. Pour assurer la permanence de la PESC

a) L'absence de suivi et la " nouvelle troïka "

Un obstacle réel à l'élaboration d'une politique étrangère commune résulte du fait que la présidence du Conseil, tournante à chaque semestre, reste en place un laps de temps trop court pour constituer un interlocuteur de référence vis-à-vis de l'extérieur.

Le traité d'Amsterdam a donc proposé que soit constituée une structure tripartite spécifique à la matière de la PESC, associant non plus la " troïka classique " (présidences actuelle, précédente et suivante), mais un ensemble à trois voix associant la présidence, la Commission qui reste " pleinement associée " à la politique étrangère et à sa mise en oeuvre, et le Haut représentant pour la PESC.

Cette structure, abusivement appelée " nouvelle troïka " alors qu'elle répond à une logique tout autre (7( * )) est une réponse très constructive. Son intérêt ne réside pas dans la valeur de représentation extérieure de cette structure, comme on a pu le dire : c'est là le rôle désormais dévolu à " Monsieur PESC ". En revanche, c'est un réel apport pour le suivi du travail effectué, deux des trois membres de cette institution disposant désormais d'un avantage de durée dans l'exécution de leur mission.

b) Le souhait d'une présidence plus longue

Il faut souhaiter, et cette demande n'est pas nouvelle, que la réforme institutionnelle à venir puisse imaginer de confier la présidence du Conseil pour une période plus longue que les six mois actuels. Outre le caractère déconcertant que peut produire, à l'étranger, une rotation semestrielle des responsables, celle-ci permet rarement d'assurer la gestion, dans le temps, des relations internationales.

3. Pour permettre l'expression de la PESC

a) Un nouveau concept : les stratégies communes

L'article J3 du traité d'Amsterdam institue le principe d'élaboration et de mise en oeuvre de stratégies communes " dans des domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants ". Ces stratégies, définies par le Conseil européen, précisent " leurs objectifs, leur durée et les moyens que devront fournir l'Union et les Etats membres ", c'est-à-dire l'ensemble des trois piliers de l'Union avec les Etats.

Le Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998 a décidé que la première stratégie commune concernerait les relations de l'Union européenne avec la Russie , à la suite de l'accord franco-allemand obtenu sur ce point. La présidence allemande organise actuellement un programme de travail pour permettre l'élaboration de cette stratégie " transpiliers " qui devra être présentée par le Conseil au Conseil européen.

Les stratégies communes qui sont d'ores et déjà envisagées pour l'avenir concernent l'Ukraine, la zone méditerranéenne et la région des Balkans occidentaux.

Avec cette nouvelle disposition du traité, l'Union dispose donc désormais d'un arsenal complet de mode d'intervention, du plus conceptuel au plus opérationnel :

- elle définit les principes et orientations générales de la PESC

- elle décide de stratégies communes

- elle adopte des actions communes

- elle adopte des positions communes

- elle renforce -et non plus elle instaure- la coopération systématique entre les Etats membres pour la conduite de leur politique.

L'élaboration de la PESC
selon le traité d'Amsterdam

1. Le Conseil européen définit les principes et orientations générales de la PESC, y compris pour les matières ayant des implications en matière de défense. Le Conseil prend les décisions nécessaires à la définition et à la mise en oeuvre de la PESC, sur la base de ces orientations. Le Haut représentant assiste le Conseil en contribuant notamment à la formulation, l'élaboration et la mise en oeuvre des décisions politiques. Il bénéficie des travaux réalisés au sein de l'unité de planification.

2. Le Conseil européen décide des stratégies communes de l'Union dans les domaines où les Etats membres ont des intérêts communs importants. Le Conseil recommande ces stratégies et les met en oeuvre, notamment en arrêtant des actions communes et des positions communes.

3. Le Conseil arrête des actions communes lorsqu'une action opérationnelle de l'Union est jugée nécessaire. Elles fixent leurs objectifs, leur portée, les moyens à mettre à la disposition de l'Union, les conditions relatives à leur mise en oeuvre et, si nécessaire, leur durée. Le Conseil procède à leur révision en cas de changement de circonstances. Ces actions engagent les Etats membres dans leurs déclarations et leurs actions, dont ils doivent tenir informé le Conseil au préalable. Le Conseil peut demander à la Commission de lui proposer les mesures à mettre en oeuvre dans le cadre d'une action commune.

4. Le Conseil arrête des positions communes de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Tous les Etats membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communes.

b) De nouvelles modalités d'adoption

• l'abstention constructive

De manière réaliste et pragmatique, les Etats membres ont retenu la possibilité, pour l'un des partenaires, d'adopter une attitude d'abstention constructive qui lui permet de ne pas s'associer à une décision commune sans pour autant empêcher toute action de l'Union par son opposition . Dans cette hypothèse, et par souci de solidarité, il s'abstient de toute action susceptible d'entrer en conflit avec l'action de l'Union fondée sur cette décision.

On peut attendre de ce dispositif une plus grande souplesse et une meilleure liberté de manoeuvre pour l'Union européenne dans son intervention sur la scène internationale. Toutefois, les décisions du Conseil ne peuvent être valablement prises que si les abstentions assorties de déclarations ne dépassent pas le tiers des voix des Etats membres (calcul effectué avec pondération).

• L'introduction de la majorité qualifiée

Le traité d'Amsterdam propose un recours accru à la majorité qualifiée pour adopter les décisions à prendre en application des stratégies communes ou pour la mise en oeuvre d'actions ou de positions communes , à l'exception de celles ayant une implication militaire ou dans le domaine de la défense.

Ce mode de votation devrait permettre, d'abord, une prise de décision plus rapide et, surtout, d'éviter les blocages systématiques de certains Etats membres. Il faut toutefois indiquer que l'opposition d'un participant se fondant sur " des raisons de politique nationale importantes qu'il expose " suffit à empêcher le vote à la majorité qualifiée, conduisant en réalité à l'existence d'un veto de fait. Dans cette hypothèse, le Conseil statuant à la majorité qualifiée peut demander que le Conseil européen soit saisi de la question en vue d'une décision à l'unanimité.

En tout état de cause, la mise en oeuvre du nouveau dispositif de majorité qualifiée pose, avec plus d'acuité encore, pour les grands Etats membres, la question de la repondération des voix au Conseil . Comment admettre que, dans une Europe comptant vingt-six membres, les trois Etats baltes et Chypre - soit huit millions d'habitants - pèsent un poids équivalent à celui de la France en matière de politique étrangère ? C'est pourtant ce qu'il adviendrait si les pondérations actuelles étaient maintenues. Dans la même configuration, les dix plus petits nouveaux adhérents disposeraient de beaucoup plus de voix que l'ensemble constitué par la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne, pour un rapport démographique de 65 millions d'habitants contre 200 millions. On mesure ici le caractère illégitime et inacceptable de cette situation

L'adoption des décisions sur la PESC
selon le traité d'Amsterdam

1. Toutes les décisions relevant du titre V " dispositions concernant une politique étrangère et de sécurité commune ", sont prises par le Conseil statuant à l'unanimité .

2. L'abstention d'un ou plusieurs Etats membres n'empêche pas l'adoption de ces décisions. Tout membre du Conseil qui s'abstient lors d'un vote peut assortir sa décision d'une déclaration formelle. Dans ce cas, il n'est pas tenu d'appliquer la décision mais il accepte que celle-ci engage l'Union : en conséquence, il s'abstiendra de toute action susceptible d'entrer en conflit ou de contrecarrer l'action de l'Union. Toutefois, l'abstention supérieure au tiers (avec pondération des voix) empêche l'adoption de la décision.

3. Par exception au principe de l'unanimité, et sauf opposition d'un Etat membre, le Conseil statue à la majorité qualifiée (avec pondération des voix) :

- pour les actions et positions communes prises sur la base d'une stratégie commune

- pour les décisions mettant en oeuvre une action ou une position commune