Quelle réforme des institutions européennes pour l'an 2000 ?

Rapports d'information

Rapport d'information n° 148 (1999-2000), déposé le

RÉSUMÉ DES PROPOSITIONS DE LA DÉLÉGATION

Le processus d'élargissement actuellement engagé conduit à se placer dans la perspective d' une Union de plus de vingt-cinq membres .

Si l'on veut éviter que le bon fonctionnement des institutions communautaires ne se trouve compromis par cette nouvelle donne, il est nécessaire, au préalable, de les réformer. Les Quinze en sont convenus lors des Conseils européens de Cologne (juin 1999) et d'Helsinki (décembre 1999). Ils ont précisé que la Conférence intergouvernementale qui se tiendra en l'an 2000 pour réviser les traités devrait en priorité se concentrer sur les questions non résolues par le traité d'Amsterdam : nombre des membres de la Commission européenne, pondération des votes au sein du Conseil, extension du domaine où le Conseil statue à la majorité qualifiée.

La délégation du Sénat, présidée par M. Hubert Haenel , a souhaité apporter sa contribution à ce débat avant le début de la Conférence intergouvernementale. Elle a désigné un rapporteur pour chacun des cinq thèmes qu'elle a examinés ( MM. Aymeri de Montesquiou pour le Conseil, Lucien Lanier pour la Commission, Pierre Fauchon pour le Parlement européen, Robert Badinter pour la Cour de justice, Xavier de Villepin pour les coopérations renforcées). Les propositions qu'elle a adoptées à l'issue de quatre réunions successives ont pour fil conducteur de faciliter le fonctionnement d'une Union élargie tout en renforçant sa légitimité .

I - LE CONSEIL

• La délégation propose tout d'abord une nouvelle pondération des votes au Conseil . Les règles actuelles, conçues en fonction de l'Europe des six pour assurer un équilibre entre trois " grands " et trois " petits " Etats membres, ne peuvent convenir à une Europe élargie qui comptera principalement des " petits " Etats. Sans réforme, la représentativité du Conseil serait compromise. La délégation propose une formule consistant à augmenter le nombre de voix de tous les Etats membres, mais en augmentant davantage le nombre des voix des " grands " Etats . Pour ces derniers, ce nombre serait multiplié par 3, tandis que pour les autres Etats, il serait en règle générale multiplié par 2 (et même par 1,5 pour le plus petit Etat membre, le Luxembourg).

Ainsi la France disposerait de 30 voix au sein du Conseil (au lieu de 10 voix aujourd'hui) alors que le Luxembourg disposerait de 3 voix (au lieu de 2 aujourd'hui).

• Afin de faciliter la prise de décision au sein du Conseil de l'Union, la délégation suggère d'abaisser le seuil de la majorité qualifiée (qui est actuellement de 71 % des voix) à 60 % des voix. Elle propose en outre d'appliquer la règle de la majorité qualifiée à tous les domaines concernant la vie économique et sociale de la Communauté , à l'exclusion des choix énergétiques qui resteraient soumis à la règle de l'unanimité.

• La délégation se prononce également pour une réforme du fonctionnement du Conseil , qui est devenu une institution relativement lourde dont les travaux ne sont pas suffisamment coordonnés. Elle suggère notamment de mettre en place une instance de coordination de rang ministériel, chargée de veiller à la cohérence d'ensemble des décisions du Conseil, et d'assurer la primauté du politique sur l'administratif.

II - LA COMMISSION

• La délégation a conclu qu'il serait acceptable, dans la perspective de l'élargissement, que la Commission soit composée d'un seul national de chaque Etat membre , afin de limiter l'augmentation du nombre des commissaires, et donc le risque de dispersion des responsabilités.

Mais la délégation estime que cette formule -qui aura pour conséquence que les plus grands Etats membres désignent un seul commissaire au lieu de deux aujourd'hui- n'est envisageable qu'à deux conditions :

- en premier lieu, qu'elle s'accompagne d'une repondération substantielle des votes au sein du Conseil suivant les principes exposés ci-dessus ;

- en second lieu, que le président de la Commission dispose d'une autorité accrue sur les membres de celle-ci , en recevant explicitement la possibilité de réaménager son équipe.

• Afin que la Commission soit forte, indépendante et collégiale, la délégation souhaite que la mise en cause de sa responsabilité devant le Parlement européen soit précisée :

- le Parlement européen doit pouvoir censurer la Commission dans son ensemble, mais non un commissaire individuellement ;

- la responsabilité de la Commission ne doit pouvoir être mise en cause que par un vote explicite de la majorité des membres composant le Parlement européen.

III - LE PARLEMENT EUROPÉEN

• La délégation propose tout d'abord une nouvelle répartition des sièges entre les Etats membres, afin que la représentativité démographique et le plafond de 700 membres fixé par le traité d'Amsterdam puissent être respectés après l'élargissement.

• Par ailleurs, afin d'alléger l'ordre du jour du Parlement européen, la délégation propose que les textes de caractère technique relatifs au marché intérieur (caractéristiques des véhicules, normes applicables aux ascenseurs...) puissent être arrêtés par le seul Conseil sur proposition de la Commission .

• En revanche, la délégation suggère d'étendre la procédure de codécision (qui donne au Parlement européen les mêmes pouvoirs qu'au Conseil) aux matières législatives pour lesquelles le Conseil déciderait désormais à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité.

IV - LA COUR DE JUSTICE

•  Dans la perspective de l'élargissement, la délégation suggère en particulier de maintenir la règle d'un membre de la Cour de justice par Etat membre , et de scinder la Cour en deux chambres non spécialisées , qui pourraient se réunir en formation plénière sur les affaires les plus délicates.

•  Par ailleurs, pour remédier à l'engorgement de la Cour de justice dû à la multiplication des renvois préjudiciels en interprétation du droit communautaire (pour lesquels le délai de procédure atteint près de deux ans), la délégation propose :

- d'instaurer un filtrage pour détecter les renvois préjudiciels les plus importants et les plus urgents,

- de créer une procédure d'urgence pour les renvois préjudiciels les plus sensibles,

- et de transférer les renvois préjudiciels les moins importants au Tribunal de Première instance des Communautés.

V - LES COOPÉRATIONS RENFORCÉES

Les dispositions actuelles régissant les coopérations renforcées -qui ont pour but de permettre à certains Etats membres de réaliser ensemble un approfondissement de la construction européenne dans un domaine déterminé- paraissent trop restrictives, surtout dans le cas de la coopération judiciaire et policière (" troisième pilier " de l'Union) où il paraît aujourd'hui particulièrement nécessaire d'avancer rapidement. La délégation propose donc de supprimer la possibilité pour un Etat membre de s'opposer au lancement d'une " coopération renforcée " pour la coopération judiciaire et policière.

Dans le même esprit, elle suggère, dans le cas de la politique étrangère et de sécurité commune , que certains Etats membres puissent plus facilement agir au nom de l'Union.

I. LES PROPOSITIONS DE LA DÉLÉGATION

A. QUEL CHAMP POUR LA CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE ?

Dans le débat préparant le lancement de la Conférence intergouvernementale, deux conceptions sont apparues :

- certains ont plaidé pour une CIG " large ", entraînant une " remise à plat " de l'ensemble des questions institutionnelles dans la perspective de l'adoption d'une " Charte constitutionnelle " de l'Union ;

- d'autres ont plaidé pour une CIG plus " étroite ", centrée sur les questions non résolues par le traité d'Amsterdam (nombre des membres de la Commission européenne, pondération des votes au Conseil, extension de la majorité qualifiée) et les questions connexes (comme la répartition des sièges entre pays membres au sein du Parlement européen).

Les travaux de la délégation du Sénat se sont placés, dès avant l'été, dans la perspective d'une CIG " étroite ".

Ce choix plus implicite qu'explicite a été inspiré avant tout par deux préoccupations :

- tout d'abord, un souci d'efficacité . Comme l'a souligné M. Pierre Moscovici lors de son audition par la délégation le 27 octobre, multiplier les thèmes traités par la CIG, élargir ses ambitions, ferait courir le risque d'un enlisement, et d'un nouveau report des problèmes laissés non résolus par le traité d'Amsterdam. En effet, achever la CIG sous présidence française serait alors vraisemblablement impossible, et les présidences suivantes (Suède, puis Belgique) ne seraient pas nécessairement les plus propices pour trouver un accord sur ce " reliquat d'Amsterdam ", base de la demande française de réforme institutionnelle préalablement à l'élargissement.

Ainsi, les meilleures chances d'obtenir effectivement une réforme sur des points aussi sensibles que la pondération des votes au Conseil ou l'extension de la majorité qualifiée paraissent se situer du côté d'une CIG " étroite ", qui ne pourra réussir qu'en se prononçant effectivement sur ces points qui seront son principal objet.

Dans le même sens, certains membres de la délégation ont souligné que vouloir aborder frontalement des questions comme l'adoption d'une " Charte constitutionnelle " pour l'Union ne contribuerait pas nécessairement au développement de la construction européenne, celle-ci progressant souvent mieux, dans un premier temps, par la réalisation de solidarités de fait que par une approche directement institutionnelle.

- ensuite, un souci de pertinence . Quel que soit l'intérêt de documents de réflexion comme le rapport Dehaene ou le rapport Quermonne, qui peuvent éclairer les débats en les replaçant dans une perspective plus générale, il est de fait que les discussions entre les Etats membres pour préparer la CIG se sont concentrées d'emblée en priorité sur le " reliquat d'Amsterdam ", conformément aux conclusions du Conseil européen de Cologne.

Or, par nature, la CIG est entre les mains des Etats membres.

Ainsi, s'orienter vers une réflexion d'ensemble sur les institutions de l'Union aurait rendu peu opérante l'intervention de la délégation et l'aurait mal préparée à remplir sa mission de contrôle. Au contraire, se concentrer sur le champ d'une CIG " étroite " et formuler des propositions relativement précises est pour la délégation le moyen non seulement d'apporter utilement sa contribution au débat, mais encore de disposer d'une référence pour ses travaux ultérieurs, et d'un instrument d'évaluation de l'action de l'Exécutif au sein de la CIG.

Dans le cadre d'une telle approche, la délégation a suivi un fil directeur très clair : il s'agit de rendre les institutions capables de fonctionner convenablement dans une Union de vingt-sept membres. La prochaine CIG est manifestement la dernière occasion de prendre à Quinze les décisions nécessaires. Une démarche prudente -car l'Union a fait ses preuves- et pragmatique -car il s'agit de résoudre des problèmes de fonctionnement souvent très concrets- paraît la mieux adaptée pour atteindre cet objectif.

Il est apparu logique d'adopter pour cela une approche institution par institution, en y ajoutant le problème des coopérations renforcées, intimement lié à celui du fonctionnement d'une Union élargie.

B. LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE


• Dans la perspective de l'élargissement, les principaux problèmes concernant le Conseil sont les suivants :

- l'équilibre entre " grands " et " petits " Etats, conçu en fonction de l'Europe des six, et préservé lors des premiers élargissements, a commencé à se dégrader lors du passage de douze à quinze membres, et l'élargissement à venir -qui concerne onze " petits " Etats et un seul " grand "- conduirait, si les règles actuelles étaient maintenues, à un déséquilibre flagrant. La légitimité et l'efficacité du Conseil se trouveraient compromises : une coalition de douze " petits " Etats pourrait constituer une minorité de blocage tout en représentant seulement 10,5 % de la population de l'Union ; à l'inverse, les six plus grands Etats, représentant 71 % de la population d'une Union de 27 membres, n'auraient que 42 % des droits de vote ;

- certaines décisions concernant les politiques communautaires dans le domaine économique et social relèvent encore de l'unanimité : celle-ci sera manifestement encore plus difficile à obtenir dans une Union de 27 membres ;

- enfin, l'organisation actuelle du Conseil fait problème : il est devenu une institution relativement lourde, dont les travaux ne paraissent pas coordonnés de manière satisfaisante. Ces difficultés de fonctionnement ne pourront que s'aggraver dans une Union élargie.


• Les propositions avancées sont les suivantes :

- proposition n° 1 (nouvelle pondération) : en s'inspirant de formules étudiées lors de la précédente CIG, il est proposé d'augmenter le nombre de voix de tous les Etats en augmentant davantage le nombre de voix des " grands " Etats. Pour les Etats ayant actuellement 10 voix (Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni) et 8 voix (Espagne), ce nombre serait multiplié par 3 ; pour les Pays-Bas, il serait multiplié par 2,4 ; pour les autres Etats, il serait multiplié par 2 sauf pour le Luxembourg (multiplication par 1,5). Ce schéma serait ensuite transposé aux nouveaux adhérents en fonction de leur population (les pays de moins de trois millions d'habitants seraient assimilés au Luxembourg, ceux ayant entre trois et six millions d'habitants seraient assimilés à l'Irlande, au Danemark et à la Finlande).

Cette proposition est retracée dans le tableau ci-après :


Etats

Nombre de voix (règles actuelles)

Population

(en millions)

Nombre de voix révisé

Adhérents actuels

Belgique

5

10,1

10

Danemark

3

5,2

6

Allemagne

10

81,3

30

Grèce

5

10,4

10

Espagne

8

39,2

24

France

10

58

30

Irlande

3

3,5

6

Italie

10

57,2

30

Luxembourg

2

0,4

3

Pays-Bas

5

15,3

12

Portugal

5

9,8

10

Royaume-Uni

10

58,3

30

Autriche

4

8

8

Finlande

3

5

6

Suède

4

8,7

8

Sous-total adhérents actuels

87

370,4

223

Adhérents futurs

Hongrie

5

10,3

10

Pologne

8

38,5

24

Slovaquie

3

5,3

6

République tchèque

5

10,3

10

Bulgarie

4

8,4

8

Roumanie

6

22,8

14

Slovénie

3

1,9

3

Estonie

3

1,5

3

Lettonie

3

2,6

3

Lituanie

3

3,7

6

Chypre

3

0,7

3

Malte

3

0,4

3

Sous-total adhérents futurs

47

106,5

93

Total général

134

477,3

316

Pour situer la portée de cette proposition, on peut souligner que la France, qui représenterait 12,2 % de la population de l'Union à 27, aurait 7,5 % des droits de vote en conservant le système actuel et 9,5 % des droits de vote avec la révision proposée, qui se présente donc comme un moyen terme entre le système actuel et l'application d'un pur critère démographique.

- proposition n° 2 (majorité qualifiée) : afin de faciliter la prise de décision, il est proposé d'appliquer la règle de la majorité qualifiée dans les domaines concernant (au sens large) la vie économique et sociale de la Communauté, là où l'unanimité est encore requise.

Plus précisément, la décision à la majorité qualifiée serait étendue aux matières suivantes relevant du traité instituant la Communauté européenne (TCE) :

- les aspects de la politique sociale communautaire encore régis par l'unanimité (articles 42, 137 à 144 du TCE)

- l'accès aux professions réglementées (article 47 du TCE) ;

- les aides d'Etat (article 88 du TCE) ;

- l'harmonisation de la fiscalité indirecte (articles 93 du TCE) ;

- le rapprochement des législations ayant une " incidence directe " sur le fonctionnement du marché intérieur (article 94 du TCE) ;

- l'assistance financière exceptionnelle à un Etat membre (article 100 du TCE) ;

- la politique culturelle (article 151 du TCE) ;

- la politique industrielle (article 157 du TCE) ;

- les fonds structurels (articles 159 et 161 du TCE) ;

- les aspects de la politique de l'environnement encore régis par l'unanimité (art. 175 du TCE), à l'exception des choix énergétiques, qui continueraient comme aujourd'hui à relever de l'unanimité ;

En revanche, il est proposé de maintenir, lorsqu'elle existe, la règle de l'unanimité pour les domaines touchant au fonctionnement des institutions lato sensu .

Dans le même esprit, il est proposé, toujours pour faciliter la prise de décision, d' abaisser le seuil de la majorité qualifiée : actuellement fixé à 71 % des voix, il serait remplacé par une majorité des trois cinquièmes .

- proposition n° 3 (fonctionnement du Conseil) : bien que cette question ne relève pas directement des traités, il paraît utile, dans la perspective de l'élargissement, de souligner la nécessité d'une réforme du fonctionnement du Conseil.

Comme le Conseil " Affaires générales ", absorbé par la PESC, n'assure plus suffisamment en pratique la coordination des travaux du Conseil, il est suggéré de dédoubler le Conseil " Affaires générales " en deux formations distinctes : l'une spécifiquement chargée de la PESC, l'autre chargée de la coordination. Celle-ci pourrait être assurée par des ministres résidant à Bruxelles, qui seraient ainsi à même d'exercer effectivement une supervision générale. Outre une meilleure cohérence et une plus grande continuité des travaux du Conseil, cette nouvelle formation tendrait à assurer la primauté du politique sur l'administratif et constituerait par là une garantie pour les citoyens.

Par ailleurs, le Conseil " Ecofin " devrait recevoir un pouvoir d'arbitrage sur toute question impliquant de façon significative le budget de l'Union , afin d'éviter que les Conseils spécialisés ne délibèrent sur des programmes communautaires sans que soit assurée une pleine cohérence avec les données budgétaires.

Enfin, il paraît souhaitable de diminuer, par des regroupements, le nombre des formations spécialisées du Conseil , dont la multiplication favorise l'inflation législative communautaire.

C. LA COMMISSION EUROPÉENNE

La Commission joue un rôle irremplaçable dans le système institutionnel européen : chargée de définir l'intérêt général communautaire, elle doit rester indépendante et collégiale.

Cela suppose, tout d'abord, d'assurer des rapports équilibrés entre la Commission et le Parlement européen, et en particulier de s'opposer à toute forme de responsabilité individuelle des commissaires devant le Parlement européen, qui signifierait la fin de la collégialité de la Commission.

Cela suppose, également, que la Commission conserve sa capacité à être un trait d'union entre les Etats membres, et préserve des relations de confiance avec le Conseil , avec qui elle partage la responsabilité de l'exécution des décisions communautaires.

L'élargissement comporte le risque d'une Commission trop nombreuse, où les responsabilités seraient éparpillées.

Les débats qui ont entouré la précédente CIG ont cependant montré que la présence d'un national au moins de chaque Etat membre au sein de la Commission était considérée par la plupart des Etats membres comme une condition de la légitimité de celle-ci.

Dans ce contexte, la délégation a conclu qu'il serait acceptable, dans la perspective de l'élargissement, que la Commission soit composée d' un national de chaque Etat membre , afin de limiter l'augmentation du nombre des commissaires, et donc le risque de dispersion des responsabilités.

Mais la délégation estime que cette formule -qui a pour conséquence que les plus grands Etats membres désignent un seul commissaire au lieu de deux aujourd'hui- n'est envisageable qu'à deux conditions :

- en premier lieu, qu'elle s'accompagne d'une repondération substantielle des votes au sein du Conseil (voir supra) ;

- en second lieu, que le président de la Commission dispose d'une autorité accrue sur les membres de celle-ci en recevant explicitement la possibilité de réaménager son équipe.

D. LE CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DANS L'UNION

Pour adapter le contrôle parlementaire à la situation nouvelle d'une Union de vingt-sept membres, la délégation avance plusieurs propositions :

- proposition n° 1 : compte tenu de l'alourdissement inéluctable du fonctionnement du Parlement européen, il est proposé de désencombrer son ordre du jour par une nouvelle rédaction de l'article 95 du traité, qui est relatif aux rapprochements des législations pour le fonctionnement du marché intérieur . Les règles générales resteraient définies en codécision par le Parlement européen et le Conseil, mais les textes de caractère technique (caractéristiques des véhicules, normes applicables aux ascenseurs...) seraient arrêtés par le Conseil sur proposition de la Commission.

- proposition n° 2 : il est suggéré de redéfinir les conditions de la responsabilité de la Commission devant le Parlement européen . Une Union élargie aura en effet besoin d'une Commission forte et collégiale. Or, la chute de la Commission Santer a transformé les rapports politiques entre la Commission et l'Assemblée. Le traité organise certes la responsabilité de la Commission d'une manière théoriquement restrictive, puisque une motion de censure doit actuellement répondre à deux conditions : elle doit être adoptée à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, et recueillir la majorité des membres composant l'Assemblée . Mais ce dispositif pourrait désormais se révéler inopérant. On peut imaginer, par exemple, la situation suivante : une motion de censure est déposée ; 40 % des députés européens votent pour, 30 % votent contre, 30 % s'abstiennent ou ne votent pas. Une telle motion de censure, juridiquement, n'oblige pas à la Commission à démissionner : la censure n'a pas obtenu les deux tiers des suffrages exprimés, et n'a pas été votée par la majorité des membres de l'Assemblée. Mais politiquement, après un tel vote, la Commission pourrait-elle se maintenir ? A défaut d'une clarification, on peut craindre ainsi que la coutume n'aboutisse à une dépendance très étroite de la Commission par rapport au Parlement européen. Ce risque serait encore plus grand si s'instaurait dans la pratique une forme de responsabilité individuelle des membres de la Commission devant le Parlement européen.

Il est donc proposé d'adopter le système français de responsabilité du Gouvernement en maintenant :

- que la responsabilité de la Commission est uniquement collégiale ;

- que la Commission ne peut être renversée que par le vote d'une motion de censure à la majorité des membres composant l'assemblée ;

- et en précisant : que seuls les votes favorables à la censure sont recensés ; de ce fait la condition des deux tiers des suffrages exprimés disparaîtrait elle-même.

- proposition n° 3 : il est proposé d'adopter une nouvelle répartition des sièges entre les Etats membres . Le traité d'Amsterdam a fixé à 700 membres l'effectif maximal du Parlement européen. Or, le Parlement européen compte déjà 626 membres. Dès les premières adhésions, le plafond de 700 sera dépassé : avec les règles actuelles, l'adhésion de la Pologne et de la Hongrie obligerait à créer 89 sièges supplémentaires, portant l'effectif du Parlement européen à 715 sièges. Il est donc nécessaire de trouver une règle pour diminuer le nombre des sièges attribués actuellement à chaque Etat. On est alors ramené au problème de l'équilibre entre " grands " et " petits " Etats puisque, au Parlement européen également, les " petits " Etats sont sur-représentés par rapport aux " grands ". Par exemple, un député allemand représente 830.000 habitants, un député français 680.000, un député portugais 400.000 habitants, un député irlandais 250.000, et un député luxembourgeois seulement 70.000.

La délégation estime qu'une nouvelle répartition des sièges devrait obéir aux principes suivants :

- quatre sièges seraient attribués à chaque Etat membre,

- les autres sièges seraient attribués proportionnellement à la population de chaque Etat,

- des correctifs seraient introduits pour éviter des modifications trop importantes des équilibres actuels.

Cette formule permettrait de maintenir, tout en la réduisant, une certaine sur-représentation des " petits " Etats, de manière à assurer la représentation de leur diversité politique interne.

- proposition n° 4 : il est proposé d'étendre la procédure de codécision (qui donne au Parlement européen, dans la procédure législative, les mêmes pouvoirs qu'au Conseil) aux matières pour lesquelles la règle de l'unanimité serait remplacée par la décision à la majorité qualifiée (voir supra) ;

- proposition n° 5 : en ce qui concerne les parlements nationaux , la délégation n'estime pas nécessaire, eu égard à l'objet de la CIG, de prévoir une modification des dispositions actuelles des traités, mais elle souhaite que la CIG adopte des déclarations sur deux points :

- tout d'abord, l'application effective du protocole annexé au traité d'Amsterdam, qui garantit notamment aux parlements nationaux un délai de six semaines, sauf cas d'urgence, pour l'examen des propositions législatives soumises au Conseil ;

- ensuite, la mise en place, le moment venu, d'une " enceinte " analogue à celle prévue pour l'élaboration de la Charte des droits fondamentaux, afin de préparer l'harmonisation législative nécessaire à la mise en place d'un " espace judiciaire européen ".

E. LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

•  La composition de la Cour de Justice des Communautés européennes sera affectée par l'élargissement de l'Union. Le but des trois propositions suivantes est de préserver la légitimité de la Cour aux yeux des Etats membres, tout en renforçant son indépendance et en rationalisant son organisation interne.

- Proposition n° 1 : Maintenir la règle d'un membre de la Cour de Justice par Etat membre et scinder celle-ci en deux chambres non spécialisées, pouvant se réunir en formation plénière sur les affaires les plus délicates.

- Proposition n° 2 : Allonger et rendre non renouvelables les mandats des magistrats de la Cour de Justice et du Tribunal de Première Instance.

- Proposition n° 3 : Conférer à la Cour de Justice le pouvoir de déterminer elle-même son règlement de procédure, sous réserve d'une approbation tacite par le Conseil.

•  La Cour de Justice souffre par ailleurs d'un engorgement des affaires qui lui sont soumises, essentiellement en raison de la multiplication des renvois préjudiciels en interprétation du droit communautaire, pour lesquels le délai de procédure s'est allongé de 17,4 mois en 1990 à 21,4 mois en 1998. Si rien n'est fait, ce phénomène, qui fragilise l'édifice du droit communautaire, s'aggravera avec l'élargissement. Les propositions qui suivent s'efforcent d'y remédier.

- Proposition n° 4 : Instaurer au sein de la Cour de Justice un comité de filtrage pour sélectionner les renvois préjudiciels.

- Proposition n° 5 : Instaurer une procédure d'urgence pour les renvois préjudiciels les plus sensibles, notamment dans les domaines des décisions de justice en matière matrimoniale, de la libre circulation des personnes et de la coopération policière et pénale.

- Proposition n° 6 : Transférer les renvois préjudiciels à caractère " technique " au Tribunal de Première Instance, sous réserve d'un mécanisme de renvoi devant la Cour de Justice.

• Enfin, dans le but de combler une lacune, la délégation suggère ( proposition n° 7 ) d'étendre au Parlement européen la possibilité de solliciter l'avis de la Cour de Justice sur la compatibilité avec le droit communautaire des accords internationaux négociés au nom de l'Union européenne, avant leur signature définitive.

F. LES COOPÉRATIONS RENFORCÉES

Les coopérations renforcées, c'est-à-dire la possibilité pour une partie des Etats membres de réaliser, ensemble, un approfondissement de la construction européenne dans un domaine déterminé, paraissent une possibilité particulièrement utile dans la perspective de l'élargissement.

Le traité d'Amsterdam a reconnu et organisé cette possibilité, mais en posant au lancement des coopérations renforcées des conditions très restrictives.

Les évolutions possibles doivent être envisagées pilier par pilier.

Dans le cas du premier pilier , dès lors qu'il y a vote à la majorité qualifiée, la formule des coopérations renforcées ne présente plus le même intérêt. Compte tenu de la proposition annoncée par la délégation d'une large extension du domaine régi par la majorité qualifiée, il ne paraît pas utile de revendiquer, pour ce pilier, des possibilités accrues de recours aux coopérations renforcées.

Dans le cas du deuxième pilier , le système en vigueur de l'" abstention constructive " a l'avantage de faire peser le poids d'un blocage sur le pays qui refuse d'agir. Et, de toute manière, si un pays membre se trouve fondamentalement opposé à une action dans un domaine, on ne peut guère envisager de surmonter une telle opposition en ayant recours, dans le cadre de l'Union, à une coopération renforcée. Cependant, on peut constater qu'actuellement se pratiquent des " coopérations parallèles " en matière de politique étrangère et de sécurité commune par la mise en place de " groupes de contact ". (On entend par " coopérations parallèles " des coopérations renforcées se développant en dehors des traités). Il est clair que la visibilité et la cohérence de la PESC seraient meilleures si de telles initiatives pouvaient se situer dans le cadre des traités. Il paraît donc souhaitable que les dispositions concernant le deuxième pilier soient améliorées afin de rendre plus facile l'action d'une partie des Etats membres au nom de l'Union.

Sur les affaires de défense (qui, actuellement, n'entrent pas dans les compétences de l'Union), des négociations vont se poursuivre durant l'année qui vient. Ce n'est qu'au terme de celles-ci que l'on pourra apprécier s'il convient d'inclure les dispositions concernant la défense dans la CIG. En tout état de cause, les " coopérations parallèles " ont déjà fait leurs preuves en ce domaine, notamment avec l'Eurocorps. Les propositions actuellement formulées en matière de " capacités militaires " (corps d'armée de 50.000 hommes capables d'intervenir dans les soixante jours) ne visent pas à mettre en place une armée européenne, mais un ensemble de forces armées nationales rassemblées autour d'un objectif ; il apparaît d'ailleurs que l'Eurocorps pourrait constituer le noyau central de cette force européenne. En matière de défense, il semble donc que l'essentiel -y compris dans la perspective souhaitable à terme de recours à des coopérations renforcées- soit de laisser subsister la possibilité, qui existe actuellement, de recourir à des coopérations parallèles, c'est-à-dire à des coopérations hors du traités.

Dans la perspective de l'élargissement, le troisième pilier paraît être le domaine où des coopérations renforcées pourraient s'avérer les plus utiles. C'est d'ailleurs dans ce domaine de la coopération policière et judiciaire qu'est née précisément la première coopération renforcée avec les accords de Schengen. Dans la ligne des conclusions du programme d'action adopté par le Conseil européen de Tampere, il est vraisemblable qu'un certain nombre d'initiatives prises dans le cadre de l'actuel troisième pilier pourraient être plus facilement mises en oeuvre en recourant, le cas échéant, à des coopérations renforcées. Ne serait-il pas, par exemple, nécessaire de pouvoir développer " Eurojust " entre certains Etats membres même si certains autres restaient réticents ? Il paraît donc souhaitable que la Conférence intergouvernementale assouplisse les conditions de recours à la coopération renforcée pour le troisième pilier.

La délégation a donc retenu les deux propositions suivantes :

- proposition n° 1 : dans le cas de la PESC, il est suggéré que les dispositions relatives à l'" abstention constructive " soient rédigées de manière à permettre plus facilement à certains Etats membres d'agir au nom de l'Union pour la réalisation des objectifs assignés à celle-ci par le traité ;

- proposition n° 2 : dans le cas du troisième pilier, il est proposé de supprimer la possibilité pour un Etat membre de s'opposer au lancement d'une coopération renforcée.

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