Séance du 15 novembre 2003 (compte rendu intégral des débats)

• Art. addititionnels avant l'art. 88
• Dossier législatif : projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales
• Rappel au règlement

Article 88

I. - Sous réserve des dispositions prévues au présent article et à l'article 89, les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans la présente loi et ayant pour conséquence d'accroître les charges des collectivités territoriales ou de leurs groupements, ouvrent droit à une compensation financière dans les conditions fixées par les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales.

Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts.

Le droit à compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes et hors fonds de concours, constatées sur une période d'au moins cinq ans précédant le transfert de compétences. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent alinéa.

II. - La compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances.

M. le président. La parole est à M. Jean-Paul Virapoullé, sur l'article.

M. Jean-Paul Virapoullé. Monsieur le ministre, vous étiez présent à la Réunion lors des événements difficiles qui sont intervenus concernant les TOS. Aujourd'hui, ces derniers sont rassurés. Le Gouvernement a inscrit dans la loi l'ensemble des principes qui avaient suscité leur émotion : ils pourront conserver leur statut de fonctionnaire de l'Etat, leurs avantages acquis, l'affectation dans leurs missions et ils bénéficieront de la sécurité dans leur emploi.

Mais l'inquiétude a changé de camp, monsieur le ministre, et telle est la raison de mon intervention.

Cet article 88 est probablement l'un des articles les plus importants du présent projet de loi.

Lorsque j'ai voté la réforme constitutionnelle, j'ai voté la disposition suivante : « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. »

Je vais essayer de vous donner ma propre lecture de ce texte constitutionnel. Si on l'interprète en disant que l'Etat transfère aux collectivités locales, en l'occurrence les départements, le montant des charges à l'instant t , comme c'est le cas pour l'allocation personnalisée d'autonomie, l'APA, nous constatons qu'à t plus deux, plus trois, plus quatre années, il apparaît un différentiel énorme à la charge des départements, dont le budget est asphyxié.

Pouvez-vous me dire si, en vertu du principe de loyauté qui commande de transférer la somme correspondant à la dépense au moment où se fait le transfert, vous allez tenir compte de l'amendement de la commission des lois qui se fonde d'ailleurs non pas sur l'année n, mais sur la moyenne des trois dernières années ? Si vous en tenez compte, c'est le statu quo et l'on retrouve à peu de choses près la situation d'aujourd'hui, c'est-à-dire qu'une dépense transférée aujourd'hui entraînera dans cinq ans l'asphyxie de la collectivité locale concernée.

M. Jean-Claude Peyronnet. Et voilà !

Mme Hélène Luc. Eh oui ! C'est la question que nous avons posée !

M. Robert Bret. C'est ce qui va se passer !

M. Bernard Frimat. Il faut en discuter !

M. Jean-Paul Virapoullé. Nous sommes d'accord, il faut en discuter.

Mme Hélène Luc. Et voilà !

M. Jean-Paul Virapoullé. Sachant qu'il existe plusieurs types de départements, le principe de loyauté qui guide le Gouvernement doit s'accompagner du principe d'équité, ainsi que vous l'avez indiqué vous-même, monsieur le ministre, ainsi que le M. ministre de l'intérieur, à la commission des lois.

Je prends quelques exemples.

S'agissant des TOS, si le transfert concerne un département où la moyenne d'âge de la population augmente, où l'on n'ouvre pas de collège, car les effectifs d'élèves baissent, le département n'est pas asphyxié et il enregistre même un bonus - malheureusement pour lui.

En revanche, si le transfert concerne un département métropolitain ou domien - car le problème n'est pas de distinguer les départements d'outre-mer de ceux de la métropole, il est général - où la population augmente...

M. Claude Domeizel. Bien sûr, très bien dit !

M. Jean-Paul Virapoullé. ... vous aurez besoin de plus de TOS et vous aurez un delta positif. Où le prendre ?

M. Gérard Delfau. La Réunion et l'Hérault !

M. Jean-Paul Virapoullé. La Réunion et l'Hérault, par exemple, sachant que l'un cultive la vigne et l'autre, la canne à sucre. Cependant, le problème démographique est le même.

Autre exemple dramatique, celui du RMI : on me dit que certains départements en métropole, comme celui de mon collègue Jean Arthuis, comptent 1 500 RMIstes. Or, dans la ville de 50 000 habitants dont je suis le maire, ils sont plus nombreux et à la Réunion ils sont 70 000. A l'évidence, le delta de variation des charges dans ces départements sera considérablement plus important que celui de la Mayenne. Si vous leur transférez une part non modulable de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, et une part modulable sur les contrats d'assurance, il faudra quadrupler le taux de ces derniers pour pouvoir suivre l'évolution des dépenses du RMI, d'autant que la baisse que nous attendons, et nous sommes favorables au revenu minimum d'activité, le RMA, sera difficile dans les départements où 10 % de la population sont au RMI et où le tissu économique est forcément moins dense que dans les départements riches.

Je suis en train de dire, monsieur le ministre, que nous allons bien sûr voter ce projet de loi relatif aux responsabilités locales...

Mme Hélène Luc. Mais il faut faire un autre choix !

M. Jean-Paul Virapoullé. ... mais il ne faut pas que nous fassions un marché de dupes !

M. Robert Bret. Que proposez-vous ?

M. Jean-Paul Virapoullé. Il faut de la transparence, de l'évolutivité et de l'équité. Il faut que les commissions d'évaluation qui seront mises en place apportent cette transparence.

Ma lecture de la disposition de la réforme constitutionnelle que j'ai citée au début de mon intervention est de dire qu'il s'agit de ressources équivalentes à celles qui « auraient été consacrées » par l'Etat et non pas à celles qui « étaient consacrées par l'Etat ». Il appartiendra au Conseil constitutionnel, lorsqu'il examinera le projet de loi de finances, de donner sa lecture. Sans transparence, un certain nombre de transferts ne pourront pas se faire ou se feront au détriment des collectivités locales.

Les conseils généraux et le conseil régional de la Réunion m'ont chargé de dire « oui » à la décentralisation, mais, pour qu'elle soit équitable, il faut qu'elle tienne compte de la situation intrinsèque des strates de régions, des strates de départements, des strates de communes qui existent dans notre pays et qui ne sont pas toutes homogènes ni de même nature, de l'évolutivité des dépenses et de la différence qui existe entre les départements riches et les départements pauvres, entre les départements qui se dépeuplent et ceux qui bénéficient d'une croissance démographique importante.

Traiter de la même façon toutes les collectivités serait une injustice que nous ne pourrions pas supporter. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du groupe socialiste et du groupe CRC.)

Mme Hélène Luc. Ce que nous vous avons dit, monsieur le ministre, votre propre majorité vous le dit !

M. le président. La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau sur l'article.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, avant de m'exprimer sur l'article 88, je reviendrai brièvement sur le débat précédent concernant les amendements qui ont été présentés par mon collègue M. Foucaud, au nom du groupe CRC et à l'encontre desquels M. le ministre a invoqué de l'article 40 de la Constitution. Mon manque d'expérience sans doute, mon manque de vigilance, en tout cas, ont fait que je n'ai pas répondu normalement à la question que vous posiez, monsieur le président. Mes chers collègues, je vous prie de m'en excuser.

Monsieur le ministre, l'article 40 de la Constitution n'est pas applicable aux amendements que M. Foucaud a présentés (Mme Hélène Luc s'exclame), et je sais gré à M. le président d'avoir réservé le vote. Nous pourrons donc y revenir.

Je trouve très étonnant, monsieur le ministre, que vous vous en sortiez en invoquant l'article 40 de la Constitution alors qu'il n'est pas applicable.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. En plus, vous donnez des leçons !

M. Robert Bret. Méritées !

Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, je demande par ailleurs que la commission des finances se réunisse, puisque nous allons bientôt interrompre nos travaux, sauf si vous pouvez nous assurer de la présence de M. Mercier, rapporteur pour avis de cette commission, lors de la reprise de nos travaux à quinze heures. Si tel n'est pas le cas, je demande qu'un autre membre de la majorité de la commission des finances puisse le suppléer.

M. Gérard Delfau. Très bien !

M. le président. Madame Beaudeau, vous souhaitiez intervenir sur l'article 88 ?

Mme Marie-Claude Beaudeau. En effet, monsieur le président, mais j'espère que vous répondrez tout à l'heure à ma requête.

L'article 88 nous invite, si l'on prend pour argent comptant ses termes, à valider le principe de compensation financière des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Je voudrais que nous nous arrêtions quelques instants sur cet article qui dispose dans son paragraphe II : « La compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances. »

Je m'interroge sur la cohérence que présente cette disposition qui est inscrite dans le cadre d'un projet de loi simple - il n'y a pas de codification du principe - avec l'article 72-2 de la Constitution tel qu'il ressort des débats sur la loi relative à l'organisation décentralisée de la République : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en oeuvre.

« Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi.

« La loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales. »

Avec le présent projet de loi, nous sommes dans le cas où des impôts, dont on ne connaît pas encore exactement la nature, vont être transférés aux collectivités locales pour qu'elles assument, à titre principal, c'est-à-dire non exclusif, les compétences transférées. Donc, nous avons un principe constitutionnel où la compensation du transfert est apparemment intégrale alors que, dans le projet de loi, cette notion est déclinée de manière apparemment plus limitative.

L'article 88 du présent projet de loi nous semble contradictoire avec la lettre de ce que nous avons pu voter dans le passé. D'autant que rien n'est effectivement fixé pour ce qui concerne les présents transferts de compétences en matière de compensation financière, ni quant au principe ni quant au principal, c'est-à-dire l'argent qui aidera les collectivités territoriales à assumer leurs responsabilités.

L'un des principaux transferts de compétences est celui du RMI. Son financement est intégré dans les articles du projet de loi de finances pour 2004, mais sous des auspices peu rassurants et nous ne sommes pas les seuls à le dire. En effet, se pose en particulier le problème de la recevabilité du montage entre la TIPP et le financement du RMI et du RMA, au regard de ce que tente de nous imposer la Commission européenne, compte tenu de notre situation budgétaire.

Pour les autres transferts, nous sommes à l'évidence fort loin du compte et nous ne pourrons évidemment que revenir sur ce point lors de la discussion des amendements.

M. le président. En réponse à la question que vous m'avez posée tout à l'heure, madame Beaudeau, je vous indique que M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, sera présent lorsque nous reprendrons l'examen des amendements tendant à insérer des articles additionnels, dont le vote a été réservé.

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, sur l'article.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous abordons avec l'article 88 l'un des articles essentiels de ce projet de loi et je vous proposerai, mes chers collègues, comme fil rouge des interventions que nous aurons l'honneur de faire sur cet article, de nous inspirer du discours qui a été prononcé par M. Christian Poncelet, président de notre Assemblée, devant le congrès de l'Assemblée des départements de France qui s'est tenu au Sénat le 16 septembre dernier. Je me permettrai de citer successivement quelques passages de cette intervention, sans les citer en bloc, car ces paroles demandent réflexion.

M. le président du Sénat a commencé en déclarant : « C'est un Sénat requinqué, revigoré, revivifié et autoréformé, fait extrêmement rare dans l'histoire de nos institutions, qui vous accueille aujourd'hui, vous, nous, les exécutifs départementaux. » Il poursuit ainsi : « La relance de la décentralisation doit s'effectuer sur des bases financières saines, sûres, et si j'ose dire sereines. La décentralisation ne saurait se résumer à un simple transfert de prélèvements obligatoires et encore moins à une opération de délestage de l'Etat. »

Tout est dit, et bien dit, et l'on a donc quelque scrupule à ajouter d'autres paroles.

Je veux simplement faire observer à M. le ministre, une fois encore, que les conditions posées en toute clarté par M. le président du Sénat ne sont pas remplies.

Ce texte précise que les transferts seront compensés par des ressources fiscales à due concurrence. Or, monsieur le ministre, je ne sais pas si, depuis les propos que vous avez tenus la semaine dernière, votre réflexion s'est approfondie. Peut-être avez-vous eu l'occasion de demander à vos services de travailler de manière à ce que nous puissions y voir un peu plus clair ?

En termes d'impositions nouvelles, il nous a été dit que les régions recevraient une part de la TIPP, mais nous ne savons pas laquelle. Il nous a été dit aussi qu'elle serait modulable mais nous ne savons toujours pas si cela sera possible, compte tenu du contexte européen.

Si quelqu'un dans cette enceinte trouve cela « simple, sûr et serein », je le félicite !

Par ailleurs, une partie de la taxe sur les conventions d'assurance sera transférée aux départements. Cependant, nous ne connaissons toujours pas le montant de cette « partie » qui sera transférée. On nous a seulement dit qu'elle devrait être « suffisante ».

Naturellement, nous pouvons, comme saint Thomas, faire preuve de fidéisme, de croyance, ou de crédulité. Mais nous pouvons aussi pratiquer le doute, ce que j'appellerai le « doute républicain », car nous sommes chargés de gérer les finances, celles de l'Etat, celles de nos collectivités.

Ainsi, les conditions du transfert ne sont pas remplies, nous aurons l'occasion d'y revenir en détail à la faveur de l'examen des amendements. Mais, pour nous en tenir à la présentation générale de l'article, les données dont nous disposons aujourd'hui ne sont pas de nature à rassurer les élus locaux. Et puisque le congrès des maires va avoir lieu - je crois savoir que certains considèrent comme très important de pouvoir annoncer aux maires réunis l'adoption de ce texte -, il me semble qu'il serait très positif de pouvoir apporter aux maires quelques précisions complémentaires sur les questions que je viens d'évoquer.

M. le président. La parole est à M. Gérard Delfau, sur l'article.

M. Gérard Delfau. Effectivement, l'article 88 détermine ce que sera la nouvelle étape de la décentralisation si le projet de loi est adopté.

Il prévoit, pour un transfert de compétences, le transfert des ressources équivalentes : « Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées... »

En ce qui concerne l'évaluation à une date donnée des dépenses transférées, le rapporteur propose qu'elle porte sur une période antérieure plus longue, de trois ans, afin d'éviter les mauvaises surprises. C'est une sage précaution.

Mais ce transfert se fera vers des collectivités dont les finances sont dans des situations profondément inégalitaires. Je vais reprendre, comme en écho, ce que disait notre collègue M. Virapoullé il y a quelques instants, mais cette fois à propos du Languedoc-Roussillon. Je viens de la région de l'Hexagone qui connaît le plus fort taux de chômage depuis une vingtaine d'années, le plus fort taux de RMIstes, une moyenne des salaires inférieure de 25 % à la moyenne nationale et, évidemment, le taux de fiscalité locale le plus élevé. Pour ce qui est du PIB, le Languedoc-Roussillon occupe la dernière place des régions métropolitaines et la 165e dans l'Europe des régions.

C'est donc dans ce contexte que de nouvelles compétences et de nouvelles charges vont être transférées, sans qu'aucun mécanisme sérieux de remise à niveau ne soit proposé. De toute évidence, nous allons à l'asphyxie, et donc à une augmentation des impôts locaux et des prélèvements en général.

Au demeurant, pour surmonter la difficulté du transfert des routes nationales, vous avez même voté, mesdames, messieurs nos collègues de la majorité, la possibilité de créer des péages sur ces voies ainsi qu'à l'entrée des agglomérations, vote que je n'ai d'ailleurs toujours pas compris. Certes, cela constituera une ressource nouvelle, mais cela représentera aussi une nouvelle aggravation de la fiscalité !

Donc, ce transfert se fera, à une date donnée, dans une situation profondément inégalitaire, et c'est sur ce point que je rejoins la deuxième partie de l'intervention de notre collègue : quelles vont être les conséquences de ce transfert dans une région comme la mienne, qui, je le répète, connaît le plus fort taux de RMIstes et le plus fort taux de chômage ? Comment ne pas mettre en place un mécanisme qui, année après année, grâce à un examen impartial, à l'échelon national, permette de corriger l'augmentation des charges liées à un transfert de compétences ? Il faut donc, d'une façon ou d'une autre, établir une péréquation ; il faut donc, d'une façon ou d'une autre, compenser.

Tels sont très exactement les deux aspects de la situation que créerait l'adoption de cet article en l'état actuel de sa rédaction. Voilà pourquoi en aucun cas je ne pourrai le voter ; voilà pourquoi, s'il est adopté et si la loi est appliquée, nous irons vers un décrochage. Je le dis en pesant mes mots : la région Languedoc-Roussillon finira par devenir le sud de l'Italie, et c'est l'ensemble de la collectivité nationale qui en portera les conséquences, et non les seuls habitants du Languedoc-Roussillon.

M. Dominique Braye. Bonjour la caricature !

M. le président. La parole est à M. Gérard Longuet, sur l'article.

M. Gérard Longuet. L'article 88 est utile ; il serait honnête de dire aussi qu'il n'épuise pas le sujet mais telle n'était sans doute pas l'ambition du Gouvernement en cet instant.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est tout à fait vrai !

M. Gérard Longuet. L'article est utile, parce qu'il pose un principe, celui des transferts, enrichi par le Gouvernement d'une référence pluriannuelle qui apporte une sécurité dont nous n'avions pas bénéficié jusqu'à présent. Cette sécurité sera confortée par les amendements de la commission visant à porter à cinq ans le lissage des tranferts d'investissement.

L'article n'épuise pas le sujet parce qu'il ne traite pas - et d'ailleurs il ne peut pas la traiter - la question, évoquée par notre collègue M. Virapoullé, du double risque : le risque dépenses et le risque recettes, qui va désormais peser sur les collectivités locales.

Le risque dépenses dépend des choix politiques que fera chaque collectivité dans l'avenir, mais il comporte également des facteurs qui nous sont parfaitement extérieurs, en particulier la conjoncture économique ou le comportement de nos compatriotes. Quant au risque recettes, il dépend totalement des dispositions que nous serons amenés à voter.

Mon intervention n'a qu'un seul objet : former le voeu que le ministre qui, avec talent, a conduit l'aspect de la réforme touchant au contenu soit également responsable de l'architecture de son aspect financier. Nous avons beaucoup de respect et de sympathie pour le ministre délégué au budget, qui fut d'ailleurs l'un des nôtres, mais, pour la cohérence du débat, pour que ce double risque soit compris et partagé, nous préférerions garder le même interlocuteur. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)

M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures quinze.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à treize heures dix, est reprise à quinze heures quinze, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

PRÉSIDENCE DE M. CHRISTIAN PONCELET

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi relatif aux responsabilités locales.

La parole est à Mme Nicole Borvo, pour un rappel au règlement.

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Mme Nicole Borvo. Mon rappel au règlement se fonde sur les articles relatifs à l'organisation de nos travaux.

Etant donné que plus de deux cents amendements restent à examiner, nous aimerions savoir, monsieur le président, comment vous envisagez la suite des débats.

Mme Hélène Luc. Il faut que nous puissions nous organiser !

M. le président. Nous allons poursuivre notre discussion, chère collègue. A quel moment va-t-elle finir ? Il ne m'est pas possible de le prévoir, car tout va dépendre du comportement des uns et des autres. Mais j'espère que, grâce à la bonne volonté de chacun, nous pourrons terminer dans les meilleurs délais ! (Rires et applaudissements. - M. le ministre applaudit également.)

La parole est M. Bernard Frimat, pour un rappel au règlement.

M. Bernard Frimat. La précision de votre réponse, monsieur le président, m'amène à vous poser une question : sur le canal de télévision qui rend compte du déroulement de la séance s'affichent les mots : « éventuellement le soir ». Pouvez-vous nous confirmer que l'adverbe « éventuellement » est menacé et qu'il n'est pas exclu que nous siégions effectivement ce soir ?

M. le président. Sans vouloir jouer les madame Soleil, je pense qu'il y a de fortes chances que nous siégions ce soir. Pourtant, supposez un seul instant que la plupart des sénateurs retirent leurs amendements : nous pourrions en terminer dans l'après-midi !

Mais je n'ose pas imaginer qu'il en soit ainsi. Par conséquent, il y a de fortes probabilités que la séance se poursuive ce soir.

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet, sur l'article 88.

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M. Jean-Claude Peyronnet. Avec cet article 88, nous sommes véritablement au coeur du sujet concernant les transferts financiers.

Ce matin, M. Virapoullé nous a excellemment expliqué les difficultés qu'il rencontrerait dans son département. Il a démontré de façon très claire que, quelle que soit l'honnêteté des transferts que voulait opérer le Gouvernement, dans un département comme le sien, très peuplé, qui compte beaucoup de jeunes et de nombreux RMIstes, l'évolution de la situation, en particulier de la démographie, n'était pas prévue et qu'aucun élément ne permettait de calculer sur la durée quelle serait la nécessaire compensation.

Nous pouvons donc faire complètement nôtre l'argumentation qu'il a développée, mais la conclusion n'est pas la même : il a décidé, malgré tout, de voter ce texte ; pour notre part, nous ne le voterons pas.

Je ferai simplement remarquer à M. Virapoullé qu'en réalité c'est un problème beaucoup plus général que celui qui peut se rencontrer à la Réunion ou dans l'Hérault. Les départements qui se dépeuplent rencontrent d'autres problèmes : il y a peu de jeunes, mais beaucoup de personnes âgées. Par conséquent, leurs ressources diminuent et ils se heurtent à des difficultés d'un autre ordre, notamment sanitaires.

Le problème est commun à l'ensemble du territoire et nous retrouvons là des thèmes que nous avons évoqués à plusieurs reprises. Il importe d'évaluer honnêtement - je ne fais de procès à personne - le coût des compétences transférées, en prenant comme référence une durée qui permette de calculer - par un organisme que nous aurions souhaité indépendant - la réalité de l'évolution des coûts et des surcoûts que ces compétences vont engendrer pour les collectivités.

Il y a, d'une part, l'évolution naturelle, par exemple démographique, et, d'autre part -, nous l'avons dit à plusieurs reprises, mais il faut bien le répéter - l'évolution qui résulte des décisions de l'Etat en matière, notamment, de normes réglementaires.

Le deuxième alinéa de l'article 88 dispose : « Les ressources attribuées au titre de cette compensation sont équivalentes aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées, (...) .» C'est manifestement insuffisant ! C'est effectivement l'application de la Constitution et des lois de décentralisation de 1982, 1983 et 1986. Mais nous regrettons que des conséquences n'aient pas été tirées, précisément, de ce qui avait été notoirement insuffisant à la suite des transferts de cette première vague de décentralisation.

La meilleure façon de s'en sortir aurait été de se référer à un texte que vous connaissez bien, monsieur le président, puisque vous en êtes l'instigateur ; vous l'avez cosigné avec M. le Premier ministre. La formule que vous aviez trouvée était parfaite, selon moi, car elle visait à compenser les dépenses sur la durée de la façon suivante : « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales et toute charge imposée aux collectivités territoriales par des décisions de l'Etat » - ce sont les deux thèmes que j'ai abordés - « sont accompagnés du transfert concomitant de ressources garantissant la compensation intégrale et permanente de ces charges. »

On ne peut mieux dire, mais c'est précisément ce qui ne s'est pas fait. Il s'agit de la proposition de loi que vous avez élaborée voilà quatre ans, qui avait été votée par le Sénat, et qui a été partiellement reprise lors de la discussion sur la révision constitutionnelle par la commission des lois, qui a dû retirer son amendement.

Finalement, la compensation est beaucoup moins assurée sur la durée, ce qui créera, à l'évidence, des problèmes aux collectivités territoriales.

M. le président. Il faut reconnaître que nous avons en partie obtenu satisfaction par la modification de la Constitution : ce qui figurait dans la loi sur la compensation à due concurrence est maintenant inscrit dans la Constitution et le juge peut arbitrer.

Vous ne pouvez pas avoir un doute sur la rigueur du Conseil constitutionnel, que vous avez félicité à plusieurs reprises.

La parole est à M. Daniel Raoul, sur l'article.

M. Daniel Raoul. Je pense que nous abordons enfin ce par quoi nous aurions dû commencer.

M. Gérard Longuet. C'est tendancieux !

M. Daniel Raoul. Monsieur Longuet, je vous autorise à parler !

M. Jean Chérioux. C'est vous qui présidez, maintenant ?

M. Daniel Raoul. A la place de M. Braye ou d'autres, pourquoi pas ?

M. Dominique Braye. Que vous a-t-on demandé, monsieur Raoul ?

M. le président. Je vous en prie !

M. Dominique Braye. C'est un provocateur !

M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Raoul !

M. Daniel Raoul. Dans tous les articles précédant l'article 88, il s'agissait de déshabiller l'Etat et de « déconstruire » le socle de notre République. Avec l'article 88, on aborde enfin le problème des moyens qui seront donnés à quelques collectivités, celles qui auront la possibilité d'acheter les services que vous voulez brader. C'est non plus une décentralisation, mais une désorganisation de l'Etat.

Au moment où le ministère de l'intérieur envoie des circulaires pour faire inscrire les nouveaux habitants sur les listes électorales, circulaires qui comportent d'ailleurs de nombreuses erreurs, en particulier le fait que le permis de construire serve de pièce d'identité, quelles motivations donnons-nous à nos futurs électeurs pour les élections de 2004 ?

Quelles seront les responsabilités précises de ceux qui seront élus ? On l'ignore ! Car je ne doute pas, mes chers collègues, que vous allez voter ce projet de loi. Quel sera le rôle du conseil général, celui des régions, et je ne parle pas des EPCI, grands oubliés de ce projet de loi ? On nous parle d'une troisième étape de la décentralisation, dans laquelle ces établissements trouveraient leur place. Mais en ce qui concerne les élections cantonales et régionales de mars 2004, quel sera le programme de ces élus, puisque nous ne saurons pas quelles seront leurs compétences ?

Par ailleurs, l'article 88 prévoit une ébauche de compensation : indépendamment des bases que vient d'évoquer mon collègue M. Peyronnet, elle tient compte d'une moyenne, sur un laps de temps que je trouve très court, mais qui sera appliquée à l'année n . On sait très bien ce qui se passera : on a vu ce que cela a donné au cours de la première étape de la décentralisation, à l'année n + 1 ou n + 2. Quels moyens auront les collectivités pour exercer les nouvelles compétences et supporter les nouvelles charges ? Il me paraît anormal que n'ait pas été définie la règle du jeu avant d'organiser ce transfert de compétences.

M. le président. La parole est à M. François Marc, sur l'article.

M. François Marc. Les statistiques qui ont été publiées récemment sur la fiscalité locale dans notre pays ont révélé un élément que chacun ici a pu mesurer sur le terrain : en 2003, on a observé une augmentation sensible des taux en matière de fiscalité locale, tant dans les communes que dans les départements ou dans les régions.

Face à cette situation, nos compatriotes s'interrogent sur la raison de ces augmentations des impôts locaux et se demandent quel schéma de fiscalité leur sera proposé demain sur les plans national et local.

Mon inquiétude est grande eu égard à ces compensations financières qui ne me paraissent pas donner toutes les garanties nécessaires, ce qui me conduit à penser que, demain, on fera sans doute davantage appel aux impôts locaux.

On a vu ce qui s'est passé hier ! Il y a une certaine logique à ce que les élus de terrain chargés d'une compétence essaient de remplir leurs fonctions dans les meilleures conditions possibles et investissent utilement. On sait très bien que, demain, placés devant ces compétences nouvelles, les élus locaux prendront toutes les dispositions nécessaires pour investir. Cela se traduira inévitablement par une augmentation des impôts locaux.

Monsieur le ministre, cette évolution vraisemblable va-t-elle dans le sens de la justice entre les citoyens ou, au contraire, contribuera-t-elle à faire grandir cette impression selon laquelle les Français sont inégaux face à la fiscalité ?

Pour ma part, j'ai le sentiment que notre système de fiscalité locale est totalement vétuste. Cela a d'ailleurs été noté à maintes reprises par la commission des finances du Sénat, et d'autres, plus compétents que moi, ont établi des rapports tout à fait circonstanciés sur cette situation.

A l'heure actuelle, l'imposition locale en France est injuste. Vouloir s'appuyer sur cette fiscalité archaïque et injuste pour mettre en place de nouvelles compétences, sans avoir au préalable restauré un minimum d'égalité des citoyens devant l'impôt, est pour nous inadmissible.

Il eût été préférable, et de très loin, que cette réforme de la fiscalité locale soit opérée en premier lieu, afin de s'assurer, dans le cadre de cette réflexion sur la décentralisation, que nos concitoyens ne seront pas matraqués par une fiscalité locale tout à fait archaïque, injuste et inégalitaire. C'est la raison pour laquelle il nous paraît tout à fait anormal que la réflexion engagée par le Gouvernement soit menée selon cette hiérarchie : pour nous, le problème fondamental est celui de la fiscalité ; c'est lui qui aurait dû être réglé en premier. En posant la question comme il l'a fait, le Gouvernement a mis la charrue avant les boeufs.

M. le président. Je tiens à préciser que 10 % des collectivités territoriales disposent aujourd'hui de 90 % des bases de taxe professionnelle.

M. Jean-Pierre Sueur. C'est pourquoi il faut faire une péréquation !

M. le président. Heureusement que la péréquation figure maintenant dans la Constitution ! On va pouvoir s'y référer !

La parole est à M. Michel Mercier, rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Je voudrais tout d'abord rappeler l'objet de l'article 88 : fixer les règles de calcul de la compensation. Cela est très important. Savoir s'il faut parler de la fiscalité locale telle qu'elle a été créée en 1790 et peu modifiée depuis est extrêmement intéressant. On sait parfaitement que l'on ne fera rien avec ces vieux impôts, pas plus qu'on ne l'a fait jusqu'à aujourd'hui. L'intérêt est justement de savoir comment l'Etat compensera les charges transférées. Je vais essayer de répondre à cette question en toute loyauté, car il s'agit d'un point essentiel. Il faudra bien appliquer les règles qui seront fixées dans le présent texte, comme nous appliquons les principes qui sont posés par la loi depuis vingt ans. Enrichis des insuffisances que nous constatons depuis vingt ans, essayons de progresser ensemble et de chercher la façon dont pourra être réalisée cette compensation.

L'article 88 s'inscrit dans le droit tel qu'il a été établi à partir de la première décentralisation, et il introduit un certain nombre de règles nouvelles. Pour que cette nouvelle phase de décentralisation soit mieux perçue par le contribuable, il faut que ces règles représentent un progrès.

Le paragraphe II de l'article 88 dispose : « La compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature... » C'est à la fois appliquer le droit tel qu'il a été établi en 1990 et respecter l'obligation constitutionnelle, qui impose désormais à l'Etat de préserver l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. C'est là un enjeu essentiel. Je remercie M. le ministre, alors que rien ne l'y obligeait, sauf un souci de loyauté et sa volonté d'éclairer le débat, d'avoir précisé les impositions qui seraient transférées : il s'agira de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, et de la taxe sur les conventions d'assurance.

M. Jean-Pierre Sueur. En partie !

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Ce n'est pas ce que j'ai entendu ! Je ne suis pas forcément toujours d'accord avec ce qui est dit. Mais je suis libre et indépendant et ce que j'ai entendu ne me paraît pas mauvais.

S'agissant de la taxe sur les conventions d'assurance, le transfert portera des assurances multirisques sur des immeubles d'habitation, qui sont facilement localisables. Le transfert concernera également - ce qui est un progrès, car ce n'était pas acquis -, la taxe sur les véhicules automobiles. Ces deux dernières taxes seront plutôt octroyées aux départements, alors que la région percevra essentiellement la TIPP, dont elle pourra moduler les taux après négociation avec les autorités de Bruxelles. Les départements recevraient une part fixe de la TIPP, mais ils pourraient moduler, dans des limites négociées, les taux de la taxe sur les véhicules automobiles. Nous n'allons pas renouveler l'épisode de la vignette : rien n'est pire que de supprimer une taxe et de la remplacer par une dotation.

Les collectivités territoriales devraient donc se voir attribuer deux impositions nouvelles largement liées à l'activité économique, donc évolutives par elles-mêmes et pas seulement par les taux. Le reproche que l'on peut faire à la fiscalité directe locale classique, c'est qu'elle est peu évolutive par elle-même : ce sont les taux qui lui permettent d'évoluer, surtout d'ailleurs depuis la réforme de la taxe professionnelle. Il n'y a plus que le taux sur la taxe d'habitation qui peut produire de nouvelles ressources pour les collectivités locales.

M. le ministre nous a dit clairement quels seront les impôts qui seront transférés pour financer la décentralisation. C'est l'apport essentiel du paragraphe II de l'article 88.

Naturellement, s'impose au Gouvernement, comme à nous tous, la loi organique relative aux lois de finances, que nous avons tous votée dans l'allégresse, considérant qu'il s'agissait d'un immense progrès juridique. Pour ma part, je n'en suis pas très sûr. En effet, comme toutes les dispositions qui sont votées dans un consensus général et dans l'allégresse, on s'aperçoit très vite que c'est satisfaisant du point de vue comptable - encore que la mise en oeuvre de cette loi ne sera sûrement pas facile - mais que c'est moins aisé à gérer lorsque l'on parle d'autres textes ou d'autres matières. On nous dit toujours, car on ne peut pas nous répondre autre chose, que l'on verra cela lors de l'examen de la loi de finances et qu'il y a un grand délai entre les deux.

Tel est l'apport de l'article 88 et de la réforme constitutionnelle. A nous d'intégrer ces nouveaux transferts de fiscalité pour éviter que nos discours soient trop en décalage avec la réalité, en sachant que l'on ne pourra pas compenser demain ces transferts par des dotations budgétaires, comme cela a été fait entre 1982 et 1986 pour les droits de mutation, pour la vignette ou pour la réforme de la taxe professionnelle.

M. François Marc. On ne pourra pas non plus fixer les taux !

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. En effet, la Constitution interdit de revenir sur la part relative dans le financement des collectivités territoriales entre l'impôt et la dotation budgétaire.

M. Jean-Pierre Sueur. Cela avait été fait par M. Juppé ! Et par M. Balladur, aussi.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. On peut être d'accord ou ne pas être d'accord, c'est normal, le contraire serait même inquiétant, mais il faut bien fixer le cadre de la discussion de l'article 88 qui, je crois, apporte vraiment de nouvelles garanties de financement de cet « Acte II » de la décentralisation.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Je n'avais pas l'intention d'intervenir sur l'article, monsieur le président, mais M. Mercier, par la qualité de son intervention, m'incite à lui répondre. J'ai déjà eu l'occasion de le lui dire à plusieurs reprises, et je pense qu'il peut m'en donner acte, je l'écoute toujours avec intérêt.

Notre collègue a consacré son intervention à un problème qui n'avait pas encore été abordé, celui de l'autonomie. Il nous a dit qu'il fallait se méfier des textes qui étaient votés dans le consensus. Monsieur le ministre, vous voilà pleinement rassuré sur le sort de votre texte : il va au moins échapper à ce danger, puisqu'il n'a pas encore suscité le consensus, si j'ai bien suivi nos débats ! (Sourires.)

L'inscription dans l'article 72-2 de la Constitution du principe selon lequel l'Etat consacrera aux transferts ce qu'il consacrait lui-même est une garantie dans la mesure où l'on a en quelque sorte fait remonter au niveau suprême ce qui se trouvait dans le code général des collectivités locales. Or, nous l'avons démontré à de multiples reprises, cette garantie, certes solennelle, est, à nos yeux, essentiellement formelle. En effet, les exemples abondent qui illustrent le fait que l'Etat, aujourd'hui, ne prend pas en charge les besoins à la hauteur voulue. Pour s'en convaincre, il suffit de considérer avec quelle vitesse l'ensemble des collectivités territoriales se sont précipées pour essayer d'éviter le transfert du logement étudiant dans cet immense jeu de mistigri caractérisant cette compétence particulière.

Donc, nous avons bien une garantie, mais une garantie formelle qui n'empêchera pas l'augmentation d'impôt.

En ce qui concerne l'autonomie, monsieur Mercier, il faudra un jour que vous vous mettiez d'accord entre vous. Le compte rendu de nos débats en témoigne, nous avons précisément déposé un amendement, à l'occasion de la réforme constitutionnelle, tendant à figer la part relative au niveau actuel. Or vous l'avez fait battre. Aujourd'hui, j'ai cru comprendre que c'était une idée à laquelle vous vous étiez rallié. Voilà qui nous incite à vous proposer d'autres amendements parce que, même si vous ne les adoptez pas tout de suite, il ne faut jamais désespérer de la manière dont vous pourrez les utiliser par la suite ! (Sourires.)

S'agissant de l'autonomie, tout le monde sait bien que l'essentiel réside dans le pouvoir de modulation. Nous savons, certes, que la compensation est correcte au départ et qu'elle a une tendance naturelle, constatée sous tous les gouvernements, à s'éroder par la suite. Mais il faut être logique jusqu'au bout : on ne peut pas, comme M. de Rohan, tout à la fois se réjouir de la diminution de la part « salaires » et critiquer la compensation.

J'ai bien entendu que ce serait dans la loi organique relative aux lois de finances, mais tout dépendra, en réalité, de notre capacité de modulation, et je m'adresse ici à M. le président. Nous savons déjà que, pour les départements, la capacité de modulation sur la TIPP sera nulle : ils ont donc un immense champ de progression devant eux ! Or la masse des transferts aux départements est évaluée, d'après M. Devedjian, et je parle sous son contrôle, à 8 milliards d'euros environ, notamment avec le RMI.

Je ne suis pas convaincu que, compte tenu des taxes que l'on nous transfère, on puisse moduler.

Nous trouverons sans doute la réponse dans la loi sur l'autonomie financière et dans la définition qui sera donnée des ressources propres. Si la définition des ressources propres implique que les produits d'impôts transférés sont assimilés à des dotations et non pas à des produits d'imposition, alors là, nous commencerons à vous écouter avec une certain intérêt. Mais aujourd'hui, dans l'état du texte, il y a plus que de grands doutes sur ce point-là.

Mais je suis certain, monsieur le ministre, que, coincé comme vous l'êtes avec la règle que vous avez inventée, vous serez contraint, pour vous dégager, de nous dire tôt ou tard que les produits d'imposition constituent des ressources propres !

Cela étant, l'ensemble de ce que l'Etat transfère aux collectivités territoriales est constitué aussi, de manière indirecte, par de l'impôt, au nom de ce vieux principe d'universalité budgétaire qui fait que l'ensemble des recettes finance l'ensemble des dépenses. Le reste, vous le savez comme moi, n'est que de l'habillage !

M. le président. L'essentiel, c'est de savoir qui met la main dans la poche du contribuable !

M. Bernard Frimat. Sur ce point, il n'y a aucun doute ! (Sourires.)

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo.

Mme Nicole Borvo. Je tiens à donner un exemple qui montre combien la garantie de la Constitution est formelle. Je suppose que tous les départements sont curieux de savoir comment ils pourront faire face au nouveaux transferts de charges. Le conseil général de la Seine-Saint-Denis s'est livré à un certain nombre de calculs intéressants, à cet égard. Ainsi, la charge du RMI en Seine-Saint-Denis a crû, entre 1993 et 2002, de 85 %. Or, sur la même période, la TIPP a augmenté, elle, de 24,33 %. Vous le voyez, avec ce genre de financement, on arrive rapidement à des décalages considérables. A ce compte-là, les départements risquent de payer très cher ces transferts de compétences.

• Art. 88
• Dossier législatif : projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales
• Art. 88

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, je demande la parole pour un rappel au règlement.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet. (Protestations sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. Allons-y ! Pourquoi pas ?

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Trois fois !

M. Jean-Claude Peyronnet. Il s'agit bien d'un rappel au règlement, chers collègues ! (Nouvelles protestations sur les mêmes travées.)

La question est importante. M. Michel Mercier nous a excellemment présenté l'article 88, à l'instar de M. Bernard Frimat. Cependant, nous avons été saisis en séance d'un amendement du Gouvernement qui tend à compléter cet article sur un point moins crucial que la fiscalité, mais important tout de même, puisqu'il s'agit de l'exécution des contrats de plan après transfert. Nous ne délibérons plus tout à fait sur le même article, monsieur le ministre.

• Rappel au règlement
• Dossier législatif : projet de loi relatif aux libertés et responsabilités locales
• Art. additionnels avant l'art. 88

M. le président. Mon cher collègue, l'amendement dont vous parlez sera examiné en son temps.

M. Jean-Claude Peyronnet. Je n'aborde pas le fond, monsieur le président.

M. le président. Je suis tolérant, mais n'exagérez pas, mon cher collègue !

M. Jean-Claude Peyronnet. Je n'exagère pas, monsieur le président, je demande simplement une réunion de la commission des finances et de la commission des lois. Lorsqu'un amendement n'est pas important, lorsqu'il est de forme, lorsqu'on en a discuté en séance et que le Gouvernement, après débat, propose une solution de synthèse sous forme d'amendement, on peut tout à fait le suivre. Mais, ici, sachant que nous avions déposé des amendements sur les contrats de plan et que le Gouvernement propose, de manière subreptice, un autre dispositif, il nous paraît indispensable que les commissions se réunissent.

M. le président. Je suis saisi de dix-huit amendements faisant l'objet d'une discussion commune. Toutefois, pour la clarté des débats, je les appellerai successivement.

M. Jean-Pierre Sueur. Et la réponse à M. Peyronnet ?

M. Claude Domeizel. Visiblement négative !

M. le président. L'amendement n° 814, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« Supprimer cet article. »

La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement de suppression de l'article 88 répond, vous vous en doutez, à plusieurs motivations.

Nous avons indiqué dans un premier temps - mais M. Michel Mercier n'était pas présent ce matin lorsque j'ai pris la parole sur l'article 88 -, que le texte de cet article n'était pas nécessairement compatible avec le contenu de l'article 72-2 de la Constitution.

Nous refusons purement et simplement le principe du transfert de compétences dans les domaines déclinés au fil du projet de loi, je n'y reviendrai pas. J'interviendrai cependant sur le contenu même des transferts financiers qui sont en cours dans le cadre du processus de décentralisation. Ce sont 13 à 15 milliards d'euros qui sont au centre des transferts de compétences.

Le transfert d'une partie de la TIPP tel qu'il est défini par l'article 40 du projet de loi de finances pour 2004 porte sur un montant de 4,7 milliards d'euros. Pour ce qui concerne la taxe spéciale sur les conventions d'assurance, dont on nous parle pour faire face aux transferts de compétences d'une tout autre nature, 5 385 millions d'euros seraient mobilisables.

Il semble également que certains transferts de ressources soient opérés par transfert de crédits précédemment inscrits dans les documents budgétaires propres à chaque ministère qui viendront abonder la dotation générale de décentralisation ou bien la dotation générale de fonctionnement. Pour autant, il est à peu près établi que nous sommes bien loin du compte.

Ce n'est sans doute pas pour rien que certaines dispositions du projet de loi ont expressément prévu que l'usager serait également sollicité.

L'un des exemples les plus typiques nous est fourni par l'article 14 relatif à la généralisation des péages routiers sur les voies expresses et sur les ouvrages d'art. Il s'agit clairement d'assurer la solvabilité des opérations de voirie sur le dos de l'automobiliste - contribuable - usager de la route !

Vous avez voté cet article, chers collègues de la majorité sénatoriale. Dès le surlendemain, M. Mer déclarait qu'il n'était pas question de péage. Qui a raison ? Le Parlement a voté. Je ne comprends donc pas la position du Gouvernement.

Vous noterez, soit dit en passant, que cette perspective ne manque pas d'inquiéter les transporteurs routiers eux-mêmes,...

M. Josselin de Rohan. C'est autre chose !

Mme Marie-Claude Beaudeau. ... qui n'ont jamais été dans le passé les moins chaleureux supporters de la libéralisation du transport.

Nous sommes convaincus que, dans de nombreux domaines, le processus de marchandisation du service sera encore accentué, notamment dans les domaines de la santé, l'action sociale ou encore la culture, là où précisément les orientations fixées par le projet de loi sont manifestement contraires au principe d'égalité territoriale.

Nous reviendrons évidemment sur la question posée par les problèmes d'évaluation des dépenses de l'Etat transférables aux collectivités locales, notamment des dépenses d'investissement, mais vous voudrez bien, chers collègues, nous accorder au moins une chose : au-delà d'un principe qui peut paraître général et efficient, le projet de loi est loin de résoudre le problème du financement réel, en termes d'espèces sonnantes et trébuchantes, des compétences transférées, d'autant que, comme nous avons pu le voir et comme nous le verrons encore, les compétences transférées recèlent des charges latentes, ce qui ne manquera pas, faute de concours budgétaires de l'Etat à la hauteur des besoins, de causer quelques poussées de fièvre à la fiscalité locale.

Voilà pourquoi nous proposons la suppression de l'article 88.

M. le président. L'amendement n° 898, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« Avant le I de cet article, insérer un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Les surcoûts engendrés par les mesures législatives et réglementaires nouvelles imposées aux collectivités territoriales et à leurs groupements sur des compétences d'ores et déjà exercées font l'objet d'une évaluation, d'une prise en compte par l'Etat et d'une compensation, si nécessaire. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous souscrivons tout à fait aux propos de Mme Beaudeau sur l'étrange déclaration faite par M. Mer, d'autant que nous sommes résolument opposés à ces péages.

Nous comprenons d'ailleurs, monsieur le président, que cela vous ait incité à déclarer, dans un journal paru cet après-midi, que « le Premier ministre ne doit pas hésiter à serrer les boulons ». J'espère toutefois qu'il ne s'agit pas, dans votre esprit, des boulons de l'ordre du jour du Sénat au-delà des prérogatives que la Constitution confère au Gouvernement ! (Sourires.)

Mais, ayant lu cet article attentivement, j'ai bien vu que vous visiez, par cette expression, les ministres et l'action gouvernementale.

M. Dominique Braye. Pourquoi parler pour ne rien dire ?

M. le président. Vous avez de bonnes lectures, monsieur Sueur !

M. Jean-Pierre Sueur. Si vous me le permettez, monsieur le président, je placerai notre amendement sous l'égide d'une autre de vos déclarations, selon laquelle : les transferts financiers devaient se faire « sur des bases sûres, saines et sereines ».

Or, en dépit de la réforme constitutionnelle, il est patent que tous les transferts de charges ne sont pas pris en compte, notamment dans la rédaction actuelle de la Constitution, et nous le regrettons.

Aujourd'hui, en effet, les collectivités territoriales subissent des accroissements de charges résultant de décisions de l'Etat ; ce n'est pas la première fois, je vous en donne très volontiers acte.

Ainsi, tout le monde a présent à l'esprit la réduction de la durée de versement de l'ASS. S'agit-il d'une création, d'une extension ou d'un transfert de compétences ? Voilà une vraie question. Le Conseil constitutionnel pourra peut-être nous éclairer s'il est saisi. Un choix est cependant certain : la réduction de la période de versement de l'ASS se traduira par une charge supplémentaire pour les départements du fait de l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI qu'elle induit mécaniquement. Or, aujourd'hui, rien n'est prévu pour sa compensation, et la rigueur imposée dans le projet de loi de finances pour 2004 n'augure rien de bon.

Certes, on nous parle constamment du projet de loi de finances pour 2005 qui devrait tout régler. Ce devrait être véritablement un budget magnifique ! En attendant, tout ce que nous avons à nous mettre sous la dent, si je puis dire, c'est un budget pour 2004 dans lequel je rappelle que l'effort financier de l'Etat en direction de l'ensemble des collectivités locales augmente de 1,2 %, alors que l'augmentation prévue était de 1,5 % ; par conséquent, cela diminue !

Notre amendement n° 898 prévoit donc que dorénavant l'ensemble des mesures législatives et réglementaires qui créent des surcoûts pour les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs compétences sont l'objet d'une réévaluation et, si nécessaire, donnent lieu à une compensation financière de la part de l'Etat. Ainsi, tout sera clair.

M. le président. L'amendement n° 899, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« A. - Dans le deuxième alinéa du I de cet article, remplacer les mots : "aux dépenses consacrées, à la date du transfert, par l'Etat, à l'exercice des compétences transférées » par les mots : "à la moyenne des dépenses actualisées inscrites dans les lois de finances initiales, augmentées de la moyenne actualisée des ouvertures de crédits réalisées par les lois de finances rectificatives, des cinq dernières années précédant la date du dépôt du projet de loi, support à la présente loi, et consacrées à l'exercice des compétences transférées".

« B. - Compléter le deuxième alinéa du I de cet article par une phrase ainsi rédigée : "Cette compensation est mise en oeuvre par une majoration de la dotation globale de fonctionnement de la collectivité territoriale ou du groupement concerné". »

« C. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A et du B ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« .... - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat de la majoration de la dotation globale de fonctionnement sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. François Marc.

M. François Marc. Comme nous l'avons déjà signalé au cours de la discussion générale, la principale difficulté en matière de compensation des transferts de compétences réside dans l'évaluation de ces compétences. De ce point de vue, nous sommes tout à fait inquiets. En effet, le Gouvernement est à la fois juge et partie, en ce qu'il va déterminer librement la base de référence utilisée pour apprécier le montant des charges transférées. Certes, M. le ministre de l'intérieur s'est engagé en déclarant, lors de la discussion générale : « Vos suggestions quant à la méthode d'évaluation seront les nôtres. Le Gouvernement ne discutera pas la date de référence pour l'évaluation des charges. » Si cet engagement est tenu - le sera-t-il ? -, une grande partie de l'avenir financier des collectivités territoriales sera entre les mains de la majorité sénatoriale. Lourde responsabilité ! Malheureusement pour les collectivités, nous savons déjà que le Sénat ne sera pas à la hauteur de l'enjeu. En effet, les amendements présentés par les commissions des lois et des finances sont insuffisants. L'avancée qu'ils introduiraient dans le texte ne serait pas de nature à garantir la neutralité financière des transferts de compétences, objectif, voire impératif, pourtant indiscutable.

C'est pour cette raison que le groupe socialiste souhaite apporter une réelle amélioration au texte. L'article 88 prévoit que les transferts de compétences s'accompagnera d'une compensation financière sur la base des dépenses que l'Etat leur consacrera en 2004, ce qui représente, concrètement, peu de choses. Avec ces dispositions, les collectivités territoriales subiraient, en effet, les conséquences de la rigueur budgétaire des années 2003 et 2004.

Sachez, mes chers collègues, que nous en sommes cette année à 4 milliards d'euros de gels de crédits. En 2004, les dépenses de l'Etat, au mieux, stagneront. Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit, en effet, une progression de 0 % en volume, laquelle se transformera en repli avec la mise en oeuvre des gels déjà annoncés par le ministre du budget. Quel mauvais coup porté aux collectivités territoriales !

Depuis que la liste des compétences transférées est connue dans le secret des cabinets ministériels, soit bien avant le bouclage du projet de loi de finances pour 2004, Bercy n'a eu de cesse de calculer au plus juste les crédits qui leur seront affectés en 2004. Tout le monde le sait ! La rigueur budgétaire frappe prioritairement les futures compétences des collectivités territoriales. C'est ainsi que le projet de loi de finances pour 2004 tend à réduire concrètement les aides sociales aux collégiens et aux lycéens de 55 millions d'euros, la dotation de financement des transports collectifs d'Ile-de-France de 59 millions d'euros, et les crédits d'infrastructures de 18 millions d'euros. Quant à la ligne Palulos, elle perd 147 millions d'euros.

Bref, c'est incontestable, en 2004, seules les dépenses militaires augmenteront réellement. Pas de chance pour les collectivités territoriales, car la défense ne fera pas partie de leurs nouvelles compétences ! (Sourires.)

Toutes les collectivités territoriales pâtiront de cette injustice, y compris les communes. En effet, comment imaginer que les régions et les départements financièrement fragilisés ne mettront pas les communes au pain sec ? Ce n'est un mystère pour personne : dès 2004, les subventions départementales se contracteront pour contrebalancer le coût du RMI.

Le groupe socialiste propose donc, avec cet amendement, de compenser les transferts de compétences sur une base loyale pour assurer aux collectivités territoriales des financements solides et suffisants. L'amendement tend à exclure les années 2003 et 2004 de la base de référence, car ce sont des années de rigueur et de gel budgétaires, et de retenir les cinq années budgétaires ayant précédé le dépôt du projet de loi que nous sommes en train d'examiner. Cela nous permettrait de garantir aux collectivités territoriales une véritable prise en compte des coûts réels des compétences qui leur sont transférées et des inscriptions budgétaires de l'Etat.

M. le président. L'amendement n° 1253, présenté par M. Vasselle, est ainsi libellé :

« Au deuxième alinéa du I de cet article, remplacer les mots : "aux dépenses consacrées," par les mots : ", en montant et en dynamique, à celui et celle des dépenses consacrées,". »

Cet amendement n'est pas soutenu.

L'amendement n° 815, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« Après les mots : "à l'exercice des compétences transférées" supprimer la fin du deuxième alinéa du I de cet article. »

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Il s'agit d'un amendement de repli par rapport à nos positions de fond, même s'il convient évidemment d'apporter quelques indications complémentaires sur les dispositions qui nous sont aujourd'hui proposées.

Le texte du deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 88 est manifestement en retrait au regard du principe constitutionnel de l'article 72-2 de la Constitution, que nous avons précédemment rappelé.

Nous avons déjà relevé, au travers de certains des articles du présent projet de loi, que l'évaluation des dépenses de l'Etat connaîtrait sans aucun doute quelques ajustements liés, entre autres choses, aux réductions sensibles de crédits qui affectent, comme par hasard, certaines des compétences que l'on s'apprête à transférer aux collectivités territoriales.

Qu'entend-on par « diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts » ? Je pose la question. Les augmentations de ressources concernent apparemment les produits fiscaux transférés, qui seront, a priori , déconnectés par essence des dépenses réellement consacrées par l'Etat à l'exercice de telle ou telle mission. Se posera cependant le problème crucial de l'indexation éventuelle des compensations, qui, je dois le dire, n'est pas secondaire.

Prenons un exemple. Chacun sait pertinemment ici que la dotation globale de fonctionnement progresse de manière moins dynamique que certaines bases imposables, notamment celles de la taxe professionnelle, comme je l'ai d'ailleurs rappelé ici ce matin.

De manière générale, c'est cette dotation qui permettra aux futurs concours budgétaires de l'Etat aux collectivités locales de progresser, à moins que nous ne soyons amenés, au cours des débats budgétaires à venir, à disserter sur la part des recettes de TIPP consacrée à la compensation du RMI ou sur l'éventuelle délocalisation de la TIPP, dont les taux seraient fixés par les collectivités locales.

Tel qu'il est formulé, le deuxième alinéa du paragraphe I de l'article 88 ne vise, d'une manière à peine déguisée, qu'à procéder à la réduction non seulement du champ d'intervention de l'Etat, mais également du montant des compensations que celui-ci sera amené à verser aux collectivités locales. Bien sûr, nous nous y opposons.

Sous le bénéfice de ces observations, nous vous invitons donc à adopter l'amendement n° 815.

M. le président. L'amendement n° 897, présenté par MM. Peyronnet, Charasse, Frimat, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« Compléter in fine le deuxième alinéa du I de cet article par les dispositions suivantes : "et augmentées du coût des mesures législatives et réglementaires imposées aux collectivités territoriales et à leurs groupements sur le plan national lorsqu'elles génèrent des charges supplémentaires". »

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Si vous le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps les amendements n°s 897 et 902, dans la mesure où, s'ils étaient adoptés, leurs dispositions se suivraient dans le texte.

Les interventions de mes collègues ont porté sur le premier alinéa de l'article 88, article très important si l'on veut lever la méfiance générale que suscite l'accompagnement financier de la décentralisation.

Dans ce deuxième alinéa, il est question des ressources « diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts ». Je vais me livrer à une plaidoirie, et vous montrer les avantages de ma position et les inconvénients de la vôtre. De quoi s'agit-il ici ? En effet, il est question d'une « augmentation » alors qu'il s'agit en fait d'une diminution. Il nous a semblé que le texte était lacunaire sur ce point. La bonne foi de quiconque ne pouvant être mise en cause, c'est donc que le parallélisme des formes a échappé à ceux qui ont rédigé cet article.

Si nous admettons tout à fait qu'il puisse sembler bizarre que des ressources soient diminuées d'une augmentation, nous comprenons tout à fait qu'elles soient diminuées du montant des éventuelles réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources. Mais il faut continuer. Si l'on diminue, il faut faire le pendant, c'est-à-dire augmenter, mais de quoi ?

Nous nous permettons donc de vous apporter une modeste contribution, à laquelle vous pourrez intellectuellement adhérer, me semble-t-il, même si cela vous pose quelques problèmes.

Nous proposons la rédaction suivante : « et augmentées du coût des mesures législatives et réglementaires imposées aux collectivités territoriales et à leurs groupements sur le plan national lorsqu'elles génèrent des charges supplémentaires ». Tel est l'objet de l'amendement n° 897.

S'il est logique de diminuer les ressources des collectivités lorsqu'il y a des réductions de charges, il est tout aussi logique de les augmenter lorsque, indépendamment de leur volonté, ces collectivités se voient imposer des charges supplémentaires, que, de plus, elles n'ont pas le pouvoir de refuser.

L'amendement n° 902 s'inscrit dans la même logique. Il y est question de missions de service public et d'ayants droit.

Supposons - toute ressemblance avec une mesure existante ne serait pas une coïncidence ! - que des mesures législatives entraînent pour une collectivité territoriale une augmentation importante du nombre des ayants droit s'agissant d'une prestation versée par cette même collectivité. Il est bien évident que celle-ci ne pourrait rester indifférente à cette augmentation mécanique contre laquelle elle ne peut rien. Monsieur le président, vous-même connaissez bien la théorie du droit. Permettez-moi d'invoquer Carré de Malberg : nous n'avons pas la possibilité de déroger à la loi. A partir du moment où la loi s'impose, et c'est le principe de base de la République, elle s'impose à tous. Il est donc logique de considérer que si l'on élargit les missions, il faut bien y faire face. Il s'agit donc simplement, me semble-t-il, d'un oubli dans la rédaction.

Monsieur le président, pour terminer, je commenterai vos propos. Nous allons désormais pouvoir parler des « trois S » du président Poncelet. Jusqu'ici, les « trois S » étaient une référence à l'Armée du salut : le salut, le savon et la soupe ! (Sourires.) Les « trois S » du président Poncelet signifient, eux : « sûr, sain et serein » ! (Nouveaux sourires.)

Monsieur le président, en vertu de ce que vous me permettrez d'appeler le « théorème des trois S », il me semble nécessaire, voire indispensable, que vous nous aidiez dans notre tentative, certes assez malhabile, je le reconnais, de traduire les principes que vous avez solennellement affirmés encore très récemment dans l'article que M. Jean-Pierre Sueur évoquait tout à l'heure. Vous avez déclaré avoir le sentiment que, sous votre présidence, le Sénat avait changé. Si tel est le cas, alors il soutiendra ces deux amendements. J'en remercie à l'avance mes collègues de la majorité.

M. le président. Mon cher collègue, j'ai bien compris que vous faisiez allusion à l'APA cette compétence qui a été transférée, mais sans que les ressources correspondantes soient garanties.

M. Bernard Frimat. Il faut bien que les expériences servent !

M. Dominique Braye. Marchand de rêves !

M. le président. L'amendement n° 902, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« Après le deuxième alinéa du I de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les ressources attribuées au titre de la compensation prennent également en compte les augmentations générées par des mesures législatives ou réglementaires ayant pour effet de modifier le volume des missions de service public ou le nombre d'ayants droit d'une compétence exercée par les collectivités territoriales. »

Cet amendement a déjà été défendu.

L'amendement n° 818, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« A. - Dans la première phrase du troisième alinéa du I de cet article, supprimer les mots : ", hors taxes et hors fonds de concours,".

« B. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Le taux de l'impôt sur les sociétés est relevé à due concurrence de l'extension du droit à compensation des charges d'investissement prévu au troisième alinéa du I. »

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. L'amendement n° 818 porte sur la question de l'évaluation de la compensation des dépenses d'investissement, qui seraient a priori dévolues aux collectivités territoriales, une fois réalisés les transferts de compétences prévus par le présent projet de loi.

Le troisième alinéa du I de l'article 88 fixe la règle générale en vigueur s'agissant des dépenses d'investissement. Faisant l'objet d'autorisations de programme pluriannuelles, ces dépenses d'investissement seront donc appréhendées sur la base des cinq derniers exercices budgétaires. Cependant, même si une telle orientation est tout à fait défendable, puisqu'elle est proche de la durée du contrat de plan Etat-région, par exemple, elle ne permet pas d'appréhender réellement ces dépenses d'investissement de manière satisfaisante. Le dispositif prend en compte ces dépenses à concurrence de l'effort effectivememnt accompli par l'Etat, hors taxes et hors fonds de concours. Vous l'aurez compris, une telle orientation permet de ne pas majorer de manière spectaculaire le montant du concours que l'Etat apportera aux collectivités locales, d'autant que l'article 89, nous le verrons, prévoit expressément des mesures différentes pour ce qui concerne le principal transfert de dépenses d'investissement, celui portant sur les charges de la voirie routière. Cela ouvrirait la voie, faute de financement sous forme de dotations de compensation, à d'autres types de ressources, soit fiscales, soit représentatives de la rémunération du service rendu.

Afin que les collectivités locales ne fassent pas l'objet, à l'avenir, d'une discrimination à raison de leurs ressources, nous ne pouvons que vous inviter à adopter cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 816, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« A. - Dans la première phrase du troisième alinéa du I de cet article, remplacer les mots : "cinq ans" par les mots : "dix ans".

« B. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Le taux de l'impôt sur les sociétés est relevé à due concurrence de l'extension du droit à compensation des charges d'investissement prévu au troisième alinéa du I. »

La parole est à Mme Marie-Claude Beaudeau.

Mme Marie-Claude Beaudeau. Cet amendement porte sur la période de référence prise en compte pour le calcul de la compensation des charges d'investissement prévue par le présent article.

Votre projet de loi, monsieur le ministre, prévoit de retenir une période de cinq ans comme base de calcul de la moyenne des dépenses d'investissement prises en compte. Nous préférons une période de dix ans.

En effet, indépendamment de la question spécifique de certains concours en matière d'équipement, l'évaluation se fera hors taxes et hors fonds de concours, c'est-à-dire qu'elle ne portera finalement que sur les financements partenariaux que l'Etat a apportés à maints investissements réalisés avec le concours financier des collectivités territoriales. Or, ainsi que nous l'avons déjà relevé, notamment dans le domaine du logement, les dépenses d'investissement assumées par l'Etat ont connu, sur certains chapitres budgétaires, une sensible contraction durant la dernière période. On a même, dans certains domaines, procédé à d'importantes réductions de crédits, assorties de débudgétisations non négligeables, certaines dépenses, qui auraient dû figurer dans des chapitres budgétaires, ayant « glissé » dans des comptes d'affectation spéciale et des comptes de commerce.

Nous estimons pour notre part que ces pratiques, pour le moins discutables, doivent être, dans le cadre de l'évaluation, quelque peu gommées par la prise en référence d'une période plus longue pour le calcul de la base des compensations financières. Outre le fait qu'elle permettrait de revenir sur une pratique de gestion discutable au regard de l'exercice du droit des parlementaires à connaître de l'utilisation de l'argent public, et du budget de l'Etat en particulier, cette proposition permettrait d'appréhender avec plus de pertinence la réalité de l'effort en matière d'investissements publics.

Tel est, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le sens de l'amendement que nous vous proposons d'adopter.

M. le président. L'amendement n° 900, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« A. - Dans la première phrase du dernier alinéa du I de cet article, remplacer les mots : "cinq ans" par les mots : "dix ans".

« B. - Compléter le dernier alinéa du I de cet article par une phrase ainsi rédigée : "Cette compensation est mise en oeuvre par une majoration de la dotation globale de fonctionnement de la collectivité territoriale ou du groupement concerné."

« C. - Pour compenser la perte de recettes résultant du B ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat de la majoration de la dotation globale de fonctionnement sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Mon intervention sur l'amendement n° 900 sera brève, puisque le groupe socialiste a décidé de le retirer. En effet, les discussions que nous avons eues en commission nous ont convaincus que porter la période de référence de cinq ans à dix ans n'était peut-être pas une bonne idée. Vous voyez que nous écoutons vos arguments !

M. le président. L'amendement n° 900 est retiré.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Bien !

M. le président. L'amendement n° 901, présenté par MM. Frimat, Peyronnet, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini et Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« A. - A la fin de la première phrase du dernier alinéa du I de cet article, remplacer les mots : "précédant le transfert de compétences" par les mots : "précédant l'année de dépôt du projet de loi, support à la présente loi, sur le bureau de l'une ou de l'autre des assemblées parlementaires".

« B. - Compléter le troisième alinéa du I de cet article par une phrase ainsi rédigée : "Cette compensation est mise en oeuvre par une majoration de la dotation globale de fonctionnement de la collectivité territoriale ou du groupement concerné."

« C. - Pour compenser la perte de recettes résultant du B ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Les pertes de recettes résultant pour l'Etat de la majoration de la dotation globale de fonctionnement sont compensées à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. La compensation financière des transferts telle qu'elle est prévue par le présent projet de loi ne nous semble pas satisfaisante. Dans son rapport, M. Michel Mercier dénonce de façon assez sévère une certaine opacité. J'ai lu, et je ne crois pas travestir son propos, qu'il s'étonnait de l'absence d'estimations plus précises des montants correspondant aux transferts de compétences prévus dans le projet de loi. Il relève en particulier qu'aucune étude d'impact sur l'application du projet de loi n'a été transmise au Parlement. Nous aurions souhaité, en effet, pouvoir disposer d'une estimation réaliste des dépenses correspondant à chaque compétence avant d'en aborder la discussion.

Nous avons donc le sentiment d'être quelque peu « menés en bateau », même si nous nous réjouissons que le Clemenceau ne fasse pas l'objet d'une proposition de transfert à titre gratuit à un quelconque département maritime ! (Sourires.)

Mme Nicole Borvo. Oh !

M. Bernard Frimat. On nous renvoie constamment au projet de loi de finances. Or il nous semble que l'année proposée dans le projet de loi initial ne constitue pas une bonne base de référence. C'est pourquoi nous serons amenés à vous en proposer d'autres ici et, par la suite, lors de l'examen du sous-amendement n° 1310.

M. le président. L'amendement n° 368 rectifié, présenté par M. Mercier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

« Compléter le I de cet article par les mots : ", après avis de la commission consultative mentionnée à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales". »

La parole est à M. Michel Mercier, rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Monsieur le président, je souhaiterais rectifier cet amendement en remplaçant la référence à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales par une référence à l'article L. 1211-4-1 du même code.

M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 368 rectifié bis , présenté par M. Mercier, au nom de la commission des finances, et ainsi libellé :

« Compléter le I de cet article par les mots : ", après avis de la commission consultative mentionnée à l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales". »

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur pour avis.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Cet amendement a pour objet d'apporter une garantie supplémentaire en vue d'assurer la loyauté de l'évaluation des coûts des compétences transférées.

Le troisième alinéa de l'article 88 prévoit que, pour les dépenses d'investissement, les charges transférées seront évaluées sur un période d'au moins cinq ans et renvoie à un décret la définition des modalités d'application de cet alinéa, donc de la durée de cette période.

L'amendement vise à préciser que ce décret sera soumis pour avis à la commission consultative d'évaluation des charges.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 202 est présenté par M. Schosteck, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 369 est présenté par M. Mercier, au nom de la commission des finances.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

« Compléter le I de cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Le droit à compensation des charges de fonctionnement transférées par la présente loi est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétences. »

Le sous-amendement n° 1310, présenté par MM. Frimat, Peyronnet, Sueur, Lagauche, Dauge, Marc, Reiner, Godefroy, Mauroy, Mano, Domeizel, Chabroux, Cazeau, Bel, Courteau, Krattinger et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« Après le mot : "constatées", rédiger comme suit la fin du texte proposé par l'amendement 202 pour compléter le I de cet article :

« Au cours de la période de trois ans précédant l'année au cours de laquelle le projet de loi support à la loi n° relative aux libertés locales a été déposé sur le bureau du Sénat. La compensation des charges d'investissement transférées par la présente loi est calculée dans les mêmes conditions mais sur une période de cinq ans. »

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 202.

M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur. L'amendement n° 202 a pour objet de prévoir que le droit à compensation des charges de fonctionnement est égal à la moyenne des dépenses actualisées constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétence, et non, comme le veut la règle habituelle aux dépenses de l'Etat, aux dépenses constatées l'année précédant le transfert.

La compensation sera plus loyale dans la mesure où elle sera moins tributaire des réorganisations de services qui auraient pu être effectuées depuis l'annonce de la décentralisation.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter le sous-amendement n° 1310.

M. Bernard Frimat. Ce sous-amendement ressemble étrangement à l'amendement de M. Hyest, qui a été retiré.

Je salue le passage d'un an à trois ans. C'est déjà un progrès en termes de stabilité. Si j'ai bonne mémoire, quand Michel Charasse évoquait hier soir ses souvenirs de « fabricant » de loi de décentralisation et avouait quelques erreurs, il a rappelé que, pour le transfert des dépenses relatives aux lycées, c'est aussi une période de trois ans qui avait été retenue.

Quoi qu'il en soit, monsieur le ministre, c'est à nos yeux un point d'une particulière importance, et ce sous-amendement constitue pour nous un sous-amendement test pour savoir si nous avons en face de nous une équipe prête à discuter ou si, au contraire, nous avons affaire à une opération du type de celle que le président du Sénat avait qualifiée en son temps d'opération de délestage.

Je suis prêt à revoir la rédaction de ce sous-amendement et à me rallier à toute proposition d'amélioration grammaticale. C'est sur le fond que nous lui attachons de l'importance.

Nos collègues de l'Assemblée nationale débattront à partir du 27 janvier 2004 - ce qui montre d'ailleurs à quel point il est utile que nous débattions dans les conditions actuelles - de ce projet de loi de décentralisation dont nous débattons, nous, en 2003. On peut donc penser que, s'il est adopté, ce sera dans le courant de l'année 2004. Les trois années de référence pour évaluer le coût des transferts opérés en 2005 seront donc 2004, 2003 et 2002.

Il nous semble qu'il faut avoir la même attitude, monsieur le ministre, que celle que vous avez adoptée hier à propos des personnels. Nous avons exprimé nos craintes de voir les TOS disparaître des lycées, au bénéfice du rectorat et de l'administration centrale. Vous avez bien voulu nous écouter et vous nous avez fait une proposition qui a recueilli notre accord : retenir la date du 31 décembre 2002, sauf si le 31 décembre 2004 est meilleur.

Je ne m'interrogerai pas sur les raisons, mais, au vu des aléas climatiques, notamment les gels, qu'ont subis les budgets en 2003 et du caractère exceptionnellement dynamique du séduisant projet de loi de finances pour 2004, il ne me semble pas infondé d'estimer que les trois années de référence désignées par l'amendement de M. Schosteck correspondront à des exercices budgétaires particulièrement chagrins.

C'est d'autant moins infondé que celui qui établit les comptes - et nous savons quel prix il attache aux travaux du Sénat... - sait parfaitement quels secteurs seront transférés par l'Etat aux collectivités territoriales. Sans doute sera-t-il tenté de s'abandonner un peu à diminuer les crédits correspondants.

C'est en tout cas une possibilité, et pour éviter tout procès d'intention il nous faut une règle claire.

Je propose donc de « banaliser » les années 2003 et 2004 - ainsi personne ne pourra être soupçonné d'avoir modifié les éléments de référence avant que l'on discute des transferts - et donc de retenir les années 2000, 2001 et 2002.

Je pense, mes chers collègues, qu'un tel choix serait bien reçu par l'ensemble des collectivités territoriales. Je sais bien qu'il n'y aura pas de congrès à brève échéance et que personne ne tient à produire un texte avant. Cela n'a donc pas d'importance, mais je vous assure que, si le Sénat unanime parvenait à convaincre le Gouvernement de s'engager sur les années 2000, 2001 et 2002 pour les dépenses de fonctionnement et sur les années 1998, 1999, 2000, 2001 et 2002 pour les dépenses d'investissement, il donnerait aux élus locaux la certitude qu'aucune manipulation n'est possible.

Si vous objectez, monsieur le ministre, que ces références sont pires que les précédentes, je vous écouterai avec intérêt - je l'ai montré à propos du passage de cinq à dix ans - mais j'ai l'intuition...

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Frimat.

M. Gérard Delfau. C'est important, monsieur le président !

M. Bernard Frimat. Je termine, monsieur le président, mais reconnaissez que nous ne faisons pas là de l'obstruction,...

M. Dominique Braye. Si, si !

M. Bernard Frimat. ... à aucun moment d'ailleurs, contrairement à M. Braye !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Cela dépend des moments, mais là, ce n'est pas le cas.

M. Bernard Frimat. Ce n'est jamais le cas. Il s'agit là d'un point important.

M. le président. Monsieur Frimat, M. le ministre va vous répondre.

M. Bernard Frimat. Peut-être pourra-t-il être réglé dans la navette. Nous ne tenons pas particulièrement à la forme, dont la médiocrité est celle de nos textes habituels (sourires) , mais nous sommes très attachés à ce sous-amendement sur le fond, et,...

M. le président. Terminé, monsieur Frimat !

M. Bernard Frimat. ... bien évidemment, nous demanderons un scrutin public.

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 369.

M. Michel Mercier, rapporteur pour avis. Cet amendement est identique à celui de la commission des lois.

M. le président. L'amendement n° 817, présenté par M. Foucaud, Mme Beaudeau, M. Loridant et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

« A. - Rédiger comme suit le II de cet article :

« II. - La compensation financière des transferts de compétences s'opère par l'attribution d'impositions de toute nature et de dotations budgétaires, dans les conditions fixées par la loi de finances.

« B. - Pour compenser la perte de recettes résultant du A ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Le taux de l'impôt sur les sociétés est relevé à due concurrence de la compensation financière des transferts de compétence prévue au II. »

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Le rapport de notre collègue Jean-Pierre Schosteck nous rappelle utilement que les lois de décentralisation de 1983 avaient posé un principe, énoncé au premier alinéa de l'article L. 1614-5 du code général des collectivités territoriales : « Au terme de la période visée à l'article 4 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 précitée, » - trois ans en l'occurrence - « les transferts d'impôts d'Etat représentent la moitié au moins des ressources attribuées par l'Etat à l'ensemble des collectivités locales. »

Dans les faits, chacun sait que ce principe n'a jamais été complètement respecté, le produit des impôts transférés en 1983 ayant connu une progression bien moins sensible que les charges qu'ils étaient censés compenser.

On observera d'ailleurs qu'avec des mesures comme la réduction des droits de mutation ou la suppression de la vignette automobile et leur transformation en dotations, le principe a été encore plus battu en brèche.

Avons-nous la garantie que les transferts de ressources fiscales prévus par la présente loi feront, cette fois, la maille ?

Nous remarquerons dans un premier temps que lesdits transferts fiscaux sont étroitement liés, alors même que nous débattons du texte, à la bonne volonté de la Commission européenne, qui regarde avec insistance la situation des comptes publics français et qui semble exiger de nouvelles dispositions tendant à réduire les déficits.

Ainsi, le transfert de la TIPP ou du produit de la taxe sur les conventions d'assurance n'est pas réellement acquis, ce qui ne peut manquer de poser quelques problèmes de cohérence pour le présent projet de loi.

Imaginons que ce transfert ne soit pas rendu possible par la censure bruxelloise. Que se passerait-il ?

Pour notre part, nous estimons que la compensation des transferts de compétence doit être intégrale et ne générer a priori aucune levée de nouvel impôt pour les collectivités locales.

Nous estimons donc que, si l'attribution de produits fiscaux doit être prise en compte, le solde des compensations doit être financé au travers de la répartition des dotations budgétaires.

On notera d'ailleurs que la répartition des produits fiscaux transférés entre les collectivités sera un exercice complexe, impliquant pour chaque type de dépense une évaluation fondée sur des critères différents.

Toujours est-il que rien ne doit conduire à l'alourdissement de la fiscalité directe locale. C'est pourquoi nous vous invitons à adopter cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 896, présenté par MM. Peyronnet, Frimat, Sueur, Marc, Lagauche, Dauge, Godefroy, Cazeau, Chabroux, Reiner, Mano, Bel, Domeizel, Mauroy, Krattinger, Courteau et Todeschini, Mme Blandin et les membres du groupe socialiste et apparenté, est ainsi libellé :

« Dans le II de cet article, après les mots : "par l'attribution d'impositions de toute nature", insérer les mots : "dont les collectivités territoriales votent les taux ou déterminent le tarif". »

La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. L'article 88 prévoit que « les compensations financières des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature ». Nous souhaitons préciser que les collectivités territoriales votent les taux ou déterminent les tarifs de ces impositions.

M. Mercier nous a rapporté ce qui se dit dans les couloirs des ministères. Fort bien, mais cela n'apparaît pas du tout dans la loi !

On peut concevoir, à la façon dont le texte est rédigé, qu'il y ait transfert d'une fiscalité d'Etat non modulable.

Je ne dis pas que cela serait conforme à la Constitution, et que ce ne serait pas attaquable, mais, après, il faudrait une autre procédure.

Dans l'immédiat, on nous dit que la part de TIPP sera non modulable pour les départements, peut-être modulables pour les régions. Quant à la taxe sur les conventions d'assurance, on verra.

Tout cela n'est pas dans la loi, et je comprends très bien que cela n'y soit pas, mais nous souhaitons qu'il soit clairement indiqué qu'une part importante de la fiscalité transférée aux collectivités sera effectivement modulable et qu'elle le sera par les collectivités. Cela permettrait d'organiser la compensation par un simple transfert de fiscalité d'Etat vers les collectivités. Je conçois que ce soit attaquable, il n'empêche qu'il vaut mieux le préciser maintenant.

M. le président. L'amendement n° 551 rectifié, présenté par MM. Leroy, Emorine, Fouché, Lardeux, de Raincourt, Revet, Sido, Vial, Adnot, Bailly, César, Doligé, Le Grand et Vasselle, est ainsi libellé :

« Compléter le II de cet article par une phrase ainsi rédigée :

« Ces impositions de toute nature correspondront, d'une part, à des transferts directs d'impôts d'Etat aux collectivités territoriales dont le montant transféré sera calculé en fonction des charges transférées et, d'autre part, à des transferts d'impôts d'Etat permettant aux collectivités territoriales de moduler le taux ou la base de cet impôt au niveau local concerné. »

La parole est à M. Charles Revet.

M. Charles Revet. Le financement des compensations financières attribuées aux collectivités locales s'effectue par le transfert d'un impôt d'Etat, à savoir la TIPP applicable aux carburants. Cependant, le transfert de cette taxe ne garantit pas aux collectivités locales de pouvoir disposer de marge de manoeuvre quant à la modulation du vote des taux de cet impôt. C'est pourquoi, pour maintenir l'autonomie fiscale des collectivités territoriales, il est demandé le transfert d'un autre impôt d'Etat répondant à ce critère.

Pour maintenir l'autonomie financière et fiscale des départements, l'ADF demande que les transferts de compétence soient financés, pour moitié, par des impôts ou dotations qui garantissent l'autonomie financière et, pour l'autre moitié, par le transfert d'impôts d'Etat modulables, avec encadrement possible des taux dans une fourchette, et localisables, qui garantissent l'autonomie fiscale.

Monsieur le ministre, "chat échaudé craint l'eau froide" ! Nous sommes bien entendu partisans d'un certain nombre de transferts de compétences. On a d'ailleurs pu constater que les collectivités locales apportaient souvent une meilleure réponse que l'Etat, mais on a aussi très vite compris qu'un décalage apparaissait très rapidement entre les recettes reversées par l'Etat initialement prévues et les moyens nécessaires aux départements, régions ou autres collectivités pour répondre réellement aux besoins !

Je sais que la Constitution - et nous avons voté la réforme - a prévu certaines dispositions allant dans le sens que nous souhaitons, mais je crois qu'il faut aller plus loin. La vraie autonomie réside dans la souplesse, et le rapporteur pour avis de la commission des finances l'a dit très clairement.

C'est dans cet esprit que cet amendement a été déposé.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

M. le président. L'amendement n° 1309, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

« Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

« ... - Sous réserve des dispositions de l'article 19, l'Etat et les collectivités territoriales assurent le financement des opérations inscrites aux quatrièmes contrats de plan Etat-régions et relevant de domaines de compétences transférés, dans les conditions suivantes :

« 1° Les opérations engagées à la date d'entrée en vigueur de la présente loi sont poursuivies jusqu'à leur terme, dans les conditions fixées par les contrats. Les sommes versées par l'Etat à ce titre sont déduites du montant annuel de la compensation financière mentionnée au II du présent article ;

« 2° Les opérations non engagées à la date d'entrée en vigueur de la présente loi et ressortissant à un domaine de compétences transféré, au titre duquel elles bénéficient d'une compensation financière, relèvent des collectivités territoriales nouvellement compétentes qui en assurent le financement. »

La parole est à M. le ministre.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Il s'agit de régler le problème des contrats de plan Etat-régions en cours.

Mme Hélène Luc. C'est très important !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. A cet égard, deux situations peuvent se présenter : soit les opérations auront au moment du transfert déjà fait l'objet d'un engagement juridique et comptable, soit aucun engagement n'aura eu lieu.

Dans le premier cas, s'il y a déjà eu un engagement juridique et comptable au moment du transfert, c'est-à-dire le 1er janvier 2005, les contrats seront poursuivis dans les conditions prévues. C'est d'ailleurs ce que le Sénat a souhaité.

Cela étant, il faut tout de même rappeler que les crédits correspondant à ces contrats sont déjà intégrés dans la base de compensation qui doit être versée aux collectivités territoriales et qui est calculée sur la moyenne des cinq dernières années au minimum.

Afin d'éviter que l'Etat ne paie deux fois, il faudra dans ce cas-là diminuer chaque année la compensation reçue...

M. Charles Revet. S'il payait trois fois, ce serait encore mieux ! (Sourires.)

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. ... du montant égal au versement effectué par l'Etat au cours de l'exercice, au titre du contrat de plan Etat-régions.

C'est le premier cas : il est assez simple.

En revanche, lorsque les opérations n'auront pas donné lieu à engagement - c'est le second cas -, elles relèveront des collectivités territoriales...

M. Jean-Pierre Sueur. Merci, monsieur le ministre ! C'est remarquable !

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Dans ce cas-là, sauf pour l'article 19 que nous allons bientôt examiner, l'Etat sera évidemment dessaisi de la compétence, mais les collectivités territoriales recevront les moyens financiers pour agir à la place de l'Etat, et ils seront évidemment compris dans la compensation.

M. Claude Estier. Je demande la parole, pour un rappel au règlement.

M. le président. La parole est à M. Claude Estier.

M. Claude Estier. M. Peyronnet, tout à l'heure, a souligné que cet amendement du Gouvernement, déposé en dernière heure, qui ne figure d'ailleurs même pas sur le « dérouleur », modifiait assez sensiblement l'article 88.

Ce que vient de dire M. le ministre confirme qu'il s'agit bien d'un désengagement de l'Etat sur une partie des contrats de plan.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Pas du tout !

M. Claude Estier. M. Peyronnet a demandé qu'il y ait au moins une réunion de la commission des finances ou de la commission des lois pour faire le point sur cet apport nouveau qui modifie substantiellement l'article. Il n'a obtenu aucune réponse.

Je vous demande donc, monsieur le président, une courte suspension de séance pour réunir mon groupe.

M. le président. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à seize heures quarante, est reprise à seize heures cinquante-cinq, sous la présidence de M. Adrien Gouteyron.)