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Séance du 3 décembre 2003 (compte rendu intégral des débats)

COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. JEAN-CLAUDE GAUDIN

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à onze heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n'y a pas d'observation ?...

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

LOI DE FINANCES POUR 2004

Suite de la discussion d'un projet de loi

Art. 49 (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2004
Equipement, transports, logement, tourisme et mer - I - Services communs - II - Urbanisme et logement

M. le président. L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2004 (n° 72, 2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale. [Rapport n° 73 (2003-2004).]

Equipement, transports et logement

I. - SERVICES COMMUNS

II. - URBANISME ET LOGEMENT

Deuxième partie
Dossier législatif : projet de loi de finances pour 2004
Equipement, transports, logement, tourisme et mer -  III - Transports et sécurité routière - Transports terrestres, routes et sécurité routière

M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi concernant l'équipement, les transports et le logement : I. - Services communs. II. - Urbanisme et logement.

J'indique au Sénat que, pour cette discussion, la conférence des présidents a opté pour la formule fondée sur le principe d'une réponse immédiate du Gouvernement aux différents intervenants, rapporteurs ou orateurs des groupes.

Ainsi, M. le ministre répondra immédiatement et successivement : au rapporteur spécial, puis aux deux rapporteurs pour avis, et, enfin, à chaque orateur des groupes.

Ces réponses successives se substitueront à la réponse unique en fin de discussion.

Chacune des questions des orateurs des groupes ne devra pas dépasser cinq minutes ; le Gouvernement répondra en trois minutes à chaque orateur ; ce dernier disposera d'un droit de réplique de deux minutes maximum.

J'invite chaque intervenant à respecter l'esprit de la procédure, qui repose sur des questions précises et en nombre limité, et les temps de parole impartis.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Paul Girod, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget des services communs, qui représente les dépenses de personnel et de fonctionnement de l'ensemble du ministère de l'équipement, s'élèvera à 4,27 milliards d'euros pour 2004. Il reste donc stable par rapport à 2003.

Je tiens à souligner que cette stabilité résulte entièrement des efforts d'économies consentis par le ministère pour 2004.

Les économies s'expliquent d'abord par la suppression de plus de 1 000 emplois en 2004, sur un effectif total d'un peu moins de 100 000 agents. Il s'agit, monsieur le ministre, de l'effort de réduction le plus important depuis 1996. Il est également exemplaire au sein du budget de l'Etat, puisque seuls le ministère délégué à l'enseignement scolaire et le ministère de l'économie et des finances enregistrent des suppressions d'emplois supérieures par rapport à des effectifs il est vrai beaucoup plus importants que ceux du ministère de l'équipement.

L'effort de maîtrise de la dépense se traduit également par une revalorisation modérée des rémunérations, qui progresseront seulement de 0,45 % en 2004.

Enfin, des efforts sont de nouveau consentis sur les dépenses de fonctionnement du ministère. L'an passé, vos services indiquaient que les moyens de fonctionnement du ministère avaient « atteint des seuils qu'il n'[était] plus possible de franchir ». Si l'incontestable pression sur les coûts de fonctionnement conduit à développer la maîtrise de la dépense, avec des résultats certains, les marges de progrès en la matière me semblent plus limitées.

Au-delà de ce panorama général, j'évoquerai les perspectives de réforme du ministère sous trois aspects : la transparence, la préparation à la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, dite LOLF, et la décentralisation.

Pour ce qui est, tout d'abord, de la transparence, un rapport de la Cour des comptes de 2001 mettait en relief des irrégularités et des difficultés dans la gestion des effectifs du ministère. J'ai donc souhaité réaliser un contrôle sur le suivi de ces observations, contrôle auquel le ministère a apporté son concours et qui a montré que des mesures ont été prises. Il a notamment été procédé à la régularisation d'emplois contractuels, à l'inscription de crédits budgétaires et à la mise en conformité des régimes indemnitaires. La mise en oeuvre de plusieurs autres mesures, telle la réduction du nombre d'emplois transférés en cours de gestion, n'est pas encore achevée.

Cependant, monsieur le ministre, je pense que des progrès restent à faire sur de nombreux points, notamment pour mieux distinguer les emplois des établissements publics, pour supprimer les emplois rémunérés sur fonds de concours, pour améliorer la gestion des agents, ou encore pour trouver de vrais indicateurs de performance. L'année 2004 sera sans aucun doute l'occasion de progresser sur ces thèmes !

En ce qui concerne, maintenant, la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001, le ministère se prépare sérieusement à la création des « programmes » et des « missions ». Par ailleurs, monsieur le ministre, vous avez exposé à la commission des finances votre stratégie de réforme. Ainsi, en 2006, vos moyens seraient présentés autour de cinq missions et de onze programmes, qui sont précisés dans mon rapport écrit.

Deux orientations importantes se dégagent des projets dont vous nous avez fait part.

D'une part, en choisissant de donner aux futurs responsables de programme l'ensemble des moyens humains et financiers concourant à la politique qu'ils seront chargés de mettre en oeuvre, vous leur permettrez de répondre de leurs performances dans la gestion non seulement des crédits d'intervention ou d'investissement, mais également des ressources humaines.

D'autre part, la mise en place des missions et des programmes vous permettra de procéder à un regroupement de services et à introduire ainsi une certaine cohérence dans l'administration centrale de votre ministère, qui comporte actuellement seize directions. Vous nous avez indiqué que, pour une meilleure efficacité des structures, ce nombre devrait être divisé par deux. Nous nous félicitons de cette annonce.

Enfin, j'évoquerai la décentralisation, qui, en parallèle avec la mise en oeuvre de la LOLF, devrait entraîner une réorganisation importante des services déconcentrés du ministère, comme vous l'avez indiqué à la commission. Ces évolutions sont détaillées dans mon rapport écrit.

En prenant en compte le transfert des routes départementales et d'une partie des routes nationales, on constate que 29 000 agents seraient concernés par la décentralisation, soit environ le tiers des effectifs du ministère. Dans un premier temps, les ouvriers des parcs et ateliers ne seraient pas touchés. Cependant, il est prévu qu'un rapport sera remis au Parlement avant 2007. J'espère que ce délai sera respecté !

Ma seule question portera donc, monsieur le ministre, sur les prochaines étapes que vous envisagez pour mettre en oeuvre ce transfert de personnel.

Pour conclure sur les services communs, je rappellerai que la commission des finances propose au Sénat d'adopter les crédits du budget de l'équipement des transports, du logement, du tourisme et de la mer pour 2004.

J'en viens au budget de l'urbanisme et du logement, qui s'établira, pour 2004, à 6,7 milliards d'euros en moyens de paiement, soit une diminution de près de 9 % par rapport à 2003. La baisse des crédits s'explique pour l'essentiel par la diminution des crédits d'investissement, ce qui n'est pas sans créer de difficultés.

Avant d'évoquer les principales composantes de ce projet de budget, je voudrais souligner combien la comparaison traditionnelle avec le projet de loi de finances initiale pour 2003 est trompeuse. Le projet de loi de finances rectificative que nous examinerons dans une quinzaine de jours visera, en effet, à l'annulation de 300 millions d'euros de crédits. Autant dire que le projet de budget du logement pour 2004 relève plus de la sincérité budgétaire fondée sur la situation observée en 2003, s'agissant par exemple des crédits de l'ANAH, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, que d'une restriction de moyens. Seule son exécution nous permettra de tirer des conclusions réelles.

J'en viens maintenant au premier thème de ce projet de budget : les aides personnelles au logement. Elles représentent plus de 5 milliards d'euros, soit 75 % des crédits du budget. Pourtant, je dois avouer les difficultés qu'éprouve un rapporteur spécial à suivre leur évolution, compte tenu, d'une part, de la complexité du circuit de financement, mise en valeur par la Cour des comptes et par la commission des finances, et, d'autre part, des mesures de revalorisation en cours d'année, dont les effets ne sont pas toujours correctement pris en compte.

Je sais, monsieur le ministre, que vous essayez d'y remédier, mais je souhaiterais que ces réformes puissent aboutir plus rapidement afin que ce domaine, ô combien délicat, soit plus lisible.

Une mesure de simplification, qui me paraît mériter d'être pleinement explorée, consisterait à prendre en compte les revenus imposables. Cela permettrait de supprimer chaque année près de 5 millions de déclarations et, j'imagine, autant d'archivage, autant de contrôles. Ce serait donc une réelle simplification pour vos propres services comme pour le Parlement, qui y verraient plus clair en la matière, puisque le nombre de déclarations et leur contenu influent sur la consommation des crédits.

Par ailleurs, monsieur le ministre, je voudrais vous interroger sur les économies, d'un montant de 185 millions d'euros, que vous annoncez pour 2004.

Cette année, des économies, certes moins importantes, n'ont pu être mises en oeuvre parce qu'il fallait attendre les conclusions d'un rapport sur le logement étudiant pour pouvoir les réaliser. Je crains, monsieur le ministre, si ces économies ne sont pas concrétisées, que la dotation budgétaire ne soit insuffisante pour 2004. De la même manière, il nous faudra bientôt voter une rallonge de 107 millions d'euros pour les aides personnelles en 2003. Il est nécessaire d'avoir une vision plus claire des choses.

En matière de logement social, monsieur le ministre, vous annoncez la réalisation de 80 000 logements en 2004. Certains doutent de cet objectif, compte tenu de la diminution des crédits budgétaires.

Je voudrais rappeler deux points.

Il faut d'abord préciser que l'objectif de 80 000 logements sociaux ne recouvre pas les seuls logements financés grâce au budget de l'Etat. Ceux-ci, en réalité, seront portés de 42 000 à 48 000 unités en 2004. Le chiffre de 60 000 logements nouveaux sera atteint grâce aux prêts locatifs sociaux, les PLS, qui concernent des logements bénéficiant non pas de subventions directes, mais d'aides fiscales comme la TVA à taux réduit ou l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, autant d'aides dont la comptabilisation se trouve ailleurs. Enfin, les 20 000 logements restants seront financés par la nouvelle Agence nationale pour la rénovation urbaine, appelée affreusement l'ANRU, et par l'Association foncière du 1 % logement. La réalisation des 80 000 logements dépendra donc beaucoup de la mobilisation des acteurs extérieurs et de la rapidité avec laquelle l'ANRU, qui est déjà mise en place, atteindra sa pleine efficacité.

Il faut ensuite mentionner - c'est mon second point - la baisse de 0,75 point du taux du livret A. Elle aura un double effet qu'il est utile de rappeler, car il est le noeud du sujet : d'une part, la dette du mouvement HLM diminuera de 27 millions d'euros en 2004, de 70 millions d'euros en 2005 et de 240 millions d'euros en 2006 ; d'autre part, le montage des opérations nouvelles sera affecté. En effet, la subvention de l'Etat représente entre 7 % et 14 % des opérations. Les avantages de taux sont supérieurs aux aides budgétaires. Grâce à la baisse du taux du livret A, qui correspond en moyenne à 90 % des subventions, les subventions budgétaires pourront diminuer de moitié en 2004 sans compromettre, au contraire, les plans de financement.

S'agissant des opérations de rénovation du parc social, je constate que les aides budgétaires tendent à se réduire en raison de la généralisation de la TVA à taux réduit. L'an dernier avait été annoncée la distribution de 100 000 primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale, les PALULOS, pour 2003 : il est peu probable que cet objectif soit atteint. Pour 2004, j'approuve la priorité accordée sur ce point aux zones urbaines sensibles, les ZUS, tout en soulignant l'importance qu'il faut accorder à la réhabilitation de l'ensemble du parc.

Ces considérations me conduisent à évoquer le programme de rénovation urbaine pour 2004.

La loi du 1er août 2003 d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine a défini un programme national de rénovation urbaine dans les zones urbaines sensibles. Comme l'a souligné notre collègue Eric Doligé dans son rapport au nom de la commission des finances, les objectifs assignés à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine sont ambitieux : 40 000 constructions, démolitions et réhabilitations par an pour la période 2004-2008. En réalité, les objectifs associés au présent projet de loi de finances sont inférieurs à cette moyenne théorique, puisque l'ANRU devra démolir, en 2004, 20 000 logements dans les zones urbaines sensibles et qu'un nombre équivalent sera produit. Ces objectifs, pour la première année de mise en oeuvre de l'Agence, me semblent réalistes. Je souhaiterais cependant, si tous les crédits ne peuvent être consommés, qu'ils ne soient pas annulés mais puissent servir, par exemple, à des opérations sociales hors politique de la ville.

Comptez-vous, monsieur le ministre, coordonner votre action - cela me semble nécessaire - avec celle du ministre de la ville ?

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer. C'est déjà fait !

M. Paul Girod, rapporteur spécial. J'évoquais tout à l'heure la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances qui prévoit l'élaboration de missions. Celles que vous aviez prévues, détaillées en programmes, me paraissent être internes à votre ministère. Ne serait-il pas souhaitable, pour une meilleure lisibilité, de créer une mission interministérielle commune au ministère de l'équipement et au ministère de la ville et portant sur l'ensemble de la question du logement ? J'ai cru comprendre que tel était le souhait du rapporteur spécial des crédits du ministère de la ville ; je vous avoue que c'est aussi le souhait du rapporteur spécial des crédits de l'urbanisme et du logement du ministère de l'équipement.

J'en viens aux aides à la pierre dans le logement privé, c'est-à-dire, pour l'essentiel, à deux sujets : le prêt à taux zéro et l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, l'ANAH.

Le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement réduit depuis 1997, passant de 120 000 prêts émis à 102 000 en 2002. Les deux premiers trimestres de 2003 montrent encore une tendance à la baisse de 7 %.

Parallèlement, le coût unitaire du prêt diminue en raison de la baisse des taux d'intérêt.

Malgré ces évolutions, qui permettent des économies de constatation de plusieurs dizaines de millions d'euros, vous proposez de nouvelles mesures. Jusqu'à présent, il était tenu compte des revenus perçus les deux années avant la demande du prêt. Il a été décidé de prendre comme référence les revenus de l'année n-1.

Cette modification vise plus particulièrement les personnes entrant dans la vie active qui étaient auparavant non imposables ou faiblement imposables en raison de leur statut d'étudiant. Il s'agit donc d'éliminer une forme d'effet d'aubaine. Force est cependant de reconnaître que cet effet avait l'avantage d'inciter de jeunes ménages à accéder rapidement à la propriété.

Je note que ce « recalibrage » est particulièrement fort, puisque les dotations au prêt à taux zéro chuteront d'environ un tiers en 2004. Cela ne pourra pas ne pas avoir d'effet sur le nombre total des prêts distribués et sur l'accession sociale à la propriété, alors qu'un rapport d'inspection avait pourtant démontré tout leur intérêt pour soutenir la construction.

Concernant le logement locatif privé, depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains, l'intervention de l'ANAH a été étendue au financement des travaux réalisés par les propriétaires-occupants et les moyens qui lui ont été accordés ont connu une baisse sensible.

Les parlementaires ont été à plusieurs reprises amenés à abonder la ligne budgétaire. Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2003, nos collègues députés ont ainsi voté un amendement pour revaloriser de 30 millions d'euros le budget de l'ANAH. Cependant, l'exécution réelle du budget, notamment du fait des annulations et des gels de crédits, a effacé complètement ces initiatives. Dans ces conditions, la réduction de la dotation affectée à l'ANAH pour 2004 relève plutôt de la sincérité budgétaire que d'une réelle réduction de moyens.

Il n'empêche que l'action de l'ANAH reste essentielle et nous formulons le souhait que les crédits inscrits pour 2004 ne soient pas soumis à quelque contrainte que ce soit en cours d'exercice, car, si les capacités réelles d'intervention de l'ANAH étaient encore réduites, ce serait catastrophique.

Je le disais, la gestion budgétaire de l'année 2003 a été particulièrement heurtée à cet égard, la distorsion entre le nombre de dossiers éligibles à des subventions et les crédits réellement disponibles n'ayant cessé de croître.

Une modification de la réglementation concernant les travaux éligibles aux subventions de l'ANAH est en cours et devrait permettre d'améliorer la situation.

Je souhaiterais, monsieur le ministre, que vous puissiez au moins nous donner quelques engagements sur la stabilisation des moyens de l'ANAH en 2004. Je sais bien que cela ne dépend pas que de vous, mais, en la matière, il serait bon d'éviter non pas les stop and go - je ne veux pas me faire assassiner par les partisans de la défense de la langue française ! - mais en tout cas les coups d'accordéon excessifs.

En revanche, et ce sera ma conclusion sur les aides au logement privé, je souhaite rappeler la montée en puissance des aides fiscales. La reconduction de la TVA à taux réduit pour la rénovation du logement, pour plus de 3 milliards d'euros par an, est une mesure significative du projet de budget pour 2004. L'amélioration du régime fiscal en faveur du logement locatif, qui devrait permettre la mise en chantier de plus de 50 000 logements locatifs, est également une bonne mesure. Cette incitation fiscale forte, compte tenu de la suppression des plafonds de ressources et de la hausse des plafonds des loyers, sera, si elle produit tous ses fruits, décisive.

Toutefois, je souhaiterais que ces dispositions puissent être complétées par des incitations concernant le logement intermédiaire compte tenu des tensions actuelles sur le marché locatif.

M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !

M. Paul Girod, rapporteur spécial. Enfin, je rappellerai que la politique du logement est évidemment concernée par deux réformes d'importance : la décentralisation et la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001.

La politique du logement social fera l'objet d'une délégation de compétences aux structures intercommunales d'agglomération pour la gestion des aides à la pierre, alors que les départements se verront confier la pleine responsabilité des fonds de solidarité logement.

Par ailleurs, s'agissant de la mise en oeuvre de la loi organique, dont j'ai parlé avec le fascicule « services communs », le ministère envisage une mission « aménagement, logement et tourisme » qui devrait comporter un programme « aménagement et logement », pour lequel plus de 31 000 agents du ministère seraient mobilisés. Je renouvelle ma question sur une éventuelle mission interministérielle.

En conclusion, mes chers collègues, je vous rappelle que la commission des finances vous propose d'adopter les crédits du budget de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer pour 2004, étant entendu que mon rapport ne porte que sur les services communs, l'urbanisme et le logement. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le ministre.

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer. Avant de répondre le plus précisément possible à toutes vos questions, monsieur le rapporteur spécial, je veux saluer la qualité et la clarté du rapport de la commission des finances, qui pose de très bonnes questions s'agissant d'un secteur passionnant, bien sûr, mais aussi très complexe.

L'enjeu de la politique du logement est simple : permettre à tous ceux qui habitent notre pays de disposer d'un logement, et d'un logement de qualité.

Pour y parvenir, il faut agir sur l'ensemble de la chaîne du logement en utilisant tous les leviers connus, qu'ils soient juridiques, budgétaires ou fiscaux, et en les adaptant à chaque situation.

Le Gouvernement a trois priorités : la relance de la production locative, la rénovation urbaine et le développement de l'accession sociale à la propriété.

La relance de la production locative vise à répondre, comme vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur spécial, aux fortes tensions que connaît le marché du logement.

Il faut construire dans tous les secteurs du logement.

Vous savez que la loi « urbanisme et habitat » que vous avez votée cette année a permis de simplifier et d'améliorer les dispositions trop contraignantes de la loi SRU, sans en perdre les principes essentiels et tout en faisant davantage confiance aux élus locaux.

La loi « urbanisme et habitat » a introduit un dispositif nouveau d'aides fiscales à l'investissement locatif qui va permettre, d'ici à la fin du mois de décembre, de réaliser 40 000 logements neufs, conformément à l'objectif que je vous avais annoncé au moment du vote de la loi, mais, au lieu d'être atteint en un an, cet objectif l'aura été en neuf mois.

La sortie, maintenant imminente, des textes d'application relatifs à l'incitation à l'investissement locatif dans l'ancien avec travaux va en outre permettre de lancer très rapidement des opérations de rénovation de logements aujourd'hui vacants parce qu'ils ne sont pas en état d'accueillir des locataires.

Pour le logement locatif social, le Gouvernement a fixé un objectif très ambitieux, jamais atteint depuis dix ans au moins : 80 000 logements sociaux en 2004 - c'est possible ! -, soit 40 % de plus qu'en 2003, année déjà bien meilleure que les précédentes.

Permettez-moi à ce sujet, monsieur le rapporteur spécial, une petite explication technique : si vous isolez, comme vous l'avez fait, les logements financés par des aides budgétaires directes, plus les PLAI, les prêts locatifs aidés d'intégration, ce sont 63 000 logements qui sont prévus en 2004, contre 42 000 en 2003, toutes choses étant comparables par ailleurs, soit 50 % de plus qu'en 2003.

En effet, les logements destinés à remplacer les logements démolis dans le cadre de la rénovation urbaine doivent être comptabilisés en 2004 puisque les logements destinés à remplacer les logements démolis en 2003 étaient eux-mêmes inclus dans les chiffres de 2003.

Par ailleurs, le budget du logement prévoit aussi 12 000 prêts locatifs sociaux, ou PLS, et 5 000 logements qui seront réalisés par La Foncière. C'est ainsi que nous atteindrons avec, bien sûr, la mobilisation des bailleurs et des opérateurs divers, le chiffre de 80 000 logements locatifs sociaux.

Je n'ai pas oublié, monsieur le rapporteur spécial, le locatif intermédiaire. Pour venir en aide aux classes moyennes des grandes agglomérations qui, sans avoir accès aux logements HLM, ne peuvent pas davantage supporter les loyers du marché, j'ai décidé de revoir les conditions de mise en oeuvre du dispositif du 1 % logement.

Je sais que les partenaires sociaux sont prêts à faciliter dans ce cadre des opérations locatives intermédiaires. Je travaille avec eux sur les modalités techniques de leur intervention. J'escompte plusieurs milliers d'opérations supplémentaires.

Deuxième priorité : la rénovation urbaine.

Avec la loi de programmation votée cette année, c'est un vrai changement d'échelle que nous avons engagé pour redonner un nouvel élan, une nouvelle image à tous les quartiers relevant de la politique de la ville. Soyez assurés que mon ministère participe pleinement à cette grande ambition.

La coordination entre l'action de M. Borloo et la mienne s'établira sans difficulté, comme ce fut le cas dans les mois derniers.

D'abord, il est évident que nous partageons les mêmes convictions et les mêmes ambitions pour les quartiers difficiles.

Ensuite, sur le terrain, les directions départementales de l'équipement sont prêtes à s'engager, avec tout leur professionnalisme, en faveur de la rénovation.

Je serai représenté, vous le savez, dans la nouvelle agence dont j'aurai, en tant que ministre du logement, la cotutelle.

Les conditions sont donc remplies pour que soit assurée une coordination parfaite de la politique du logement dans les zones urbaines sensibles, comme d'ailleurs en dehors de ces zones, car la France n'est pas couverte que de quartiers difficiles.

Je ne suis donc pas sûr, pour répondre très directement à votre suggestion, que la création d'une mission interministérielle soit vraiment nécessaire afin d'améliorer la situation. La coordination, qui existe déjà, et la cotutelle de l'agence sont des réponses. C'est un problème d'organisation et de coordination des services, et non pas un problème budgétaire entre nos deux ministères.

Troisième priorité : l'accession sociale à la propriété.

C'est une demande générale des Français, qui ou rêvent de devenir propriétaires ou n'osent plus en rêver pour s'être trop longtemps sentis condamnés à ne jamais le devenir.

Mme Odette Terrade. C'est normal !

M. Gilles de Robien, ministre. Nous voulons changer cet état de fait et répondre à cette demande générale, ce qui implique de donner à tous la possibilité de devenir propriétaires de leur logement : les moins fortunés de nos concitoyens doivent avoir un autre choix que celui de rester locataires à vie.

Mme Odette Terrade. Difficile, avec un pouvoir d'achat en baisse !

M. Gilles de Robien, ministre. C'est pourquoi le prêt à taux zéro doit être et va être optimisé. Il vaut mieux en effet qu'il s'adresse à un nombre peut-être moins important d'accédants potentiels à la propriété, mais qu'il profite à des catégories de personnes qui n'auraient sinon jamais pu y accéder.

C'est la raison pour laquelle nous portons le différé à dix-huit mois pour les ménages dont les revenus atteignent 1,6 fois le SMIC et à dix-sept mois pour ceux dont les revenus équivalent à 2 fois le SMIC, ce qui constitue une grande amélioration. Nous ciblons donc le prêt à taux zéro en tant que prêt social d'accession déclencheur de logements supplémentaires.

Parallèlement au prêt à taux zéro, qui reste le principal levier dont disposent les pouvoirs publics, j'ai souhaité créer un nouveau produit d'accession, bien adapté aux ménages les plus modestes qui, souvent, n'ont pas d'apport personnel mais qui ont la volonté de devenir propriétaires et de réaliser leur rêve.

Il s'agit du prêt social location-accession. Pour la première fois, grâce au régime de la location-accession, les accédants vont bénéficier d'avantages fiscaux très importants : une TVA à 5,5 % ainsi qu'une exonération de taxe foncière pendant quinze ans.

De plus, ces accédants à la propriété bénéficieront de mesures de sécurisation apportées par les organismes d'HLM, par exemple le rachat du logement en cas d'accident de la vie, séparation, divorce, chômage, etc.

Lors du vote du budget à l'Assemblée nationale, de nombreux députés, dont M. Méhaignerie, avaient demandé que la dotation de 5 000 logements soit augmentée. Eh bien, le Gouvernement a déposé un amendement que le Sénat a adopté lors du vote de l'article 42 du projet de loi de finances portant le contingent initial de 5 000 logements à 10 000 logements, ce dont je veux vous féliciter et vous remercier chaleureusement, mesdames, messieurs les sénateurs, car cela va nous aider à encourager l'accession sociale à la propriété.

Grâce de surcroît aux dispositions que je prévois d'inclure dans le projet de loi « Propriété pour tous » qui sera déposé au début de 2004 pour faciliter l'acquisition par les locataires d'HLM de leur logement, nous pourrons donner une véritable impulsion à l'accession à la propriété et aider de nombreux Français à devenir propriétaires en étant entourés de sécurités financières d'autant plus indispensables que nous nous adressons, bien sûr, aux plus modestes.

Développer une offre de logement de qualité et abordable impose de construire davantage. Tel est bien l'objet des mesures que je vous ai présentées. Nous ferons déjà mieux en 2003 qu'en 2002, avec quelque 309 000 logements en chantier, mais nous devrons atteindre très vite le chiffre de 320 000 logements construits pour sortir d'une crise qui, il faut bien le dire, nous a été léguée.

A cet égard, les autorisations accordées en 2003 portent sur environ 365 000 logements. La part de « déchet » étant de l'ordre de 10 % à 15 %, nous serons bien proches d'atteindre l'objectif des 320 000 logements que l'on évoque depuis des années, sans que l'ancienne majorité, autiste dans le domaine du logement, ait cru devoir accélérer, améliorer, accompagner la réalisation des programmes. (Exclamations amusées sur les travées du groupe socialiste.)

M. André Vézinhet. Ça, c'est la meilleure !

M. Gilles de Robien, ministre. Cela étant, à côté de la construction, la rénovation du parc privé peut aussi permettre d'accroître l'offre de qualité, y compris l'offre de logement social, en favorisant la remise sur le marché de logements et la lutte contre l'habitat indigne. Ces priorités, nettement affirmées par l'ANAH, l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, s'inscrivent dans un objectif d'efficacité accrue des aides publiques.

Aussi était-il pour moi très important de stabiliser les moyens budgétaires de l'ANAH pour 2004. Ce résultat n'est pas glorieux, mais l'obtenir n'était pas gagné d'avance, comme vous le savez, monsieur le rapporteur spécial. Soyez assuré en tout cas que je ferai tout ce qui est en mon pouvoir pour que cette stabilisation soit effective tout au long de l'année 2004. Nous connaissons l'effet de levier considérable permis par l'utilisation des crédits de l'ANAH. Nous savons que, en milieu rural, beaucoup de bâtiments menaçant de tomber en ruine peuvent être conservés, réhabilités et transformés en logements grâce à l'intervention de l'ANAH, qui permet également, dans des milieux urbains dégradés, de passer d'un habitat indigne à un habitat décent par le biais des OPAH, les opérations programmées d'amélioration de l'habitat.

C'est un outil extraordinaire, dont je veux maintenir les moyens, pour le moins.

S'agissant toujours des aides à la personne, je mettrai tout en oeuvre pour que celles-ci, dont je mesure bien l'apport qu'elles représentent pour plus de 6 millions de ménages, contribuent à la réalisation de nouveaux logements, en permettant l'amortissement des prêts souscrits par les bailleurs sociaux.

Telles sont les mesures que je voulais vous présenter, mesdames, messieurs les sénateurs. Leur mise au point est difficile. Je regrette par ailleurs de ne pouvoir vous en dire davantage sur les dispositions réglementaires, car certaines d'entre elles sont encore en cours d'élaboration. Elles seront, comme chaque année, soumises au Conseil national de l'habitat et au conseil d'administration de la Caisse nationale d'allocations familiales.

Enfin, vous avez proposé, monsieur le rapporteur spécial, que soit pris en compte le revenu imposable pour le calcul des aides à la personne. Le Gouvernement travaille sur ce sujet, en vue de simplifier ledit calcul et de faciliter la gestion du dispositif.

En conclusion, c'est une politique d'ensemble du logement que j'ai l'ambition de mettre en place pour les Français. Le projet de budget qui vous est soumis aujourd'hui, mesdames, messieurs les sénateurs, en est évidemment un élément essentiel, mais ce n'est pas le seul.

En tout cas, tel qu'il vous est présenté, il offre les moyens d'accroître l'offre de logement, notamment pour les plus modestes de nos concitoyens. La baisse des taux nous y aide fortement, comme vous l'avez souligné, monsieur le rapporteur spécial. Je partage totalement votre analyse à cet égard. Grâce à cette réduction des taux, les bailleurs sociaux bénéficieront en effet de 26 millions d'euros supplémentaires en 2004, de 76 millions d'euros supplémentaires en 2005, de plus de 200 millions d'euros supplémentaires en 2006.

Ce fait a été quelque peu masqué par des criailleries démagogiques sur la baisse du taux de rémunération du livret A. Or je me souviens d'une époque où la rémunération du livret A était inférieure au taux de l'inflation, ce qui n'est plus le cas à l'heure actuelle ! La baisse du taux de rémunération du livret A permet aujourd'hui de financer le logement social dans de meilleures conditions, et donc d'accroître l'offre de logements sociaux pour les Français les plus modestes. Cela méritait d'être souligné.

S'agissant enfin de la réforme des services de mon ministère, monsieur le rapporteur spécial, je souhaite affirmer, comme je l'ai fait devant la commission des finances du Sénat, toute ma volonté et celle de mes collaborateurs de faire évoluer significativement le service public de l'équipement dans tous les domaines. Son rôle, au coeur de la vie quotidienne, est véritablement fondamental. La démarche de modernisation que j'ai engagée permettra de répondre aux attentes de plus en plus importantes de la société et des citoyens.

Face aux risques naturels - la catastrophe survenue dans le sud-est de la France a été évoquée en conseil des ministres voilà une heure -, face aux risques industriels, face aux risques accidentels, face à l'insécurité routière, face aux enjeux prépondérants liés aux transports, à la nécessaire rénovation urbaine, au droit au logement, à l'aménagement durable du territoire, mon ministère se doit évidemment d'être présent partout à la fois et, surtout, de faire preuve d'efficacité.

Une telle mission est difficile à assumer, mais le professionnalisme reconnu des personnels, leurs compétences, recherchées notamment par les collectivités locales, la mobilisation constante des agents de l'équipement, par exemple la nuit dernière et ce matin encore pour surveiller les digues du Rhône, sont des garanties au regard de l'intérêt général.

Je vous remercie, monsieur le rapporteur spécial, d'avoir souligné l'importance de ce mouvement ambitieux de modernisation, tourné vers l'avenir, que nous avons lancé. Bien entendu, des progrès restent encore à accomplir.

Vous avez également salué les efforts de nouveau consentis par mon ministère en vue d'une meilleure maîtrise des dépenses publiques. Les mesures arrêtées vont exiger des sacrifices importants de la part de services de plus en plus confrontés à un accroissement et à une complexification de leurs tâches.

S'agissant de la décentralisation, l'examen en cours par le Parlement du projet de loi relatif aux responsabilités locales peut donner à penser que ce texte sera promulgué dans le courant de l'année 2004. Sur cette base, les premiers transferts de personnels concernant les services de l'équipement pourraient intervenir dès le début de l'année 2005.

Ils concerneront les agents chargés de l'entretien des routes départementales, qui sont déjà, en application de l'article 7 de la loi du 2 décembre 1992, placés sous l'autorité fonctionnelle du conseil général dans un tiers des départements, soit quelque 7 000 personnes. Les transferts suivants, qui viseront principalement les autres départements, devraient s'échelonner entre 2006 et 2007, parallèlement, bien sûr, au transfert des routes nationales d'intérêt local.

Quant aux autres transferts de compétences, qui intéresseront les infrastructures de transports, par exemple les aéroports ou les ports maritimes et fluviaux, et qui se fondent sur des démarches privilégiant le volontariat, ils devraient être opérés de 2007 à 2009.

Les prochaines étapes de la mise en oeuvre des transferts de personnels seront suivies de près, je le sais, par la Haute Assemblée, en particulier par vous-même, monsieur le rapporteur spécial. Je tiens à vous dire combien j'ai apprécié votre analyse de ce projet de budget. Certes, les taux d'intérêt actuels nous favorisent, mais, pour la première fois depuis des décennies, nous allons peut-être construire plus de logements, notamment plus de logements sociaux, avec moins de moyens financiers, en privilégiant la qualité, en remettant des logements vacants sur le marché, en stimulant l'offre dans le secteur du logement ancien, grâce à l'amortissement locatif. Si nous réussissons, comme j'en suis persuadé, avec l'aide des différents bailleurs sociaux et de tous les opérateurs, nous ferons moins appel au contribuable tout en faisant bénéficier les personnes les plus modestes d'une offre plus large de logements. Nous aurons alors, tous ensemble, réussi une belle année 2004 ! Je vous remercie de votre soutien.

(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)

(M. Guy Fischer remplace M. Jean-Claude Gaudin au fauteuil de la présidence.)