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Séance du 18 septembre 2007 (compte rendu intégral des débats)

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Rappels au règlement

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Bel, pour un rappel au règlement.

M. Jean-Pierre Bel. Je rends bien volontiers hommage à notre collègue Hélène Luc au nom du groupe socialiste, mais, monsieur le président, si j'ai demandé à prendre la parole, c'est à propos de l'organisation de nos travaux.

Depuis février 2007, aucune séance de questions d'actualité n'a permis au Sénat de contrôler l'action du Gouvernement. Or les sénateurs socialistes considèrent, au vu d'événements graves, que la Haute Assemblée doit consacrer rapidement une séance à un débat sur la politique étrangère de notre pays, en particulier sur le dossier iranien.

En effet, la récente déclaration du ministre des affaires étrangères appelant à se préparer à la possibilité d'une guerre avec l'Iran est grave et inquiétante.

Nos interrogations sont multiples.

Le ministre des affaires étrangères souhaite-t-il ainsi préparer les esprits à une logique de guerre ? Notre pays doit-il suivre les erreurs de la politique voulue par l'administration Bush et les néo-conservateurs américains ? Comment peut-on prétendre que les États-Unis sont intervenus en Irak avec l'accord du Conseil de sécurité des Nations unies ?

Pourquoi le Président de la République et le ministre des affaires étrangères ont-ils choisi de faire ce type de déclaration aujourd'hui ?

Quelle pertinence stratégique y a-t-il dans le fait d'annoncer des préparatifs de guerre maintenant ?

À cela viennent s'ajouter les déclarations récentes du ministre de la défense relatives à « un futur retour dans l'OTAN pour conforter la défense européenne ».

Toutes ces déclarations constituent-elles, ou non, un changement de cap fondamental par rapport à la politique étrangère qu'a menée la France depuis 1958 ?

Faut-il que cette évolution se produise hors du regard de la représentation nationale ?

En conséquence, monsieur le président, le groupe socialiste souhaite vivement qu'un débat soit engagé rapidement au Parlement sur ce dossier et vous demande de transmettre ce souhait à M. le Premier ministre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Mon cher collègue, je vous donne acte de votre rappel au règlement.

Vous souhaitez un débat. La prochaine séance de questions d'actualité aura lieu le jeudi 4 octobre.

M. le président. Vous pourrez alors interroger le Gouvernement. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

Le Gouvernement a pris bonne note de votre demande et je ne doute pas un seul instant qu'il lui donnera prochainement les suites que vous attendez.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour un rappel au règlement.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je vous remercie au nom de mon groupe, monsieur le président, de l'hommage - mérité ! - que vous avez rendu à Mme Hélène Luc. Cela nous fait très plaisir.

M. le président. Je n'en doute pas, ma chère collègue.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cependant, si je prends la parole en cet instant, ce n'est pas simplement pour vous remercier, c'est aussi pour m'associer à la demande de mon collègue Jean-Pierre Bel.

Nous sommes réunis pour la seconde fois cette année en session extraordinaire, et ce pour examiner des projets de loi qui, il faut bien le dire, ne nécessitaient pas, ni de mon point de vue, ni de celui de mon groupe, une session extraordinaire, loin s'en faut !

En revanche, il est d'autres sujets qui mériteraient, eux, débat.

Ainsi, j'observe que le ministre des affaires étrangères, en l'occurrence porte-parole du Président de la République et de sa politique étrangère, nous annonce que nous sommes à l'orée d'une guerre.

Dans un autre registre, et alors que l'on n'en est encore qu'au débat sur la réforme de la Constitution, les médias proclament haut et fort que le Président de la République est entré au Sénat. Il est vrai qu'il est dans nos murs, mais pas dans l'hémicycle, et pour présenter à des journalistes « sa » réforme des régimes spéciaux, ainsi que bien d'autres réformes, qui tendent, sur le fond, à mettre en cause le contrat social qui a existé jusqu'à aujourd'hui, pour en proposer un autre.

Voilà donc la presse informée, alors même que le Parlement est tenu dans l'ignorance sur ces questions.

Monsieur le président, au nom de mon groupe, je veux d'abord protester contre cette pratique des institutions et, comme le président du groupe socialiste, demander instamment que le Parlement ait à connaître de la situation en Iran, des relations de la France avec ce pays et, bien évidemment, de la politique étrangère que mène à l'heure actuelle la France. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Je vous donne également acte de votre intervention, ma chère collègue, dont, j'en suis certain, le Gouvernement a pris bonne note. Nous verrons, lors d'une prochaine conférence des présidents, si des propositions sont faites qui vont dans votre sens.

En ce qui concerne la venue au Sénat du Président de la République, je précise, car la nuance est d'importance, que M. Sarkozy est intervenu, sur l'invitation de l'association des journalistes de l'information sociale, non pas « au Sénat », mais dans une salle du Palais du Luxembourg, la salle Clemenceau. Je fais appel au témoignage des uns et des autres : de nombreuses réunions s'y sont déjà tenues. (Protestations sur les travées du groupe CRC.)

M. Guy Fischer. C'est trop facile !

M. le président. Monsieur Fischer, quand vos collègues me demanderont une salle, je la leur refuserai, en leur rappelant vos propos d'aujourd'hui ! (Nouvelles protestations sur les mêmes travées.)

M. Robert Hue. Il n'est pas Président de la République !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Pas de confusion !

M. le président. Je ne peux pas m'opposer aux invitations adressées à certaines personnalités par telle ou telle association de journalistes ! Je ne vais pas les contrôler ! Un peu de tolérance !

Mme Catherine Tasca. C'est une provocation !

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Dossier législatif : projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires
Discussion générale (suite)

Nationalité des équipages de navires

Adoption d'un projet de loi

Discussion générale (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires
Intitulé du Chapitre Ier

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la nationalité des équipages de navires (nos 415, 439).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État chargé des transports. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement s'associe à l'hommage amical que votre assemblée a tenu à rendre à Mme Hélène Luc.

Dans l'exercice de mes fonctions, j'ai toujours trouvé en elle une sénatrice connaissant merveilleusement bien ses dossiers, celui des aéroports parisiens en général et de l'aéroport d'Orly en particulier.

M. le Président de la République a demandé que soit élaborée une charte du développement durable de Roissy. J'espère, madame Luc, que nous pourrons, malgré cette retraite politique, profiter de votre expérience au cours de cette réflexion sur l'avenir des aéroports parisiens.

Bien évidemment, le Gouvernement s'associe également au premier hommage rendu à Jacques Pelletier par la Haute Assemblée.

Je ne peux oublier cette dernière séance, à la fin de la session extraordinaire de juillet,...

M. Charles Revet, rapporteur de la commission des affaires économiques. Tout à fait !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. ...au cours de laquelle, depuis la travée où il siégeait habituellement, il nous prodiguait ses conseils et formulait ses remarques, avec son talent coutumier.

Mais j'en viens maintenant au texte qui vous est aujourd'hui soumis, mesdames, messieurs les sénateurs.

Ce projet de loi, qui concerne la nationalité des équipages des navires, peut sembler bien technique, mais ce n'est pas seulement un texte juridique qui prend acte de l'évolution de notre droit pénal et des exigences communautaires, c'est aussi un texte qui s'inscrit dans une dynamique de modernisation du secteur de la marine marchande et de sa meilleure adaptation aux enjeux de la mondialisation.

La marine marchande - les événements de cet été, mettant en cause la sécurité des navires, et le drame récent survenu au large des côtes bretonnes en témoignent - est un secteur soumis à la concurrence que l'accroissement des échanges mondiaux ne cesse d'exacerber, parfois au détriment de la sécurité, et la France est en première ligne sur ce point. La sécurité maritime sera d'ailleurs l'une des politiques majeures de la présidence française de l'Union européenne au second semestre 2008.

Au fil des années, les gouvernements successifs, celui de M. Raffarin puis de M. de Villepin et, aujourd'hui, celui de M. Fillon, ont cherché à mettre en place des mesures visant à maintenir et à développer la compétitivité de nos armements en faveur tant de notre flotte de commerce elle-même, car, parfois, le nombre de navires peut sembler insuffisant, que de l'emploi des marins français.

Au premier rang de ces mesures, je citerai la création, par la loi du 3 mai 2005, du registre international français, le fameux RIF, qui a été permise grâce à l'excellent travail du sénateur Henri de Richemont. Alors parlementaire en mission, celui-ci a fait au Gouvernement des propositions très importantes pour l'avenir de notre marine marchande, propositions que nous avons, bien entendu, immédiatement cherché à mettre en oeuvre.

La loi du 3 mai 2005 visait non seulement à redonner confiance à nos armements, mais aussi, dans la mesure où le nombre des navires de notre flotte a beaucoup diminué, à créer une nouvelle dynamique en faveur du pavillon français. Force est de constater que la situation s'est améliorée puisque, aujourd'hui, près de 250 navires sont inscrits à ce registre.

Naturellement, mesdames, messieurs les sénateurs, je n'oublie pas les soucis que nous causent un certain nombre d'organisations syndicales, lesquelles ont demandé à l'ITF, la Fédération internationale des ouvriers du transport, de classer le RIF sur la liste des pavillons de complaisance.

Non, le registre international français n'est nullement ce registre indigne et ne mérite pas un tel classement. Au contraire, il offre à nos yeux toutes les garanties sociales pour les marins étrangers naviguant à bord des navires concernés, qu'il s'agisse des conditions de vie, de travail ou de rémunération.

Nous avons toujours bon espoir que ce registre soit enfin reconnu. À cet effet, puisqu'il faut toujours remettre l'ouvrage sur le métier, j'ai demandé à M. Bernard Scemama, le président du Conseil supérieur de la marine marchande, de mener une nouvelle mission de médiation sur cette délicate question.

Cela étant, je voudrais de nouveau remercier et féliciter devant la Haute Assemblée le sénateur Henri de Richemont, qui, grâce au tempérament que nous lui connaissons tous, a porté ce projet avec conviction et opiniâtreté. Il est certes charentais, mais, je le dis plus particulièrement devant M. Doublet, au vu de son amour de la mer, il mériterait bien d'être charentais-maritime ! (Sourires.)

Je rappellerai également trois autres mesures prises au cours des dernières années.

Il s'agit, tout d'abord, de l'exonération à 100 % des charges patronales ENIM et URSSAF pour les activités de transports maritimes soumises à concurrence internationale effective, qui est une disposition importante sur le plan financier.

Il s'agit, ensuite, de l'exonération des cotisations d'allocations familiales et d'assurance chômage pour les entreprises d'armement à passagers bénéficiant de l'exonération ENIM.

Il s'agit, enfin, de l'instauration d'un taux réduit pour les autres navires inscrits au RIF.

Sur le plan de la fiscalité, les mesures que nous avons prises ont eu un impact important pour l'avenir de notre flotte.

Il s'agit, premièrement, de l'instauration de la taxe au tonnage, qui était elle aussi une préconisation incluse dans le rapport de M. Henri de Richemont.

Il s'agit, deuxièmement, de la mise en place du groupement d'intérêt économique fiscal, ou GIE fiscal, dispositif très important dont l'intérêt n'est pas à démontrer, qu'il a fallu négocier et renégocier avec la Commission européenne.

Il s'agit, troisièmement, de mesures spécifiques en faveur des liaisons à courte distance et des « autoroutes de la mer ».

Au demeurant, monsieur le président, puisque vous avez vous-même évoqué tout à l'heure le « Grenelle de l'environnement », le concept d'autoroutes de la mer, qui représente une alternative importante en termes de report modal, sera certainement l'un des éléments importants qui sortiront des discussions menées dans ce cadre.

M. Jean Desessard. À quand le « TGV de la mer » ?

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. D'autres chantiers sont désormais ouverts, notamment une étude sur la comparaison globale des coûts des différents pavillons européens et des aides dont ils bénéficient. Par ailleurs, nous continuons de réfléchir aux moyens de satisfaire une revendication ancienne du milieu maritime, le principe du « salaire net », c'est-à-dire zéro pour cent de charges sociales et fiscales.

M. Jean Desessard. Toujours des exonérations !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Cependant, monsieur le rapporteur, vous devinez aisément les difficultés juridiques et financières que cela peut soulever.

Enfin, et je m'adresse particulièrement aux sénateurs du littoral, nous souhaitons moderniser le dispositif d'enseignement maritime, pour disposer d'une bonne filière maritime française de formation au service de nos entreprises.

Nous organiserons le plus vite possible, avant la fin de l'année, une table ronde sur l'emploi et la formation afin d'aborder les trois points suivants : optimiser notre réseau d'enseignement maritime, pour redonner de la cohérence à ce réseau d'écoles qui se sont créées au fil des années ; adapter nos contenus de formation ; enfin, renforcer l'attractivité des métiers de la mer, qui, comme chacun le sait, sont très difficiles.

Mesdames, messieurs les sénateurs, toutes ces mesures démontrent l'attachement du Gouvernement à ce secteur et notre volonté de mettre en place les conditions de son développement. En outre, conformément aux souhaits exprimés à Roissy et à Marseille par le Président de la République, le Gouvernement mène un travail de réflexion sur la nécessaire modernisation de nos ports. Il importe en effet de faire en sorte qu'eux aussi reprennent, au même titre que notre flotte, la place qui devrait être la leur au niveau européen et que nous avons perdue en raison notamment d'insuffisances constatées dans le domaine de l'accueil et de l'expédition des conteneurs.

J'en viens maintenant au texte du projet de loi, relativement court, que vous examinez aujourd'hui.

Je voudrais tout d'abord souligner les risques que nous prendrions à ne rien faire, c'est-à-dire à maintenir la position que nous avons tenue, coûte que coûte et vaille que vaille, depuis près de cinq ans.

En premier lieu, nous risquons de perdre un contentieux engagé devant la Cour de justice des Communautés européennes et d'être de nouveau condamnés. En tant que ministre de l'agriculture, j'ai moi-même vécu durement les problèmes que peuvent poser à la France de telles condamnations, lourdes de conséquences, en particulier sur le plan financier. Nous avons ainsi connu cette situation dans le domaine de la pêche et avons failli la connaître à propos des nitrates.

En second lieu, nous prenons le risque, qui me paraît encore plus important, de ne pas voir validé l'ensemble de nos soutiens financiers aux armements, c'est-à-dire les exonérations de charges et le dispositif fiscal que je vous ai rappelés à l'instant, lorsque l'on sait que la Commission européenne lie son éventuelle autorisation à la mise à jour et, donc, à la modification de notre législation sur la nationalité du capitaine.

Après cinq années de discussions avec la Commission, après avoir examiné tous les risques de condamnation possibles, nous avons jugé plus sage de proposer au Parlement, et d'abord à la Haute Assemblée, une modification de notre législation.

Celle-ci, je le rappelle, réserve aux seuls ressortissants français l'exercice des fonctions de capitaine et de l'officier chargé de sa suppléance, en raison même des prérogatives de puissance publique dont l'un et l'autre sont investis. Cette clause n'avait pas soulevé de difficultés particulières jusqu'au prononcé en 2003 de deux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes, la CJCE.

Dans ces arrêts, qui concernaient respectivement les fonctions de capitaine et de second de la marine marchande espagnole et d'un capitaine de navire de pêche allemand, la Cour a précisé qu'il ne suffisait pas que ces capitaines soient investis de telles prérogatives, mais qu'il fallait qu'ils les exercent de manière habituelle. Or, ces prérogatives de puissance publique ne sont exercées, fort heureusement, que de manière très exceptionnelle.

Du côté des juridictions françaises, la Cour de cassation, dans un arrêt de 2004, a jugé contraire au droit européen l'exigence de la présence d'un capitaine de nationalité française à bord d'un navire de pêche français.

Hélas ! aucun des arguments que nous avons développés n'a pu convaincre la Commission européenne. Nous avons pourtant argué de la sécurité des navires, de l'isolement des navires en haute mer hors d'atteinte des autorités publiques, des exigences nouvelles en matière de sécurité prévues par le code international pour la sécurité des navires et des installations portuaires, le fameux code ISPS, d'autant plus que rien dans cette nouvelle législation internationale ne précise que seuls les nationaux peuvent se voir investis de ces prérogatives.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le projet de loi prend donc acte des réalités et, en vous le soumettant, nous ne nous contentons pas de faire semblant de les regarder en face.

Dans le chapitre Ier, il ouvre les fonctions de capitaine et de suppléant à tout ressortissant communautaire, que le navire soit immatriculé au premier registre national ou au registre international français, que je viens d'évoquer.

Dans l'un et l'autre cas, ces officiers devront naturellement être titulaires des qualifications professionnelles nécessaires, c'est-à-dire des brevets conformes à la convention de l'OMI, l'Organisation maritime internationale, sur les normes de formation et de veille. Vous connaissez d'ailleurs l'importance de ces problèmes de veille dans nombre d'accidents de mer.

Ces officiers devront également démontrer leur connaissance de la réglementation française à propos des prérogatives du capitaine. Ce test de connaissance se fera en français, ce qui permettra en même temps de vérifier leur degré de maîtrise de notre langue.

Dans le chapitre II, il est pris acte des conséquences juridiques de l'ouverture de telles fonctions à des ressortissants communautaires. En effet, les actes de police, comme l'usage de la contrainte physique, que peut être conduit à prendre un capitaine ne peuvent être exécutés que par une autorité publique ou sous son contrôle.

Ainsi, il est désormais prévu que les prérogatives du capitaine en matière pénale s'exercent sous le contrôle du procureur de la République. En ce sens, j'attire votre attention sur un point : il s'agit d'une modernisation des règles permettant l'exercice des responsabilités du capitaine, dans un cadre juridique plus sécurisé et plus protecteur, puisque la législation en vigueur remonte à la loi du 17 décembre 1926 modifiée, portant code disciplinaire et pénal de la marine marchande, législation que nous allons devoir rapidement refondre au vu de l'évolution de la situation.

À cet égard, dans un climat de judiciarisation et de pénalisation croissantes de la société, l'assistance du parquet est un appui et une garantie, et contribue à légitimer les décisions du capitaine.

Mesdames, messieurs les sénateurs, en modifiant sa législation, la France s'aligne sur la quasi-totalité des États européens, dont les législations ne prévoient plus cette clause de nationalité.

L'adoption de ce texte par le Parlement nous aidera à trouver une issue favorable au contentieux en cours, à savoir l'abandon des poursuites engagées contre la France et une réponse positive à nos demandes de soutien financier aux armements.

J'ajouterai deux points, qui ne sont pas négligeables.

Premièrement, en cas de crise ou de conflit majeur, le ministère de la défense conserve en tout état de cause le pouvoir d'habiliter ou non le capitaine à recevoir des documents classifiés.

Deuxièmement, eu égard à la réalité vécue sur le terrain, cette modification de notre législation n'entraînera pas une arrivée massive et soudaine de capitaines étrangers. D'abord, parce qu'il leur faudra faire la preuve de leur connaissance de la langue et du droit français. Ensuite, vous le savez bien, parce qu'il y a malheureusement une pénurie actuelle d'officiers, qui touche non pas seulement la France, mais également l'Europe et le monde entier. Enfin, parce que je ne doute pas que nos armateurs sont eux aussi très attachés à la qualité de la formation de nos marins.

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, au terme de mon propos, après avoir salué M. Henri de Richemont, je voudrais maintenant rendre hommage à M. Charles Revet, rapporteur de ce projet de loi, qui s'est efforcé de concilier l'inconciliable et d'améliorer encore ce projet de loi.

M. Bruno Sido. Il a réussi !

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Je tiens donc à le féliciter, ainsi que l'ensemble de la commission des affaires économiques, pour la qualité du travail accompli. Le rapport qui vous a été soumis, mesdames, messieurs les sénateurs, reflète en effet très clairement le contexte et les enjeux de ce projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Charles Revet, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, le projet de loi que nous examinons aujourd'hui est le point d'aboutissement d'une longue procédure engagée par la Commission européenne contre la France voilà maintenant quatre ans.

La Commission estime en effet que notre législation, qui réserve aux Français les deux postes de capitaine et de suppléant, n'est pas conforme à l'article 39 du traité instituant la Communauté européenne, qui fixe le principe de libre circulation des personnes. Elle a engagé, pour cette raison, un recours en manquement contre la France le 15 février dernier, lequel fait suite à une lettre de mise en demeure et à un avis motivé : la prochaine étape est donc la traduction de la France devant la Cour de justice des Communautés européennes.

Sur le plan juridique, la réserve de nationalité du capitaine a été fondée, pendant longtemps, sur les prérogatives très larges qui lui sont reconnues. Celui-ci peut en effet exercer des fonctions d'officier d'état civil, il a des pouvoirs d'enquête et de mise en détention préventive, ainsi que des pouvoirs en matière de sûreté. En outre, ses pouvoirs disciplinaires sont très importants, puisqu'il a autorité sur toutes les personnes embarquées pour assurer l'ordre à bord du navire.

C'est ainsi que de nombreux pays européens ont maintenu une réserve de nationalité pour les capitaines de navire. Monsieur le secrétaire d'État, vous venez de le rappeler, l'État français lui-même a pendant longtemps défendu une telle position.

Le tournant est venu, en 2003, de la Cour de justice des Communautés européennes, qui a décidé, dans deux arrêts, d'apprécier en pratique l'étendue des prérogatives des capitaines. Elle a ainsi jugé dans deux affaires que le capitaine et son second n'exerçaient pas leurs prérogatives de manière suffisamment constante pour justifier une dérogation à la libre circulation des travailleurs. Dans ces deux arrêts, elle a appliqué cette interprétation non seulement aux petits navires de pêche restant près de la côte mais aussi aux navires allant en haute mer. Prenant en compte cette nouvelle interprétation du traité, la Commission européenne a demandé à la France de modifier sa législation.

En outre, la Cour de Cassation a jugé en 2004 que la réserve de nationalité du capitaine n'était plus justifiée.

Cette évolution juridique a été intégrée par de nombreux pays européens puisque, aujourd'hui, la plupart de nos voisins ont supprimé la réserve de nationalité ou sont en passe de le faire. Ces pays considèrent donc que des Européens, sous réserve de garanties linguistiques et juridiques, sont aptes à exercer les fonctions de capitaine à bord de leurs navires. Parmi eux, certains vont même très loin puisqu'ils ne posent aucune condition de nationalité : c'est le cas, par exemple, de la Lettonie, du Luxembourg, de la Norvège ou encore du Royaume-Uni.

Dans ce contexte général d'ouverture, le présent texte vise à répondre aux exigences de la Commission, en supprimant la réserve de nationalité sur tous les registres, à l'exception des registres des collectivités d'outre-mer. En outre, son chapitre II encadre les pouvoirs du capitaine en matière pénale et les place sous le contrôle de l'autorité judiciaire. Cet encadrement a pour but d'éviter le risque d'inconstitutionnalité qui naîtrait de l'exercice par des non-nationaux de prérogatives de puissance publique. Celles-ci seront désormais exercées sous le contrôle du procureur de la République et, plus généralement, des autorités françaises.

La commission des affaires économiques a été animée, face à ce texte, par un double souci : garantir l'emploi maritime français et l'avenir de la filière, d'une part ; assurer le respect des exigences de sécurité maritime, d'autre part.

Or, de ce double point de vue, le contexte économique dans lequel s'inscrit ce texte doit nous interpeller.

Grande puissance maritime historique, la France n'occupe plus le rang qui devrait être le sien au niveau européen et mondial. Placé au quatrième rang mondial dans les années soixante, le pavillon français n'occupe plus, aujourd'hui, que la vingt-neuvième place. En outre, la situation de l'emploi maritime est marquée par une crise des vocations qui appelle une attention particulière de la part des pouvoirs publics.

La France est en effet touchée par une pénurie préoccupante d'officiers, évaluée à plus de 600 officiers. Cette pénurie se manifeste d'ailleurs également au niveau européen, où il manquerait 4 000 officiers, et au niveau mondial, où il en manquerait 10 000, soit 2 % des effectifs globaux.

Les causes de cette pénurie tiennent à l'insuffisance des entrées dans la profession, aux sorties prématurées et à l'attrait pour d'autres modes de vie. À titre d'exemple, l'année 2005 avait été marquée par une chute de 25 % du nombre de candidats à l'entrée de la filière formant les officiers de première classe. Quand on sait qu'il faut environ quinze ans pour devenir capitaine, on mesure l'impact de cette pénurie dans le temps. En outre, la moitié environ des officiers au long cours démissionnent rapidement.

Cette pénurie a des conséquences très concrètes sur le pavillon français dans la mesure où certains armateurs qui le souhaiteraient ne peuvent pas immatriculer leurs navires sous pavillon français, faute de trouver les officiers français pour les commander. Elle a donc un impact sur le succès du registre international français, le RIF, dont la création, sur l'initiative de notre excellent collègue Henri de Richemont, visait à rendre le pavillon français plus attractif. Ceci a des conséquences préjudiciables en termes de sécurité, puisque la possibilité pour l'État français de jouer son rôle d'État du pavillon en matière de contrôle du respect des normes nationales et internationales est réduite d'autant.

Dans un tel contexte, marqué par une ouverture générale au niveau communautaire et par une pénurie d'officiers qui pèse sur le pavillon français, la commission des affaires économiques a approuvé l'économie générale du présent projet de loi. Elle estime toutefois que le problème de la nationalité du capitaine ne doit pas être l'arbre qui cache la forêt. Les deux grandes questions qui nous sont posées indirectement par ce texte sont en effet les suivantes : comment inciter davantage les armateurs à immatriculer leurs navires sous pavillon français ? Comment garantir le maintien de la filière maritime française ?

Pour les raisons qu'elle a indiquées, la commission estime urgent que l'État français prenne enfin des mesures pour revaloriser les carrières maritimes, comme ont su le faire des pays comme la Norvège, attachés à maintenir une compétence maritime sur leur territoire et pour la défense de leurs intérêts dans les instances internationales.

En effet, l'existence d'un nombre suffisant d'officiers navigants est une condition impérative du maintien de la sécurité maritime à bord de nos côtes et au-delà. Après une carrière maritime, les personnels navigants deviennent fréquemment experts maritimes, pilotes maritimes et hauturiers, et inspecteurs des affaires maritimes. C'est pourquoi le maintien de cette filière est indissociable de l'existence d'un « savoir-faire » français, gage d'une exigence particulière en matière de sécurité maritime. Et la France, dotée du troisième domaine maritime mondial et de 5 000 kilomètres de côtes, a une responsabilité particulière en la matière.

C'est pourquoi votre commission vous proposera, par un amendement, de pérenniser les obligations des armateurs en matière de formation embarquée à bord des navires immatriculés au RIF, afin de continuer à promouvoir une filière nationale de formation maritime. Elle vous proposera également de renforcer les exigences attendues des candidats aux fonctions de capitaine s'agissant, j'y insiste, de la maîtrise de la langue française et de la connaissance de la loi nationale.

En outre, ce texte doit impérativement s'inscrire dans un plan plus global en faveur de la filière maritime française. Vous avez annoncé, monsieur le secrétaire d'État, la tenue d'une table ronde sur les écoles de formation. Je m'en réjouis, car il est tout de même paradoxal de constater une telle désaffection pour une filière de plein emploi, offrant des postes à haute responsabilité et la possibilité de poursuivre des carrières à terre.

M. Dominique Bussereau, secrétaire d'État. Absolument !

M. Charles Revet, rapporteur. Une réflexion doit être engagée sur les raisons profondes de cette désaffection, sur la mise en place de passerelles entre enseignement général et enseignement maritime et sur la réduction, le cas échéant, de la durée des formations maritimes, particulièrement longues en France.

Il conviendrait également d'aller plus loin, en réfléchissant à la mise en place de mesures sociales et fiscales attractives, sur le modèle de celles dont se sont dotés l'Italie, le Danemark, la Norvège, la Suède ou encore les Pays-Bas, qui ont institué le « salaire net ».

En conclusion, la France doit impérativement se donner les moyens, comme ses voisins européens, d'une politique maritime ambitieuse, garantissant l'avenir de sa filière et de son pavillon.

Sous réserve de ces observations et de l'adoption de ses amendements, la commission des affaires économiques vous propose d'adopter le présent projet de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)

M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :

Groupe Union pour un mouvement populaire, 48 minutes ;

Groupe socialiste, 31 minutes ;

Groupe communiste républicain et citoyen, 11 minutes.

Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Henri de Richemont.

M. Henri de Richemont. Monsieur le secrétaire d'État, je souhaite, tout d'abord, vous rendre hommage à mon tour. En effet, si la loi relative à la création du registre international français a pu voir le jour, c'est grâce au soutien que vous m'avez apporté dès la publication du rapport que j'avais rédigé et encore lors de la discussion de ce texte, en première lecture, au Sénat.

J'avais tenu à ce que l'article 5 de cette loi du 3 mai 2005, soit ainsi rédigé : « À bord des navires immatriculés au registre international français, le capitaine et l'officier chargé de sa suppléance, qui peut être l'officier en chef mécanicien, garants de la sécurité du navire, de son équipage et de la protection de l'environnement ainsi que de la sûreté, sont français ».

Je considérais en effet que l'emploi de Français à bord des navires permettait d'assurer la pérennité de la filière maritime française, qui dépend de l'expérience des navigants. Le débat portant sur l'instauration de quotas de marins français me paraissait alors totalement hors de propos. En effet, si le commandant était français et secondé par des lieutenants français, on avait l'assurance de pérenniser la filière maritime !

M. Robert Bret. Ou ce qu'il en reste !

M. Henri de Richemont. Or on vient nous dire aujourd'hui que cet article 5 serait incompatible avec l'article 39, paragraphe 4, du traité de Rome, tel qu'il est interprété respectivement par la Cour de justice des Communautés européennes dans ses arrêts du 30 septembre 2003 et par la Cour de cassation dans son arrêt du 23 juin 2004.

Je vous rappelle, mes chers collègues, que la loi relative à la création du registre international français est postérieure à ces arrêts. Le présent projet de loi ne peut donc viser une quelconque mise en conformité du droit existant avec l'évolution de la jurisprudence !

Lorsque j'ai rédigé l'article 5 de la loi relative à la création du RIF, je connaissais bien entendu ces arrêts et mon intention était de mettre la loi française en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes.

En 2007, le privilège de nationalité a fait l'objet d'un recours en manquement de la Commission européenne contre l'État français. À la suite de ce recours, le précédent gouvernement a cru devoir déposer le présent projet de loi. Pour ma part, je considère que la Commission européenne a juridiquement tort.

Dans son avis du 4 avril 1990 concernant l'État belge, la Commission avait indiqué que la loi belge, qui réservait l'emploi de marins à bord des navires belges à des ressortissants belges, était incompatible avec les traités, à l'exception des dispositions visant le commandant et son second.

Dans les arrêts de la CJCE du 30 septembre 2003, invoqués tout à la fois par la Commission européenne et par l'auteur du rapport sur le présent projet de loi, la position du gouvernement français de l'époque est ainsi relatée : « À titre subsidiaire, le gouvernement français estime qu'un État membre est en droit de réserver les emplois de capitaine à ses propres ressortissants sur le fondement de l'article 39, paragraphe 3, CE. En effet, par leur participation à l'exercice de l'autorité publique, ces emplois relèveraient des exceptions à la libre circulation des travailleurs liées à l'ordre public ou à la sécurité publique ».

La Commission avait quant à elle exprimé l'avis suivant devant la Cour, s'agissant d'un navire ayant quitté les côtes et se trouvant donc en mer : « [...] ledit État n'est normalement pas en mesure d'intervenir avec ses propres organes de puissance publique pour sauvegarder ses intérêts généraux ou ceux de la collectivité publique. Aussi l'État du pavillon confère-t-il au capitaine le pouvoir d'exercer, en tant que représentant de la puissance publique, diverses fonctions visant à sauvegarder lesdits intérêts généraux, prévues par la législation nationale ou les instruments internationaux. Dans ces conditions, l'article 39, paragraphe 4, CE, pourrait valablement être invoqué ».

Pourquoi la Commission dit-elle, aujourd'hui, le contraire de ce qu'elle défendait, en 2003, devant la Cour de justice des Communautés européennes ?

Aux termes de ces fameux arrêts du 30 septembre 2003, la réserve de nationalité peut s'appliquer au commandant d'un navire à partir du moment où il exerce à titre permanent une délégation de puissance publique.

Il est vrai, monsieur le secrétaire d'État, que le commandant n'est, à titre permanent, ni officier de police judiciaire ni officier d'état civil. En revanche, au titre du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires, dit code ISPS, l'État a une obligation permanente d'assurer la sécurité et la sûreté à bord des navires et de lutter contre le terrorisme. Or qui représente l'État de manière permanente à bord du navire, si ce n'est le commandant ?

Selon donc la jurisprudence de la CJCE du 30 septembre 2003, le commandant qui exerce à titre permanent une délégation de puissance publique peut être de la même nationalité que le pavillon du navire. La Commission a donc juridiquement tort.

Pour ma part, je ne vois pas comment la Cour de justice des Communautés européennes pourrait juger qu'un commandant ne représente pas l'État à titre permanent dans le cadre de ses fonctions de sûreté et de sécurité !

Par ailleurs, monsieur le secrétaire d'État, lorsque la Commission fait dépendre de ce texte des exonérations sociales et fiscales, elle agit de manière inadmissible, car il s'agit d'aides communautaires qui n'ont strictement rien à voir avec le texte qui nous occupe.

Pour toutes ces raisons, je le dis avec force, le recours en manquement de la Commission n'est donc pas juridiquement fondé.

Toutefois, votre texte a un mérite, mais celui-ci est assorti d'une faiblesse.

Son mérite, c'est qu'il prend en considération le nombre insuffisant de marins français. Or, dès lors que l'obligation de nationalité existe, l'armateur qui ne trouve pas de marins français est obligé ou de « dépavillonner » le navire ou de placer ce dernier sous un autre pavillon, ce qui, à l'évidence, joue non seulement contre le pavillon français mais aussi contre la sécurité maritime.

En effet, je le répète, la sécurité repose non pas sur le contrôle de l'État du port mais sur celui de l'État du pavillon. D'ailleurs, monsieur le secrétaire d'État, si le RIF a été créé, c'est précisément pour qu'il y ait plus de navires sous pavillon français ou sous pavillon européen. (M. le secrétaire d'État acquiesce.)