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Séance du 16 septembre 2009 (compte rendu intégral des débats)

Article 2
Dossier législatif : projet de loi portant engagement national pour l'environnement
Article 2 bis (Nouveau)

Articles additionnels après l'article 2

M. le président. L’amendement n° 154 rectifié, présenté par MM. Houel et Béteille, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L. 111-10-1 du code de la construction et de l'habitation, il est inséré un article L. 111-10-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 111-10-4. - Cette obligation doit tenir compte des capacités d'investissements des propriétaires des bâtiments du petit tertiaire privé, et de la possibilité d'un échelonnement des investissements pouvant aller au-delà de la période considérée des huit ans. »

Cet amendement n’est pas soutenu.

L’amendement n° 361, présenté par M. Braye, au nom de la commission de l’économie, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - À l'article 1391 C du code général des impôts, après le mot : « de logements », sont insérés les mots : « ou par les organismes mentionnés à l'article L. 365-1 du même code, ».

II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de l'extension aux organismes contribuant au logement des personnes défavorisées du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des travaux en faveur des personnes en situation de handicap est compensée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes pour l'État résultant du II. Ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Dominique Braye, rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps les trois amendements nos 361, 362 et 360, car ils procèdent de la même philosophie.

M. le président. Bien sûr, monsieur le rapporteur !

M. Dominique Braye, rapporteur. Ces amendements visent à étendre aux organismes qui contribuent au logement des personnes défavorisées le bénéfice du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les travaux qu’ils réalisent en faveur des personnes en situation de handicap, en faveur de la prévention des risques technologiques et, jusqu’à hauteur de 25 %, pour les travaux qu’ils entreprennent en vue de réaliser des économies d’énergie, dans les immeubles et les logements dont ils sont propriétaires ou pour lesquels ils sont titulaires d’un bail à construction ou à réhabilitation.

Il s’agit de mettre ces organismes, dont le travail est difficile et si important pour les élus locaux, sur un pied d’égalité avec les organismes d’habitations à loyer modéré. Je rappelle que ces organismes s’occupent de populations particulièrement modestes, qui n’ont pas la capacité d’intégrer directement un logement HLM dans la mesure où elles doivent bénéficier d’un accompagnement social préalable.

Nous avons tous des « logements passerelles » dans nos collectivités. Il faut absolument les mettre à égalité avec les logements HLM.

M. le président. L’amendement n° 362, présenté par M. Braye, au nom de la commission de l’économie, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Au premier alinéa de l'article 1391 D du code général des impôts, après les mots : « la réalisation de logements », sont insérés les mots : « ou aux organismes mentionnés à l'article L. 365-1 du même code, ».

II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de l'extension aux organismes contribuant au logement des personnes défavorisées du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des travaux en faveur de la prévention des risques technologiques est compensée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes pour l'État résultant du II. ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement a déjà été défendu.

L’amendement n° 360, présenté par M. Braye, au nom de la commission de l'économie, est ainsi libellé :

Après l'article 2, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Au premier alinéa de l'article 1391 E du code général des impôts, après le mot : « logements, » sont insérés les mots : « ainsi qu'aux organismes mentionnés à l'article L. 365-1 du même code, ».

II. - La perte de recettes résultant pour les collectivités territoriales de l'extension aux organismes contribuant au logement des personnes défavorisées du dégrèvement de la taxe foncière sur les propriétés bâties au titre des travaux d'économie d'énergie est compensée par une majoration à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes pour l'État résultant du II. Ci-dessus est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Cet amendement a déjà été défendu.

Quel est l’avis du Gouvernement sur ces trois amendements ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat. Par ailleurs, il lève le gage.

M. le président. Il s’agit donc des amendements nos 361 rectifié, 362 rectifié et 360 rectifié.

La parole est à M. Daniel Raoul, pour explication de vote.

M. Daniel Raoul. Nous soutenons ces trois amendements, n’en déplaise à certains !

Un sénateur de l’UMP. Bravo !

M. le président. Votre soutien ne trouble jamais notre assemblée, mon cher collègue ; au contraire, il la conforte ! (Sourires.)

Je mets aux voix l’amendement n° 361 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 2.

Je mets aux voix l’amendement n° 362 rectifié.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 2.

Je mets aux voix l’amendement n° 360 rectifié.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l’article 2.

Articles additionnels après l'article 2
Dossier législatif : projet de loi portant engagement national pour l'environnement
Articles additionnels après l'article 2 bis

Article 2 bis

I. - Après le 4° du 3 du I de l'article 244 quater U du code général des impôts, il est inséré un 4° bis ainsi rédigé :

« 4° bi(nouveau) Aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale. »

II. - L'article 244 quater U du code général des impôts est complété par un VIII ainsi rédigé :

« VIII. (nouveau) - La perte de recettes résultant pour l'État de l'extension de l'avance remboursable sans intérêt aux communes et aux établissements de coopération intercommunale est compensée à due concurrence par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

M. le président. L’amendement n° 311, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d’État. Pourquoi le Gouvernement souhaite-t-il la suppression de cet article adopté en commission ?

Vous souhaitez élargir l’éco-prêt aux collectivités locales. Je peux comprendre que cet outil soit particulièrement intéressant pour les petites collectivités rurales qui possèdent un ou deux logements éligibles. Mais si l’on considère l’ensemble du patrimoine que possèdent les collectivités locales, on peut imaginer la dérive financière très importante qui pourrait découler de l’élargissement que vous proposez. D’autant que rien n’interdirait à une collectivité locale de reprendre en direct le patrimoine détenu aujourd’hui par un organisme logeur, et donc d’étendre de façon considérable le bénéfice de l’éco-prêt en question !

Cet outil a été créé pour des particuliers et non pour des collectivités, qu’il s’agisse de collectivités locales ou d’organismes logeurs. Le risque de connaître une dérive financière importante nous semble donc considérable. Je vous rappelle que nous estimons la dépense annuelle correspondant à l’éco-prêt, qui rencontre pour l’instant un grand succès, à environ 1,2 milliard d’euros. Par ailleurs, les collectivités locales disposent déjà d’un certain nombre d’outils auxquels les particuliers n’ont pas accès, comme les prêts bonifiés ou les prêts bancaires à taux d’intérêt réduit.

J’ajoute que l’effet induit d’une telle disposition risque d’être assez surprenant : en étendant le principe de l’éco-prêt aux collectivités locales, vous allez enrichir les banques. Aujourd’hui, en effet, certaines collectivités locales empruntent à un taux réduit auprès des banques, par exemple 2,5 %. Si l’on applique le système de l’éco-prêt aux collectivités locales, l’État devra rembourser les banques à hauteur de 4 %. Cet amendement aura donc pour conséquence d’enrichir potentiellement les banques, effet induit qui ne me semble pas souhaitable.

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement présente cet amendement de suppression. Nous considérons en effet que cette disposition élargit très largement le champ de l’éco-prêt qui, je le rappelle, était prévu à l’origine pour les particuliers et non pour les collectivités, celles-ci disposant d’autres outils pour financer ce type de travaux, comme le fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA, ou autres subventions accordées par l’État. Cet élargissement de l’éco-prêt me semble aller bien au-delà de ce que l’on peut souhaiter.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Braye, rapporteur. Il est défavorable. J’indique que la commission était très divisée sur cet amendement et que j’étais, à titre personnel, soucieux des finances publiques.

M. le président. La parole est à M. Hervé Maurey, pour explication de vote.

M. Hervé Maurey. Le dispositif que le Gouvernement nous propose d’abroger a été adopté par la commission de l’économie sur ma proposition. Nous considérons que l’on demande une fois de plus aux communes de consentir des efforts importants. Les mesures de mise aux normes thermiques ont un coût : il ne me semble pas anormal d’aider les communes à financer le coût de ces travaux en leur accordant un prêt à taux zéro.

Je rappelle que l’on a beaucoup demandé aux communes, au cours des dernières années, en termes de mise aux normes : elles ont dû se mettre aux normes en matière d’accès des handicapés, de sécurité, et désormais de respect de l’environnement. Il ne serait pas anormal de les aider !

On nous fait « le coup du coût », en nous disant que cette mesure va coûter très cher. Or personne n’est capable de nous dire combien elle coûtera, car aucune étude d’impact n’a été réalisée.

M. le secrétaire d’État s’est lancé dans une démonstration brillante, dont je le félicite, en nous expliquant que cette disposition aurait pour résultat d’enrichir les banquiers.

M. Didier Guillaume. C’est déjà fait ! (Sourires sur les travées de lUnion centriste, du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. Hervé Maurey. Je dois dire que cet argument m’a quelque peu étonné. Mais je vois à votre sourire, monsieur le secrétaire d’État, que vous n’y croyez pas vous-même, ce qui me satisfait et me rassure quant à votre connaissance du dossier ! (Applaudissements sur les mêmes travées.)

Le coup du coût, cela ne marche pas ! Si l’on s’intéresse au coût de cette mesure pour les finances publiques, il faut aussi s’intéresser à celui des mises aux normes pour les finances des collectivités locales. Je citerai un seul chiffre : la commission consultative d’évaluation des normes, mise en place l’année dernière par le Gouvernement, a estimé le montant des dépenses de mise aux normes des collectivités locales, en 2008, à 450 millions d’euros. Ce n’est pas rien. On ne peut charger toujours plus la barque des communes !

J’ajoute que la taxe carbone, dont nous allons bientôt débattre, touchera aussi les communes. Ce sera une charge de plus pour elles, et une recette de plus, en provenance des communes, pour l’État. L’un dans l’autre, une fois de plus, l’État ne sera pas perdant.

Je suis donc tout à fait opposé à cet amendement du Gouvernement qui, je le rappelle – M. le rapporteur ne l’ayant fait que du bout des lèvres ! –, a été rejeté ce matin par la commission de l’économie.

M. le président. La parole est à M. Didier Guillaume, pour explication de vote sur l'amendement n° 311.

M. Didier Guillaume. La disposition en cause a été adoptée, me semble-t-il, par le Sénat lors de l’examen de la loi Grenelle I. Qu’elle était sa finalité ? Monsieur le rapporteur, il s’agissait non pas de grever les finances de l’État, mais d’instaurer un effet de levier pour les communes. Je rappelle que les membres de la Haute Assemblée sont les représentants principaux des collectivités locales.

Hervé Maurey vient d’apporter un certain nombre de précisions sur les finances des collectivités locales, qui, si j’en crois la presse, risquent d’être encore plus étranglées qu’elles ne le sont aujourd’hui par la réforme de la fiscalité locale. Mais c’est un autre débat…

Quel est le sujet dont nous traitons aujourd’hui ? Le projet de loi, tel qu’il nous est présenté, doit permettre aux communes d’être aidées pour mener à bien les travaux de rénovation énergétique. Quoi qu’on en dise – nous en avons parlé ce matin en commission –, il n’est pas vrai que les communes sont plus aidées que les particuliers.

M. Dominique Braye, rapporteur. Si !

M. Didier Guillaume. Regardez les fiches analytiques ! C’est ce qui nous a été dit ce matin en commission.

Monsieur le secrétaire d’État, selon vous, le dispositif va enrichir les banquiers, qui ont, paraît-il, perdu beaucoup d’argent ; mais ils en ont également gagné beaucoup : 26 milliards d’euros. Vous ne pouvez pas soutenir que les socialistes veulent enrichir les banquiers. (M. le secrétaire d’État manifeste son scepticisme.) Nous étions favorables à l’entrée de l’État dans les conseils d’administration. Nous nous sommes exprimés sur les bonus… Mais n’entrons pas dans ce débat !

Les membres du groupe socialiste souhaitent maintenir l’article 2 bis, l’ouverture du dispositif de l’éco-prêt à taux zéro nous semblant importante, notamment pour les petites communes.

Si vous considérez qu’un entonnoir devrait être instauré uniquement en faveur des petites communes, après tout, pourquoi pas ?, les grandes communes ayant un peu plus de moyens.

Mais – je reprends l’argument de M. Maurey – sont en cause les petites communes qui ont deux, trois, quatre, cinq, six logements, qui n’arrivent plus à boucler les fins de mois, qui n’arrivent plus à respecter leur budget. Elles vivent de subsides émanant pour la plupart du département et parfois de la région, lorsqu’elles peuvent obtenir quelques subventions pour acheter des terrains. Si l’amendement n° 311 était adopté, il s’agirait d’un véritable recul pour ces petites communes. Nous y sommes opposés, car nous sommes les défenseurs des petites communes qui veulent s’engager dans le domaine du logement.

Tout à l’heure, nous parlions de finances, de budget. Mais la disposition dont il s’agit n’est pas uniquement une mesure budgétaire. Elle vise aussi à montrer que nous voulons donner du souffle, tracer la voie, elle vise à montrer que le Grenelle de l’environnement concerne tout le monde, qu’il s’agisse de la plus petite commune comme de la plus grande, de tous les citoyens, de toutes les associations.

C’est la raison pour laquelle les membres du groupe socialiste ne peuvent pas accepter l’amendement que vous avez déposé, monsieur le secrétaire d’État. Nous en sommes désolés. Nous voulons défendre les communes, notamment les plus petites d’entre elles, tant qu’elles existent.

M. Gérard Le Cam. Ils vont bientôt les supprimer !

M. le président. La parole est à M. Charles Revet, pour explication de vote.

M. Charles Revet. Monsieur le secrétaire d’État, je voudrais que vous m’apportiez une précision sur votre réponse précédente.

En comparant la situation des organismes et des communes, vous avez indiqué que, pour la construction de logements, les communes bénéficient d’une compensation de TVA, ce qui est important. Pouvez-vous nous préciser dès maintenant, voire ultérieurement si vous ne disposez pas aujourd'hui de la réponse, quels types de logements sont concernés ?

Les communes s’engagent de plus en plus dans la construction de logements. Je peux en témoigner.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Par l’intermédiaire de bailleurs sociaux. Ce n’est pas la même chose !

M. Charles Revet. De nombreuses communes rurales qui souhaitent maintenir une certaine densité de population, voire des communautés de communes s’engagent à construire des logements locatifs parce que les organismes compétents en la matière ne peuvent pas ou ne veulent pas le faire et leur demandent une participation trop importante. Toutes ces constructions peuvent-elles faire l’objet d’une récupération de TVA ou existe-t-il des dispositions particulières ?

Si les organismes ne peuvent pas récupérer une partie de cette taxe alors que les communes le peuvent, la différence est d’importance.

M. le président. La parole est à M. Dominique Braye, rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Je veux apporter un certain nombre de précisions.

Premièrement, je n’entends parler que de petites communes. Or le dispositif dont il s’agit ne leur est pas réservé : toutes les communes sont concernées. Naturellement, la majeure partie du financement ira aux plus grandes communes.

Deuxièmement, il existe une règle : de l’argent public n’est accordé pour construire ou pour rénover des logements qu’à partir du moment où ces logements sont destinés à des foyers modestes et où un plafond de revenus est retenu, ce qui n’est jamais le cas des logements communaux relevant du domaine privé des communes et pouvant être loués à n’importe qui.

Troisièmement, nous sommes dans le cadre de travaux d’amélioration de la performance énergétique. Les communes sont des bailleurs privés comme d’autres et sont largement aussi compétentes. Bien évidemment, les sommes qu’elles engageront dans ce domaine induiront des économies d’énergie dans les logements. Elles auront alors la possibilité de se comporter comme un bailleur privé.

Certes, je comprends bien la position de mes collègues qui veulent faire plaisir aux élus locaux auxquels ils sont très attachés pour de nombreuses raisons… (Murmures.) Mais n’oublions pas un élément essentiel : l’argent public ne doit profiter qu’à la construction ou à la rénovation de logements accordés à des personnes modestes. Aucune raison ne justifie qu’il soit affecté aux logements de personnes disposant de revenus suffisants.

M. Didier Guillaume. Ce n’est pas le cas !

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je crains que ne demeure une confusion. Les travaux dont nous parlons ne sont pas obligatoires. Les communes n’ont donc pas l’obligation d’améliorer la performance énergétique des bâtiments concernés. Le texte ne comporte aucune charge supplémentaire pour elles.

Pourquoi avoir ouvert le dispositif de l’éco-prêt aux particuliers ? La raison est très simple. Les travaux en cause sont considérés comme rentables. En effet, celui qui va les effectuer réalisera ultérieurement un bénéfice en termes de fonctionnement ou de charges.

Cela dit, le Gouvernement s’est aperçu que les personnes privées n’engageaient pas de travaux en raison de l’investissement initial, psychologiquement difficile à faire. C’est la raison pour laquelle il a créé l’éco-prêt, afin d’aider les particuliers à déclencher et à financer les travaux, qui leur permettront de réaliser ultérieurement des économies en matière de charges.

Si demain une commune décide d’effectuer des travaux, elle va elle aussi bénéficier de l’économie de charges.

Si nous élargissons l’éco-prêt à des travaux qui, je le répète, ne sont pas obligatoires et ne constituent donc pas une nouvelle charge pour la commune, le coût – pour reprendre mon argumentaire précédent – sera assez élevé en raison de l’importance du patrimoine privé des collectivités locales, notamment des plus grandes d’entre elles. Le risque de dérive financière me paraît par conséquent relativement dangereux.

Monsieur Revêt, après avoir sollicité Bercy sur le sujet, je vous confirme que les travaux dont il s’agit sont bien éligibles au FCTVA.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je veux insister sur un point, afin de lever la confusion qui semble demeurer : aucune obligation n’étant imposée, aucune charge nouvelle ne pèsera sur les communes. Si ces dernières souhaitent faire des travaux en vue d’améliorer la performance énergétique, elles bénéficieront d’aides à cette fin, notamment une compensation de la TVA, des subventions au titre, par exemple, de la DDR, la dotation de développement rural.

Réservons l’éco-prêt à ceux qui en ont le plus besoin, à savoir les publics les plus fragiles.

Je terminerai mon propos en revenant sur l’argumentaire relatif aux banques qui a donné lieu à quelques sourires. Dès lors que l’éco-prêt des particuliers sera élargi aux collectivités locales, le remboursement de crédit d’impôt pourra être supérieur aux intérêts payés par la commune. Les banques bénéficieront alors d’un enrichissement sans cause.

M. le président. La parole est à M. Jacques Muller, pour explication de vote.

M. Jacques Muller. Monsieur le secrétaire d’État, un point de votre argumentation m’échappe.

Vous venez de nous expliquer que le dispositif de l’éco-prêt à taux zéro devait permettre de prendre la décision de réaliser ou non des travaux. Mais nombre de petites communes confrontées aux difficultés financières que nous connaissons aujourd’hui se trouvent dans la même situation que les particuliers pour ce qui concerne l’engagement de travaux.

Vous nous avez par ailleurs dit que les petites communes ne sont soumises à aucune obligation. Mais le Grenelle de l’environnement se doit de mobiliser tous les acteurs de la société, qu’il s’agisse des particuliers, des entreprises, des communes. Pourquoi refuser aux communes l’outil qui fonctionne pour les particuliers ? Je ne comprends pas.

M. le président. La parole est à M. Jean-Jacques Mirassou, pour explication de vote.

M. Jean-Jacques Mirassou. Je partage le point de vue que viennent d’émettre certains de mes collègues.

Monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, votre argumentation ne va pas au-delà des limites de l’engagement financier des uns ou des autres, qui est certes important. En l’espèce, il est opportun d’engager un mouvement fédérateur, au sens large du terme, totalement en adéquation avec l’esprit du Grenelle, tout en ne perdant pas de vue que ceux qui habiteront les appartements ou les maisons dont il est question dans les communes les plus modestes seront forcément des ménages aux revenus modestes. In fine, les bénéficiaires de la mesure seront les mêmes.

Sortons de ce cadre restrictif par trop comptable. Revenons à l’esprit du Grenelle et à la finalité d’une mesure qui donnera plus d’ampleur au dispositif.

M. le président. La parole est à Mme Marie-Christine Blandin, pour explication de vote.

Mme Marie-Christine Blandin. Je veux apporter une précision. Le frein à l’investissement des foyers défavorisés évoqué par M. le secrétaire d’État n’est pas tellement psychologique, il est surtout le fait des banques !

Mme Marie-Christine Blandin. Nous voulons tous « déboboïser » le Grenelle de l’environnement. Ce doit être le Grenelle pour tous.

M. Didier Guillaume. Il y a du boulot ! (Sourires.)

Mme Marie-Christine Blandin. Comme le disaient MM. Muller et Mirassou, des petites communes sont en panne de trésorerie, sont à la peine, sont à la limite de la tutelle du préfet. Dieu sait si elles sont nombreuses dans ma région !

La discussion qui vient de se dérouler est de caractère très comptable : investissement, retour sur investissement. Que le Grenelle comporte des aspects « gagnant-gagnant », fort bien, mais n’oublions pas que toutes les associations entendues sur le perron de l’Élysée évoquaient non pas de tels montages, mais le réchauffement climatique de la planète, l’avenir de l’humanité en danger. Si nous devons faire des économies d’énergie, elles doivent être favorisées à tout niveau, que ce soit dans les foyers ou dans les collectivités en difficulté.

(M. Guy Fischer remplace M. Roland du Luart au fauteuil de la présidence.)