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Séance du 30 juin 2015 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Michel Le Scouarnec, pour présenter l'amendement n° 108.

M. Michel Le Scouarnec. Cet article avait été supprimé en première lecture à la suite de l’adoption de notre amendement de suppression.

À moins qu’il ne s’agisse encore une fois d’une erreur de vote, c’est en séance publique que les sénateurs, dans leur majorité, ont confirmé qu’il était dangereux de modifier le code de l’environnement par voie d’ordonnance.

Ce vaste chantier mérite un débat parlementaire réel, qui ne saurait se réduire à une simple habilitation au titre de l’article 38 de la Constitution. La modernisation du droit de l’environnement n’a de sens que si elle préserve la vocation de ce droit, qui est d’assurer une protection efficace de notre environnement. Nous sommes hostiles à une simplification qui serait synonyme de recul des obligations de chacun et de la protection de l’environnement.

Sur ces sujets, le Parlement doit pouvoir débattre d’un texte spécifique, dans des conditions qui lui permettent réellement de le faire. En outre, la Charte de l’environnement, issue de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, indique que seule la loi peut prévoir les dispositions visant à prévenir les dommages environnementaux et à définir la réglementation des atteintes à l’environnement.

Par cohérence, nous proposons à nouveau la suppression de l’article 28, une suppression approuvée par le Sénat, je le répète, en première lecture.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. Ces deux amendements identiques visent à supprimer l’article 28. Ils ont effectivement été votés en première lecture, mais la navette parlementaire a permis de travailler le champ des ordonnances. En outre, nous avons pris connaissance, entre la première lecture et la nouvelle lecture, des conclusions de la commission sur la démocratisation du dialogue environnemental, présidée par Alain Richard.

Je demande donc le retrait de ces amendements ; à défaut, l’avis de la commission spéciale sera défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Emmanuel Macron, ministre. Même avis.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 21 et 108.

(Les amendements ne sont pas adoptés.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 28.

(L'article 28 est adopté.)

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Article 28
Dossier législatif : projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques
Article 28 quinquies

Article 28 bis

(Non modifié)

I. – Le code de commerce est ainsi modifié :

1° A Au deuxième alinéa de l’article L. 125-7, les mots : « dernière en date des publications prévues » sont remplacés par les mots : « publication prévue » ;

1° B À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 141-6, les mots : « la quinzaine de » sont remplacés par les mots : « les trente jours suivant » ;

1° L’article L. 141-12 est ainsi modifié :

a) À la première phrase, les mots : « dans un journal habilité à recevoir les annonces légales dans l’arrondissement ou le département dans lequel le fonds est exploité et » sont supprimés ;

b) La seconde phrase est supprimée ;

2° À la première phrase de l’article L. 141-13, après le mot : « mutation, », sont insérés les mots : « sauf s’il s’agit d’un acte authentique, » ;

2° bis La première phrase de l’article L. 141-14 est ainsi modifiée :

a) Les mots : « dernière en date des publications visées » sont remplacés par les mots : « publication prévue » ;

b) Les mots : « par simple acte extrajudiciaire » sont remplacés par les mots : « par acte extrajudiciaire ou par lettre recommandée avec demande d’avis de réception » ;

2° ter À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 141-15, les mots : « de grande instance » sont supprimés ;

2° quater À l’article L. 141-16, les mots : « de grande instance » sont supprimés ;

2° quinquies À l’article L. 141-17, les mots : « fait les publications dans les formes prescrites » sont remplacés par les mots : « procédé à la publication prescrite » ;

2° sexies L’article L. 141-18 est abrogé ;

3° Les deuxième à dernier alinéas de l’article L. 141-19 sont supprimés ;

4° À l’article L. 141-20, les mots : « qu’il y ait eu ou non surenchère, » sont supprimés ;

5° L’article L. 141-21 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « dans les journaux d’annonces légales et » sont supprimés ;

b) Le deuxième alinéa est supprimé ;

c) Au troisième alinéa, les mots : « ces insertions » sont remplacés par les mots : « cette insertion » ;

6° À la première phrase du premier alinéa de l’article L. 141-22, les mots : « dernière en date des publications prévues » sont remplacés par les mots : « publication prévue » ;

7° Au premier alinéa de l’article L. 142-4, les mots : « la quinzaine de » sont remplacés par les mots : « les trente jours suivant » ;

8° À l’article L. 143-11, la référence : « L. 141-19, » est supprimée.

II à V. – (Non modifiés)

Mme la présidente. L'amendement n° 249, présenté par M. Pillet, au nom de la commission spéciale, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 22

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

bis À la fin de la première phrase de l'article L. 143-7, les mots : « de grande instance de l’arrondissement où s’exploite le fonds » sont supprimés ;

La parole est à M. François Pillet, corapporteur.

M. François Pillet, corapporteur. Il s'agit d’un amendement de coordination.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Emmanuel Macron, ministre. Favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 249.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 28 bis, modifié.

(L'article 28 bis est adopté.)

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Article 28 bis (Texte non modifié par la commission)
Dossier législatif : projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques
Article 29 (Texte non modifié par la commission) (début)

Article 28 quinquies

(Supprimé)

Article 28 quinquies
Dossier législatif : projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques
Article 29 (Texte non modifié par la commission) (interruption de la discussion)

Article 29

(Non modifié)

I. – L’article L. 480-13 du code de l’urbanisme est ainsi modifié :

1° Le a devient un 1° et est ainsi modifié :

a) La seconde phrase est remplacée par les mots : « et si la construction est située dans l’une des zones suivantes : » ;

b) (Supprimé)

c) Sont ajoutés seize alinéas ainsi rédigés :

« a) Les espaces, paysages et milieux caractéristiques du patrimoine naturel et culturel montagnard mentionnés au II de l’article L. 145-3, lorsqu’ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l’occupation et à l’utilisation des sols ;

« b) Les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques mentionnés à l’article L. 146-6, lorsqu’ils ont été identifiés et délimités par des documents réglementaires relatifs à l’occupation et à l’utilisation des sols ;

« c) La bande de trois cents mètres des parties naturelles des rives des plans d’eau naturels ou artificiels d’une superficie inférieure à mille hectares mentionnée à l’article L. 145-5 ;

« d) La bande littorale de cent mètres mentionnée au III de l’article L. 146-4 ;

« e) Les cœurs des parcs nationaux délimités en application de l’article L. 331-2 du code de l’environnement ;

« f) Les réserves naturelles et les périmètres de protection autour de ces réserves institués en application, respectivement, de l’article L. 332-1 et des articles L. 332-16 à L. 332-18 du même code ;

« g) Les sites inscrits ou classés en application des articles L. 341-1 et L. 341-2 dudit code ;

« h) Les sites désignés Natura 2000 en application de l’article L. 414-1 du même code ;

« i) Les zones qui figurent dans les plans de prévention des risques technologiques mentionnés au I de l’article L. 515-16 dudit code, celles qui figurent dans les plans de prévention des risques naturels prévisibles mentionnés aux 1° et 2° du II de l’article L. 562-1 du même code ainsi que celles qui figurent dans les plans de prévention des risques miniers prévus à l’article L. 174-5 du code minier, lorsque le droit de réaliser des aménagements, des ouvrages ou des constructions nouvelles et d’étendre les constructions existantes y est limité ou supprimé ;

« j) Les périmètres des servitudes relatives aux installations classées pour la protection de l’environnement instituées en application de l’article L. 515-8 du code de l’environnement, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une suppression du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages ;

« k) Les périmètres des servitudes sur des terrains pollués, sur l’emprise des sites de stockage de déchets, sur l’emprise d’anciennes carrières ou dans le voisinage d’un site de stockage géologique de dioxyde de carbone instituées en application de l’article L. 515-12 du même code, lorsque les servitudes instituées dans ces périmètres comportent une limitation ou une suppression du droit d’implanter des constructions ou des ouvrages ;

« l) Les aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine créées en application de l’article L. 642-1 du code du patrimoine ;

« m) Les périmètres de protection d’un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques prévus aux quatrième et cinquième alinéas de l’article L. 621-30 du même code ;

« n) Les secteurs délimités par le plan local d’urbanisme en application des 2° et 5° du III de l’article L. 123-1-5 du présent code ;

« o) Les secteurs sauvegardés créés en application de l’article L. 313-1.

« L’action en démolition doit être engagée dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative ; »

2° Le b devient un 2°.

II. – À l’article L. 600-6 du même code, la référence : « deuxième alinéa » est remplacée par la référence : « 1° ».

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 22 est présenté par M. Desessard et les membres du groupe écologiste.

L'amendement n° 109 est présenté par Mmes Assassi et Didier, M. Bosino et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Jean Desessard, pour présenter l’amendement n° 22.

M. Jean Desessard. L’article 29 prévoit que les bâtiments dont le permis aura été annulé par une décision de justice ne pourront plus faire l’objet d’une démolition, sauf dans certaines zones protégées : les rives des plans d’eau, les espaces caractéristiques du patrimoine naturel et culturel, le cœur des parcs nationaux, les réserves naturelles, les sites désignés Natura 2000 et les zones figurant dans les plans de prévention des risques technologiques ou naturels.

Cela signifie que, sur une très grande partie du territoire – y compris dans les parcs naturels régionaux et nationaux –, la démolition ne sera plus possible. Dans sa rédaction actuelle, l’article empêche l’engagement d’une action en démolition à l’encontre d’une construction dont le permis est annulé en raison de sa localisation dans les espaces agricoles, naturels ou forestiers ou pour non-respect des distances d’éloignement des bâtiments agricoles ou forestiers.

L’argument justifiant cet article est le suivant : il y aurait trop de recours abusifs contre les projets de construction, ce qui découragerait l’investissement. Il est vrai que certaines constructions font l’objet de recours abusifs, notamment dans le secteur éolien. Néanmoins, il n’est pas possible de régler ce problème en mettant fin à la possibilité de démolir.

En réalité, le message adressé est catastrophique. Il ne s’agit ni plus ni moins que d’une incitation à passer en force lors des constructions, puisque la sanction de la démolition est tout simplement supprimée. On encourage les constructeurs à aller vite en besogne, puisque, une fois la construction achevée, il sera impossible de la faire démolir.

L’article 29 promeut donc la politique du fait accompli, au détriment de la protection de l’environnement et des paysages. C'est pourquoi nous proposons au Sénat de le supprimer, comme il l’avait fait en première lecture.

Mme la présidente. La parole est à M. Dominique Watrin, pour présenter l'amendement n° 109.

M. Dominique Watrin. Nous partageons l’analyse du groupe écologiste.

Je rappelle à mon tour que l’article 29 avait été supprimé en première lecture ; les sénateurs avaient ainsi confirmé, dans leur majorité, la dangerosité de cet article. Il prévoit en effet de limiter la procédure de démolition des constructions édifiées sur le fondement d’un permis de construire à certaines zones limitativement énumérées. Il favorise donc la stratégie du fait accompli et les comportements de violation délibérée des règles d’urbanisme, ce qui apparaît difficilement acceptable par principe.

La pression foncière ne concerne pas uniquement les zones protégées ou les centres-villes historiques. Elle s’exerce également dans les périphéries des grandes villes, notamment dans toute la banlieue parisienne.

Si l’article 29 est voté en l’état, dans ces secteurs, comme dans certaines zones rurales, plus aucune démolition ne pourra être prononcée à la demande des voisins dès lors qu’un permis de construire aura été obtenu et respecté, même si ce permis, attaqué dans les délais, se trouve finalement annulé.

De plus, ni la présentation du projet de loi ni l’étude d’impact ne font référence à la moindre statistique de contentieux, ce qui est évidemment gênant pour apprécier l’impact de la disposition sur le sort des constructions.

Enfin, l’article 29 s’inscrit dans un ensemble de mesures de réécriture, voire de régression du droit de l’environnement, pour reprendre les termes du rapporteur du texte à l’Assemblée nationale.

Pour nous, le contrôle social sur le droit de l’urbanisme est un élément important de son respect, dans la mesure où, on le sait fort bien, le contrôle de légalité est très insuffisant.

Certes, des dommages et intérêts pourront toujours être réclamés au constructeur dont le permis de construire aura été annulé, mais la différence est que, demain, il sera possible à un constructeur d’acheter, en quelque sorte, la violation d’une règle d’urbanisme de fond en indemnisant ceux qui en subissent les conséquences. Le non-respect de la règle d’urbanisme sera donc profitable chaque fois que le profit sera plus grand que les dommages versés.

À nos yeux, l’article 29 fait peser une menace. Il n’est pas neutre pour le maintien du cadre de vie. C’est pourquoi nous demandons sa suppression.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, corapporteur. Ces deux amendements de suppression avaient effectivement été adoptés en première lecture, mais contre l’avis de la commission spéciale et du Gouvernement.

Je rappelle que l’article 29 sécurise les projets de construction en recentrant l’action en démolition sur les constructions situées dans des zones, espaces ou secteurs présentant des enjeux particuliers. Ne sont ici concernées que les actions en démolition applicables aux constructions qui ont été édifiées conformément à un permis de construire par la suite annulé. La disposition ne s’applique pas aux constructions sans permis ni aux constructions ne respectant pas les prescriptions du permis.

Dans les autres zones, l’action en démolition, qui n’était que rarement mise en œuvre, ne pourra plus être engagée. Toutefois, une action préventive sera toujours possible. La procédure du référé-suspension, qui est une mesure d’urgence, permettra d’interrompre les travaux dans des délais très rapides en cas de doute sur la validité de l’autorisation d’urbanisme.

Enfin, l’article 29 ne remet pas en cause les autres possibilités de démolition ou de suspension des travaux de construction, qui sont prévues en particulier par le droit pénal, le droit civil – sur le fondement du droit de la propriété ou des troubles anormaux du voisinage – ou encore les dispositions particulières du code de justice administrative.

La commission spéciale émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements identiques.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Emmanuel Macron, ministre. Je prendrai quelques minutes, afin de bien réexpliquer de quoi il s’agit, car on a dit et écrit sur cette mesure beaucoup de choses qui ne correspondent pas à la réalité.

Tout d'abord, la mesure n’est en rien improvisée. Elle est le fruit d’un travail méticuleux conduit à la demande du Gouvernement par Daniel Labetoulle, qu’on ne peut suspecter ni d’être le défenseur des promoteurs immobiliers ou des bétonneurs ni d’être un mauvais juriste, puisqu’il a été président de la section du contentieux du Conseil d’État

L’article 29 vise à mettre fin à une utilisation abusive de l’action en démolition, qui permet parfois de réaliser une forme de chantage et de bloquer des constructions. Selon le ministère du logement, quelque 40 000 logements sont ainsi en attente de déblocage à cause de l’utilisation abusive de l’action en démolition.

En réponse aux remarques qui ont été faites, je veux expliquer ce que ne touche pas la réforme ; cela me semble important. La mesure que nous proposons ne concerne pas la démolition de constructions édifiées sans permis de construire. Elle ne concerne donc pas, par exemple, les habitations construites en zone rouge de plan de prévention des risques ou en zone protégée, de type Natura 2000 ou autre.

L’action en démolition permet d’obtenir la démolition d’une construction si celle-ci est réalisée conformément à un permis légal et si ce permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. Dans le cas – celui-ci a été évoqué – d’une construction sans permis, la démolition pourra toujours être obtenue en saisissant le juge civil ou le juge pénal. En effet, l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme, que nous proposons de modifier, ne s’applique pas aux constructions sans permis.

Les constructions édifiées avec permis dans une zone constructible, mais ne respectant pas les prescriptions de leur permis – cet exemple a également été cité – ne sont pas non plus concernées.

En l’état actuel du droit, l’article L. 480-13 – c'est-à-dire l’action en démolition – ne s’applique pas, et il ne s’appliquera pas davantage après la réforme, puisque nous n’étendons pas son champ ! Ce sont les mécanismes de droit commun qui continueront à s’appliquer. Le référé suspension, qui permet de demander non seulement l’arrêt des travaux, mais aussi la démolition de la construction, pourra être utilisé. Nous ne perturbons pas le droit existant.

Le seul cas concerné par la réforme, c’est celui d’une construction dans une zone constructible non sensible dont le permis délivré n’est pas conforme au plan local d’urbanisme, ou PLU. Je le répète, ni les constructions édifiées dans une zone sensible ni les constructions qui ne respectent pas les prescriptions de leur permis ne sont concernées. Le cas que je viens de citer est le seul qui est concerné par l’action en démolition.

Quel est ce cas de figure ? Un permis est délivré. La construction est édifiée conformément à ce permis. J’insiste bien sur ce point : en aucun cas ne seront couvertes les actions de promoteurs immobiliers ou de constructeurs qui ne respectent pas les prescriptions du permis qui leur a été accordé. Le référé suspension leur sera toujours applicable. Les affirmations contraires sont donc erronées !

Je reprends mon explication. Un permis est délivré. La construction est édifiée conformément à ce permis. Ce dernier fait l’objet d’un recours et il est annulé parce qu’il n’est pas conforme au PLU.

Aujourd'hui, la procédure d’annulation du permis peut durer jusqu’à cinq ans, avec l’appel, et la construction peut tout de même être édifiée tant que l’annulation du permis n’a pas été prononcée. La procédure d’action en démolition peut être engagée dans les deux ans qui suivent la décision d’annulation du permis. Toutefois, en réalité, la démolition n’est pratiquement jamais prononcée, au terme d’une procédure qui dure parfois jusqu’à six ans. Elle n’est prononcée que dans les cas, très résiduels, où le juge constate une illégalité de fond importante et ayant des effets manifestement disproportionnés.

Pourquoi proposons-nous une réforme ? Parce que ces délais extrêmement longs ont entraîné une pratique de chantage qui conduit, si je puis m’exprimer ainsi, à la mise en place d’un système de budgétisation du droit de recours par les promoteurs. Les banques invoquent par ailleurs la potentielle démolition pour ne pas octroyer les prêts permettant de financer les constructions. Comme je l’ai déjà indiqué, nous estimons que 40 000 logements – et il s’agit plutôt d’une fourchette basse – sont bloqués faute de financement.

Nous proposons donc de supprimer l’action en démolition prévue par l’article L. 480-13 pour les constructions édifiées dans une zone constructible non sensible, dont le permis n’est pas conforme au PLU.

Si le permis est annulé, la procédure d’action en démolition n’allongera plus les délais de quatre ans – deux ans pour lancer l’action et deux ans de jugement en moyenne. Seules les modalités de droit commun s’appliqueront. Le blocage des projets par les banques n’aura donc plus lieu d’être.

Mesdames, messieurs les sénateurs, veuillez m’excuser de cet exposé un peu long, mais je tenais à rappeler de quoi nous parlons exactement. En effet, sur ce sujet comme sur beaucoup d’autres, il y a eu des déformations et des transformations. Il s’agit de régler un problème important, qui bloque notre économie de manière concrète. Évitons d’agiter les peurs, de caricaturer et de faire passer le Gouvernement, ou votre serviteur, pour ce qu’il n’est pas, à savoir le serviteur d’intérêts particuliers. C’est l’intérêt général qui est lésé par la situation actuelle.

M. Marc Daunis. Très bien !

Mme la présidente. La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Article 29 (Texte non modifié par la commission) (début)
Dossier législatif : projet de loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques
Discussion générale