Séance du 25 novembre 2025

M. Emmanuel Capus. Très bien !

M. Marc Laménie. … pour maintenir le plafond des taxes affectées à 525,1 millions d’euros, conformément à ce qui a été voté dans la loi de finances pour 2025.

En outre, le présent texte augmente de 10,4 millions d’euros le montant du produit de la TVA affecté aux recettes du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » pour l’année 2025.

Il actualise également la répartition de la part fixe de l’accise sur les énergies accordée aux régions pour le financement de la création de places en instituts de formation en soins infirmiers.

Sur ce point, je partage les réserves du rapporteur général Husson sur le fait qu’un tel dispositif ne semble pas relever du domaine des lois de finances de fin de gestion. Il risque donc d’être censuré par le Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, je soutiens l’amendement visant à revenir sur une part des annulations de crédits visant les 10 millions d’euros consacrés au déploiement de caméras de vidéoprotection par les collectivités territoriales. L’objectif de la commission, qui a déposé cet amendement, est de préserver ce budget nécessaire aux politiques de sécurité publique des collectivités territoriales.

En définitive, mes chers collègues, le projet de loi de finances de fin de gestion n’est pas un texte anodin, loin de là. Il nécessite un travail sérieux et de qualité.

Il permet de couvrir des dépenses clés intervenues en cours d’années, dont certaines sont essentielles pour le quotidien de nos concitoyens.

En responsabilité, le groupe Les Indépendants votera unanimement en faveur de ce texte. Il restera cependant vigilant, car il est essentiel que le sérieux budgétaire et des objectifs plus ambitieux en matière de réduction du déficit prédominent dans les prochains exercices. Il y va de l’avenir des générations futures et de notre souveraineté. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP et sur des travées du groupe UC. – M. Emmanuel Capus applaudit également.)

M. Emmanuel Capus. Excellent !

M. le président. La parole est à M. Jean-Baptiste Blanc. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Jean-Baptiste Blanc. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, aux termes du projet de loi de finances de fin de gestion que nous examinons aujourd’hui, le déficit public pour 2025 s’établirait à 5,4 % du PIB, conformément à la loi de finances initiale. Après deux exercices marqués par des dérives majeures, ce résultat constitue un premier signe de maîtrise qu’il convient de souligner.

Toutefois, le Haut Conseil des finances publiques le dit sans équivoque : l’effort structurel vient exclusivement des hausses de prélèvements obligatoires, à hauteur de 25 milliards d’euros. La dépense publique, elle, continue sa progression au même rythme que le PIB.

Le texte qui nous est présenté procède donc à des ajustements techniques : des mises à jour de crédits pour tenir compte des dernières informations macroéconomiques ; des besoins apparus en cours de gestion ; des dépenses obligatoires – charge de la dette, énergie, prestations sociales, etc.

Parmi ces ajustements techniques, le Gouvernement ouvre 119,5 millions d’euros supplémentaires pour l’hébergement d’urgence. Ces ajustements permanents révèlent surtout une politique mal maîtrisée, parfois chaotique, sur ce sujet, comme l’a souligné la Cour des comptes. Je dénonce cette situation à chacune de mes interventions en tant que rapporteur spécial – et désormais ancien rapporteur spécial – de la mission « Cohésion des territoires », et je suis certain que Sophie Primas reprendra ce combat dans les prochaines semaines.

L’État entretient lui-même l’instabilité en refusant la contractualisation pluriannuelle avec les gestionnaires. Résultat : des régulations urgentes, désordonnées, qui compliquent la maîtrise des dépenses et alourdissent la charge des services déconcentrés. Et ce même si, comme je l’observe dans le projet de loi de finances pour 2026, une hausse de 110 millions d’euros, à objectifs constants, réduit de moitié l’écart de budgétisation. Il manque encore au moins 100 millions d’euros pour une budgétisation sincère. Cela signifie, madame la ministre, que nous devrons – je le crains – évoquer de nouveau ce sujet à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances de fin de gestion pour 2026.

Puisque j’ai l’occasion de m’exprimer sur l’hébergement d’urgence, je souhaite exprimer à cette tribune une certaine incompréhension, voire un sentiment de colère. Alors que nous avions obtenu, en commission mixte paritaire (CMP), 20,6 millions d’euros pour créer 1 000 places pour les enfants et 1 000 places pour les femmes proches de la maternité, ces crédits ont été utilisés pour combler l’écart de budgétisation. C’est totalement inacceptable ! Certes, on connaît la maxime : les promesses n’engagent que ceux qui les croient, mais tout de même…

Vous avez dit tout à l’heure, madame la ministre, qu’il fallait bien finir l’année. En matière d’hébergement d’urgence, ce n’est malheureusement pas le cas.

Pour le reste, le présent projet de loi n’est pas un texte d’ambition, mais de stabilité. Dans la situation actuelle, c’est déjà une forme de responsabilité. Nous voulons tous qu’il y ait moins de hausses d’impôt, une baisse de la dépense, un effort structurel, etc.

Ayant épuisé mon temps de parole, je conclurai en disant que le principal, c’est d’envoyer un signal de stabilité. Car la stabilité, c’est déjà la responsabilité.

M. Jean-François Husson, rapporteur général de la commission des finances. Ah oui !

M. Jean-Baptiste Blanc. C’est la raison pour laquelle nous voterons ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Raymond Hugonet.

M. Jean-Raymond Hugonet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les occasions de constater une conformité à la prévision n’étant pas légion, disons-le tout de suite, ce projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025 atteint son objectif. C’est assez rare pour être signalé.

En effet, après deux années de coupable dérive des comptes publics, avec un scénario macroéconomique proche de celui présenté dans la loi de finances initiales pour 2025 et un déficit public identique à la prévision initiale, c’est-à-dire égal à 5,4 % du PIB, la cible est atteinte.

Rendez-vous compte : pour la première fois depuis plus de dix ans, le PLFG annule plus de crédits qu’il n’en ouvre. Pour un peu on déboucherait le champagne… (Sourires au banc des commissions.)

Mais non ! Nous en resterons à l’eau pour aujourd’hui, en attendant le pain sec qui ne saurait tarder, car ce résultat n’autorise qui que ce soit à en tirer gloriole lorsque l’on sait dans quelles conditions tout cela a été réalisé.

En effet, cet objectif peu exigeant est atteint grâce à une conjoncture relativement favorable et un recours aux bonnes vieilles ficelles : la régulation budgétaire – gels, surgels, et j’en passe.

Les ouvertures et les annulations de crédits répondent à des motivations diverses, sans sortir du cadre habituel des collectifs budgétaires de fin d’année.

Le PLFG pour 2025 confirme l’amélioration du solde, même si l’on est au regret de constater une dégradation supplémentaire des fameuses recettes de TVA, lesquelles donnent décidément bien du fil à retordre à notre administration fiscale. La situation est plus que préoccupante, puisque les recettes ont augmenté moins vite que la base taxable qui est, elle, en hausse de 1,7 %.

Il nous faut donc absolument comprendre les causes de cette situation et je sais, madame la ministre, que vous y serez particulièrement attentive.

Votre attention ne sera pas de trop, car des points d’inquiétudes demeurent.

Il s’agit, tout d’abord, du déséquilibre profond entre nos dépenses, qui sont très dynamiques dans la sphère sociale, et nos recettes, qui ne sont pas infiniment disponibles dans un pays où le taux de prélèvements obligatoires s’élève déjà à près de 44 % du PIB, et au total à 53 % pour le taux de recettes publiques.

L’effort structurel en 2025 provient presque intégralement des mesures nouvelles de hausses de prélèvements obligatoires, tandis que l’effort en dépense est nul. En effet, les mesures mises en œuvre pour le volet dépenses conduisent à contenir celles-ci, en volume, dans une augmentation à peu près en ligne avec la croissance potentielle.

Et pendant ce temps-là, alors que nous maintenons des niveaux de déficit très élevés, la dette publique, elle, continue de croître à un rythme plus que préoccupant, nous plaçant de facto dans une situation peu enviable. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Monsieur le président, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je reviendrai sur quelques points qui ont émaillé vos propos.

Concernant la TVA, lors des réunions du comité d’alerte des finances publiques, en avril puis juin derniers, nous avions déjà observé, sous le contrôle du rapporteur général et du président de la commission des finances du Sénat, une forme de ralentissement : dès le début de l’année, la trajectoire de TVA était plus faible que ce que nous espérions.

L’inspection générale des finances (IGF), à laquelle j’ai confié une mission sur ce sujet, a émis trois hypothèses pour expliquer ce ralentissement.

La première cause résiderait dans l’arrivée massive dans notre pays de petits colis, c’est-à-dire des produits dont la valeur est très sous-déclarée et auxquels la TVA s’applique. Je rappelle en effet qu’il n’y a plus de franchise en base de TVA sur ces colis. Or une TVA acquittée sur un montant sous-déclaré produit des recettes moindres que celles qui seraient enregistrées dans les circuits traditionnels de distribution.

Deuxième cause : la franchise en base de TVA elle-même. Nous avons déjà discuté de l’enjeu qu’elle représente. On remarque, par exemple, une hausse de 6 % du nombre d’autoentrepreneurs en un an. Or il n’y a pas dans le pays 6 % de Français en plus, ou 6 % de travailleurs en plus… Cela signifie donc que davantage d’acteurs économiques sont aujourd’hui soumis à des régimes économiques bénéficiant de la franchise en base de TVA. Nous devons donc nous interroger sur l’impact de cette situation au niveau macroéconomique.

Troisième cause : la fraude, et notamment l’économie non déclarée qui est une conséquence de l’absence de mise en place, pour le moment, de la facturation électronique. (M. Grégory Blanc le conteste.)

Nous sommes en effet certains que la facturation électronique, qui fait l’objet de l’article 28 du projet de loi de finances et qui représente l’équivalent du prélèvement à la source pour les très petites entreprises (TPE) et les petites et moyennes entreprises (PME), permettra de limiter la fraude : les recettes de TVA qui pourront être récupérées sont évaluées de 2 milliards à 3 milliards d’euros.

À ces trois causes s’ajoute une quatrième : une consommation moins dynamique que ce que l’on pouvait espérer, accompagnée d’une hausse du taux d’épargne. Les Français ont acheté moins de biens de consommation coûteux – voitures, équipements de la maison –, pour lesquels le taux de TVA est de 20 %, et davantage de biens de consommation courante, auxquels s’applique plutôt un taux de TVA à 5,5 % ou à 10 %.

Ces quatre facteurs sont actuellement étudiés dans le cadre de la mission que j’ai confiée à l’IGF, et qui est très différente des missions habituelles : il s’agit d’une mission non pas d’économètres, mais de terrain. J’ai en effet souhaité qu’un regard très approfondi soit porté sur la réalité de la consommation et sur les enjeux que représentent la franchise en base de TVA et l’arrivée des petits colis. L’objet de cette mission est davantage l’observation de la vie économique que la révision des modèles de finances publiques.

Monsieur le sénateur Grégory Blanc, vous avez dénoncé un problème de fonctionnement parlementaire.

J’ai tenu, pour ma part, depuis ma prise de fonction, à être la plus transparente possible, considérant qu’il fallait, si nous voulions tenir les objectifs de déficit, partager avec les parlementaires les données relatives aux dépenses, aux recettes ainsi que toutes les informations en ma possession à cet égard ; cela a donné lieu à la constitution du comité d’alerte des finances publiques.

En outre, je suis venue deux fois devant votre commission des finances, à l’invitation de son président et de son rapporteur général, pour faire le point sur l’exécution du budget.

Lors du premier de ces points, qui nous a réunis en mars dernier, Éric Lombard et moi-même vous avions présenté notre plan visant à faire autrement en 2025 en matière de finances publiques. Quant au deuxième point, qui a eu lieu au cours de l’été, il avait pour objet l’exécution budgétaire de 2025. Il s’agit, selon moi, d’une bonne méthode.

Quant à vous, monsieur le sénateur, vous allez plus loin : vous préconisez que les annulations, les mises en réserve et la gestion budgétaire fassent l’objet, de manière automatique, d’une approbation parlementaire. Cela nécessiterait une révision de la Lolf. Je ne suis pas opposée à une telle révision. Pour autant, il me semblait utile de rappeler que, dans le cadre organique en vigueur, j’avais fait preuve, autant par volonté que par conviction, d’une transparence assez inédite depuis plusieurs décennies. Je crois, sans en faire une question d’orgueil personnel, qu’il convient que cette méthode perdure, car elle est bonne et a plutôt porté ses fruits.

Je souhaite revenir sur trois éléments qui ont été évoqués.

La mise en réserve, tout d’abord, donne toujours lieu à des questionnements. Ainsi, les parlementaires nous demandent souvent : « Pourquoi mettez-vous en réserve des crédits ? Nous avons voté ces crédits et nous voulons que vous les exécutiez à l’euro près ! »

Je répondrai à cela que, selon la Cour des comptes, le fait de mettre en réserve, comme nous le faisons, 5,5 % des crédits hors masse salariale et 0,5 % des crédits de masse salariale est une pratique vertueuse permettant de faire face aux aléas.

En effet, la réserve de précaution est un mécanisme budgétaire permettant de mettre de côté de l’argent que l’on s’autorise à dépenser seulement si l’on en a les moyens – c’est-à-dire si la conjoncture est bonne –, ou si l’on en a vraiment besoin au niveau budgétaire, dans l’un ou l’autre des ministères, pour faire face à des aléas.

Je l’ai dit, nous avons fait en sorte que la réserve devienne interministérielle. Ainsi, les grands ministères qui font face à de petits aléas, comme l’éducation nationale, mettent désormais leur réserve en commun avec celle des ministères ayant un budget moindre, mais qui doivent cependant affronter de grands aléas, comme celui des outre-mer.

Il semble assez logique que cette réserve interministérielle ait permis d’atteindre le résultat que nous visions : à 700 millions d’euros près pour les recettes et à 300 millions d’euros près pour les dépenses. Concernant la sécurité sociale, le décalage de recettes est de 1 milliard sur 684 milliards d’euros, avec un montant total de 683 milliards d’euros.

Il s’agit, vous le voyez, d’un travail de très grande précision portant sur des masses qui représentent, au final, 1 700 milliards d’euros.

Si l’on parvient à ce résultat, monsieur le sénateur, c’est précisément parce que l’on dispose d’une réserve de précaution. Si nous n’avions pas cette réserve, le déficit serait supérieur de 0,3 à 0,4 point à ce qu’il est aujourd’hui, et s’établirait donc à 5,8 % du PIB.

Les parlementaires ayant trouvé en commission mixte paritaire une solution de compromis, avec un déficit à 5,4 %, le Gouvernement a fait en sorte de leur présenter un état du déficit à ce niveau.

La méthode, certes, peut faire débat. Mais, je le redis, du fait de l’ensemble des annulations et des ouvertures de crédits, au final, sur le périmètre des dépenses de l’État (PDE), les dépenses de l’État respectent, à 300 millions d’euros près, le montant voté en loi de finances, sur une base d’à peu près 480 milliards d’euros. Il me semble utile que le Gouvernement donne ces chiffres au Parlement qui, lui, a voté les crédits.

Je conclurai mon propos en parlant de l’hébergement d’urgence, un sujet qui me tient à cœur, comme à beaucoup d’entre vous, pour des raisons liées à des considérations tant humanitaires que d’efficacité.

Je tiens à saluer ici les travaux du délégué interministériel pour l’hébergement et l’accès au logement des personnes sans abri ou mal logées, qui doit travailler selon une méthode budgétaire qui ne me paraît pas totalement satisfaisante. En effet, les crédits sont sous-budgétés, puis il faut, pour terminer l’année, rouvrir des crédits…

Premièrement, je vous l’annonce : la décision a été prise, avec le Premier ministre, qu’en 2026 les fameux 100 millions d’euros de crédits qui, année après année, ne sont pas inscrits dans le budget, mais que l’on est obligé d’ouvrir à la fin de l’année, soient inscrits dès son début. C’est tout de même un progrès.

Il faut cesser de se mentir : s’il faut prévoir 100 millions d’euros de plus dans le projet de budget pour ouvrir 203 000 places d’hébergement d’urgence, il faut les inscrire dans les crédits dès le départ. Cela s’appelle la sincérité budgétaire.

Deuxièmement, nous sommes bien conscients que ces 203 000 places d’hébergement d’urgence ne sont pas suffisantes pour résoudre le problème. Il nous faut aussi consentir des investissements afin de poursuivre la démarche de contractualisations pluriannuelles et pour financer les 30 000 logements prévus dans le plan quinquennal pour le logement d’abord et la lutte contre le sans-abrisme, dit plan Logement d’abord, ainsi que les 10 000 nouvelles places en pensions de famille.

« Logement d’abord », cela signifie en effet qu’il faut résoudre d’abord le problème du logement, afin de permettre ensuite la réinsertion, l’accès à l’emploi, la scolarisation des enfants et, au fond, le fait de retrouver une forme de dignité ; à défaut, il ne saurait y avoir d’insertion sociale et de retour au travail.

Tels sont les éléments que je voulais vous donner avant que nous commencions l’examen des amendements.

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à l’examen des articles.

projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025

Article liminaire

Les prévisions de solde structurel et de solde effectif de l’ensemble des administrations publiques, les prévisions de solde par sous-secteur, la prévision, déclinée par sous-secteur d’administration publique, de l’objectif d’évolution en volume et la prévision en milliards d’euros courants des dépenses d’administrations publiques, les prévisions de prélèvements obligatoires, de dépenses et d’endettement de l’ensemble des administrations pour l’année 2025, les prévisions pour 2025 de ces mêmes agrégats de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027, ainsi que les données d’exécution pour l’année 2024 s’établissent comme suit :

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre, sur l’article.

Mme Nathalie Delattre. Cette intervention trouverait sans doute mieux sa place à l’article 5 du présent texte, mais je souhaite vous rappeler, madame la ministre, que vous n’avez pas répondu à la question de mon collègue Christian Bilhac qui vous interpellait sur la dotation d’équipement des territoires ruraux.

Même si aucun amendement n’a été déposé sur ce sujet, il se trouve que nous constituons actuellement, à l’invitation des préfets, nos commissions départementales d’élus DETR et que nous statuons sur les conditions d’éligibilité en 2026. Cela nous donne l’occasion de poser des questions relatives au financement et à l’exécution budgétaire de 2025 ; en effet, la DETR, comme la dotation de soutien à l’investissement local (DSIL), sont des sujets assez secrets…

Or là, surprise ! Il est demandé à certaines communes d’inscrire le montant des subventions dues dans les restes à réaliser (RAR) parce que l’État ne pourra pas payer les appels à règlement, alors même que les dossiers sont finalisés. Le cas se pose en Gironde…

M. Jean-Marie Mizzon. En Moselle aussi !

Mme Nathalie Delattre. Trop de communes doivent faire face à ce problème, que nous sommes plusieurs sur ces travées à connaître. À près de cent dix jours des élections municipales, c’est problématique. Les maires souhaitent non pas inscrire des montants dus dans les restes à réaliser, mais les encaisser.

Que pouvez-vous me répondre sur ce sujet, madame la ministre ? Le PLFG permettra-t-il de rectifier cette situation, afin que soient envoyées dans les départements les subventions dues à nos communes ?

Mme Sylvie Goy-Chavent. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, sur l’article.

M. Vincent Delahaye. Madame la ministre, je profite de la présentation de cet article liminaire pour intervenir à propos de votre volonté, que je ne remets pas en question, de faire preuve de transparence et de sincérité.

Concernant la TVA, il convient justement de faire preuve de transparence. Il faut que les prévisions de recettes, en général, soient beaucoup mieux documentées et que l’on dispose d’éléments plus nombreux nous permettant de juger de la qualité desdites prévisions.

Je suis surpris, s’agissant toujours de la TVA, que l’on n’inclue pas la dimension « dépenses » des administrations publiques, laquelle est pourtant intégrée dans le calcul de la croissance.

En effet, la croissance française intègre une part de dépenses des administrations publiques assez importante – sans doute plus que dans d’autres pays –, ce qui, je pense, a un impact sur les recettes de TVA.

Si l’on prend en compte la croissance brute sans la corriger en ce sens, on ne peut que se tromper dans les estimations de TVA. C’est la raison pour laquelle je considère qu’il y a dans le projet de budget pour 2026 une surestimation des produits, de l’ordre de 5 milliards d’euros.

Concernant la sincérité, madame la ministre, j’ai oublié de parler tout à l’heure d’une recette qui m’a surpris dans le projet de budget pour 2026 : les dotations non consommables et non dévolues de l’Agence nationale de la recherche (ANR). N’aurait-on pas pu prendre en compte cette recette de 7 milliards d’euros dès l’année 2025 ? Pourquoi l’inscrit-on seulement en 2026, alors qu’elle existait déjà auparavant et n’était ni consommée ni dévolue ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. J’ai compris que vous vouliez avancer, monsieur le président, et je vais le faire avec vous…

En ce qui concerne la DETR, madame la sénatrice Nathalie Delattre, quand les crédits doivent être payés, ils sont payés. S’il devait y avoir des retards de paiement, je vous remercie de bien vouloir nous les signaler. Il n’y a pas eu d’annulations de crédits sur la DETR, mais il y en a eu, en début d’année, sur les services votés. Un certain nombre de paiements seront donc décalés.

Quant au sujet de l’existence même de la DETR, je tiens à dire au sénateur Delcros, notamment, que le débat à cet égard aura lieu dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2026.

M. le président. Je mets aux voix l’article liminaire.

(L’article liminaire est adopté.)

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE I^er

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

Article 1^er

Au 2° du 1 du VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, le montant : « 3 949 162 945 euros » est remplacé par le montant : « 3 959 580 513 euros ». – (Adopté.)

Article 2

L’article 125 de la loi n° 2025-127 du 14 février 2025 de finances pour 2025 est ainsi modifié :

1° À la dernière colonne du tableau du I :

a) À la quatre-vingt-cinquième ligne, le montant : « 176 283 341 » est remplacé par le montant : « 188 000 000 » ;

b) À la dernière ligne, le montant : « 143 100 000 » est remplacé par le montant : « 149 000 000 » ;

2° À la dernière colonne du tableau du II :

a) À la trente-cinquième ligne, le montant : « 280 000 000 » est remplacé par le montant : « 265 000 000 » ;

b) À la trente-sixième ligne, le montant : « 245 117 000 » est remplacé par le montant : « 230 117 000 » ;

c) À la cinquante-quatrième ligne, le montant : « 178 000 000 » est remplacé par le montant : « 190 000 000 » ;

d) À la dernière ligne, le montant : « 143 100 000 » est remplacé par le montant : « 149 000 000 ».