Séance du 3 décembre 2025

M. le président. Nous allons maintenant examiner les amendements déposés par le Gouvernement.

article liminaire

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi le tableau de l'article liminaire :

Les chiffres en comptabilité nationale relatifs au projet de loi de fin de gestion pour 2025 se réfèrent, pour 2024, au compte publié par l'Insee en comptabilité nationale en base 2020, et pour 2025, aux prévisions du Gouvernement dans la même base. Les prévisions relatives à la loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027 en comptabilité nationale, antérieures au changement de base des comptes nationaux français, étaient relatives à la base antérieure des comptes nationaux, la base 2014.

* Loi de programmation des finances publiques pour les années 2023 à 2027.

(1) À champ constant.

(2) Au sens du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2023-2027.

(3) À champ constant, hors transferts entre administrations publiques.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Amélie de Montchalin, ministre. Les amendements du Gouvernement ne changent pas les équilibres trouvés en commission mixte paritaire.

S'agissant toutefois d'un projet de loi de finances, un article liminaire est nécessaire pour mettre à jour le tableau et tenir compte des décisions prises en commission mixte paritaire.

Il nous faut aussi – tel est l'objet de l'amendement n° 2 – modifier l'article d'équilibre pour acter les 97 millions d'euros de dépenses supplémentaires Le périmètre des dépenses de l'État sera ainsi maintenu, à 400 millions d'euros près, par rapport à celui de la loi de finances initiale. C'est un point notable à saluer.

Les cinq amendements suivants visent à lever les gages.

L'amendement n° 5 concerne la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ; l'amendement n°4, la mission « Cohésion des territoires » ; l'amendement n°5, la mission « Économie » – plus précisément sur La Poste et les pôles de compétitivité – ; l'amendement n° 6, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » – il s'agit de financer les centres municipaux de santé – ; l'amendement n°7, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » – notamment tout ce qui a trait à l'égalité entre les femmes et les hommes.

En résumé, les deux premiers amendements visent à mettre à jour l'article liminaire et l'article d'équilibre, les autres à rendre effectives les dépenses décidées en commission mixte paritaire.

Il n'y a donc rien de suspect dans ces amendements. Il s'agit de mettre en cohérence le texte avec les choix des parlementaires.

M. le président. Quel est l'avis de la commission ?

M. Jean-François Husson, rapporteur. Avis favorable sur l'ensemble des amendements.

M. le président. Le vote est réservé.

article 4

M. le président. L'amendement n° 2, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Rédiger ainsi le tableau de l'alinéa 1 : 

II. - Rédiger ainsi le tableau de l'alinéa 3 : 

M. le président. Je rappelle que le Gouvernement a déjà présenté cet amendement et que la commission a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

article 5

M. le président. L'amendement n° 3, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales »

Modifier ainsi les annulations de crédits des programmes :

M. le président. Je rappelle que le Gouvernement a déjà présenté cet amendement et que la commission a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Mission « Cohésion des territoires »

Modifier ainsi les annulations de crédits des programmes :

M. le président. Je rappelle que le Gouvernement a déjà présenté cet amendement et que la commission a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 5, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Mission « Économie »

Modifier ainsi les annulations de crédits des programmes :

M. le président. Je rappelle que le Gouvernement a déjà présenté cet amendement et que la commission a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 6, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Mission « Relations avec les collectivités territoriales »

Modifier ainsi les annulations de crédits des programmes :

M. le président. Je rappelle que le Gouvernement a déjà présenté cet amendement et que la commission a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

L'amendement n° 7, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

Modifier ainsi les ouvertures de crédits des programmes :

M. le président. Je rappelle que le Gouvernement a déjà présenté cet amendement et que la commission a émis un avis favorable.

Le vote est réservé.

Vote sur l'ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par les amendements du Gouvernement, je vais donner la parole, pour explication de vote, à un représentant par groupe.

La parole est à M. Grégory Blanc, pour le groupe Écologiste – Solidarité et Territoires.

M. Grégory Blanc. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour 2025 confirment, hélas, ce que nous avons déjà largement dénoncé en première lecture : rien ne bouge vraiment.

Ce texte entérine une gestion budgétaire marquée par l'approximation, le manque d'anticipation et, disons-le clairement, un déficit d'efficience dans l'action publique.

Ce texte financier n'est pas un simple ajustement comptable ; il est le révélateur d'un budget initial mal calibré, construit sur des prévisions trop optimistes, démenties une nouvelle fois par la réalité.

Le budget 2025 était mal calibré, qu'il s'agisse des prévisions macroéconomiques ou des recettes. Par exemple, le débat sur la TVA demeure.

Alors même qu'aucune réforme structurelle n'a été engagée en 2025 pour dégager durablement des économies en faveur de la puissance publique et de l'État, nous constatons au bout du compte que les crédits qui ont été gelés, surgelés ou annulés sont d'abord ceux qui étaient consacrés à l'investissement.

Les premiers postes d'investissement qui en ont a fait les frais sont ceux qui concernent l'écologie, l'environnement et les infrastructures, bien évidemment suivis de l'ensemble des dispositifs qui concourent à l'émancipation, dans les quartiers et ailleurs.

Madame la ministre, vous avez évoqué un document technique. Je comprends l'utilisation de ce terme : c'est ainsi que vous avez construit ce texte. (Mme la ministre sourit et acquiesce.)

Je ne partage pas votre approche. Il me semble au contraire que, dans la période que nous traversons, nous devrions faire du projet de loi de finances de fin de gestion un document foncièrement politique. Au-delà des arbitrages de crédits, ce texte devrait être le reflet de notre façon de penser le pilotage de l'État.

Depuis 2022, mes chers collègues, pas un seul budget n'a été tenu. Cela pose évidemment la question du pilotage. Sans doute les gouvernements qui se sont succédé ont-ils leur part de responsabilité. Ils ont fait des choix, qui expliquent le décalage entre les lois de finances initiales et leur atterrissage en fin d'exercice.

Il faut tenir compte également des conséquences d'une dissolution brutale, qui a débouché sur une majorité introuvable à l'Assemblée nationale.

Deux autres phénomènes peuvent être mentionnés et nous devrions être capables d'y réfléchir au moment où le pilotage politique et budgétaire est de plus en plus difficile.

D'une part, notre procédure budgétaire n'est plus adaptée à la situation géopolitique, qui oblige de toute évidence, depuis 2022, à des arbitrages significatifs en cours d'année. Comment ne pas le voir ?

D'autre part, et j'ai été heureux d'entendre la présidente de l'Assemblée nationale et un ancien ministre de la santé rouvrir le débat sur la procédure budgétaire, le rôle du Parlement se limite aujourd'hui à voter la fiscalité. Ensuite, l'exécutif prend complètement la main sur le déploiement budgétaire.

C'est problématique dans le contexte actuel. Alors que la situation géopolitique est instable et que les majorités sont de plus en plus difficiles à construire à l'Assemblée nationale, nous devons réfléchir à la manière d'associer davantage le Parlement à la construction de loi de finances, mais aussi à renforcer son pouvoir de contrôle de l'exécution budgétaire. C'est à ce prix seulement que nous parviendrons à restaurer la confiance.

Le besoin de contrôle démocratique est évident. Le Parlement doit pouvoir se saisir de ces débats en cours d'année pour exprimer un désaccord, ici sur la baisse des crédits consacrés à l'investissement en matière d'écologie ou l'environnement, là sur tel ou tel dispositif, dès lors qu'il constate un fort décalage entre la loi de finances adoptée en début d'exercice et la pratique du Gouvernement dans l'exécution du budget.

En résumé, le débat d'aujourd'hui ne doit pas porter uniquement sur la procédure budgétaire et sur la façon dont nous votons la loi de finances ; il doit porter sur l'ensemble de l'année budgétaire.

Renforçons donc les pouvoirs du Parlement en cours d'année et son droit de regard sur l'exécution de la loi de finances. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

M. le président. La parole est à M. Raphaël Daubet, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.

M. Raphaël Daubet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le projet de loi de finances de fin de gestion est intéressant.

Sous son apparence technique, ce texte, qui ajuste en fin d'année les crédits votés à la réalité des besoins, est devenu malgré lui un miroir de notre vie institutionnelle.

Comme l'an dernier, il a été rejeté à l'Assemblée nationale et adopté au Sénat. Une telle répétition de l'histoire, certes traduit un Parlement en recherche d'équilibre, mais prouve aussi que le bicamérisme fonctionne encore.

La commission mixte paritaire a permis de consolider un texte stabilisé, preuve qu'un travail exigeant peut encore produire des accords utiles, même dans une séquence politique agitée.

Par ailleurs, l'usage qui en est fait depuis quelques années interroge la séparation des pouvoirs. Personne ne conteste que la gestion budgétaire en cours d'année relève de la responsabilité de l'exécutif : aucun pays moderne ne peut exiger une autorisation législative pour chaque redéploiement technique.

Toutefois, lorsque plusieurs milliards d'euros d'autorisations d'engagement ou de crédits de paiement sont annulés dès le printemps, par décret, sans consultation du Parlement, alors l'exercice touche à ses limites.

C'est l'ampleur des gels, annulations ou mises en réserve qui pose question, de même que leur temporalité. Cela nous ferait presque perdre de vue que la sincérité budgétaire est un impératif.

En période d'instabilité, quand le redressement des comptes publics s'impose, la tentation du décret est forte, bien sûr.

Pourtant, si une sortie de crise institutionnelle est possible – je crois qu'elle l'est –, elle viendra d'un parlementarisme assumé, d'un dialogue loyal entre les pouvoirs et d'une séparation des compétences qui préserve l'esprit démocratique.

Un autre point important est le choix politique qui transparaît au travers de ce texte : le respect de l'objectif de réduction de déficit, coûte que coûte.

Pour parvenir à un déficit inférieur à 3 % en 2029, il fallait tenir l'objectif de 5,4 % en 2025. C'est chose faite, grâce à des annulations de crédits, donc au détriment d'une partie de l'action publique, qui aurait pu soutenir la croissance ou la consommation et apporter potentiellement les recettes fiscales qui nous manquent.

Certes, c'était un choix salutaire pour échapper à la sanction des marchés financiers, mais il soulève en filigrane les questions de notre souveraineté et de la relance économique.

J'insiste, avec mon collègue Bilhac, sur ce point : une crise de confiance s'installe, les investissements des entreprises et la consommation des ménages sont en berne, le chômage augmente.

Enfin, si ce texte recourt à des annulations de crédits pour tenir la trajectoire, c'est aussi parce que les recettes de TVA ne sont pas au rendez-vous. Cette année encore, l'écart entre les prévisions et le résultat atteint 5 milliards d'euros. Ce n'est pas une petite marge d'erreur, c'est une faille !

On peut invoquer le ralentissement économique ou l'évolution des prix, mais, lorsque de tels écarts se répètent, année après année, ce n'est plus l'aléa qui est en cause, madame la ministre, c'est la construction budgétaire initiale. Bercy doit l'entendre.

Au demeurant, les apports du Sénat conservés en commission mixte paritaire et ceux qui ont émergé de la concertation sont positifs : maintien des ressources des CCI, soutien à la présence postale dans les territoires, augmentation de crédits de 5 millions d'euros pour l'hébergement d'urgence, de 10 millions d'euros pour nos viticulteurs frappés par les crises.

Citons enfin le déblocage de 10 millions d'euros en faveur de l'aide publique au développement, bien qu'ils fassent pâle figure, comparés aux 159 millions d'euros annulés en autorisations d'engagement sur cette mission, une annulation qui ne nous a pas échappé.

Pour ces modestes avancées et pour la stabilité politique qu'il permet, le RDSE votera ce texte. L'esprit de responsabilité doit se traduire en actes. Vous l'aurez compris, c'est un vote de raison ; ce n'est en rien un quitus.

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour le groupe Union Centriste. (Applaudissements sur les travées du groupe UC, ainsi que sur des travées du groupe INDEP. – M. le rapporteur applaudi également.)

M. Vincent Delahaye. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nos rangs sont en effet clairsemés, car nous avons terminé tôt ce matin la discussion sur le projet de loi de finances pour 2026.

Nous examinons à présent le projet de loi de fin de gestion pour 2025, qui est un texte technique.

Je le dis d'emblée, le groupe Union Centriste votera les conclusions de la commission mixte paritaire, même si le consensus dont nous nous sommes réjouis s'est construit en réalité, comme toujours, autour d'une augmentation de la dépense de 117 millions d'euros.

Il est plus facile de se mettre d'accord quand on augmente la dépense que quand on cherche à la réduire !

J'interviens rarement au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2026 pour ne pas ralentir les débats, conformément au souhait de M. le président de la commission des finances. C'est pourquoi je profite de cette occasion pour revenir sur notre situation budgétaire, qui n'est toujours pas bonne.

Même si le déficit est réduit à 5,4 % du PIB, contre 5,8 % l'année dernière, il reste énorme. Surtout, le redressement constaté en 2025 est dû uniquement à l'augmentation des recettes et des impôts, à hauteur de 25 milliards d'euros.

Aucun effort n'a été fait sur les dépenses. (Mme la ministre le conteste.) Aucun, madame la ministre !

Nous sommes en désaccord sur ce point, mais le Haut Conseil des finances publiques (HCFP) l'a pourtant dit clairement dans son rapport : l'amélioration provient de 25 milliards d'euros d'impôts supplémentaires.

Le groupe Union Centriste a dès le départ insisté sur la nécessité de faire porter les efforts en 2025 principalement sur les dépenses. Il était ainsi favorable à la répartition suivante : 0 % d'augmentation d'impôts, 100 % de réduction de dépenses.

Le Gouvernement a ensuite annoncé un tiers d'augmentation d'impôts et deux tiers de réduction des dépenses. En bout de course, nous constatons que 100 % d'augmentation des recettes.

Quand on augmente les dépenses de l'État de 2,6 % – c'est finalement ce qui se passera en 2025 –, que l'on ne vienne pas me dire que des efforts ont été faits sur la dépense. Cela n'est pas possible !

En matière d'augmentation d'impôts, nous sommes très créatifs. On ne peut pas le nier. (Mme Sophie Primas rit.)

Heureusement que la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf) nous interdit de toucher à la fiscalité dans le projet de loi de finances de fin de gestion ! Dans le cas contraire, nous serions encore en train de discuter d'augmentations d'impôts pour 2025 ! À un moment donné, il faut tout de même regarder les choses en face.

J'entends revenir régulièrement, notamment sur les travées de la gauche, la notion de « justice fiscale ». Celle-ci est déjà à l'œuvre en France : nous sommes le pays qui redistribue le plus au monde ! (M. Grégory Blanc proteste.)

M. Michel Canévet. C'est vrai !

M. Vincent Delahaye. Il faut en avoir conscience : après prise en compte des impôts, des taxes et des prestations, l'écart de rémunération passe d'un rapport d'un à trois alors qu'il était d'un à dix-huit au départ.

Nous sommes aussi le pays qui impose le plus le capital. (M. Grégory Blanc s'exclame.) Là encore, nous sommes très inventifs. Si vous additionnez l'impôt sur les sociétés, la contribution différentielle sur les hauts revenus (CDHR) et la contribution sociale généralisée (CSG) sur le capital, vous obtenez un taux d'imposition de 59,25 %.

Cela peut faire plaisir à certains, mais qu'est-ce que le capital ? C'est ce qui permet de faire tourner les entreprises, de créer des emplois et de rémunérer les gens.

M. Jean-François Husson, rapporteur. Tout à fait !

M. Vincent Delahaye. Les salaires sont versés par les entreprises. Si l'on veut que les salaires augmentent, peut-être faudrait-il songer à moins taxer le capital.

Nous suivons malheureusement depuis quarante-cinq ans une logique malsaine. Je serais tenté de dire que tout le monde en est responsable, mais je n'aime guère cette formule, car cela revient à dire « personne n'en est responsable ».

Ces quarante-cinq dernières années ont été marquées par des hauts et des bas. Toutefois, si l'on observe l'évolution de nos finances, la constante est que nous augmentons chaque fois la dépense et les impôts. Je suis partisan de faire l'inverse : baissons la dépense et baissons les impôts !

C'est donc cette direction que nous devrions prendre. Malheureusement, j'ai l'impression que l'année 2026 ne sera pas celle d'un tel changement de cap.

Quoi qu'il en soit, nous examinerons la copie finale, une fois que l'Assemblée nationale sera revenue sur les choix du Sénat. (Mme Nathalie Goulet s'exclame.)

Prenons cette direction : baissons la dépense, à tout le moins ne l'augmentons pas plus que l'inflation. En 2025, la dépense augmentera de plus de 45 milliards d'euros, même de plus de 50 milliards d'euros si l'on tient compte des dépenses exceptionnelles de 2024. (Marques d'impatience sur des travées du groupe GEST.)

Voilà, mes chers collègues, la direction que je souhaitais vous indiquer. J'espère que nous serons nombreux à la suivre. Elle seule nous permettra de redresser durablement nos finances publiques et notre pays. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et Les Républicains.)

M. le président. La parole est à M. Marc Laménie, pour le groupe Les Indépendants – République et Territoires. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP.)

M. Marc Laménie. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la commission mixte paritaire, qui s'est réunie la semaine dernière pour statuer sur le projet de loi de finances de fin de gestion pour l'année 2025, est parvenue à un accord.

Ce texte est important, il faut le souligner. En effet, il définit les ajustements nécessaires pour clore l'exercice budgétaire en cours, même s'il a un caractère technique, comme cela a été rappelé.

Avant toute chose, je tiens à saluer le travail réalisé par tous ceux qui ont participé à cette commission mixte paritaire, notamment celui des rapporteurs pour le Sénat et pour l'Assemblée nationale.

Ce projet de loi de finances de fin de gestion acte un déficit public de 5,4 % du PIB. Celui-ci est moindre qu'en 2024, ce qui traduit l'amorce d'une meilleure maîtrise de nos comptes.

Néanmoins, le mouvement reste assez peu ambitieux. Ce déficit, d'un montant estimé de 131,6 milliards d'euros, est en effet éloigné de l'objectif fixé en 2023 par la loi de programmation des finances publiques, qui était de parvenir à un déficit de 3,3 % du PIB cette année.

Par ailleurs, notre dette publique au sens du traité de Maastricht continue d'augmenter. Il y a lieu de s'en inquiéter. En 2024, elle représentait 113,2 % du PIB. En 2025, elle atteint 116 % du PIB, soit presque trois points de plus. Aux termes de la loi de programmation des finances publiques, elle n'aurait pourtant pas dû dépasser 109,6 % du PIB.

Cette hausse de la dette est le résultat direct d'une progression très importante des dépenses. En 2024, les dépenses se sont élevées ainsi à 651 milliards d'euros. En 2025, elles atteindront 664 milliards d'euros, ce qui représente une augmentation de 13 milliards d'euros. On peut dresser un parallèle avec l'évolution du budget de la sécurité sociale, la hausse des dépenses y est même supérieure.

Nous ne pouvons pas laisser ces dépenses continuer de progresser de la sorte. Nous ne cesserons jamais de le répéter ici : il y va de l'avenir des générations futures !

Le groupe Les Indépendants – République et Territoires (INDEP) accueille favorablement la version issue des travaux du Sénat.

Je tiens notamment à saluer à mon tour le renforcement du financement par l'État des pôles de compétitivité, à hauteur de 9 millions d'euros.

De même, au nom de tous les membres de la délégation sénatoriale aux droits des femmes et à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, présidée par Dominique Vérien, je me réjouis de l'abondement de 5,3 millions d'euros en crédits de paiement du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes », afin de soutenir les centres d'information sur les droits des femmes et des familles (CIDFF) et toutes les associations qui accueillent les femmes victimes de violence et garantissent l'accès aux droits. Ces structures disposent de peu de moyens humains. Je tiens à remercier les bénévoles qui les animent et qui font preuve d'un grand engagement.

Je salue également la suppression, sur l'initiative du Sénat, de la réduction de 30 millions d'euros des ressources affectées au réseau des chambres de commerce et d'industrie (CCI) qui était prévue dans le projet de loi initial.

Mes chers collègues, l'adoption d'un tel texte est nécessaire, même s'il est très technique, pour couvrir des dépenses clés intervenues en cours d'année, certaines ayant des conséquences directes sur le quotidien de nos concitoyens.

Je pense notamment à la hausse des dépenses de défense, à l'ajustement du financement du parc d'hébergement d'urgence ou encore aux mesures de soutien à l'outre-mer, en particulier à Mayotte et à la Nouvelle-Calédonie. La solidarité entre la métropole et l'outre-mer est essentielle.

Dans le même temps, il nous appartient de rester vigilants pour que des objectifs plus ambitieux soient atteints en matière de réduction des déficits et des dépenses publiques. Il y va de notre responsabilité collective.

Le groupe Les Indépendants – République et Territoires votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP.)