Mme la présidente. En conséquence, l’article 2 est rétabli dans cette rédaction.
Article 3
I. – (Supprimé)
II (nouveau). – Les microentreprises et les petites et moyennes entreprises, au sens de l’article 51 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie, peuvent obtenir sans frais, à leur demande, le paiement de leurs factures ou de leurs titres de créances équivalents au titre d’un marché public passé auprès d’un pouvoir adjudicateur, au sens de l’article L. 1211-1 du code de la commande publique, par un fonds public dédié, lorsque le montant de leurs créances représente une part conséquente de leur chiffre d’affaires, et en l’absence de paiement par le débiteur à l’échéance du délai légal. À peine de nullité, la demande de subrogation est notifiée au pouvoir adjudicateur.
III (nouveau). – Si le fonds accepte de subroger le créancier, il verse l’intégralité du montant de la facture à l’entreprise créancière. Le fonds, qui s’est substitué au pouvoir adjudicateur pour le paiement mentionné au II, est subrogé dans les créances de l’entreprise mentionnée au même II. En cas de retard de paiement, le fonds perçoit pour son compte, le cas échéant, les intérêts moratoires prévus à l’article L. 2192-13 du code de la commande publique dans les mêmes conditions que celles prévues pour l’entreprise susvisée.
IV (nouveau). – Le présent article est applicable, à titre expérimental, dans au moins deux départements, à compter du 1er janvier 2028 et jusqu’au 31 décembre 2029, selon des modalités d’application prévues par décret en Conseil d’État.
Mme la présidente. L’amendement n° 7 rectifié, présenté par MM. Canévet et J.M. Arnaud, Mmes Romagny et Guidez, MM. Fargeot, Henno, Delahaye, Courtial et Mizzon, Mmes N. Goulet et Havet, M. Longeot et Mme Devésa, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Michel Canévet.
M. Michel Canévet. Je veux d’abord saluer l’initiative que le président Rietmann a prise en déposant cette proposition de loi. Il est totalement anormal que les entreprises ne voient pas leurs créances réglées ; c’est pourtant une réalité largement répandue.
C’est encore plus anormal quand c’est le fait de collectivités publiques, puisque celles-ci devraient être exemplaires. On ne peut que déplorer cette situation.
Pour autant, je propose de supprimer l’article 3 de la proposition de loi, parce que je crains que nous ne mettions ainsi en place un outil lourd et coûteux – nous savons bien comment cela fonctionne ! –, ce qui serait par ailleurs compliqué dans la situation actuelle des finances publiques.
De surcroît, des sociétés privées – entreprises d’affacturage, banques… – font déjà ce travail de recouvrement des créances. Ce service a un coût, mais évite les désagréments qu’Olivier Rietmann a mis en avant au travers de sa proposition de loi.
Nous devons être attentifs à tout cela. Voilà pourquoi j’ai déposé cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. Nous avons beaucoup débattu de cet article, notamment en commission, et les arguments invoqués par M. Canévet ne nous sont pas inconnus. Nous savons que le dispositif peut être lourd, complexe et risqué. C’est d’ailleurs pour cette raison que, tout en souscrivant à l’ambition de son auteur, nous en avons fait une expérimentation strictement encadrée dans le temps et l’espace.
Nous devrons sûrement peaufiner les choses, par exemple pour distinguer l’affacturage et la subrogation, ou pour éviter la concurrence entre le privé et le public. Nous allons pour cela nous appuyer sur les travaux de Bpifrance.
Malgré les potentielles lourdeurs et complexités, nous avons envie de voir ce que pourrait donner cette expérimentation bien encadrée. Nous devons tenir compte des importants travaux menés par Olivier Rietmann qui a entendu, pendant des mois, de très nombreux acteurs économiques à ce sujet.
Voilà pourquoi la commission demande le retrait de cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Serge Papin, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l’article 3, qui vise à créer un fonds public d’affacturage.
Le mécanisme envisagé aurait un impact sur les finances publiques qui, à ce jour, n’est ni estimé ni chiffré.
En outre, la vérification des conditions d’éligibilité donnerait lieu à une procédure excessivement complexe pour les entreprises titulaires de marchés publics.
L’existence de ce fonds, dont j’imagine qu’il serait rattaché à un service de l’État ou à un opérateur, déresponsabiliserait les collectivités et les hôpitaux, puisque l’État serait payeur en dernier ressort.
Ce dispositif comporte par ailleurs un risque de distorsion de concurrence avec les opérateurs privés, comme les banques ou les affactureurs, qui proposent des services similaires.
On introduirait également une rupture d’égalité entre entreprises titulaires de marchés publics, puisque ce mécanisme ne serait accessible qu’aux microentreprises et aux PME.
Pour l’ensemble de ces raisons, le Gouvernement est favorable à cet amendement de suppression de l’article 3.
Mme la présidente. La parole est à Mme Dominique Vérien, pour explication de vote.
Mme Dominique Vérien. Monsieur le ministre, j’espère bien que le fonds en question se retournera contre la collectivité ou l’hôpital qui doit de l’argent ! Cela ne va donc pas du tout déresponsabiliser celui qui ne paye pas.
Mme Muriel Jourda, présidente de la commission des lois. Exactement !
Mme Dominique Vérien. Lorsque des intérêts moratoires sont dus parce qu’une trésorerie tarde à verser l’argent, c’est à elle de payer. Il en va de même ici.
Le fonds va aider l’entreprise, car il n’y a pas de raison que cette dernière doive assumer les frais d’affacturage. Évidemment – je l’espère du moins ! –, le fonds ira récupérer l’argent auprès de celui qui doit cette somme.
M. Olivier Rietmann. Tout à fait !
Mme la présidente. Monsieur Canévet, l’amendement n° 7 rectifié est-il maintenu ?
M. Michel Canévet. Non, je le retire, madame la présidente.
Mme la présidente. L’amendement n° 7 rectifié est retiré.
L’amendement n° 8 rectifié, présenté par MM. Canévet et J.M. Arnaud, Mmes Romagny et Guidez, MM. Fargeot, Henno, Delahaye, Courtial et Mizzon, Mmes N. Goulet et Havet, M. Longeot et Mme Devésa, est ainsi libellé :
Alinéa 2, première phrase
Après le mot :
demande
insérer les mots :
et subsidiairement à une démarche infructueuse de financement contre créance auprès d’un acteur privé
et après le mot :
équivalents
insérer les mots :
, libres de droit et non cédés préalablement à un acteur privé,
La parole est à M. Michel Canévet.
M. Michel Canévet. Il s’agit d’un amendement de repli.
Je maintiens qu’il est problématique que des opérateurs publics n’assument pas leurs responsabilités, en ne payant pas ce qu’ils ont commandé. Cela pose un véritable problème de fond, quelles que soient les motivations de ce manquement.
La responsabilité et l’exemplarité des acteurs publics doivent être une réalité dans notre pays, ce qui ne semble pas être le cas au vu des sommes en cause.
Par cet amendement de repli, je propose donc que l’intervention du fonds n’ait lieu qu’une fois épuisé le recours à des opérateurs privés.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. Nous comprenons les arguments et la logique de Michel Canévet, qui souhaite notamment préserver la concurrence dans le secteur de l’affacturage, mais nous souhaitons, je le redis, laisser sa chance à cette expérimentation.
Les mêmes causes produisant les mêmes effets, la commission demande le retrait de cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Serge Papin, ministre. Cet amendement vise à conditionner l’accès au fonds public prévu à cet article à des démarches préalables auprès du secteur privé.
Pour les raisons que j’ai évoquées précédemment, le Gouvernement n’est pas favorable à l’article 3, en particulier dans sa version initiale – je me réjouis des réflexions qui ont mené à une modification du texte en commission.
Cet article, j’y insiste, présente un risque de distorsion de concurrence pour les entreprises privées déjà présentes sur ce marché, qui proposent des services similaires à ceux que fournirait, à titre gratuit, le fonds public envisagé.
Cet amendement tend à répondre, du moins partiellement, à cette dernière problématique. De ce fait, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.
Mme la présidente. Monsieur Canévet, l’amendement n° 8 rectifié est-il maintenu ?
M. Michel Canévet. Non, je le retire, madame la présidente.
Mme la présidente. L’amendement n° 8 rectifié est retiré.
L’amendement n° 5 rectifié ter, présenté par MM. Rietmann, Khalifé et Reynaud, Mme Belrhiti, M. Klinger, Mme M. Mercier, MM. Burgoa, Menonville, Naturel, Bonhomme, Panunzi, Saury, Henno, Levi et de Legge, Mmes Billon, Bellamy et Imbert, M. Séné, Mmes Gruny et Romagny, MM. Brault et Sol, Mme Jacquemet, MM. Chauvet et Capus, Mme Demas, MM. Grosperrin et Delia, Mmes Gosselin et Primas et M. Gremillet, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Remplacer le mot :
départements
par le mot :
régions
La parole est à M. Olivier Rietmann.
M. Olivier Rietmann. Je veux d’abord remercier Mme la présidente de la commission et M. le rapporteur du travail qu’ils ont accompli sur cet article.
Dans une négociation, quand on veut dix, on demande vingt et, parfois, on finit à douze… En tout cas, je suis allé au bout des choses dans la proposition de loi que j’ai déposée, en particulier pour ce système d’affacturage public, et je me doutais que nous allions devoir y retravailler. C’est bien ce qui se produit, et je tiens à vous en remercier !
Monsieur le ministre, vous affirmez que nous créons là un système de distorsion de concurrence entre les entreprises, qui nuirait en particulier aux prestataires privés d’affacturage et aux banques – aux factors, dirait notre collègue Michel Canévet –, mais il me semble que nous ne parlons pas de la même chose.
Quiconque a recours à l’affacturage privé paie une commission, cette pratique présente un coût, lequel se répercute dans la comptabilité de l’entreprise, conformément aux règles du jeu.
Dans les relations entre entreprises, ce fonctionnement apporte une certaine sécurité à l’entreprise créancière, ce qui ne me pose aucun problème.
En revanche, lorsque l’impayé provient du secteur public, il n’est pas acceptable, à mon sens, d’expliquer à une TPE ou PME créancière, car il s’agit bien de ces établissements, que non seulement elle ne sera pas payée dans les temps par la collectivité ou par l’établissement public, mais que, de surcroît, recouvrer sa créance lui coûtera de l’argent en raison du recours à l’affacturage privé.
Je remercie donc la commission d’avoir accepté de mettre en place cette expérimentation, qui nous permettra de tester le dispositif du paiement des factures par subrogation, fruit d’une véritable créativité empreinte de bon sens.
Pour autant, il m’apparaît un peu court de limiter l’expérimentation à deux ans et à deux départements. Si nous voulons en tirer de véritables enseignements, mener une expérimentation d’envergure et procéder à une évaluation – vous savez que j’accorde une grande importance à l’évaluation de tous les dispositifs que nous mettons en œuvre –, il convient tout de même que cette démarche repose sur une assiette assez large.
C’est pourquoi j’ai déposé deux amendements visant à étendre cette expérimentation : celui-ci vise à appliquer le dispositif dans deux régions plutôt que deux départements ; le suivant, à la faire durer trois ans au lieu de deux.
Ainsi, nous serons assurés que nous aurons expérimenté ce dispositif suffisamment longtemps et sur un territoire suffisamment vaste pour en tirer de réels enseignements.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. Il est favorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Serge Papin, ministre. Monsieur le sénateur Rietmann, je rappelle tout de même que 90 % des paiements de l’État sont effectués dans les délais prévus !
Le présent amendement vise à expérimenter le fonds public d’affacturage à l’échelle de régions et non de départements.
Une telle modification du dispositif n’est pas de nature à modifier la position du Gouvernement sur l’article 3, dans sa rédaction issue des travaux de la commission : il y demeure défavorable, mais il s’en remet à la sagesse du Sénat sur cet amendement.
Mme la présidente. L’amendement n° 4 rectifié ter, présenté par MM. Rietmann, Khalifé et Reynaud, Mme Belrhiti, M. Klinger, Mme M. Mercier, MM. Burgoa, Menonville, Naturel, Bonhomme, Panunzi, Saury, Henno, Levi et de Legge, Mmes Billon, Bellamy et Imbert, M. Séné, Mmes Gruny et Romagny, MM. Brault et Sol, Mme Jacquemet, MM. Chauvet et Capus, Mme Demas, MM. Grosperrin et Delia, Mmes Gosselin et Primas et M. Gremillet, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Remplacer l’année :
2029
par l’année :
2030
La parole est à M. Olivier Rietmann.
M. Olivier Rietmann. Il est défendu, madame la présidente.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. Favorable.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 3, modifié.
(L’article 3 est adopté.)
Article 4
L’article L. 441-10 du code de commerce est ainsi modifié :
1° (Supprimé)
2° Après le II, il est inséré un II bis ainsi rédigé :
« II bis. – Toute renonciation au paiement des pénalités de retard est réputée non écrite. » – (Adopté.)
Article 5
I. – L’article 13 de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire est ainsi modifié :
1° Le I est ainsi modifié :
a) Au deuxième alinéa du A, après le mot : « apparaissent », sont insérés les mots : « ou sont susceptibles d’apparaître, dans le délai de quatre mois mentionné au D du présent I, » ;
b) À la première phrase du D, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « quatre » ;
c) La première phrase du E est ainsi modifiée :
– après le mot : « mesure », sont insérés les mots : « , dans le délai de quatre mois mentionné au D du présent I, d’établir des comptes réguliers, sincères et aptes à donner une image fidèle de la situation financière de l’entreprise et » ;
– à la fin, les mots : « , dans le délai de trois mois mentionné au D du I du présent article » sont supprimés ;
2° À la première phrase du D du IV, le mot : « trois » est remplacé par le mot : « quatre ».
II. – Les I à VI de l’article 13 de la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire, dans leur rédaction résultant de la présente loi, s’appliquent aux demandes formées avant le 31 décembre 2028.
III. – L’article 46 de la loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d’orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 est abrogé – (Adopté.)
Article 6
Les éventuelles conséquences financières résultant pour l’État de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle à l’accise sur les tabacs prévue au chapitre IV du titre Ier du livre III du code des impositions sur les biens et services.
Mme la présidente. L’amendement n° 12, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. le ministre.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Baptiste Blanc, rapporteur. Favorable !
Mme la présidente. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Olivier Rietmann, pour explication de vote.
M. Olivier Rietmann. Je veux simplement remercier l’ensemble de nos collègues d’avoir soutenu, lors de la discussion générale et au cours des débats, cette proposition de loi qui, comme vous l’avez souligné, va dans le bon sens et cherche à régler un problème prégnant.
Il nous faut véritablement parvenir à endiguer le phénomène des défaillances d’entreprises. Ce texte ne réglera pas tous les problèmes en cause, mais nous enclenchons un dispositif que nous devrons porter très loin, car nous ne saurions tolérer plus longtemps cette situation.
Ces défaillances rognent la création de richesses par les entreprises, lesquelles nous permettent – à nous, parlementaires, mais également à vous, membres du Gouvernement – de mener des politiques publiques ambitieuses. Elles peuvent également provoquer de véritables drames familiaux, engendrés par les licenciements et les situations inextricables qu’elles emportent.
J’adresse de nouveau mes remerciements à la commission des lois, à sa présidente, au rapporteur, et à toute l’équipe qui a travaillé sur ce sujet dans un esprit de coopération très efficace.
Monsieur le ministre, je tenais également à vous remercier sincèrement. Nos échanges n’ont pas toujours été faciles, mais nous avons gardé l’intérêt général à l’esprit tout au long de nos discussions. Nous avons ainsi réussi à nous entendre avec vos équipes, pour atterrir sur une rédaction qui correspond très largement à ce que j’avais en tête lors de la rédaction de cette proposition de loi.
Merci, en outre, d’avoir engagé la procédure accélérée, qui va donner une véritable impulsion à ce texte et, je l’espère, permettre de l’inscrire très rapidement à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, afin que nous puissions aboutir promptement à une commission mixte paritaire et que ces dispositions s’appliquent au plus vite.
Enfin, je vous exprime ma gratitude pour la levée du gage : c’est un véritable festival ! (Sourires.)
Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.
M. Serge Papin, ministre. Madame la présidente de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mon cher Olivier Rietmann, je tenais à vous remercier, ainsi que tout le Sénat, de l’esprit constructif qui a présidé à l’examen ce texte, dans le sens de l’intérêt général.
Je porte avec vous cette ambition et, à chaque fois que je l’ai évoquée dans les médias, j’ai pris soin de relever l’initiative du président Rietmann et de votre assemblée.
Je salue ce travail, qui répond à de nombreuses attentes, et je me réjouis que nous ayons pu, ensemble, trouver des compromis assez rapidement. Formons le vœu qu’il en aille de même par la suite à l’Assemblée nationale !
Mme la présidente. Personne ne demande plus la parole ?…
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi visant à réduire les retards de paiement afin de lutter contre les défaillances d’entreprises.
J’ai été saisie d’une demande de scrutin public émanant du groupe Les Républicains.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.
Le scrutin est ouvert.
(Le scrutin a lieu.)
Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…
Le scrutin est clos.
Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 197 :
| Nombre de votants | 342 |
| Nombre de suffrages exprimés | 342 |
| Pour l’adoption | 342 |
| Contre l’adoption | 0 |
Le Sénat a adopté à l’unanimité. (Applaudissements.)
3
Remboursement des honoraires d’expert-comptable aux candidats
Adoption en procédure accélérée d’une proposition de loi dans le texte de la commission
Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à permettre le remboursement des honoraires d’expert-comptable aux candidats, présentée par Mme Muriel Jourda, MM. Mathieu Darnaud, Patrick Kanner, Hervé Marseille, Claude Malhuret, François Patriat, Mmes Cécile Cukierman, Maryse Carrère et M. Guillaume Gontard (proposition n° 328, texte de la commission n° 382, rapport n° 381).
La procédure accélérée a été engagée sur ce texte.
Discussion générale
Mme la présidente. Dans la discussion générale, la parole est à l’auteur de la proposition de loi.
Mme Muriel Jourda, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, quelques mots suffiront pour vous exposer un sujet que, j’en ai la certitude, vous maîtrisez tous, en tant qu’anciens et, peut-être, actuels élus locaux, et surtout en tant qu’actuels sénateurs.
Vous savez que, dès lors qu’ils se présentent aux élections municipales dans une commune de plus de 9 000 habitants et qu’ils réussissent à obtenir plus de 5 % des suffrages ou qu’ils ont consacré plus de 4 000 euros à leur campagne, les candidats se trouvent tenus d’établir un compte de campagne, lequel est présenté par un expert-comptable.
Il est établi depuis longtemps que ce compte de campagne, qui intègre les dépenses engagées par le candidat, ne peut intégrer que les frais exposés en vue de l’élection.
Or, depuis les années 1990, la jurisprudence considère que les frais d’expertise comptable ne constituent pas des dépenses exposées en vue de l’élection, dans la mesure où ils interviennent postérieurement au scrutin, de sorte qu’ils n’ont pas nécessairement à figurer dans le compte de campagne.
Pour autant, ces frais étant légalement exigés et non pas laissés au choix du candidat, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) a toujours fait preuve, dans la pratique, d’un certain bon sens, en acceptant qu’ils y soient intégrés, à une modulation près : ladite commission vérifie que ces frais d’expertise comptable ne sont pas disproportionnés et qu’une certaine mesure prévaut.
Pourtant, il y a quelques semaines, la cour administrative d’appel de Paris a indiqué de façon assez comminatoire que la CNCCFP ne pouvait plus accepter l’intégration de ces frais d’expertise comptable au compte de campagne, puisque ceux-ci ne sont pas exposés en vue de l’élection.
Cela soulève évidemment une difficulté, puisque la CNCCFP ne peut poursuivre sa pratique antérieure, qui relevait du bon sens, au regard de la position extrêmement claire de la cour administrative d’appel.
C’est pourquoi nous avons pris l’initiative d’un texte qui vise à faire à nouveau prévaloir ce bon sens, lequel consiste à tirer les conséquences du caractère obligatoire de ces frais : ceux-ci demeurent en effet indispensables pour présenter les dépenses engagées dans un compte de campagne, donc pour valider une élection.
Tel est donc l’objectif de ce texte simple, dont je suis convaincue qu’il fait consensus dans l’ensemble de notre hémicycle : il s’agit d’intégrer objectivement et légalement ces frais d’expertise comptable dans les comptes de campagne.
Il n’existe à ce jour qu’une seule élection pour laquelle une telle disposition s’applique : l’élection présidentielle, pour laquelle les frais d’expertise comptable figurent expressément dans la loi comme des dépenses appelées à prendre place dans le compte de campagne.
Je sais combien il est difficile de parler de politique et d’argent ; les débats que nous avons tenus à la commission des lois le démontrent régulièrement. Il convient toutefois de replacer ce débat à un niveau approprié : il y est surtout question de démocratie et d’argent.
La réalité est qu’aujourd’hui, quiconque souhaite se présenter à une élection bénéficie, sous certaines conditions, d’un financement public. Pour que la démocratie ne se réduise pas à un concept éthéré, pour lui donner chair, il convient en effet que chacun ait véritablement la faculté de se porter candidat.
Nous n’accepterions pas de vivre dans une démocratie censitaire, où seuls ceux qui en auraient les moyens se présenteraient. Or les frais d’expertise comptable représentent des montants relativement importants ; nous risquerions ainsi d’exclure un certain nombre de candidats potentiels, qui ne pourraient assumer ces frais sur leurs deniers propres.
C’est en cela aussi que ce texte, loin de mélanger la politique et l’argent, se porte garant d’une démocratie permettant à chacun de se présenter à une élection dans des conditions raisonnables. Tel est, mes chers collègues, le sens de cette proposition de loi. (Applaudissements.)
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. Hervé Reynaud, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, alors que les élections municipales se dérouleront dans moins d’un mois, nous nous trouvons confrontés à une situation inédite : les frais d’expertise comptable relatifs à la présentation des comptes de campagne pourraient désormais ne plus ouvrir droit au remboursement forfaitaire par l’État, ce qui romprait avec une pratique constante.
Pourtant, la CNCCFP admet de longue date l’imputation de ces frais pour l’ensemble des élections, afin d’en permettre le remboursement, tout en exerçant un contrôle rigoureux de proportionnalité par l’écrêtement des montants facturés.
Comment en sommes-nous arrivés à une telle incertitude juridique ? Mme Jourda a levé le voile sur ces circonstances : par deux arrêts rendus le 22 décembre dernier, la cour administrative d’appel de Paris a expressément remis en cause cette pratique, en la jugeant dépourvue de fondement légal, et particulièrement ciblé la CNCCFP.
Je souhaite rappeler brièvement, mes chers collègues, le cadre juridique : l’article L. 52-12 du code électoral exige, pour la quasi-totalité des élections, la présentation du compte de campagne par un membre de l’ordre des experts-comptables.
Cependant, bien qu’ils résultent d’une obligation légale, ces frais ont constamment été regardés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, à partir de 1993, et par celle du Conseil d’État, à partir de 1996, comme ne constituant pas des dépenses engagées ou effectuées en vue de l’élection. Ils ne peuvent donc, à ce titre, être intégrés aux comptes de campagne.
Une exception notable demeure : l’élection présidentielle, pour laquelle le législateur a expressément prévu cette possibilité en 2001, en modifiant la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection du Président de la République au suffrage universel.
Les candidats aux élections à venir feront ainsi face à une situation juridiquement précaire : une obligation légale leur est imposée, mais son remboursement devient très incertain.
Le Guide à l’usage des candidats aux élections et de leur mandataire publié en septembre 2025 indique d’ailleurs toujours que les frais d’expertise comptable liés à la présentation des comptes de campagne feront l’objet d’un remboursement. Imaginez la surprise à venir des candidats !
La proposition de loi qui vous est soumise inscrit donc explicitement à l’article L. 52-12 du code électoral l’obligation d’intégrer ces frais dans le compte de campagne pour l’ensemble des élections, à l’exception des élections municipales dans les communes de moins de 9 000 habitants, où les candidats en sont d’ores et déjà dispensés.
Cette évolution poursuit un double objectif : d’une part, garantir l’égalité entre les candidats face à une contrainte légale ; d’autre part, assurer la cohérence du système de remboursement par l’État.
L’inscription obligatoire de ces frais permettra en outre de prévenir toute stratégie d’exclusion destinée à éviter un dépassement du plafond des dépenses, laquelle engendrerait une rupture manifeste d’égalité entre les candidats disposant de ressources suffisantes pour en assumer la charge et ceux qui se verraient contraints de les imputer au compte de campagne, au détriment d’autres dépenses électorales.
La commission des lois a apporté, la semaine dernière, deux ajustements au texte.
En premier lieu, elle a tenu à confirmer le rôle de la CNCCFP dans la fixation du remboursement forfaitaire, en reconnaissant explicitement sa faculté de contrôle sur le caractère raisonnable des frais d’expertise comptable.
Ainsi, plutôt qu’un renvoi à son pouvoir d’appréciation, il a paru préférable à notre commission d’inscrire directement dans la loi les critères permettant de qualifier des honoraires de manifestement excessifs. À cette fin, elle a tenu à indiquer expressément que la CNCCFP pourra ne retenir qu’une partie des frais lorsque ceux-ci apparaîtront disproportionnés au regard des prestations effectivement réalisées, des pièces produites ou des difficultés présentées par le compte de campagne.
Ces critères reprennent ceux que la CNCCFP utilise déjà dans sa pratique administrative, qui auront désormais un fondement législatif. En pratique, cette instance admet comme raisonnables des honoraires n’excédant pas environ 20 % des dépenses de campagne, sous réserve de situations particulières.
Je précise pour votre bonne information que les montants sont dans l’ensemble modérés : lors des dernières élections municipales, le coût moyen par compte de campagne de l’expertise comptable s’établissait à 1 028 euros.
Dans les faits, les écrêtements demeurent très rares. Ainsi, à l’issue des élections municipales de 2020, la CNCCFP n’en a prononcé que 88 sur 4 415 comptes concernés, pour un montant cumulé de 31 610 euros, soit en moyenne 359 euros par décision.
Le même ordre de grandeur se retrouve lors des élections sénatoriales de 2023 : seulement cinq écrêtements, sur 289 comptes comportant des honoraires d’experts-comptables, pour un total de 1 424 euros, soit 285 euros par dossier.
En second lieu, s’agissant de l’application de ces dispositions aux territoires d’outre-mer, il est apparu préférable à la commission des lois, pour des raisons de cohérence normative, d’intégrer directement les dispositions concernées au sein de l’article 1er et de supprimer l’article 2.
En définitive, cette proposition de loi ne crée pas un droit nouveau ; elle a plutôt pour objet de sécuriser juridiquement une pratique établie, nécessaire au bon fonctionnement du contrôle des comptes de campagne, et attendue par les candidats aux élections municipales et communautaires de mars.
Avant de conclure, je tiens à saluer l’esprit de responsabilité et de dialogue dont ont fait preuve l’ensemble des présidents de groupe et la présidente de la commission des lois pour aboutir, dans des délais contraints, à l’élaboration d’un texte transpartisan et consensuel.
Cette démarche illustre notre capacité à dépasser nos divergences lorsque les conditions de l’engagement démocratique sont en jeu.
Madame la présidente de la commission des lois, vous avez eu raison d’insister sur ce point : être candidat ne relève pas d’un simple acte symbolique ; cet engagement implique des charges réelles et il importe que l’accès au suffrage demeure ouvert à tous, indépendamment des ressources de chacun. La démocratie a un prix, elle a un coût.
D’autres sujets auraient naturellement pu être abordés afin de faciliter l’engagement des candidats aux élections, notamment les difficultés rencontrées avec les établissements bancaires pour l’ouverture d’un compte de campagne ou l’octroi d’un prêt.
La CNCCFP, lors de nos auditions, soulignait à cet égard, comme elle le faisait déjà dans son dernier rapport d’activité, que les partis recouraient à l’emprunt auprès de personnes physiques comme alternative à l’emprunt bancaire.
Auraient également pu être évoquées les difficultés tenant à l’accès aux services d’experts-comptables ou à ceux de commissaires aux comptes acceptant la certification des comptes des partis politiques, ou encore celles que nous rencontrons pour assurer nos permanences parlementaires.
Mes chers collègues, une adoption rapide de cette proposition de loi s’impose toutefois, afin de sécuriser le remboursement des frais d’expertise comptable engagés par les candidats aux prochaines élections municipales, ainsi qu’à certaines élections partielles qui se sont déjà tenues.
Sans cette clarification législative, la CNCCFP pourrait se trouver dans l’obligation de rejeter les demandes de remboursement des candidats. (Applaudissements.)