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Projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008 : contributions des rapporteurs spéciaux

 

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Rapport n° 542 (2008-2009) de MM. Philippe MARINI, Adrien GOUTEYRON, Mme Michèle ANDRÉ, MM. Joël BOURDIN, Michel CHARASSE, Edmond HERVÉ, Jean-Marc TODESCHINI, Jean-Claude FRÉCON, Yann GAILLARD, François TRUCY, Jean-Pierre MASSERET, Charles GUENÉ, André FERRAND, Yves KRATTINGER, Alain LAMBERT, Gérard MIQUEL, Yvon COLLIN, Mme Fabienne KELLER, MM. Jean-Pierre FOURCADE, Gérard LONGUET, Thierry FOUCAUD, Bernard ANGELS, Pierre BERNARD-REYMOND, Roland du LUART, Claude BELOT, Éric DOLIGÉ, Marc MASSION, François REBSAMEN, François MARC, Jean-Pierre DEMERLIAT, Philippe ADNOT, Christian GAUDIN, Bertrand AUBAN, Pierre JARLIER, Mme Marie-France BEAUFILS, MM. Jean-Jacques JÉGOU, Aymeri de MONTESQUIOU, Claude HAUT, Auguste CAZALET, Albéric de MONTGOLFIER, Michel SERGENT, Serge DASSAULT, Philippe DALLIER, Bernard VERA et Mme Nicole BRICQ, fait au nom de la commission des finances, déposé le 8 juillet 2009

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N° 542

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009

Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juillet 2009

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2008,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général

Tome II : Contributions des rapporteurs spéciaux

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.

Voir le(s) numéro(s) :

Assemblée nationale (13ème législ.) :

1695, 1175, et T.A. 306

Sénat :

502 (2008-2009)

AVANT-PROPOS

Le tome II du présent rapport comporte la contribution de chacun de nos collègues rapporteurs spéciaux sur l'ensemble des missions budgétaires.

En outre, treize ministres1(*) ont été auditionnés en « petit hémicycle », soit en commission élargie, ouverte aux rapporteurs pour avis des autres commissions permanentes ainsi qu'à la presse, les 16, 17, 18, 23, 24 et 25 juin 2009.

Les comptes-rendus et enregistrements vidéos de ces auditions sont accessibles sur le site Internet du Sénat, à la page :

http://www.senat.fr/commission/fin/pjlreglement2008/auditions.html

L'importance qu'attache votre commission des finances à l'examen du projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion s'inscrit dans un « chaînage vertueux » entre l'exécution budgétaire 2008 et les prévisions qui figureront dans le projet de loi de finances initiale pour 2010.

Pour l'analyse des crédits en exécution, votre commission tient, par ailleurs, à se féliciter du rôle et de l'expertise apportée par la Cour des comptes dans l'exercice de sa mission constitutionnelle d'assistance au Parlement. Les observations formulées par les magistrats financiers ont ainsi, fort utilement, permis aux rapporteurs spéciaux de conforter et d'approfondir leurs analyses.

MISSION « ACTION EXTÉRIEURE DE L'ETAT » - M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial

I. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 2008

L'architecture de la mission a évolué en 2008. Le principal changement provient du transfert de crédits et d'emplois relatifs à l'instruction des demandes de visas et à la garantie du droit d'asile vers la mission « Immigration, asile et intégration ». Les principales incidences concernent le programme 151 « Français à l'étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes », qui s'est trouvé réduit de 49,3 millions d'euros et de 137 emplois en équivalents temps pleins travaillés (ETPT).

En revanche, ce même programme 151 compte une nouvelle action dénommée « Accès des élèves français au réseau AEFE », dotée de 67 millions d'euros en 2008 et qui regroupe :

- d'une part, les bourses scolaires dont l'objet est d'aider, sur critères sociaux, les élèves français résidant à l'étranger à accéder au réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;

- d'autre part, les crédits destinés à financer la prise en charge complète des frais de scolarité pour les élèves français inscrits en classe de terminale (et de première, à compter de la rentrée de l'automne 2008), conformément aux engagements pris par le Président de la République.

A. 99,6 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS ONT ÉTÉ CONSOMMÉS

Les dépenses de la mission se sont élevées en 2008 à 2,425 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 2,432 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Les CP consommés représentent 99,6 % des crédits votés par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 20082(*).

Le tableau de la page suivante retrace l'exécution budgétaire par action.

Récapitulation des crédits et des emplois par programme

 

Autorisations d'engagement
(en millions d'euros)

Crédits de paiement
(en millions d'euros)

Emplois (en ETPT)

LFI

Crédits ouverts

Exécution

LFI

Crédits ouverts

Exécution

LFI

Crédits ouverts

Exécution

Programme 105

« Action de la France en Europe et dans le monde »

1.571,8

1.902,8

1.650,5

1.555,6

1.662,9

1.657,9

8.359

8.359

8.415

Programme 185

«  Rayonnement culturel et scientifique »

486,0

476,8

476,0

486,0

476,8

474,3

1.280

1.280

1.265

Programme 151

« Français à l'étranger, affaires consulaires et sécurité des personnes »

310,8

300,6

298,9

310,8

302,8

300,4

3.570

3.570

3.498

Total

2.368,6

2.680,2

2.425,4

2.352,4

2.442,5

2.432,6

13.209

13.209

13.178

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'Etat »

B. LES DIFFICULTÉS DE GESTION DE LA MASSE SALARIALE

Les dépenses de titre 2, relatives à la masse salariale, enregistrent des écarts significatifs par rapport à la programmation. Pour parvenir à financer ce poste, les crédits mis en réserve ont dû être dégelés et le décret d'avance n° 2008-1244 du 28 novembre 2008 a dû abonder le programme 105 de 23,5 millions d'euros.

Le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable (CBCM) près le ministère des affaires étrangères et européennes souligne que le plafond d'emplois de la mission a été respecté, en partie grâce aux mesures d'économies mises en place en place au dernier trimestre de l'année 2008, à la suite de son intervention. Ainsi, plus d'une centaine de contrats d'assistants techniques et de volontaires internationaux ont été gelés et la liste complémentaire du concours de niveau C n'a pas été utilisée pour remplacer les désistements.

En revanche, la structure des emplois n'a pas été correctement anticipée. En particulier, le niveau des effectifs exerçant à l'étranger, plus coûteux, a été plus élevé que prévu.

Votre rapporteur spécial espère vivement que ce poste budgétaire, relativement prévisible, sera mieux « calibré » dans la présentation des prochains projets de loi de finances.

C. LE PROBLÈME RÉCURRENT DE LA SOUS-BUDGÉTISATION DES PARTICIPATIONS AUX ORGANISATIONS INTERNATIONALES

Le principal écart entre l'inscription en LFI et le besoin réel s'est cependant porté sur les contributions internationales (contributions internationales proprement dites, opérations de maintien de la paix et contributions européennes), inscrites sur le programme 105 : le besoin réel, correspondant aux appels reçus par la France, s'est élevé à 788,2 millions d'euros de CP pour un budget voté de 707,1 millions d'euros (réserve incluse).

Le comblement de cet écart conséquent a nécessité :

- un dégel de la réserve de précaution (d'un montant de 48,7 millions d'euros en AE et de 48,4 millions d'euros en CP) ;

- un abondement en loi de finances rectificative (d'un montant de 49,2 millions d'euros en AE et de 65 millions d'euros en CP) ;

- et, plus marginalement, un redéploiement de crédits en fin de gestion au sein du programme 105.

De plus, le problème a été atténué par une baisse sensible par rapport aux prévisions (de l'ordre de 20 millions d'euros) du montant des contributions versées à l'Organisation des Nations Unies (ONU) en raison du taux de change favorable du début de l'année 2008 et d'un exercice de sous-budgétisation délibérée de la part de l'ONU, ces charges devant être reportées sur 2009.

Votre rapporteur spécial a régulièrement posé le problème de la sous-budgétisation systématique de ce poste en loi de finances dans les termes les plus clairs. Il lui a déjà consacré un rapport d'information3(*) appelant au « nécessaire respect du Parlement » en la matière. Et, à son initiative, votre commission des finances a entendu conjointement sur ce thème MM. Philippe Josse, directeur du budget et Xavier Driencourt, alors directeur général de l'administration du ministère des affaires étrangères et européennes, le 26 septembre 2007. Il mène actuellement un contrôle budgétaire sur les participations de la France aux organisations internationales.

Il observe que, depuis lors, des actions ont été menées tendant à revoir, de manière plus réaliste, ce poste budgétaire. De plus, des transferts ont été effectués vers d'autres missions plus thématiques pour certaines contributions le justifiant, les ministères « techniques » étant mieux à même de juger de l'opportunité desdites contributions. D'autre part, il faut reconnaître que le niveau des participations de la France aux opérations de maintien de la paix comporte un part d'aléa ; néanmoins, leur tendance à une hausse régulière devrait être intégrée dans les prévisions budgétaires du ministère.

II. LA PERFORMANCE DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »

Ce programme, diplomatique par excellence, compte cinq objectifs déclinés en onze indicateurs. Une distinction doit être établis entre :

- d'une part, les quatre premiers objectifs et les six indicateurs qui en rendent compte, de nature très « politique » (« Défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France », « Construire l'Europe », « Renforcer la sécurité internationale » et « Promouvoir le multilatéralisme »). Les indicateurs consistent en une notation de l'avancée de chaque grand dossier en cours sur chacun de ces thèmes, étayée par un compte-rendu de l'évolution desdits dossiers en cours d'année ;

- d'autre part, le dernier objectif (« Assurer un service diplomatique efficient et de qualité ») qui rend davantage compte de la gestion du ministère. De ce point de vue, votre rapporteur spécial réitère son inquiétude, déjà exprimée l'année dernière, à propos de la croissance du coût des fonctions support rapporté au coût global de fonctionnement du ministère. Ce ratio est ainsi passé de 5,6 % en 2006 à 6 % en 2007 puis à 6,06 % en 2008, malgré une prévision de 5,4 %. Dans ces conditions, la cible fixée pour 2010, soit 5 %, paraît difficile à atteindre.

B. LE PROGRAMME « RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE »

Ce programme poursuit cinq objectifs déclinés en treize indicateurs.

Le RAP annexé au présent projet de loi de règlement relève que l'indicateur devant rendre compte du montant des ventes de programmes audiovisuels, de livres, de disques et de films français a dû être abandonné, faute de pouvoir être renseignés dans des délais satisfaisants.

Trois autres indicateurs doivent subir le même sort en raison de leur manque de pertinence. Ainsi, l'indicateur mesurant le « ratio d'efficience du réseau de coopération et d'action culturelle » sera remplacé par un suivi de la « dynamisation des ressources externes », c'est-à-dire de la capacité des centres culturels à lever des cofinancements. Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter d'une telle évolution, ayant déjà plaidé en faveur de la poursuite d'une politique partenariale de notre réseau culturel4(*). En effet, ce réseau ne peut réussir sa mission qu'en s'immergeant dans le paysage culturel local et, de ce point de vue, la capacité à obtenir des cofinancements peut être un indice précieux sur la pertinence de la programmation envisagée. La réforme annoncée par M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, de l'architecture du dispositif culturel français à l'étranger doit fournir l'occasion d'approfondir ces sujets.

Enfin, l'objectif n° 5 « Garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers » appelle quelques observations.

En premier lieu, le nombre d'élèves français scolarisés dans les établissements du réseau de l'AEFE a sensiblement crû, passant de 78.622 en 2007 à 82.423 en 2008. Cette progression est moindre en termes de part des enfants français au sein du réseau (46,7 % en 2007 et 47,3 % en 2008). Le RAP relève, parmi les facteurs d'explication, la croissance du nombre de Français expatriés et l'attractivité du réseau pour les classes (terminale et première pour l'année 2008) permettant aux élèves de voir leurs frais de scolarité pris en charge par l'Etat. Cette montée en puissance, qui ne peut être que progressive au vu de la relative inélasticité à court terme des capacités d'accueil des établissements, pourrait si elle se poursuit, remettre en cause la mission « d'influence » du réseau scolaire français à l'étranger auprès des futures élites des pays d'accueil.

En second lieu, l'indicateur 5.4 rend compte d'une nette augmentation du coût moyen par élève pour l'Etat, de 1.849 euros en 2007 à 2.059 euros en 2008. Là encore, l'évolution du coût de la prise en charge devra être suivie de près, les crédits de la mission étant très contraints. Votre rapporteur spécial se félicite donc qu'aux termes de l'article 133 de la loi de finances pour 2009, adopté à son initiative, « toute extension éventuelle de [ladite prise en charge] est précédée d'une étude d'impact transmise au Parlement, précisant notamment les modalités de son financement ». Le caractère soutenable de la mesure, qui peut éventuellement nécessiter des ajustements n'en remettant pas en cause l'économie générale, est, en effet, une condition de son succès et de sa pérennité.

C. LE PROGRAMME « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER, AFFAIRES CONSULAIRES ET SÉCURITÉ DES PERSONNES »

Ce programme, qui se prête bien à la mesure de la performance, poursuit deux objectifs (« Veiller à la sécurité des Français à l'étranger » et « Assurer un service consulaire de qualité ») déclinés en cinq indicateurs.

Votre rapporteur spécial relève notamment la poursuite de la tendance à la baisse du délai de délivrance des passeports et du coût d'établissement de ces documents. La proportion de décisions en matière de visas de court séjour prises en moins de onze jours est restée stable à un niveau assez élevé, soit 83 %.


Le compte rendu de l'audition, le 25 juin 2009, de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (Mission « Action extérieure de l'Etat ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090622/fin.html#toc10

MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT » - Mme Michèle André, rapporteure spéciale

La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » constitue l'une des innovations résultant de la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Jusqu'en 2007, cette mission était composée de trois programmes : le programme 108 « Administration territoriale », le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » et le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». En 2008, elle s'est enrichie d'un quatrième programme, « Administration territoriale : expérimentations Chorus » (programme 307).

La loi de finances initiale (LFI) pour 2008 avait doté la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » de 2,787 milliards d'euros en autorisation d'engagement (AE) et de 2,665 milliards d'euros en crédits de paiement (CP).

Au sein de cette mission, le programme 108 « Administration territoriale » occupait une place prépondérante, absorbant 62,8 % des CP. Les programmes « Vie politique, cultuelle et associative » et « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » représentaient, respectivement, 13,5 % et 19,7 % des CP de la mission. Le programme « Administration territoriale : expérimentations Chorus » tenait, pour sa part, une part plus marginale avec 4 % des CP.

Après une année 2007 marquée par une élection présidentielle et une élection législative, l'exercice 2008 correspondait à l'organisation des élections municipales et cantonales (mars), ainsi que sénatoriales (septembre).

Votre rapporteure spéciale examinera, tout d'abord, les principales caractéristiques de l'exécution budgétaire en 2008 des crédits se rapportant à la présente mission. Elle rendra compte, ensuite, de l'évolution de la performance des programmes.

I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008

A. LE PÉRIMÈTRE DE LA MISSION « ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ETAT » EN MODE LOLF

La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » recouvre les quatre programmes suivants :

- le programme « Administration territoriale » (108) renvoie aux moyens alloués à l'ensemble des préfectures et des sous-préfectures ;

- le programme « Administration territoriale : expérimentations Chorus » (307) représente la traduction budgétaire de l'acceptation, par le Comité d'orientation stratégique (COS) du 28 juin 2007, de la candidature du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales pour expérimenter l'outil de gestion budgétaire et comptable Chorus au sein de l'administration territoriale ;

- le programme « Vie politique, cultuelle et associative » (232) comporte les crédits liés au financement de la vie politique (organisation des élections, prise en charge des dépenses de campagnes électorales, aide publique aux partis et groupements politiques). Il correspond, également, à la mise en oeuvre de la loi sur la séparation des Eglises et de l'Etat. Enfin, il concerne l'application des textes sur la liberté d'association ;

- le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » (216) a pour objet les moyens logistiques de plusieurs missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.

Le secrétaire général du ministère est le responsable de ces programmes.

B. UN NIVEAU DE CONSOMMATION DES CRÉDITS SATISFAISANT À 98,4 %

1. 2,623 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) ont été consommés

Les CP ouverts en LFI pour 2008 s'élevaient à 2,665 milliards d'euros.

Le montant des crédits consommés sur l'exercice 2008, soit 2,623 milliards d'euros, porte le taux de consommation des crédits à un niveau de 98,4 % sur l'ensemble de la présente mission.

Alors qu'en 2007 l'exécution budgétaire s'était traduite par un léger dépassement de l'autorisation accordée par la LFI (avec un taux de consommation des CP s'élevant à 101,2 %), l'année 2008 renoue donc avec une stricte orthodoxie budgétaire. Ce résultat satisfaisant s'explique, notamment, par une meilleure maîtrise de l'aléa couru par la présente mission en 2008 malgré un calendrier électoral encore chargé. De par les incertitudes qui lui sont inhérentes (taux d'inscription sur les listes électorales, nombre de candidats, nombre de tours à prévoir, montant des dépenses à rembourser aux candidats...), l'organisation d'une opération électorale comporte, en effet, toujours un risque de dépassement de crédits.

2. Un respect de l'autorisation de dépense qui se décline de manière homogène au sein des quatre programmes de la mission

L'exercice 2008 se caractérise par une grande homogénéité entre les programmes de la présente mission au regard de la consommation des CP ouverts en LFI.

Le taux de consommation de ces crédits est de 98 % pour le programme « Administration territoriale » (1,641 milliards d'euros de CP consommés) et de 99 % pour le programme « Administration territoriale : expérimentations Chorus » (105,5 millions d'euros de CP consommés). Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » affiche, pour sa part, un niveau de consommation à 97,6 % (349,8 millions d'euros de CP consommés).

Seul le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » se distingue sensiblement et enregistre un dépassement, quasi négligeable, avec un taux de surconsommation de 100,1 % (526,6 millions d'euros de CP consommés).

3. Un coût des opérations électorales qui s'élève pour 2008 à 214,2 millions d'euros

En LFI pour 2008, la dépense électorale était budgétée à hauteur de 211,8 millions d'euros en CP (action n° 2 « Organisation des élections » du programme « Vie politique, cultuelle et associative »). Au total, la dépense effective s'est élevée à 214,2 millions d'euros. L'écart constaté entre la prévision et la réalisation en CP se chiffre donc à 2,4 millions d'euros.

Les CP ouverts en LFI pour 2008 avaient été prévus en s'appuyant sur les bases de référence et les hypothèses suivantes :

- le coût des élections municipales en 2001 et des élections cantonales en 2004 ;

- un report de charges sur 2009 dû à l'étalement des paiements et des remboursements ;

- la hausse des dépenses postales en 20075(*).

Le coût des élections municipales et cantonales s'est révélé relativement stable par rapport à celui des scrutins organisés en 2001, grâce notamment à un effort de maîtrise des coûts mené à la fois par les préfectures et l'administration centrale. Cet effort a porté en particulier sur les opérations de mise sous pli de la propagande électorale.

Au final, les dépenses de fonctionnement (titre 3) se sont ainsi montées à 86,9 millions d'euros de CP pour les élections municipales et à 42,3 millions d'euros de CP pour les élections cantonales. Le tableau suivant indique la ventilation de ces dépenses par principaux postes.

Les dépenses de fonctionnement pour les élections municipales et cantonales en 2008

(en millions d'euros)

 

Dépenses postales

Remboursements forfaitaires des dépenses de campagne

Remboursements des frais de propagande

Mise sous pli de la propagande

Dépenses diverses de fonctionnement

Total

Elections municipales

13,6

51

16,8

4

1,5

86,9

Elections cantonales

7,8

18,5

12,5

2,6

0,9

42,3

Total

21,4

69,5

29,3

6,6

2,4

129,2

Source : commission des finances, à partir du rapport annuel de performances de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2008

Par ailleurs, le coût des élections sénatoriales en dépenses de fonctionnement s'est élevé à 1,4 million d'euros.

Enfin, les opérations électorales ont également donné lieu à des dépenses d'intervention (titre 5), consacrées aux transferts aux communes, afin de compenser les frais d'assemblée électorale des élections municipales et cantonales et de couvrir l'achat d'urnes ou de machines à voter. Ces dépenses se sont chiffrées à 19,4 millions d'euros et se répartissent comme suit : 11,7 millions d'euros au titre des élections municipales, 6,7 millions d'euros pour les élections cantonales et 1 million d'euros correspondant aux frais liés à l'organisation d'élections partielles ainsi qu'à des subventions pour l'achat d'urnes ou de machines à voter.

C. LA MAÎTRISE DIFFICILE DES FRAIS DE CONTENTIEUX

1. Des dépenses contentieuses supérieures de 11,8 millions d'euros à l'autorisation initiale

Devenus limitatifs à compter du 1er janvier 2006 sous l'empire de la LOLF, les crédits de contentieux et de protection juridique des fonctionnaires avaient été budgétés, en LFI pour 2008, à hauteur de 82,3 millions d'euros, pour une consommation en 2007 de 80,3 millions d'euros.

Ces crédits de contentieux, gérés par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, ont tendance à souffrir d'une sous-évaluation traditionnelle et peuvent ainsi constituer une source de fragilisation du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».

Comme l'avait certes souligné la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2005, le respect des prévisions budgétaires est d'autant plus difficile à assurer, en la matière, que 90 % de ces dépenses sont déconcentrées, comme par exemple l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires. En outre, il convient de souligner que les dépenses contentieuses sont, par nature, aléatoires6(*).

Toutefois, face à la judiciarisation croissante de la société et à la dynamique du contentieux qui en résulte inévitablement, votre rapporteure spéciale estime nécessaire de renouveler le souhait d'une meilleure maîtrise de ces dépenses, notamment par une plus grande anticipation et une appréciation plus fine des besoins et des coûts d'instruction des dossiers7(*).

Au total, sur l'exercice 2008, la dépense afférente à ces frais s'est finalement élevée à 94,2 millions d'euros, soit un dépassement de 11,8 millions d'euros de l'autorisation initiale et un taux de surconsommation des crédits accordés en LFI de 114,3 %.

2. La tendance à la réduction des crédits consacrés aux indemnisations pour refus de concours de la force publique

Les refus de concours de la force publique représentent le premier poste de dépenses en matière de frais contentieux. Pour 2008, leur coût s'élève à 32,3 millions d'euros.

Depuis le passage en crédits limitatifs en application de la LOLF, ces dépenses ont enregistré, toutefois, une réduction très significative de 57,2 %. Ainsi, en 2005, elles se montaient à 75,4 millions d'euros, mais ne pesaient déjà plus que 40,7 millions d'euros l'année suivante. En 2007, elles poursuivaient leur recul pour se fixer à un niveau, comparable à celui de 2008, de 31 millions d'euros.

Cette évolution souhaitable est la conséquence de la politique de maîtrise de la dépense mise en place en 2006, consistant à limiter le recours aux transactions amiables aux seuls dossiers générant des décotes significatives. Pour autant, votre rapporteure spéciale souligne que la réduction actuelle de la dépense ne doit pas masquer le risque de report de la charge qui pourrait intervenir sur les exercices à venir, du fait des délais contentieux afférents aux affaires ne faisant pas l'objet d'une transaction amiable8(*).

3. Le dérapage de l'indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres d'identité

Le deuxième poste de dépenses dans le domaine des frais contentieux est lié à l'indemnisation des communes au titre de leur participation à la délivrance des titres d'identité que sont les passeports et les cartes nationales d'identité (CNI).

En 2007, ce contentieux avait connu une forte montée en charge trouvant sa traduction par le dépôt de 253 demandes gracieuses et / ou contentieuses pour un montant total de 88 millions d'euros9(*).

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2008, votre rapporteur spécial, alors M. Henri de Raincourt, s'était interrogé sur « le devenir de ce contentieux, le montant final des condamnations qui (seraient) prononcées contre l'Etat » et, surtout, sur « l'absence de provisions prévues dans le projet de loi de finances pour 2008 afin de couvrir ce risque juridique »10(*).

Cette inquiétude se révèle parfaitement fondée a posteriori au regard de l'exécution budgétaire en 2008. En effet, alors que le coût prévisionnel de cette dépense avait été estimé par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales à 10 millions d'euros pour 2008, le montant des règlements intervenus s'est en fait élevé à 19,8 millions, soit un quasi doublement de l'estimation initiale.

Votre rapporteure spéciale ne peut que déplorer ce manque de prévoyance.

A cet égard, votre rapporteure spéciale tient à rappeler que la loi de finances rectificative n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 pour 2008 a introduit un dispositif visant à l'affectation d'une dotation exceptionnelle aux communes en compensation des charges résultant du nombre de titres délivrés de 2005 à 2008.

L'article 103 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 : une réponse à l'indemnisation des communes en compensation des charges résultant de la délivrance des cartes nationales d'identité (CNI) et des passeports

Cet article vise, d'une part, à répondre au problème de droit posé par l'absence de bases légales pour le transfert aux communes de la charge de la réception et de la saisie des demandes de titres d'identité, ainsi que de la délivrance de ces titres. Il tend, d'autre part, à proposer un règlement transactionnel des contentieux indemnitaires engagés par les communes en la matière.

Le paragraphe I de cet article ajoute un article (article L.1611-2-1) au code général des collectivités territoriales (CGCT) précisant que la réception et la saisie des demandes de CNI et de passeports ainsi que la remise aux intéressés de ces titres relève de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat.

Son paragraphe II stipule que les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir règlementaire à mettre à leur charge ces dépenses, d'un préjudice créé par la mission de réception et de saisie des CNI et des passeports, ainsi que de leur délivrance.

Le paragraphe III de cet article prévoit une dotation exceptionnelle en vue d'indemniser les communes au titre des charges leur incombant en matière de traitement des demandes de titres d'identité et de délivrance de ces mêmes titres.

Cette dotation s'appuie sur une enveloppe de 65 millions d'euros et est répartie entre les communes en fonction du nombre de titres qu'elles ont délivrés entre 2005 et 2008. Si le nombre total de titres émis au cours de ces quatre années est supérieur à 32,5 millions, l'enveloppe de 65 millions d'euros sera ventilée entre les communes proportionnellement au nombre de titres qu'elles ont émis en 2005, 2006, 2007 et 2008.

Le montant total de l'enveloppe de 65 millions d'euros s'appuie sur une indemnisation à hauteur de 2 euros par titre.

Enfin, le paragraphe III de l'article 103 précise que les communes qui ont engagé un contentieux indemnitaire sur la base de l'illégalité du décret de 1999 précité ou de celui de 2001 également précité, ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle que si cette instance est close par une décision passée en force de chose jugée et n'ayant pas condamné l'Etat.

Votre rapporteure spéciale sera particulièrement attentive aux conditions d'application de ce dispositif ainsi qu'à son incidence budgétaire en 2009. Elle rappelle, en particulier, que l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République prévoit que « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. ».

D. LA MONTÉE EN CHARGE DE L'AGENCE NATIONALE DES TITRES SÉCURISÉS (ANTS)

L'exercice 2008 s'est également caractérisée pour la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » par la montée en charge de l'agence nationale des titres sécurisés (ANTS), opérateur du programme « Administration territoriale ».

L'ANTS s'est appuyée sur un financement à hauteur de 96,6 millions d'euros, provenant d'une subvention pour charges de service public11(*) de 49,1 millions d'euros et de 47,5 millions d'euros de ressources fiscales (taxe affectée prélevée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports).

Les dépenses de l'agence se sont, pour leur part, élevées à 71 millions d'euros, ventilées entre 2,1 millions d'euros de dépenses de personnel, 53,7 millions de dépenses de fonctionnement et 15,2 millions de dépenses d'investissement.

Le principal poste de dépenses de l'ANTS (71,8 % du total des dépenses) a consisté en l'acquisition et en l'acheminement des passeports électroniques avec 51 millions d'euros de crédits consommés. En investissement, 15 millions d'euros ont été consacrés à l'exécution des marchés destinés aux équipements (stations d'enregistrement des demandes de passeport en mairie, préfectures, système d'information), au déploiement, à la conduite du changement et à l'assistance du marché « Titres électroniques sécurisés » (TES), dont le premier volet concerne le passeport biométrique. Le premier passeport biométrique a ainsi été délivré en octobre 2008.

Parallèlement, les effectifs de l'agence sont passés de 31 ETPT à 49 ETPT, cette hausse ayant notamment pour objectif d'assurer l'ouverture du service de gestion du nouveau système d'immatriculation des véhicules (SIV).

L'apport en fonds de roulement, lié à l'écart entre les ressources et les charges de l'ANTS en 2008, s'élève à 25,5 millions d'euros. Il résulte du décalage dans le temps de la notification du marché TES et de la livraison des nouveaux locaux de l'agence à Charleville Mézières (service de gestion du SIV). Ces crédits seront consommés courant 2009 et ne représentent donc pas une ressource supplémentaire pour cet exercice.

II. LA PERFORMANCE DE LA MISSION

En préambule à l'analyse de la performance des programmes de la présente mission, il convient de rappeler que le programme « Administration territoriale : expérimentations Chorus », dont la structure est similaire au programme « Administration territoriale », n'a pas fait l'objet d'une mesure spécifique de la performance. L'évaluation de la performance des sept préfectures qui le composent est, en effet, incluse dans le volet performance du programme « Administration territoriale ».

A. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION TERRITORIALE » : DES OBJECTIFS ATTEINTS

Le programme « Administration territoriale » maintient en 2008 un niveau de performance satisfaisant, soit en égalant ses résultats de l'exercice 2007, soit en les améliorant.

Dans le domaine de la prévention des risques et de la sécurité civile, les résultats du programme ont progressé de façon significative. Ce constat vaut pour la prévention des risques naturels (le taux des plans de prévention des risques naturels approuvés passe de 66 % en 2007 à 70 % en 2008) et technologiques (le taux d'exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à un « plan particulier d'intervention » s'améliore de 8 points pour arriver à 72 %). Mais il est également vérifié pour la prévention des risques dans les établissements recevant du public, le taux d'établissements recevant du public soumis à obligation de contrôle et visités par la commission de sécurité atteignant 94 % (contre 93 % en 2007).

Par ailleurs, les préfectures enregistrent des scores très satisfaisants s'agissant de la délivrance des titres, en ligne avec les exigences légitimes des usagers au regard de la qualité de ces services, de leur fiabilité et de leur efficience. Ainsi, en 2008, le délai moyen de délivrance d'une carte grise, qui est le titre le plus massivement traité en préfecture (environ 13 millions par an), a été maintenu à 24 minutes, ce délai restant stable depuis 2005. Parallèlement, le nombre de titres délivrés par ETPT augmente et passe de 527 en 2007 à 550 en 2008. De même, le nombre de préfectures et de sous-préfectures certifiées (ISO 9001 ou norme Qualipref) est désormais de 22, contre 17 en 2007.

La modernisation du contrôle de légalité poursuit, quant à elle, son cours avec le déploiement du programme A CTES qui vise à permettre aux collectivités territoriales de transmettre par voie électronique au représentant de l'Etat les actes soumis à son contrôle de légalité. En 2008, 336.885 actes ont ainsi été transmis électroniquement, soit 5,45 % des actes au total (contre 2,36 % en 2007). Au 31 décembre 2008, 97 préfectures et 2.300 collectivités territoriales étaient raccordées à l'application ACTES.

Enfin, malgré une hausse des tarifs de la poste, le coût des affranchissements a pu être stabilisé à 0,25 euro par habitant grâce notamment à une politique de diminution des envois en recommandé.

B. LE PROGRAMME « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE » : UNE BONNE MAÎTRISE DES COÛTS UNITAIRES DES SCRUTINS

Concernant le présent programme, le bilan de l'année 2008 fait apparaître des performances en progrès par rapport aux réalisations constatées en 2007 ou aux prévisions établies dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2008. Ces résultats sont d'autant plus notables qu'ils ont été obtenus au cours d'une année à nouveau particulièrement chargée du point de vue électoral.

A cet égard, votre rapporteure spéciale se félicite de la bonne maîtrise du coût unitaire des scrutins, c'est-à-dire du coût de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales.

Ainsi, ce coût s'élève à 2,57 euros pour les élections municipales, à 2,74 euros pour les élections cantonales et à 0,15 euro pour les élections sénatoriales. Il convient de souligner que de tels résultats sont inférieurs aux prévisions contenues dans le PAP pour 2008 pour les deux premières catégories d'élections, puisque celui-ci fixait comme cibles respectives 2,84 euros et 3,48 euros (la cible était de 0,14 euro pour les élections sénatoriales).

Au-delà de ce volet électoral, la performance d'ensemble du présent programme est satisfaisante. Ainsi, par exemple, le délai séparant la date limite de remise des comptes (30 juin) et la date de transmission de ces documents au Journal officiel a été en 2008 de 4,5 mois, contre 5,5 mois en 2006 et 5 mois en 2007.

C. LE PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR » : DES DÉLAIS DE MIEUX EN MIEUX RESPECTÉS

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » présente la particularité de mesurer la performance en matière de respect des échéances de livraison pour des chantiers lourds intéressant le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, tant en matière informatique que dans le domaine immobilier.

Dans cette perspective, votre rapporteure spéciale se félicite que les délais de livraison des études et des applications relatives aux systèmes d'information et de communication aient été respectés en 2008 à hauteur de 69 %. Cet indicateur se situe ainsi à un niveau stable par rapport à 2007 (70 %) et conforme à la prévision (70 %).

De même, en matière de gestion immobilière, le taux de livraison dans les délais prévus a atteint en 2007 un niveau de 75 %. Cette performance non seulement remplit l'objectif fixé mais améliore de 8 points le résultat obtenu en 2007.

Le volet « Formation » de la politique de gestion des ressources humaines du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales enregistre, lui aussi, des progrès significatifs. Ainsi, le taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste s'établit à 78 % en 2008, contre seulement 71,5 % en 2006 et 72 % en 2007. Cette progression substantielle ne permet toujours pas d'atteindre la cible fixée par le PAP pour 2008 (80 %), mais il n'en demeure pas moins qu'elle est très encourageante.


Le compte rendu de l'audition, le 16 juin 2009, de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités locales, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090615/fin.html#toc2

MISSION « AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » - M. Joël Bourdin, rapporteur spécial

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPECIAL

1. Sur l'exercice 2008, l'exécution dépasse la prévision d'environ 9 %. Ce chiffre s'élève à 26 % pour le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ». Ces dépassements, déjà observés les années passées, témoignent du sous-calibrage des crédits de cette mission en loi de finances initiale (LFI).

2. La gestion des aléas climatiques, économiques et sanitaires fait figure de « parent pauvre » de la mission. Deux décrets d'avance auront ainsi été nécessaires pour faire face au gel de printemps, à l'épizootie de fièvre catarrhale ovine, à la crise ostréicole et aux difficultés rencontrées par le secteur de la pêche. Pour la troisième année consécutive, l'absence de dotation du FNGCA en LFI a conduit à des abondements en cours d'exécution.

3. Alors que la LFI ne prévoit pas de crédits pour faire face aux refus d'apurement communautaires, pourtant prévisibles, 84 millions d'euros en AE et 93 millions d'euros en CP ont été dépensés en 2008 à ce titre.

4. Les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France ne font l'objet d'aucune présentation, même sommaire, dans le RAP. Or des informations concernant l'utilisation des aides communautaires devraient y figurer. L'exception qui confirme la règle concerne un indicateur de coût de gestion des aides du second pilier de la PAC.

5. En dépit de leur ampleur, un peu moins de 3 milliards d'euros, les dépenses fiscales de la mission, concentrées sur les programmes 154 et 227, ne donnent lieu qu'à une présentation partielle par le RAP. Alors que le chiffrage de ces mesures est sujet à caution selon la Cour des Comptes, une évaluation plus précise de ces dispositifs est nécessaire.

6. Le plafond d'emplois ministériel continue de faire l'objet d'une gestion prudente. La sous-consommation constatée en 2008 plaide pour une programmation plus précise des dépenses de titre 2.

7. Le bilan du ministère de l'agriculture et de la pêche est marqué par le poids des passifs d'intervention. Cinq dispositifs d'intervention représentent à eux seuls un passif d'1,63 milliard d'euros soit la moitié du passif total hors dette et provisions pour litiges (3,3 milliard d'euros).

8. Dans le cadre du programme 149 « Forêt », les subventions pour charges de service public des opérateurs sont largement prédominantes, puisqu'elles représentent 70 % des CP consommés. Il en résulte que le gestionnaire, sous contrainte, ne dispose que d'étroites marges de manoeuvre.

9. Les recettes du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR) sont sous-évaluées alors que ses crédits sont relativement sous-consommés. Il pourrait être recommandé de mieux utiliser les crédits ou de baisser la fraction du produit de la taxe affectée au CAS-DAR.

10. Le CAS-DAR continue de présenter des indicateurs de performance et une justification au premier euro insuffisants. Il demeure difficile d'identifier la destination finale des crédits transitant par les chambres d'agriculture, les instituts techniques et les organismes nationaux à vocation agricole, et, en particulier, de savoir s'ils servent aux projets de développement plutôt qu'aux structures.

I. OBSERVATIONS SUR LA MISSION ET LE MINISTÈRE

La mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » (APFAR) regroupe, sur l'exercice 200812(*), quatre programmes13(*) : le 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable », le 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », le 149 « Forêt » et le 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture ». La mission « Développement agricole et rural » fera l'objet d'un commentaire à la fin de la présente contribution.

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 ne contient toujours pas de bilan stratégique de la mission. La présence, inédite, d'une présentation stratégique de la mission dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2009 est de nature à rassurer votre rapporteur spécial. Par symétrie, les futurs RAP devraient donc comporter un bilan stratégique.

Cette mission se caractérise par la prédominance des dépenses d'intervention en faveur du monde agricole, qui représentent plus de la moitié des crédits de paiement (1,60 milliard d'euros sur 3,08 milliards d'euros consommés en 2008). Ces dépenses sont souvent associées aux aides communautaires mises en oeuvre dans le cadre de la PAC (environ 10 milliards d'euros par an). A ce sujet, votre rapporteur spécial déplore l'absence d'information concernant les crédits de l'Union européenne consacrés à l'agriculture, à la pêche et à la forêt en France. En effet, le RAP ne les mentionne tout simplement pas, alors qu'il serait pertinent de présenter globalement les crédits dévolus à l'agriculture française, même de manière sommaire.

Les dépenses de la mission se caractérisent par leur grande sensibilité aux aléas climatiques, sanitaires ou conjoncturels, d'où une exécution heurtée, marquée notamment par le recours à des décrets d'avance.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial relève l'ampleur des dépenses fiscales de la mission. Leur montant est difficile à évaluer et le RAP ne les présente que partiellement14(*). Selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes, ces dépenses s'élèveraient, non à 3 milliards d'euros comme l'indique le RAP, mais à plus de 3,75 milliards d'euros.

A. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008

1. Elle reflète une programmation insuffisante en loi de finances initiale...

En 2008, et ainsi que l'illustre le tableau de page suivante, la principale caractéristique de l'exécution budgétaire au sein de la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales » est la très nette majoration, en cours de gestion, des dotations votées en loi de finances initiale.

La synthèse des mouvements de crédits fait, en effet, apparaître une ouverture nette de 293,33 millions d'euros en AE et 252,16 millions d'euros en CP, soit une augmentation respectivement de 9,48 % (AE) et 8,84 % (CP) par rapport aux dotations prévues en loi de finances initiale pour la mission. Cette évolution est particulièrement sensible sur le programme 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés », qui connaît un accroissement net de 164,38 millions d'euros en AE (+ 26,36 %) et de 169,46 millions d'euros en CP (+ 26,70 %). L'ouverture de nouveaux crédits s'ajoutant aux dotations votées en loi de finances initiale, le taux de consommation global des crédits pour la mission est très élevé, puisqu'égal à 98,87 % en AE et 99,40 % en CP15(*).

Ce phénomène concerne avant tout les crédits hors dépenses de personnel16(*), qui ont été accrus en gestion de 266,50 millions d'euros en AE (+ 11,20 %) et de 225,33 millions d'euros en CP (+ 10,54 %). Il résulte en particulier de recours à des décrets d'avance17(*) (ouverture nette de 162,43 millions d'euros en AE et de 151,40 millions d'euros en CP) et à la loi de finances rectificative18(*) (ouverture nette de 44,23 millions d'euros en AE et 28,68 millions d'euros en CP), recours dont les motifs seront exposés au sein de l'analyse par programme.

L'absence de budgétisation réaliste des aléas, à l'image du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) non doté en LFI, explique partiellement ces caractéristiques de l'exécution budgétaire, mais d'autres événements, plus prévisibles, ne sont pas non plus anticipés. Votre rapporteur spécial regrette ainsi la budgétisation ex post des refus d'apurement communautaires. Alors qu'ils ont justifié en 2008 83,84 millions d'euros de dépenses en AE et 93,25 millions d'euros en CP, ils n'ont fait l'objet d'aucune dotation en LFI19(*).

Tableau de synthèse des ouvertures et des mouvements de crédits intervenus en 2008
pour la mission « Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales »

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

2. ...mais bénéficie cependant d'une réduction des reports de charges

Les dispositifs d'intervention du ministère de l'agriculture et de la pêche constituent l'un des principaux risques budgétaires identifiés par le contrôleur budgétaire et comptable ministériel. Ces dépenses souvent pluriannuelles et instables font l'objet d'une couverture budgétaire fragile et entraînent des reports de charges importants20(*).

D'après les réponses adressées par le ministère au questionnaire de votre rapporteur spécial, l'évaluation de la plupart des reports de charges est soumise à des incertitudes fortes21(*). Parmi les remontées d'informations incertaines, le ministère mentionne par exemple les aides payées en 2008 par le Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles22(*) (CNASEA).

Les chiffres transmis par le ministère font état fin 2008, à la clôture de l'exercice, de 118,84 millions d'euros de reports de charges en AE et 214,17 millions d'euros en CP, dont 102,49 millions pour la seule couverture des refus d'apurement communautaire.

Il s'agit donc en 2008 d'une baisse notable par rapport aux reports de charge de l'exercice 200723(*), puisque les reports de charge à la fin de ce dernier atteignaient 598,53 millions d'euros en CP, soit 21 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale.

Votre rapporteur spécial ne peut donc qu'encourager les efforts de bonne gestion engagés par le ministère de l'agriculture et de la pêche et inviter dans le même temps celui-ci à suivre les recommandations de la

Cour des Comptes concernant l'amélioration de l'évaluation et de la justification de ses reports de charges24(*).

B. LE MINISTÈRE DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE EN 2008

1. Un phénomène de sous-consommation du plafond d'emplois ministériel

Le ministère de l'agriculture et de la pêche (MAP) n'a pas plus en 2008 que les années précédentes cherché à saturer son plafond d'emplois. Cette gestion prudente concerne le plafond d'emplois ministériel : en effet, le périmètre du ministère est différent de celui de la mission25(*).

Une sous-consommation de la masse salariale est donc observée sur l'exercice comme le montre le tableau ci-dessous : avant annulation en loi de finances rectificative, les crédits ouverts sur le titre 2 ont atteint 1,99 milliard d'euros, soit un montant supérieur de près de 20 millions d'euros à la somme des dépenses effectives (1,97 milliard d'euros).

L'exécution des dépenses de personnel du
ministère de l'agriculture et de la pêche en 2008

(en euros)

Loi de finances initiale pour 2008

Transfert MEEDDAT

Fonds de concours

Crédits ouverts avant loi de finances rectificative (LFR)

1.942.934.857

52.500.000

18.417

1.995.453.274

Dépenses de titre 2

(Dont Fongibilité asymétrique)

-1.977.904.341

(36.956.718)

Solde avant LFR

LFR

Solde d'exécution après LFR

17.548.933

-14.215.847

3.333.204

Source : commission des finances, d'après le rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

Le MAP ayant reçu du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (MEEDDAT) un transfert net de 882 équivalents temps plein travaillés (ETPT), son plafond d'emplois a été porté de 36.081 à 36.963 et sa masse salariale accrue de 52,5 millions d'euros. Les écarts doivent donc être interprétés à la lumière des effets de ces transferts, la programmation budgétaire initiale ayant été établie hors transfert.

L'écart constaté de 17,54 millions d'euros s'explique surtout par une sous-consommation du plafond d'emplois ministériels de 608 ETPT (sur 36.963 ETPT, 36.355 ont été consommés).

Selon le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM), la prudence du ministère en matière de plafond d'emplois s'explique par la volonté de se garantir face au décompte incertain des flux entrées/sorties et de conserver des marges de manoeuvre pour la fongibilité asymétrique.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que ces incertitudes sont mieux anticipées en 2008 que pour les années 2006 ou 200726(*).

Les améliorations constatées en 2008 doivent être poursuivies de manière à conduire à une programmation encore plus précise, d'autant que l'évaluation et le contrôle des flux entrées/sorties reste encore très fragile et perfectible comme l'indique le CBCM dans son rapport.

2. Un bilan toujours marqué par le poids des passifs d'intervention

L'analyse du patrimoine du MAP au 31 décembre 2008 traduit un actif stable et un passif27(*) résultant pour l'essentiel du poids des dispositifs d'intervention portés par ce ministère, qui limitent sensiblement ses marges de manoeuvre.

Les cinq principaux passifs d'intervention
du ministère de l'agriculture et de la pêche

(en euros)

Mesures

Programme

Montant

Charges de bonification (installation)

154

375.388.790

Aides au départ et indemnité viagère de départ

154

590.470.000

Charges de bonification (autres qu'installation)

154

150.982.500

Prime herbagère agro-environnementale

154

385.717.000

Mesures agro-environnementales régionales

154

126.724.000

Refus d'apurement communautaire

227

248.718.368

Total

1.629.282.290

Source : annexe 3 au rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

Ainsi, au 31 décembre 2008, cinq dispositifs d'intervention (principalement concentrés sur le programme 154) représentent à eux seuls un passif total de plus de 1,6 milliard d'euros, soit près de 43 % du total du passif de l'ensemble du ministère (3,8 milliards d'euros) et 49,5 % du passif hors dette et provisions pour litiges (3,3 milliards d'euros). Si l'on ajoute à ces dispositifs les refus d'apurement communautaire au titre du programme 154 (25,5 millions d'euros), les dotations aux jeunes agriculteurs (38 millions d'euros), les aides à la cessation d'activité (12 millions d'euros) et les autres aides à la modernisation des exploitations agricoles (94,5 millions d'euros), ces interventions s'élèvent à 55 % du passif hors dette et provisions pour litiges.

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. PROGRAMME 154 « GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL »

Le programme 154, qui représente à lui seul la moitié des crédits de la mission, recouvre les principaux dispositifs nationaux en matière de soutien aux territoires ruraux et d'adaptation des exploitations, qui sont souvent la contrepartie des aides communautaires du deuxième pilier de la PAC, relatif au développement rural. Il donne une place grandissante à la politique agro-environnementale. Ses actions concernent également la pêche et la politique du cheval.

1. L'exécution se caractérise par des mouvements de crédits peu cohérents

Les crédits ouverts en 2008 sur le programme 154 ont représenté 107,64 % des AE et 106,42 % des CP votés en loi de finances initiale (LFI). Il ne s'agit pas d'une hausse continue en cours de gestion, mais d'une exécution qui s'est déroulée en deux phases distinctes, sans cohérence entre elles.

Dans un premier temps, des ouvertures de crédits ont permis une hausse de 10,2 % des AE et de 11,2 % des CP par rapport aux crédits votés en LFI. Elles résultent en particulier du décret d'avance du 27 juin 2008, avec 103,9 millions d'euros en AE et 89 millions d'euros en CP destinés au plan pour une pêche durable et responsable.

A l'inverse, il a été procédé, en fin d'exercice, à des annulations de crédits, certes d'un montant inférieur à celui des ouvertures, mais qui demeurent conséquentes. La loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 a ainsi annulé des crédits à hauteur de 35,5 millions d'euros d'AE et de 51 millions d'euros de CP. La réserve de précaution fournissant presque 100 % des AE et 68 % des CP, 16 millions d'euros de CP ont donc été annulés sur des crédits qui n'étaient pas mis en réserve.

Comme le souligne la Cour des Comptes dans sa note d'exécution budgétaire : « ces importants mouvements d'ouverture et d'annulation de sens contraire posent une question de cohérence. La nécessité des ouvertures n'apparaît pas clairement quand finalement les annulations représentent plus d'un quart de celles-ci en AE (27,2 %) et près de la moitié en CP (44,7 %). Elle est également mise à mal par une sous-consommation, après LFR, de 3,8 millions d'euros d'AE et 11,6 millions d'euros de CP ainsi que par les volumes importants de crédits non consommés contenus dans les caisses du Centre national d'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA) en fin d'exercice, à savoir 66 millions d'euros pour la pêche et 65 millions d'euros pour les autres dispositifs ».

Crédits ouverts et consommés sur le programme 154

   

(En euros)

 

AE

CP

Total crédits ouverts

1 373 317 252

1 102 630 073

Total crédits consommés

1 364 721 986

1 087 954 517

Consommés / Ouverts

99,37%

98,67%

Source : rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

Il convient toutefois d'indiquer, comme le montre précisément le tableau ci-dessus, que les crédits ouverts ont tout de même été largement consommés : 99,37 % en AE et 98,67 % en CP.

En définitive, votre rapporteur spécial relève que le programme 154, marqué par le poids des reports de charges28(*), des dépenses obligatoires et des subventions aux opérateurs29(*), ne semble laisser que peu de marges au gestionnaire.

Les dépenses fiscales du programme 154

Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 évalue le coût des dépenses fiscales du programme à 835 millions d'euros, dont 348 millions d'euros pour les impôts d'Etat et 487 millions d'euros pour les impôts locaux.

Le PAP 2008 estimait, quant à lui, le coût des vingt-sept dépenses fiscales rattachées au programme à 1,14 milliard d'euros, répartis entre 566 millions d'euros pour les impôts d'Etat et 574 millions d'euros pour les impôts locaux.

Ce montant prévisionnel, supérieur à la dépense nette en CP du programme, n'aurait donc pas été atteint, mais selon la note d'exécution budgétaire de la Cour des Comptes, le chiffrage des dépenses fiscales est « sujet à caution », ce qui est confirmé par l'examen des écarts entre les montants présentés dans les PAP et RAP des années précédentes.

2. Un programme aux résultats satisfaisants

80 % des indicateurs30(*) du programme présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, 20 % seulement affichant des résultats inférieurs.

Indicateurs de performance du programme 154

Source : commission des finances, d'après le RAP pour 2008

Les résultats les moins satisfaisants sont principalement associés à l'objectif 1 « Concilier activités économiques et préservation des milieux » en raison d'un trop faible nombre de contrôles de navires de pêche au débarquement et de la part insuffisante d'azote maîtrisé par rapport à ce qui pourrait être résorbé par la valorisation des effluents.

Il convient de saluer les résultats des objectifs 2 « Favoriser l'attractivité des territoires ruraux » et 3 « Mise en oeuvre des politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service ».

Votre rapporteur spécial se félicite de ces bons résultats, d'autant que, selon les réponses au questionnaire adressé au ministère, 75 % des AE et 66 % des CP sont couverts par des indicateurs de performance. Il souligne également la vitesse des progrès enregistrés dans la performance du programme : ainsi, en 2007, seuls 29% des indicateurs étaient supérieurs ou égaux aux prévisions.

B. PROGRAMME 227 « VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULATION DES MARCHÉS »

Consacré au développement économique des exploitations, le programme 227 s'inscrit dans le cadre du premier pilier de la PAC, qui vise à améliorer la compétitivité des produits, à adapter la production à la demande et à développer ses débouchés.

1. Une prévision sincère ?

Au cours de l'exercice 2008, marqué par les deux aléas majeurs qu'ont été le gel de printemps et l'extension de la fièvre catarrhale ovine (FCO), les crédits du programme ont été abondés, par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, de 164,38 millions d'euros en AE (+ 26,36 % par rapport aux dotations de la loi de finances initiale) et de 169,46 millions d'euros en CP (+ 26,70 %).

Ces crédits ont été consommés à plus de 99 %, comme le montre le tableau suivant.

Crédits ouverts et consommés sur le programme 227

   

(En euros)

 

AE

CP

Total crédits ouverts

788 130 086

804 182 539

Total crédits consommés

780 487 671

802 131 386

Consommés / Ouverts

99,03%

99,74%

Source : rapport 2008 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel

L'écart entre les crédits votés en loi de finances initiale et les crédits effectivement ouverts et consommés est considérable et conduit à s'interroger sur la sincérité de la prévision, surtout que les aléas ne suffisent pas à le justifier.

Pour la troisième année consécutive, votre rapporteur spécial déplore les « acrobaties budgétaires » propres à l'exécution de ce programme. Les crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) ont servi, comme en 2006 et 2007, de « variable d'ajustement »31(*). Le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA), toujours non doté en loi de finances initiale alors que la contribution de l'Etat est rendue obligatoire par le code rural, a été abondé en cours de gestion par décret d'avance32(*) pour un montant de 32,33 millions d'euros en AE=CP.

En matière de refus d'apurement communautaire et de frais financiers liés au préfinancement national des aides communautaires, les sous-dotations sont également flagrantes. Ces dépenses, prévisibles, mais constatées en octobre de chaque année, ont conduit à l'ouverture en cours d'exécution de 76,32 millions d'euros en AE=CP33(*).

Les dépenses fiscales du programme 227

Ce programme engendre d'importantes dépenses fiscales, supérieures aux crédits ouverts. Le rapport annuel de performances (RAP) pour 2008 évalue ainsi le coût des dépenses fiscales à 2,05 milliards d'euros, alors que le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 les estimait un coût de 2,61 milliards d'euros.

Votre rapporteur spécial ayant déjà indiqué, à propos du programme 154, que le chiffrage de ces mesures est sujet à caution d'après la Cour des Comptes, il souligne, eu égard aux sommes en jeu, la nécessité d'une évaluation plus précise de ces différents dispositifs. Il rappelle à cet égard que le PAP pour 2009 évalue le coût des dépenses fiscales du nouveau programme 154 (qui intègre en son sein le programme 227) à 2,82 milliards d'euros34(*), dont 2,33 milliards d'euros pour les impôts d'Etat et 487 millions d'euros pour les impôts locaux.

2. Une performance difficile à évaluer

La moitié des indicateurs ou sous-indicateurs du programme 227 présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, près de 20 % affichent des résultats inférieurs et un tiers est inexploitable, ce qui rend le programme difficile à évaluer.

D'autre part, selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, seuls 33 % des crédits du programme sont couverts par des indicateurs de performance35(*).

Indicateurs de performance du programme 227

Source : commission des finances, d'après le RAP pour 2008

C. PROGRAMME 149 « FORÊT »

Le programme 149 vise principalement à développer la valorisation du bois, sa mobilisation comme ressource et la gestion durable des forêts.

1. Un gestionnaire sous contrainte

La loi de finances initiale avait ouvert 305 millions d'euros d'AE et 318 millions d'euros de CP sur le programme. La dotation finale s'est établie à 297 millions d'euros en AE et 305 millions d'euros en CP, suite à différents mouvements intervenus en gestion. Au terme de ceux-ci, les taux de consommation sont de 98,50 % des AE et 99,88 % des CP disponibles. Les principales contraintes qui s'imposent au gestionnaire résident dans la prédominance des subventions pour charges de service public des opérateurs36(*), qui représentent 70 % des CP consommés, la pluriannualité des dispositifs d'intervention liée à la longueur des travaux forestiers et les reports de charges.

S'agissant des opérateurs, votre rapporteur spécial observe que sur les 214,79 millions d'euros en CP de subventions pour charges de service public, le versement à l'Office national des forêts (ONF) représente à lui seul 167,45 millions d'euros. Il souligne que l'augmentation des charges de personnel de 20 millions d'euros en 2008 a été intégralement compensée par cette subvention.

2. Des résultats contrastés

40 % des indicateurs du programme 149 présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, 40 % affichent des résultats inférieurs et 20 % sont inexploitables37(*).

Indicateurs de performance du programme 149


Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances 2008

Une fois de plus, l'objectif 1, qui concerne la récolte de bois, n'est pas assorti d'éléments permettant d'apprécier la performance.

Les résultats de l'objectif 2 relatif à l'amélioration de la gestion durable des forêts ne sont pas satisfaisants38(*). Votre rapporteur spécial relève que le coût de gestion des forêts à l'hectare semble augmenter d'environ un euro par an depuis trois ans. Cette évolution contredit l'objectif général de maîtrise des coûts de gestion de la forêt publique39(*).

Les résultats des autres objectifs, en particulier le taux d'extinction des feux de forêt naissants, sont bons.

D. PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

Programme « support » de la mission, le programme 215 regroupe en effet l'ensemble des moyens dédiés au pilotage et à la mise en oeuvre des politiques de l'agriculture, y compris à l'échelon déconcentré.

Il s'agit donc principalement de dépenses de personnel (plus de 80 % des AE et des CP) et de fonctionnement.

1. L'exécution d'un programme « support »

La gestion du plafond d'emplois ministériel ayant été analysée dans le cadre des observations générales, le commentaire de l'exécution des crédits sur le périmètre de la mission se limitera aux crédits hors titre 2.

A l'issue des mouvements intervenus en gestion, ces crédits se sont élevés à 186,95 millions d'euros en AE et à 150,56 millions d'euros en CP. Ils ont été consommés respectivement à hauteur de 94,55 % et 101,76 %. La justification au premier euro en est circonstanciée et l'exécution, marquée par des redéploiements entre actions, témoigne d'une volonté, soulignée dans le RAP, d'optimiser l'utilisation des crédits disponibles.

2. Une performance remarquable

Le programme 215 présente de bons résultats. Plus de 80 % des indicateurs du programme sont en effet supérieurs ou égaux à la prévision. Et, selon les réponses au questionnaire adressé au ministère, 66 % des crédits du programme sont couverts par des indicateurs de performance.

Indicateurs de performance du programme 215

Source : commission des finances, d'après le RAP pour 2008

Les performances en matière de formation et de gestion des ressources humaines sont remarquables40(*).

Le seul indicateur dont les résultats sont inférieurs aux prévisions relève de l'objectif 1 « Développer une politique informatique optimisant les relations du ministère de l'agriculture et de la pêche avec les usagers »41(*).

E. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL » (PROGRAMMES 775 ET 776)

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ». Elle a pour objet le financement d'opérations de développement agricole et rural et repose sur deux programmes : le 775 « Développement et transfert » et le 776 « Recherche appliquée et innovation ».

Les crédits du programme 775 sont principalement destinés42(*) aux chambres d'agriculture, aux instituts techniques agricoles et aux organismes nationaux à vocation agricole et rurale (ONVAR).

Quant au programme 776, il se caractérise par le recours à la procédure de l'appel à projets. Il encourage les partenariats alliant la recherche et l'innovation au développement agricole d'où son appui sur les unités mixtes technologiques (UMT) et les réseaux mixtes thématiques (RMT), créés par la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, labellisés en 2006 et 2007 mais opérationnels surtout depuis 2008.

1. Des recettes sous-évaluées

Le CAS-DAR est alimenté par une fraction (85 %) du produit de la taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, visée à l'article 302 bis MB du code général des impôts43(*). Les recettes constatées sur le compte en 2008 ont été supérieures de 4,34 millions d'euros aux prévisions de la loi de finances initiale (LFI), soit 106,84 millions d'euros contre 102,50 prévus.

Votre rapporteur spécial regrette que la rubrique « Recettes constatées par ligne et justification des écarts » du RAP ne justifie pas cette sous-évaluation et préfère expliquer comment le gestionnaire a anticipé une hausse des recettes de 4,5 millions d'euros entre la LFI 2007 et la LFI 2008.

La hausse des recettes, au cours de l'exécution, résultant du déplafonnement de la taxe à compter du 1er janvier 2008, a été inférieure (4,15 %) à celle attendue par le ministère (6,6 %), comme le relève la Cour des Comptes dans sa note d'exécution budgétaire.

Cette situation, combinée à une sous-consommation des crédits, conduit à un solde positif en exécution de 8,37 millions d'euros en CP44(*). Bien que les recettes d'une année ne servent pas à payer les projets choisis la même année45(*), la persistance d'un écart entre les ressources et les dépenses du compte plaiderait pour une utilisation plus optimale des crédits et/ou une baisse de la fraction du produit de la taxe affectée au CAS-DAR.

2. Des dépenses trop peu justifiées

Une fois de plus, la justification au premier euro des deux programmes de la mission est toujours lacunaire.

Pour le programme 775 qui regroupe à lui seul 92 % des dépenses en CP de la mission46(*), le RAP ne fournit pas d'informations détaillées sur l'utilisation des crédits de l'action 1 « Développement agricole et rural pluriannuel », qu'il s'agisse de l'emploi des 40,46 millions d'euros d'AE=CP fléchés vers le réseau des chambres d'agriculture ou des 5,78 millions d'euros d'AE=CP destinés aux autres ONVAR. En ce qui concerne les 39 millions d'euros d'AE dévolus aux instituts techniques, une présentation en quelques lignes des missions de ceux-ci ne suffit pas à les expliquer. Enfin, les 8,45 millions d'euros en AE=CP consacrés à d'« autres projets et actions de développement agricole », sont alloués peu ou prou aux organismes évoqués, puisqu'ils ont permis de financer « 32 projets (...) mis en oeuvre en accompagnement des programmes de développement agricole et rural des chambres d'agriculture (...), des instituts et centres techniques agricoles (...), (et) des ONVAR ». Votre rapporteur spécial réitère ses regrets quant à ce déficit d'information47(*). Il en résulte une impossibilité de savoir si les crédits du programme servent aux projets de développement plus qu'aux structures qui sont censées les porter. Comme l'indique également la Cour des Comptes dans sa note d'exécution budgétaire concernant la mission en 2008 : « la justification des crédits est insuffisante pour s'assurer que ceux-ci ne sont pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations agricoles par lesquelles ils transitent ».

Le programme 776, plus modeste, puisqu'il représente 8,18 millions d'euros en CP, a permis le financement de 30 projets sélectionnés par jury. L'information est là aussi déficiente et votre rapporteur spécial déplore que le RAP ne fournisse ni descriptif, ni même typologie des dossiers retenus en 2008. Le recours à la procédure de l'appel à projets gagnerait à être étendu à une part croissante des crédits de la mission de manière à cibler les dépenses du CAS-DAR sur des projets soumis à une plus grande expertise technique.

3. Une démarche de performance encore en construction

Le dispositif de mesure de la performance associé au CAS-DAR n'est pas satisfaisant et peut s'expliquer en partie par la jeunesse de ce compte créé par la loi de finances pour 2006.

Le programme 775 utilise un indicateur unique, relatif au nombre d'engagements formalisés portant une démarche d'agriculture durable. Sa nouveauté ne permet pas de disposer de prévision, d'où une réalisation peu significative (153.774 engagements, soit un peu moins du double des réalisations 2006 et 2007). Votre rapporteur spécial avait auparavant fait part de son scepticisme quant à l'ancien indicateur, assez proche48(*). Il y avait en effet lieu de se demander si la performance de l'indicateur reflétait bien l'efficacité des structures chargées du conseil aux agriculteurs pour accompagner ceux-ci vers les exigences du développement durable, ou si elle ne résultait pas plutôt des incitations financières à s'engager dans une démarche d'agriculture durable49(*).

Pour le programme 776, l'indicateur unique repose sur un ratio de financements impliquant une unité mixte technologique (UMT) ou un réseau mixte thématique (RMT) rapportés à l'ensemble des financements du programme. Au regard de son objectif50(*), les résultats semblent satisfaisants, mais votre rapporteur spécial ne peut que partager le constat de la Cour des Comptes concernant le CAS-DAR : « les objectifs et les indicateurs renvoient plus au fonctionnement des organismes et de l'administration qu'aux buts de la mission elle-même et (ils) ne reflètent que très partiellement l'atteinte de ces buts ».

MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT » ET COMPTES SPÉCIAUX « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS » ET « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX » - MM. Michel Charasse et Edmond Hervé, rapporteurs spéciaux

I. LA FAIBLE PROGRESSION DE L'AIDE FRANÇAISE ET L'ACCÉLÉRATION DE LA RÉFORME

A. L'AIDE INTERNATIONALE À SON PLUS HAUT NIVEAU EN 2008

Selon les données préliminaires publiées par le Comité d'aide au développement de l'OCDE fin mars 2009, l'aide publique au développement (APD) nette des 22 pays membres de l'OCDE a connu une hausse substantielle de 10,2 % en 2008 en termes réels (soit 0,30 % du revenu national brut - RNB - global, après 0,28 % en 2007) avec 119,8 milliards de dollars courants51(*), marquant ainsi une inflexion par rapport à la tendance baissière enregistrée en 2006 et 2007.

Les plus fortes hausses relatives sont le fait du Royaume-Uni - qui affiche une « performance » spectaculaire avec une progression de près de 25 % -, de l'Espagne, des Etats-Unis et de la Belgique, seuls l'Autriche et la Norvège s'inscrivant en baisse. Le pays le plus généreux en part du RNB est la Suède (près de 1 %), et les seuls à respecter l'objectif des Nations Unies de 0,7 % demeurent ceux d'Europe du Nord (Norvège, Suède, Danemark et Pays-Bas) et le Luxembourg.

APD nette des principaux pays de l'OCDE membres du CAD (estimations pour 2008)

(en millions de dollars courants)

 

2005

2006

2007

2008

Variation réelle 2007/2008*

APD/ RNB en 2008

Allemagne

10.082

10.435

12.291

13.910

5,7 %

0,38 %

Belgique

1.963

1.978

1.953

2.381

13,4 %

0,47 %

Canada

3.756

3.684

4.080

4.725

12,2 %

0,32 %

Danemark

2.109

2.236

2.562

2.800

0,3 %

0,82 %

Espagne

3.018

3.814

5.140

6.686

19,4 %

0,43 %

Etats-Unis

27.622

23.532

21.787

26.008

16,8 %

0,18 %

France

10.026

10.601

9.884

10.957

2,9 %

0,39 %

Italie

5.091

3.641

3.971

4.444

2,2 %

0,20 %

Japon

13.147

11.187

7.679

9.362

8,2 %

0,18 %

Norvège

2.786

2.954

3.728

3.967

- 2,4 %

0,88 %

Pays-Bas

5.115

5.452

6.224

6.993

4,8 %

0,80 %

Royaume-Uni

10.767

12.459

9.849

11.409

24,1 %

0,43 %

Suède

3.362

3.955

4.339

4.730

3,9 %

0,98 %

Etats de l'UE

55.745

59.035

61.540

70.168

8,6 %

0,42 %

Total G7

80.492

75.539

69.539

80.815

11,8 %

0,25 %

Total CAD

106.777

104.421

103.487

119.759

10,2 %

0,30 %

* La variation en termes réels entre 2007 et 2008 tient compte de l'inflation et des fluctuations des taux de change.

Source : Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE

La France fait plutôt moins bien que ses pairs avec une progression réelle de son aide limitée à 2,9 % et une part du RNB de 0,39 %, qui se situe désormais en-deçà de la moyenne européenne. La France n'est plus que le treizième contributeur en part du RNB, mais encore le quatrième en volume, derrière le Royaume-Uni.

B. LA CRISE ACCROÎT LES RISQUES DE RÉENDETTEMENT DES PAYS PAUVRES

Cette évolution globale est a priori satisfaisante mais sera sans doute difficilement soutenable en 2009 et 2010, compte tenu de la crise économique, qui tend à réorienter les priorités budgétaires des Etats donateurs, et de la forte contraction des PIB nationaux. En outre, moins du quart de l'aide nette était destinée à l'Afrique en 2008.

Elle masque également la forte chute des flux nets de capitaux privés à destination des pays en développement et des pays émergents, qui tend donc à accroître les besoins en financements souverains. Selon le rapport « Global Development Finance » de la Banque mondiale, publié mi-juin 2009, ces flux sont passés de 1.200 milliards de dollars en 2007 (soit 8,8 % du PIB agrégé de ces pays) à 707 milliards de dollars en 2008 (4,4 % du PIB), et pourraient tomber à 363 milliards de dollars en 2009.

Cette inflexion brutale, jointe à l'arrivée à maturité des importants volumes de dette émis entre 2003 et 2007 et à une augmentation du coût moyen des emprunts, crée un « effet de ciseaux » qui pourrait être particulièrement préjudiciable aux pays encore très endettés et accroître leur vulnérabilité à des chocs extérieurs52(*). Votre rapporteur spécial anticipe donc, lorsque l'essentiel de la crise économique et financière sera passé, la mise en place de nouveaux dispositifs d'allègement de la dette par le G7 et la communauté des bailleurs.

L'hypothèse d'un « découplage » de la crise, qui ne toucherait que les pays industrialisés, a été rapidement écartée53(*) et les pays à faible revenu subissent directement son impact avec une baisse des investissements directs étrangers, des cours des matières premières et des transferts des migrants. Outre sa vocation structurelle de soutien au développement, l'APD peut donc jouer conjoncturellement un rôle contracyclique, qui suppose au minimum de la maintenir au niveau actuel.

Les nouveaux instruments contracycliques mis en place par le FMI et certaines banques de développement, en particulier l'AFD, et les ressources additionnelles octroyées aux banques multilatérales et surtout au FMI54(*), « heureuse surprise » du sommet du G20 de Londres, pourront efficacement contribuer à cet effort d'aide. Il en résultera cependant une poursuite de l'augmentation du canal multilatéral, au détriment de la visibilité des Etats.

C. LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DE LA POLITIQUE FRANÇAISE D'AIDE

1. L'inégal état d'avancement des mesures de la RGPP

La politique française d'APD en 2008 a été marquée par l' « examen par les pairs » mené sous l'égide du CAD de l'OCDE, et surtout par la mise en oeuvre des conclusions de la RGPP, exposées lors des Conseils de modernisation des politiques publiques des 4 avril et 11 juin 2008. Le Comité interministériel sur la coopération internationale et le développement (CICID), qui s'est réuni le 5 juin 2009, a largement complété et précisé ces orientations (cf. infra).

Ainsi que l'illustre le tableau ci-après, certaines mesures ont d'ores et déjà été appliquées, tandis que la réflexion se poursuit sur d'autres, dont le rythme d'avancement est parfois inférieur à celui escompté. Votre rapporteur spécial craint plus particulièrement que la création des « Espaces France » s'enlise et ne reste que partielle, compte tenu notamment des résistances manifestées par certains postes.

Dans le cadre d'une seconde phase dédiée aux opérateurs de l'Etat, la démarche de RGPP se concentre à présent sur les missions, l'organisation, le plan d'affaires et l'équilibre financier à moyen et long termes (d'ici 2015) de l'AFD. Les projections financières en cours et l'examen du modèle économique de l'Agence doivent en particulier intégrer des éléments tels que l'augmentation des centres de coût qui ne sont pas spécifiquement rémunérés par l'Etat55(*), l'extension des missions confiées à l'AFD56(*), le déficit de l'activité de subventions-projets, la probable diminution du dividende versé à l'Etat dans les années à venir57(*), et l'adéquation du niveau des fonds propres (qui pourraient devoir être renforcés) au ratio de grands risques58(*) et à la croissance du volume d'activité.

En outre, il est prévu d'ouvrir de nouvelles agences aux Philippines et en Asie centrale, conformément à la stratégie de positionnement dans les pays émergents dont votre rapporteur spécial a déjà contesté l'ampleur. En tout état de cause, une révision de la stratégie et des instruments de l'AFD ne pourra exercer ses effets que sur le long terme, l'AFD étant structurellement soumise à une certaine inertie compte tenu de l'importance de son portefeuille de concours en cours de décaissement.

Mesures déjà mises en oeuvre

1. Transformation en direction « d'état-major » de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), qui a fusionné avec la direction des affaires économiques et financières pour devenir la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGMDP).

2. Mise en place du Centre opérationnel de réaction aux crises, à vocation interministérielle.

3. Renforcement de la tutelle exercée par le MAEE sur l'AFD.

4. Développement des financements innovants, de nature à mobiliser les capacités d'engagement d'acteurs diversifiés (secteur privé, épargne des migrants, fonds des diasporas, capitaux durablement expatriés).

5. Réexamen détaillé des contributions internationales en fonction de l'objectif poursuivi.

Mesures en cours d'application ou de réflexion

1. Fusion des SCAC et des centres culturels dans des établissements, dénommés « Espaces France » et disposant de l'autonomie financière.

2. Création d'un opérateur chargé de la mobilité internationale (promotion de l'expertise internationale, de l'assistance technique et du système d'enseignement supérieur français), par fusion de FCI, Egide et Campus France.

3. Création d'un système de partenariats différenciés pour une meilleure hiérarchisation des priorités géographiques. Validation de quatre groupes de pays par le CICID du 5 juin 2009.

4. Meilleure concentration sectorielle de l'aide par l'identification de 5 secteurs prioritaires. Validation par le CICID du 5 juin 2009.

Mise en place d'un tableau de bord consolidé de l'ensemble des engagements et échéances de l'APD au niveau interministériel, soumis annuellement à l'examen du CICID et annexé aux documents budgétaires transmis au Parlement. Validation par le CICID du 5 juin 2009.

5. Compléter l'indicateur de moyens de l'APD par des indicateurs de résultats.

Validation par le CICID du 5 juin 2009 pour une application en 2010.

6. Mise en place d'un contrat d'objectifs et de moyens avec chaque opérateur. Un contrat unique sera signé entre l'Etat et l'AFD d'ici la fin de 2009.

7. Mise en place d'un fonds « post-crise » à décaissement rapide.

8. Recentrage des contributions internationales sur les priorités françaises. Renforcement de l'évaluation des résultats des agences et organismes concernés, selon une logique de « conseil d'administration ».

2. Les importantes conclusions du CICID du 5 juin 2009

Présidé par le Premier ministre, le CICID du 5 juin dernier a pris d'importantes décisions contribuant à la rénovation, à la concentration et à la clarification du dispositif d'aide, tant en termes de stratégie que d'instruments :

1) Dans le cadre de la recherche de modes de financement innovants, une partie des revenus issus des enchères sur les quotas de carbone sera affectée, après 2012, à des actions en faveur du climat dans les pays pauvres, et les transferts de fonds des migrants seront facilités.

2) Quatre groupes de pays appelant des modalités différenciées de coopération sont définis, impliquant de facto la fin de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP) dont votre rapporteur spécial a critiqué à plusieurs reprises le périmètre trop étendu. Ces groupes sont : les pays pauvres prioritaires, essentiellement en Afrique subsaharienne, dans lesquels seront concentrés les instruments les plus concessionnels (dons-projets en particulier) ; les pays à revenu intermédiaire entretenant des relations privilégiées avec la France (par exemple le Maroc ou le Vietnam) ; les pays émergents qui ne bénéficieront que de prêts à des conditions peu ou pas concessionnelles ; et les pays en crise ou en sortie de crise. Il a également été décidé que la moitié des dons serait affectée au premier groupe et 60 % de l'effort budgétaire à l'Afrique subsaharienne (ce qui est cohérent avec le plan stratégique de l'AFD).

En outre, l'AFD est de nouveau autorisée, « en réponse à la crise financière », à étudier la possibilité d'intervenir dans une dizaine de pays d'Amérique latine et d'Asie, mais sans coût budgétaire pour l'Etat.

3) Cinq priorités sectorielles ont été arrêtées : la santé, l'éducation et la formation professionnelle, l'agriculture et la sécurité alimentaire, le développement durable et le climat, et le soutien à la croissance. Votre rapporteur spécial constate que l'eau/assainissement et les infrastructures ne s'y trouvent pas, bien qu'elles figurent parmi les atouts traditionnels de la coopération française, et que la priorité du « soutien à la croissance » est a priori aussi générique et indéterminée que le serait la « promotion du développement ». Aussi justifiées soient-elles, ces nouvelles priorités le conduisent également à s'interroger sur la pérennité des documents-cadre de partenariat mis en place en 2005, dont les évaluations à mi-parcours ne sont d'ailleurs pas toujours réalisées.

4) Le CICID a confirmé la répartition des rôles entre les services de l'Etat, chargés de la stratégie et du pilotage, et l'AFD, qui dispose de la plupart des moyens opérationnels. Un nouveau conseil d'orientation stratégique devrait assurer une meilleure articulation entre orientations politiques et déclinaison opérationnelle par l'Agence, et un contrat unique d'objectifs et de moyens - dont votre rapporteur spécial rappelle qu'il est en gestation depuis deux ans - sera signé entre l'Etat et l'AFD d'ici la fin 2009.

5) Afin d'assurer une meilleure coordination entre les canaux bilatéral, européen et multilatéral de l'aide, deux documents de stratégie sur les contributions de la France à la Banque mondiale et à la politique de développement de l'Union européenne seront élaborés et soumis à une consultation publique. Un document cadre de coopération, faisant l'objet d'un bilan annuel par le CICID et incluant des tableaux de suivi des moyens et résultats, sera également préparé pour 2010 et annexé au projet de loi de finances. Il est enfin prévu un plan de communication sur l'APD.

Votre rapporteur spécial espère que ces orientations contribueront ainsi à stabiliser les outils et documents de structuration de l'aide française, qui depuis une dizaine d'années sont soumis à un mouvement de « réforme permanente ». Cela est d'autant plus nécessaire que, selon l'appréciation de la Cour des comptes que partage votre rapporteur spécial, les mécanismes actuels de coordination ne permettent pas d'assurer un pilotage satisfaisant de la mission APD, dont chacun des trois programmes est négocié et géré distinctement, par chaque ministère.

II. L'EXÉCUTION ET LA PERFORMANCE DE LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »

A. APERÇU D'ENSEMBLE DE L'EXÉCUTION DES TROIS PROGRAMMES

1. Un taux global de consommation élevé

La mission interministérielle « Aide publique au développement » comprend désormais trois programmes 110, 209 et 301, consacrés :

- aux contributions du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MEIE) : versements à des banques et fonds multilatéraux, coopération technique, indemnisations et bonifications de l'AFD... ;

- aux actions très variées de coopération bi et multilatérale du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) : subventions aux ONG, coopération en matière de recherche, actions du réseau de coopération et d'action culturelle, aide-projet de l'AFD et du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), dotations des établissements culturels à autonomie financière, contributions de la France au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMS) et au Fonds européen de développement (FED), aide alimentaire et humanitaire d'urgence... ;

- et aux actions de développement solidaire et d'accompagnement des accords de gestion concertée des flux migratoires, conduites par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS).

Avec 4,38 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 3 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) consommés en 2008, cette mission ne représente qu'une fraction minoritaire de l'aide française. Celle-ci repose en effet également sur des crédits provenant d'autres missions, en particulier au titre de la recherche, de l'accueil des réfugiés, des écolages et de l'outre-mer, ou non comptabilisés en dépenses budgétaires (annulations de dettes imputées sur les découverts du Trésor et le compte de l'Etat à la Coface, taxe de solidarité sur les billets d'avion, quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne).

Ainsi selon le document de politique transversale associé au PLF 2009, les dépenses comptabilisables en APD de la mission représenteraient en 2008 51,5 % de l'impact en APD des dépenses du budget général et 42,2 % de l'effort global d'APD au sens du CAD.

Le taux de consommation des crédits de la mission en 2008 est, comme en 2007, très satisfaisant puisqu'il s'élève à 98 % des AE ouvertes et 98,9 % des CP ouverts (dont 99,4 % pour le programme 209), compte tenu de l'ouverture nette globale de 11,25 millions d'euros d'AE et de l'annulation nette de 42,5 millions d'euros de CP59(*) (dont les deux tiers sur le programme 209) en régulation infra-annuelle, après application de la réserve de précaution de 6 %.

Crédits votés, ouverts et consommés en 2008 sur les programmes de la mission « Aide publique au développement »

(en millions d'euros)

 

AE

CP

Crédits votés en LFI

Crédits ouverts

Crédits consommés

Crédits votés en LFI

Crédits ouverts

Crédits consommés

Programme 110

2.237,7

2.287,6

2.215,7

972,2

964,4

942,7

1 - Aide économique et financière multilatérale

1.711,7

1.673,8

651,8

643,3

2 - Aide économique et financière bilatérale

373,4

408,2

167,8

173,7

3 - Traitement de la dette des pays pauvres

152,6

133,7

152,65

125,7

Programme 209

2.167

2.135,76

2.117,2

2.072

2.043,2

2.031,2

1 - Animation du réseau et coordination de l'aide au développement

102,8

154,1

102,8

103,3

2 - Politiques et stratégies bilatérales dans les pays émergents et à revenu intermédiaire

105,4

26,3

105,4

151,95

3 - Politiques et stratégies bilatérales dans les pays de la ZSP et les PMA

748,9

641,3

653,9

479

5 - Coopération multilatérale

1.168,8

1.237,8

1.168,8

1.238,3

6 - Aide humanitaire et alimentaire

41,06

57,6

41,06

58,7

Programme 301

60,5

53,15

53,04

29,5

23,7

22,9

1 - Aides multilatérales en faveur du codvpt

10

6,6

3

1

2 - Aides à la réinstallation des migrants dans leur pays d'origine

5

2,5

5

1,25

3 - Autres actions bilatérales de codvpt

45,5

43,9

21,5

20,6

Total

4.465,2

4.476,5

4.385,9

3.073,7

3.031,3

2.996,8

N.B : les crédits ouverts sont entendus hors fonds de concours.

Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.

La fongibilité entre actions est structurellement limitée par l'importance des dépenses pluriannuelles obligatoires, en particulier sur le programme 110, et la sous-budgétisation chronique de certaines enveloppes sur le programme 209 (FED et aide-projet). Elle a néanmoins permis de financer des dépenses supérieures aux estimations ou des contributions non prévues en LFI sur le programme 110 (hôpital de Benghazi, fonds fiduciaire pour l'Afghanistan et aide aux Territoires palestiniens), et de privilégier les bourses plutôt que les missions et invitations sur le programme 209.

Le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2008 s'établit à 84,6 % sur le programme 110, essentiellement du fait de la nature pluriannuelle des importantes contributions aux institutions et fonds multilatéraux que finance ce programme. Sur le programme 209, l'augmentation de ce solde par rapport à fin 2007 (19,1 % contre 10,9 % fin 2007) illustre les moindres capacités de financement de l'aide-projet du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et de l'AFD. Les engagements non couverts représentent enfin 56,9 % des engagements réalisés sur le programme 301.

En outre, votre rapporteur spécial - comme la Cour des comptes - déplore que plus de 12 % des crédits de la mission soient débudgétisés, puisque 369 millions d'euros ont été autofinancés en 2008 par « recyclage » de l'intégralité du résultat net de l'AFD. Le dividende de 2008, qui a atteint un niveau record (vraisemblablement non pérenne) et excédant de 107 millions d'euros les prévisions de la LFI, a ainsi été employé à de multiples affectations60(*).

Débudgétisation par utilisation du résultat net de l'AFD

(en millions d'euros)

 

Au profit du

programme 110

Au profit du programme 209

Total

2005

-

83,5

83,5

2006

-

94,5

94,5

2007

56,2

187,6

243,8

2008

124,6

244,4

369

Total

180,8

610

790,8

Source : commission des finances, à partir des RAP 2005 à 2008.

Votre rapporteur spécial rappelle qu'à son initiative et dans un strict objectif « d'orthodoxie » budgétaire et comptable61(*), le résultat net de l'AFD, à compter de l'exercice budgétaire 2010, sera reversé au budget général de l'Etat en recettes non fiscales. De son point de vue, cette procédure ne devra pas avoir d'incidence sur les moyens consacrés à l'APD : il sera donc nécessaire que cette recette soit rétrocédée en crédits de paiement équivalents, sans coût de trésorerie excessif pour l'AFD.

2. Un plafond d'emplois consommé à 98 %

Comme en 2007, le sous-plafond d'emplois de 2.863 ETPT, inférieur à celui de 2007 (2.983 ETPT) et intégralement imputé sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », n'a pas été consommé en totalité puisque la réalisation s'établit à 2.806 emplois, soit 98 %62(*) du plafond. Le rapport annuel de performances (RAP) fait état du respect de l'amendement adopté par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur spécial, soit une réduction de 10 ETPT motivée par la transformation de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) en une direction « d'état-major », sans pour autant se montrer très précis sur ses modalités.

A périmètre constant, cela représente une économie de 78 emplois par rapport à l'exécution de 2007. Elle s'est toutefois essentiellement traduite dans les effectifs contractuels (contrats à durée déterminée et volontaires internationaux) avec une baisse de 93 ETPT, tandis que les effectifs titulaires en administration centrale et dans le réseau ont augmenté de 30 ETPT (soit un total de 393 ETPT), et les agents de droit local ont diminué de 15 ETPT. Le taux de consommation des crédits de titre 2 s'établit par conséquent à un niveau plus élevé, de 99,76 % des crédits ouverts (et 96,2 % des crédits inscrits en LFI).

Au niveau du MAEE, les taux de consommation du plafond d'emplois et des crédits budgétaires s'élèvent respectivement à 99,45 %, (99,55 % en 2007) et 99,8 % (97,5 % en 2007).

3. Le financement et l'activité des opérateurs

Le groupement d'intérêt public ADETEF (Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières), opérateur de coopération technique du MEIE rattaché au programme 110, a perçu une subvention de fonctionnement de 3,71 millions d'euros, à la suite d'un amendement dont votre rapporteur avait eu l'initiative et qui tendait à diminuer son montant d'un million d'euros.

Cette subvention a cependant été complétée par un versement du même montant que cette réduction, en vue de financer la première phase d'un projet d'institut de formation pour le ministère des finances de l'Autorité palestinienne. Votre rapporteur spécial incline à penser que ce financement s'apparente à un contournement du vote parlementaire.

Grâce à de nouveaux appels d'offres et jumelages, l'augmentation du volume d'activité de l'ADETEF s'est poursuivie et a atteint 26,9 millions d'euros (en hausse de plus de 15 % par rapport à 2007), pour un bénéfice de 532.000 euros. Près de 9.700 journées de mission de coopération ont été réalisées, dont les trois quarts dans les pays éligibles à l'APD. Si le nombre d'ETPT consommés, soit 81, s'est révélé inférieur aux prévisions (87), les emplois hors plafond des opérateurs - selon les modalités applicables à compter de 2009 - se situent à un niveau proche des emplois sous plafond.

La situation de France coopération internationale (FCI) et du Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (EGIDE), opérateurs du programme 209, est la suivante :

- la subvention dégressive d'équilibre de 296.472 euros prévue en LFI n'a finalement pas été versée à FCI, le niveau de ses ressources propres ayant été jugé satisfaisant pour atteindre l'équilibre budgétaire63(*). Les 40 ETPT rémunérés, dont 36 hors du plafond applicable aux opérateurs selon les modalités pour 2009, excèdent de deux unités le nombre d'emplois prévu en LFI ;

- la situation financière d'EGIDE s'est sensiblement améliorée puisqu'il a réalisé un bénéfice avant impôts de 761.000 euros (dont 477.000 euros de créances fiscales), au lieu d'un déficit prévisionnel de 79.000 euros. EGIDE ne perçoit pas de subventions de fonctionnement du MAEE mais lui facture des prestations de services, pour un montant de 87,2 millions d'euros en 2008, dont 80 % ont été imputés sur le programme 209. Les 226 ETPT rémunérés, relevant tous du plafond des opérateurs, ont été conformes aux prévisions.

L'opérateur CulturesFrance est financé sur les programmes 185 (de la mission « Action extérieure de l'Etat ») et 209, ce qui permet au ministère de moduler les clefs de répartition des subventions en fonction des contraintes budgétaires. Le programme 209 a ainsi supporté une quote-part plus importante en 2008 et a intégré le versement, le 31 janvier 2008, d'un solde sur la subvention au titre de 2007, d'où une exécution supérieure de 1,8 million d'euros aux prévisions de la LFI. La subvention pour charges de service public à Campus France a quant à elle été versée en deux tranches de 80 % et 20 %, pour un montant de 963.110 euros conforme à celui inscrit en LFI.

4. Une gestion compromise par la régulation infra-annuelle

Sur le programme 110, une partie de la réserve légale, constituée de la réserve initiale de précaution (169,4 millions d'euros) et du gel de la totalité des reports d'AE et de CP (76 millions d'euros), a porté sur des dépenses obligatoires ou inéluctables (les contributions multilatérales et non discrétionnaires représentent en effet plus des deux tiers des dépenses du programme), mais dont le calendrier de versement était plus flexible, telles que les versements aux fonds environnementaux et nucléaires.

Le contrôleur budgétaire et comptable du MEIE a dès lors émis des réserves sur la soutenabilité financière du programme. La levée partielle de la réserve a permis d'honorer les engagements de l'Etat, mais son caractère tardif a pesé sur les opérations de fin de gestion, puisque la Direction générale du Trésor et de la politique économique, qui gère ce programme, a du solliciter l'autorisation d'ordonnancer plusieurs opérations après le 10 décembre, mais avant le 31 décembre64(*). Les 34 millions d'euros d'annulations de crédits ont quant à eux été compensés par des sous-consommations sur les reconstitutions de fonds de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement ainsi que sur les indemnisations de l'AFD (cf. infra).

Sur le programme 209, les crédits de report (137.113 euros d'AE et 5,7 millions d'euros de CP) ont également été gelés en avril 2008 et la levée du gel sur la réserve de précaution en fin d'exercice a permis de régler le solde de la contribution au FMS (68,5 millions d'euros) et au FED (75,5 millions d'euros). La contribution obligatoire à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) a quant à elle été financée par redéploiements de crédits d'autres actions.

Dans sa note d'exécution budgétaire, la Cour des comptes relève que le gel des crédits de report a privé le MAEE des économies qu'il a réalisées en 2007, et que cette procédure « incite les acteurs à revenir à une logique, antérieure à la LOLF, d'épuisement de tous les crédits avant la clôture de l'exercice ».

Du fait de la mise en place du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, les projets imputés sur le programme 301 ont démarré plus lentement que prévu et un faible montant de crédits a été engagé au cours des trois premiers trimestres (8,3 millions d'euros d'AE et 3,8 millions d'euros de CP au 27 octobre 2008). La réserve de précaution de début d'année n'a par conséquent pas été levée et d'importantes annulations de crédits ont été réalisées (12,3 millions d'euros en AE et 6,1 millions d'euros en CP). Elles n'ont cependant pas permis d'engager les dépenses afférentes aux projets prévus dans le cadre de l'accord de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement conclu avec le Bénin le 28 novembre 2007 ; ces dépenses ont donc été reportées sur 2009.

B. LA JUSTIFICATION DES PRINCIPAUX ÉCARTS ENTRE PRÉVISION ET RÉALISATION

1. Le programme 110

Dans la continuité des efforts déjà accomplis en 2008, la justification au premier euro sur les trois programmes est très étayée. Concernant le programme 110 majoritairement consacré aux contributions multilatérales, les principaux facteurs d'écart entre prévision et exécution sont résumés dans le tableau ci-après.

Principaux écarts entre prévision et exécution sur le programme 110

(en millions d'euros)

Postes de dépenses

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévision LFI

Exécution

Consom-mation

Prévision LFI

Exécution

Consom-mation

Contribution à l'AID (Banque mondiale)

1.291

1.269,6

98,3 %

352,05

352,5

100,1 %

Bonification FRPC FMI

13,7

14,98

109,3 %

13,7

14,98

109,3 %

Fonds africain de développement (FAD)

402

362

90 %

134

120,1

89,6 %

Compensation des annulations de dette des pays pauvres très endettés envers le FAD

0

0

-

8,7

1,53

17,6 %

Fonds fiduciaires de la Banque mondiale

0

8

N.S.

0

4

N.S.

Trust Fund AML/CFT

0

0,4

N.S.

0

0

-

IFFim (Facilité financière vaccination)

0

0

-

20

19,2

96 %

Initiative pour l'alimentation en eau en milieu rural

0

0

-

3

14,8

493,3 %

Northern Dimension Environmental Partnership (NDEP)

0

0

-

5,72

9,5

166,1 %

Compte pour la sûreté nucléaire

0

6,35

N.S.

0

0

-

Rémunération de l'AFD

37,3

26,8

71,8 %

37,6

26,5

70,5 %

Bonifications de prêts aux Etats étrangers

244,5

218

89,2 %

27,7

26,88

97 %

Fonds français pour l'environnement mondial

0

0

-

12,5

13,3

106,4 %

Aide budgétaire Etats d'Afrique et de l'Océan indien

21

9,5

45,2 %

37

39,5

106,8 %

FASEP-Etudes

17

95,98

564,6 %

17

10,92

64,2 %

Hôpital de Benghazi

0

12

N.S.

0

12

N.S.

Indemnisation de l'AFD au titre du traitement de la dette

152,65

133,71

87,6 %

152,65

125,69

82,3 %

Total

2.179,15

2.157,3

99 %

803,65

791,4

98,5 %

Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.

a) Les consommations inférieures aux prévisions

Outre les « traditionnelles » erreurs d'imputation entre actions (les actions 1 et 2 en particulier), la consommation des crédits a été inférieure aux dotations sur les lignes suivantes et a ainsi libéré des marges de manoeuvre :

1) Grâce à l'optimisation de la couverture de la parité euro/dollar, une économie de 21,3 millions d'euros a pu être réalisée sur les engagements de la France en faveur de la reconstitution du quinzième programme triennal de l'Association internationale de développement (AID, guichet concessionnel de la Banque mondiale), tandis que la troisième annuité de l'AID-14 a été versée conformément aux prévisions. La même optimisation a permis d'économiser 40 millions d'euros sur les AE consacrées à la reconstitution triennale du onzième Fonds africain de développement (FAD), guichet très concessionnel de la Banque africaine de développement.

2) Le retard pris par certains pays dans le processus de réduction de la dette des pays pauvres très endettés (processus dit « PPTE ») a contribué à minorer de 7,17 millions d'euros l'annuité due au titre de l'annulation de la dette PPTE à l'égard du FAD, dans le cadre de l'Initiative d'annulation de la dette multilatérale décidée lors du sommet du G8 de Gleneagles en juillet 2005.

3) La rémunération de l'AFD, dont le RAP détaille l'assiette et les taux, s'est révélée largement surestimée et a été ramenée de 37,3 à 17,72 millions d'euros, compte tenu d'un trop-perçu de 7,24 millions d'euros en 2007, de la déduction des produits nets du placement des crédits budgétaires (1,04 million d'euros) et de la forte diminution des engagements sur les subventions-projets financés sur le programme 209 (cf. infra), qui constituent la majeure partie de l'assiette. Un montant de 26,48 millions d'euros a néanmoins été versé, car la deuxième tranche de juillet 2008 n'intégrait que partiellement la baisse finalement importante des engagements de l'Agence en subventions-projets, de sorte que l'excédent de 8,76 millions d'euros devra être déduit sur l'exercice 2009.

4) Concernant les bonifications des prêts de l'AFD aux Etats étrangers (de niveau « standard » de concessionnalité65(*)), la sous-consommation des AE, à hauteur de 26 millions d'euros, est due à une plus forte demande en prêts non souverains qu'escomptée. Les paiements sont proches des prévisions, déduction faite de 100 millions d'euros autofinancés par l'AFD.

5) La compensation des annulations de dette portées par l'AFD a été sensiblement inférieure aux prévisions en raison du décalage de calendrier de traitement de la dette de certains pays en Club de Paris, le solde des échéances annulées correspondant aux traitements dits « Dakar I » (34,1 millions d'euros au profit de 20 pays), Dakar II » (83,2 millions d'euros au profit de 13 pays) et de la Conférence de Paris (600.000 euros au profit d'Haïti).

6) Enfin le FASEP-Etudes a été marqué par le lancement des études relatives au projet de ligne à grande vitesse entre Rabat et Tanger, au Maroc, dont le financement n'était pas prévu en LFI et qui a donné lieu à la consommation de 75 millions d'AE. Les CP n'ont en revanche été consommés qu'à hauteur de 64 %, en raison du décalage des calendriers de paiement sur deux projets en Chine (2 millions d'euros) et en Egypte (6,7 millions d'euros).

b) Les besoins additionnels financés par redéploiements

1) Le financement de la contribution française à la bonification de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) - guichet concessionnel du FMI en faveur des pays à faible revenu - a été supérieur de 1,3 million d'euros aux prévisions, compte tenu de l'évolution des taux d'intérêt et des taux de change.

2) Deux nouveaux fonds fiduciaires de la Banque mondiale, en faveur de la reconstruction de l'Afghanistan (Afghanistan Recontruction Trust Fund - ARTF66(*)) et du développement des Territoires palestiniens (Palestinian Recovery and Development Program Trust Fund - PRDP-TF67(*)) ont requis l'ouverture de 8 millions d'euros d'AE qui n'étaient pas prévus en LFI. 4 millions d'euros de CP ont été versés au fonds fiduciaire pour l'Afghanistan et « fléchés » sur les thèmes de la microfinance et de la réforme de la justice, tandis que les CP de même montant en faveur du PRDP-TF (aide budgétaire d'urgence) doivent être décaissés en 2009 et 2010.

3) Un nouveau fonds fiduciaire du FMI, dédié à la lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme (AML/CFT), a conduit à l'engagement de 395.000 euros, financés par redéploiement. Les CP correspondants seront versés en cinq annuités de 100.000 dollars entre 2009 et 2013. De même, une contribution volontaire de 400.000 euros, qui n'avait pas été budgétée en LFI, a été versée pour le financement du secrétariat de l'Initiative de transparence dans les industries extractives, créée en 2003.

4) Le financement de l'Initiative pour l'alimentation en eau et l'assainissement en milieu rural de la Banque africaine de développement, à laquelle la France s'est engagée à participer à hauteur de 40 millions d'euros sur la période 2005-2010, avait été manifestement sous-doté en LFI après que les décaissements ont suivi une tendance décroissante de 2005 à 2007. L'avancement rapide des projets a ainsi amené la France à solder sa contribution avant l'échéance et à verser 14,8 millions d'euros en 2008.

5) Une accélération plus rapide qu'escomptée des décaissements du Northern Dimension Environmental Partnership (NDEP), qui finance des projets de dépollution dans le nord-ouest de la Russie68(*) et dont la France est le premier contributeur avec la Commission européenne, a conduit à effectuer un paiement supérieur de 3,8 millions d'euros à celui inscrit en LFI. Le solde d'engagements restant à couvrir s'élève à 16,9 millions d'euros, dont 7,5 millions  devraient être apurés en 2009.

De même, la participation française à la reconstitution du Compte pour la sécurité nucléaire, qui n'était pas budgétée en LFI mais non moins nécessaire compte tenu des difficultés rencontrées dans les projets de traitement du combustible usé et des déchets liquides, a été finalement limitée à 6,35 millions d'euros, le groupe technique du G8 ayant décidé de ne couvrir dans un premier temps qu'une partie des besoins. Les paiements correspondants seront effectués en 2009 et 2010.

6) L'exécution de l'aide budgétaire à destination des Etats d'Afrique et de l'Océan indien a été contrastée : les AE n'ont été consommées qu'à hauteur de 45,2 % du fait du report de l'aide pluriannuelle à la Communauté économique et monétaire d'Afrique centrale (CEMAC), tandis que les CP ont connu un dépassement de 2,5 millions d'euros de l'évaluation inscrite en LFI, financé par redéploiements internes au programme 110 et prélèvement sur le résultat de l'AFD.

7) En application de l'accord conclu le 10 décembre 2007 avec la Lybie, la France finance, à hauteur de 30 millions d'euros maximum et par l'intermédiaire de l'AFD, l'équipement du centre médical de Benghazi et la formation des personnels y afférente. L'AFD a mis en place un compte d'opération et une première tranche de 12 millions d'euros a été décaissée, dont la convention du 29 octobre 2008 conclue entre l'Etat et l'AFD prévoyait le financement par des crédits budgétaires.

2. Le programme 209

a) Une exécution de plus en plus contrainte et qui comporte des erreurs d'imputation

Ce programme demeure très contraint par des engagements représentant des montants élevés, en particulier multilatéraux, tels que les contributions au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMS), au FED, aux organismes des Nations Unies (contributions volontaires) et à l'Organisation internationale de la francophonie, qui représentent à eux seuls plus de 60 % des crédits de paiement.

L'analyse de l'exécution révèle, comme en 2007, des écarts parfois importants entre les dotations en LFI et les besoins réels, des choix de réaffectation entre actions et de nombreuses erreurs d'imputation (en particulier entre les actions 2 et 3) qui faussent la perception de la consommation réelle des crédits. A contrario, les dotations pour opérations aux établissements à autonomie financière (notamment les centres culturels) ont été renseignées distinctement grâce au nouveau logiciel de programmation PRISME, et non pas intégrées dans le « chapitre réservoir » des autres moyens bilatéraux d'influence, comme le prévoyait la LFI.

Dans sa note d'exécution budgétaire sur la mission, la Cour des comptes évoque également la qualité médiocre de l'information sur l'exécution budgétaire dans les postes, en raison de discordances entre les applications informatiques et de remontées d'informations trop espacées en fin de gestion. Le nouvel « infocentre » comptable ministériel et le déploiement du logiciel interne PRISME devraient cependant améliorer le dialogue de gestion et la restitution de l'exécution en 2009.

Principaux écarts entre prévision et exécution sur le programme 209 (hors réserve de précaution)

(en millions d'euros)

Postes de dépenses

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Prévision LFI

Exécution

Consom-mation

Prévision LFI

Exécution

Consom-mation

Dons-projets FSP

100,4

85,2

84,8 %

130,45

122,5

93,9 %

Dons-projets AFD

326,5

217

66,4 %

180,9

77,14

42,6 %

Bourses et assimilés (hors bourses AUF)

74,7

64,8

 

74,7

65,8

 

Partenariats Hubert Curien

4,55

6,96

153 %

4,55

6,96

153 %

Echanges d'expertise (missions, invitations)

28,52

16,8

58,9 %

28,52

16,8

58,9 %

Dotations de fonctionnement des EAF

30

31,5

105 %

30

31,5

105 %

Dotations pour opérations des EAF

0

15,22

N.S.

0

15,22

N.S.

Subvention CulturesFrance

5,73

5,53

96,5 %

5,73

7,3

127,4 %

Subvention FCI

0,3

0

0 %

0,3

0

0 %

Subventions aux ONG (dont AFVP)

35,58

25,22

70,9 %

35,58

25,22

70,9 %

Coopération décentralisée

8,21

6,3

76,7 %

8,21

6,98

85 %

Aide budgétaire et interventions de sortie de crise

27,3

36,7

134,4 %

27,3

36,7

134,4 %

Fonds mondial de lutte contre le sida (FMS)

280

300

107,1 %

280

300

107,1 %

Fonds européen de développement (FED)

725

777,48

107,2 %

725

777,48

107,2 %

Contributions volontaires organismes ONU

88,94

85,34

95,9 %

88,94

85,34

95,9 %

Fonds fiduciaires (dont jeunes experts associés)

8,9

10,44

117,3 %

8,9

9,9

111,4 %

Francophonie (dont subvention OIF)

57,7

55,66

96,5 %

57,7

55,66

96,5 %

Aide humanitaire

9,66

9,52

98,6 %

9,66

10,58

109,5 %

Aide alimentaire

31,62

48,12

152,2 %

31,62

48,12

152,2 %

Total

1.843,6

1.797,8

97,5 %

1.728,1

1.699,2

98,3 %

Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.

b) La variable d'ajustement de l'aide-projet

L'aide-projet a souffert en 2008 et continuera d'être affectée en 2009 et 2010. La majorité des nouvelles opérations (nouvelles conventions et engagements sur des projets existants) a été suspendue à l'été 2008, sauf dans un nombre restreint de pays prioritaires, et la durée d'exécution de projets prévus sur trois à quatre ans a été allongée à six-sept ans. Compte tenu des reports et des dotations inscrites en LFI pour 2009, on peut estimer que les CP disponibles ne couvriront que 75 % des besoins pour 2010-2011 et évaluer à 73 millions d'euros l'insuffisance de CP pour la seule année 2009.

Sur le FSP, le taux d'attribution des AE à de nouveaux projets est formellement de 146 % en raison d'une erreur d'imputation, mais est en réalité inférieur à 85 % (90 % si l'on intègre la réserve de précaution). A la demande de la Direction du budget et en prévision des enveloppes de CP contraintes sur les exercices 2009 et 2010, le dernier comité d'examen des projets FSP n'a pas été réuni, permettant le « refroidissement » de près de 10 millions d'euros d'AE. De même, le taux de consommation des CP n'est que de 93,9 %, avec 122,5 millions d'euros affectés à 280 projets dans 53 pays. Dix pays concentrent toutefois près de la moitié des crédits, les deux premiers bénéficiaires étant de loin le Burkina Faso (5,9 millions d'euros) et le Sénégal (4,3 millions d'euros).

L'aide-projet de l'AFD est contrastée avec une forte sous-consommation des AE (66,4 % des AE ouvertes, 17 millions d'euros ayant été gelés et 92,5 millions d'euros reportés sur des projets de l'exercice 2009) qui compromet le niveau de l'aide-projet pour les prochains exercices, et un niveau de consommation des CP qui excède les prévisions (111,4 %) en recourant majoritairement à l'autofinancement sur les ressources propres de l'Agence (51,4 %, soit 115,5 millions d'euros).

Cette aide est aussi très concentrée puisque les dix premiers pays bénéficiaires (le Burkina Faso figurant à nouveau en tête) représentent 60 % des CP, et l'écart-type par rapport à la moyenne unitaire des versements (respectivement 5,8 et 4,3 millions d'euros) illustre une forte dispersion.

c) Les autres actions transversales

Les Partenariats Hubert Curien, programmes bilatéraux de soutien à la mobilité de jeunes chercheurs, sont cofinancés à parité par les pays partenaires et ont connu un réel succès dans les pays de la ZSP, d'où une réalisation nettement supérieure aux prévisions.

La forte sous-consommation sur les échanges d'expertise révèle les choix de gestion des postes, qui tendent à privilégier les bourses69(*), mais aussi l'inégale disponibilité des personnes concernées pour la mise en place de missions d'expertise publique et d'invitations de cadres locaux en France. En 2008, le coût moyen d'une mission - voyage inclus - a été d'environ 4.300 euros, et celui d'une invitation de 3.800 euros.

Concernant l'aide aux ONG, l'année 2008 a été marquée par le déploiement de la nouvelle procédure d'appel à initiatives de la Mission d'appui à l'action internationale des ONG (MAIIONG), conformément aux préconisations de la Cour des comptes et du Parlement, dont celles formulées par votre rapporteur spécial à la suite de l'enquête demandée à la Cour des comptes en 2005, en application du 2° de l'article 58 de la LOLF. Trois thèmes ont ainsi été retenus (sida, eau et assainissement, droits de l'homme) et ont donné lieu au financement de 37 projets (dont 23 pour la thématique des droits de l'homme). La sous-exécution des crédits disponibles (70,9 %) s'explique par le décalage entre les justifications demandées aux associations pour finaliser un projet - auxquelles votre rapporteur spécial a toujours porté une grande attention - et les tranches de versement.

Les crédits de coopération décentralisée ont également été sous-consommés et une partie de l'enveloppe affectée aux pays les moins avancés a été réorientée vers les pays émergents. Les appels à projets triennaux sur 2007-2009 portent sur six thèmes70(*), relevant notamment d'une démarche de rationalisation de l'action des collectivités territoriales. La sélectivité est faible puisque 87,5 % des 280 dossiers déposés ont été retenus.

d) Les versements multilatéraux, contrats de désendettement-développement et interventions de crise ou de sortie de crise

Comme en 2007, la sous-budgétisation est manifeste sur certaines contributions et relativement imprévisible sur des dépenses de crise ou de sortie de crise, tandis que le financement des contrats de désendettement-développement (C2D) a de nouveau été surestimé.

L'aide budgétaire et les interventions de sortie de crise excèdent de 34 % les prévisions de la LFI, en raison de l'aide apportée à la Palestine, qui avec 24,5 millions d'euros (dont 17 millions d'euros prélevés sur le résultat de l'AFD) a mobilisé les deux tiers des crédits.

En revanche les C2D, dont le financement est depuis 2008 intégralement assuré par l'AFD (prélèvement sur le dividende et reprise de provisions) et donc débudgétisé, ont donné lieu à 137,4 millions d'euros de versements (dont 109 millions d'euros au profit du Cameroun), inférieurs aux prévisions de 184,4 millions d'euros.

Lors de la Conférence de Berlin de septembre 2007, la France s'est engagée à verser 900 millions d'euros au FMS71(*) sur la période 2008-2010. Bien que seuls 280 millions d'euros aient été budgétés en LFI pour 2008, une contribution de 300 millions d'euros a été versée en 2008 (par levée de la réserve de précaution) car elle intègre un arriéré de 25 millions d'euros qui, selon le MAEE, était dû au titre de l'exercice 2007. Un solde d'un montant équivalent devrait donc, selon le ministère, être reporté sur l'exercice 2009.

Dans sa note d'exécution budgétaire précitée, la Cour des comptes relève cependant que la Direction du budget, au motif qu'il n'existe pas d'engagement juridique contraignant rendant cette contribution obligatoire et que les crédits correspondants n'ont pas été redéployés en 2007, considèrerait qu'il n'y a pas lieu de reporter ce solde. Votre rapporteur spécial tend à partager cette appréciation, la situation budgétaire extrêmement délicate de notre pays justifiant amplement cette entorse somme toute réduite à un engagement politique. L'annulation de 24,98 millions d'euros sur la réserve de précaution en novembre 2008 laisse également présumer l'intention de la Direction du budget de ne pas honorer la totalité de l'engagement triennal.

L'intégralité des crédits ouverts pour les contributions volontaires aux organisations des Nations Unies a en revanche été consommée, soit 85,3 millions d'euros72(*). Les trois premiers bénéficiaires ont reçu les deux tiers des crédits, ce qui est conforme à la stratégie de plus grande concentration annoncée dans le PAP, mais une trentaine d'organismes sont encore financés.

Ainsi que l'avait anticipé votre rapporteur spécial dans son rapport budgétaire sur le PLF pour 2008, la contribution française au FED a été nettement sous-estimée, à hauteur de 52,5 millions d'euros73(*). Le règlement des 777,5 millions d'euros n'a pu être honoré -sans versement d'intérêts de retard - que par redéploiement des crédits du FMS puis par un dégel partiel de la réserve de précaution (plus de deux fois supérieur à la levée réalisée en 2007). L'application de la réserve légale sur cette dépense obligatoire74(*) a contraint le CBCM à émettre un avis favorable avec réserve.

Les crédits affectés aux fonds fiduciaires de divers organismes internationaux (Banque mondiale, PNUD et OCDE) - dont le programme des jeunes experts associés, qui contribue à renforcer l'influence et l'expertise françaises dans les organisations internationales - ont également été surconsommés (111,4 % en CP), sans pour autant que le RAP n'en explicite les raisons.

Enfin, comme cela est fréquemment le cas, les crédits mis à la disposition du Fonds d'urgence humanitaire se sont révélés insuffisants et ont été abondés en fin d'exercice pour permettre au nouveau Centre de crise de répondre aux besoins urgents en Irak, en Haïti et en République démocratique du Congo - RDC75(*). La consommation finale des CP a ainsi atteint près de 110 % des crédits inscrits en LFI. Du fait de la crise alimentaire, la situation a été encore plus tendue pour l'aide alimentaire, qui avec 48,1 millions d'euros a excédé de plus de 52 % les prévisions. Les trois premiers pays bénéficiaires furent la RDC (7,1 millions d'euros), la Somalie (5,7 millions d'euros) et la Palestine (5,3 millions d'euros).

3. Le programme 301

Ce programme ne représente que 0,96 % des CP de la mission, conduisant la Cour des comptes à s'interroger sur son bien-fondé. Il est toutefois clair que sa création reposait davantage sur des motifs diplomatiques, politiques et d'organisation ministérielle (assurer la visibilité du MIIINDS) que sur une quelconque « taille critique » au plan budgétaire.

Le programme a supporté une régulation d'assez grande ampleur compte de la montée en puissance du ministère et du faible rythme de consommation durant le premier semestre, mais a financé les principales actions suivantes :

- le lancement d'un fonds fiduciaire, officialisé le 24 novembre 2008 et dont la Banque africaine de développement a remporté l'appel d'offres. Un montant de 6 millions d'euros a été engagé sur la période 2008-2010, et 500.000 euros ont été payés sur l'exercice 2008 ;

- des actions de la Banque mondiale (connaissance des transferts financiers réalisés par les migrants en Afrique et montage financier de projets de la diaspora africaine) et de la Commission européenne (programme sur la coopération dans les domaines de la migration et de l'asile) ;

- le lancement de 409 projets validés et supervisés par l'ANAEM (2,5 millions d'euros d'AE et 1,25 million d'euros de CP) ;

- des projets de codéveloppement dans les pays de la ZSP, que ce soit au titre de projets du FSP déjà engagés ou en accompagnement d'accords de gestion concertée des flux migratoires déjà signés (Sénégal, Congo, Bénin et Tunisie76(*)) ou encore en cours de négociation en 2008 (Mali, Cameroun, Burkina Faso).

C. LA PERFORMANCE DES TROIS PROGRAMMES

1. Des résultats plutôt satisfaisants mais peu significatifs sur le programme 110

Les résultats des cinq indicateurs sont bien argumentés et la majorité des cibles, dont les échéances ne sont pas harmonisées (2009 à 2012), sont atteintes dès 2008 et parfois mal calibrées. L'indicateur 1.1 (part des ressources subventionnées des banques et fonds multilatéraux qui sont affectées aux zones géographiques prioritaires) n'a qu'un rapport indirect avec l'exécution budgétaire et constitue plutôt un indicateur de moyens ; ses trois cibles sont nettement dépassées après une forte progression des résultats en 2008.

L'évolution erratique de l'indicateur 2.1 (part de l'aide française qui s'inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs de fonds et/ou dans un cadre régional), dont le résultat de 2008 est nettement inférieur à ceux de 2006 et 2007, nuit à sa pertinence. De même, la forte hausse de l'effet de levier des concours de l'AFD (indicateur 3.1), compte tenu de la progression des prêts peu concessionnels dans les pays émergents (où l'effet de levier moyen est de 7), ôte toute portée à la cible fixée pour 2011. Les bons résultats de l'indicateur 3.2 illustrent les importants efforts accomplis par l'AFD pour améliorer la qualité de ses projets et son taux de proactivité77(*), qui se situent désormais à un niveau sensiblement supérieur à ceux de la Banque mondiale.

Enfin l'intérêt de l'indicateur 4.1, qui répond à un objectif d'influence et de promotion de l'expertise française, est atténué par sa base de calcul relativement restreinte et des facteurs exogènes qui accentuent la volatilité des résultats.

2. Sur le programme 209, une amélioration des résultats pour des indicateurs en cours de rénovation

Une refonte complète des objectifs et indicateurs a été engagée dans le PLF 200978(*) et a recueilli une appréciation positive de votre rapporteur spécial ; il convient donc de n'examiner pour 2008 que les indicateurs les plus significatifs. De même, la démarche de contrôle de gestion dans le réseau a été étendue à 50 postes en 2008 (contre 7 fin 2007), et une application informatique de collecte, de suivi et de restitution des indicateurs de performance et de contrôle de gestion79(*) doit être mise en place pour le premier semestre 2009.

Quatre des treize indicateurs, dont deux revêtent une importance particulière pour la mesure de la performance (efficience du réseau de coopération et d'action culturelle et performance du FED), requièrent un délai de traitement ou dépendent de données externes et ne sont donc pas renseignés pour 2008. Les résultats des deux indicateurs du premier objectif, relatifs à la proportion de l'aide gérée par le MAEE dirigée vers les groupes de pays prioritaires80(*) et à l'amélioration de l'accès à l'éducation de base, sont en progression mais encore relativement éloignés des cibles pour 2010.

Les indicateurs relevant de l'objectif de promotion du développement par la culture, la formation et la recherche témoignent de certains succès en matière de francophonie et d'enseignement supérieur. Les résultats sont ainsi supérieurs aux prévisions, voire aux cibles, pour le nombre d'élèves inscrits dans les cours de langue et sections scolaires bilingues, de candidats aux certifications et tests de langue française, ou d'étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l'enseignement supérieur français. De même, la qualité des projets éligibles aux programmes scientifiques bilatéraux a fortement progressé81(*) et est largement supérieure à la cible fixée pour 2009.

La cible de l'indicateur d'autofinancement des établissements culturels apparaît timorée, puisqu'elle est atteinte dès 2006 et largement dépassée en 2007 comme en 2008 (38 % pour un objectif de 35 % en 2010). En outre, cet indicateur devrait être révisé dans la perspective de la création des Espaces France.

S'agissant du FED, dont la France est le premier contributeur, le RAP fait état des réels progrès accomplis ces dernières années en matière d'engagements82(*) et de décaissements. Les données pour 2008 ne sont pas encore connues, mais elles devraient confirmer la tendance à l'accroissement des engagements, tandis que les décaissements devraient plafonner et être inférieurs aux prévisions du PAP 2008 (3,6 milliards d'euros), ce qui pourrait témoigner d'un essoufflement de la réforme engagée en 2001.

Enfin l'indicateur 5.4, relatif à l'efficience de la procédure de financement des projets des ONG, présente des résultats contrastés : la part des projets traités dans un délai inférieur à dix semaines progresse (72 %), le taux d'évaluation a posteriori demeure stable (12 % des projets) quoique supérieur à la cible - il est vrai modeste (6,5 %), et le taux de sélectivité des projets déposés demeure beaucoup trop élevé avec 73 % des projets, contre 58 % en 2007.

3. Une progression régulière des résultats sur le programme 301

Les trois indicateurs du programme 301, qui correspondent à deux objectifs de contribution aux projets portés par les migrants et de promotion des accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire, sont pour la première fois intégralement renseignés.

Les valeurs-cibles sont relativement ambitieuses mais les résultats poursuivent une progression régulière. Sept accords ont été signés83(*), dont quatre en 2008, sur les quatorze accords de développement solidaire et les vingt accords de gestion des flux migratoires qu'il est prévu de conclure d'ici 2010.

Le nombre de projets individuels et collectifs financés en 2008 dans les pays d'origine des migrants se révèle nettement supérieur aux prévisions, grâce notamment à une campagne de communication de l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et au lancement de nouveaux projets au Sénégal, au Mali et dans l'Union des Comores. Le quasi doublement du coût moyen des projets collectifs par rapport aux prévisions du projet annuel de performances (37.500 euros) s'explique par la volonté de privilégier des projets significatifs, mais rend la cible pour 2010 (35.000 euros) quelque peu fictive.

III. L'EXÉCUTION DES MISSIONS HORS BUDGET GÉNÉRAL

A. L'ABSENCE DE MOUVEMENTS BUDGÉTAIRES SUR LA MISSION « ACCORDS MONÉTAIRES INTERNATIONAUX »

La mission hors budget général « Accords monétaires internationaux » est un compte de concours financiers doté de crédits évaluatifs qui retrace, en recettes et en dépenses, les opérations d'octroi et de remboursement des appels en garantie de convertibilité effectuées par le Trésor au profit des banques centrales de la Zone franc (franc CFA et franc comorien) liées à la France par un accord monétaire international.

Depuis la loi de finances pour 2007, cette mission comporte trois programmes dédiés à la coopération84(*) avec les trois zones monétaires correspondantes : l'Union monétaire ouest-africaine (UMOA), l'Union monétaire d'Afrique centrale (UMAC) et l'Union des Comores.

Comme dans le PLF 2009 et en 2007, cette mission a un caractère virtuel et n'était pas dotée de crédits en loi de finances initiale pour 200885(*), compte tenu du bon niveau des avoirs extérieurs des trois banques centrales concernées et de la faible probabilité de devoir faire jouer la garantie de convertibilité. Aucun objectif ni indicateur n'est associé à ces programmes, leur fonctionnement étant régi par des traités internationaux.

B. LA MISSION « PRÊTS À DES ETATS ÉTRANGERS »

1. Un compte de concours financiers composé de trois sections

Pour mémoire, on rappellera que cette mission est un compte de concours financiers doté de crédits évaluatifs, composé de trois sections présentées sous forme de programmes :

- le programme 851 (« Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructures ») a pour finalité la mise en oeuvre d'une aide économique et financière dans les pays émergents (24 pays éligibles en 2008 à la RPE, dont 4 à titre expérimental), via des prêts concessionnels destinés à financer des projets participant au développement économique des pays emprunteurs et dont la réalisation fait appel à des biens et services français. Ces financements contribuent ainsi à soutenir l'expansion internationale des entreprises françaises ;

- le programme 852 (« Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France ») contribue à la politique française d'annulation et de refinancement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, dans le cadre de programmes décidés via les procédures multilatérales (en particulier l'initiative pour les pays pauvres très endettés - PPTE) et bilatérales du Club de Paris ;

- et le programme 853 (« Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des Etats étrangers »), symétrique à l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme 110, correspond à la mise à disposition de l'AFD d'une ressource octroyée à des conditions très privilégiées86(*), dite « ressource à conditions spéciales » (RCS). L'Agence utilise cette ressource pour un adossement intégral de certains de ses prêts souverains aux pays ayant atteint le point d'achèvement de l'initiative PPTE, et pour constituer des provisions pour risque pays sur les prêts non souverains.

2. La sous-estimation de l'équilibre du compte

Comme en 2007, l'équilibre en exécution du compte spécial est très éloigné des prévisions de la LFI, en particulier sur le programme 852, puisqu'il passe d'un déficit de plus d'un milliard d'euros à un excédent de près de 661 millions d'euros, supérieur d'environ 10 % à celui constaté en 2007. Si les recettes (soit les remboursements en principal) se sont révélées supérieures aux prévisions de 7,7 %, les dépenses effectives ont en revanche été très en deçà des montants inscrits en LFI, de près de 77 % (82 % en 2007).

Il importe de rappeler que les paiements d'intérêts des prêts (à bonne date ou par refinancement d'échéances) ne sont pas comptabilisés en recettes des trois sections mais au budget général87(*), avec une spécification comptable selon l'objet des prêts et la structure de refinancement (Trésor, AFD ou Natixis).

Equilibre du compte « Prêts à des Etats étrangers » en prévision et en exécution sur l'exercice 2008

(en millions d'euros)

 

Prévision en LFI

Exécution

Programmes

Recettes (1)

AE

CP (2)

Solde
(1) - (2)

Recettes (1)

AE

CP (2)

Solde (1) - (2)

851 - Prêts de la RPE

457

350

120

337

452,8

525,7

164,8

289

852 - Prêts pour consolidation de dettes

533,8

1.822,3

1.822,3

- 1.288,5

611,4

218,2

203,4

407,9

853 - Prêts à l'AFD

68,3

269

124

- 55,7

76,5

318

111,6

- 35,1

Total

1.059,1

2.441,3

2.066,3

- 1.007,2

1.140,7

1.061,9

479,8

660,9

Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.

Le RAP fournit des explications plus détaillées qu'en 2007 sur les écarts constatés en recettes :

1) Sur le programme 851, l'exécution est quasiment conforme aux prévisions, avec des remboursements anticipés de la Malaisie, de la Chine et de la Nouvelle Guinée, et des versements effectués par l'Indonésie et le Sri Lanka dans le cadre du moratoire consécutif au tsunami de fin 2004.

2) Sur le programme 852, la situation est contrastée selon la nature des recettes. Les recettes directes (remboursements à bonne date des échéances de prêts de refinancement) se sont révélées largement supérieures aux prévisions, soit 568,4 millions d'euros au lieu de 229,7 millions d'euros, compte tenu de deux remboursements anticipés effectués par le Gabon (368,4 millions d'euros) et la Pologne.

Les recettes par refinancement (42,9 millions d'euros) sont en revanche très en-deçà des évaluations en LFI (304 millions d'euros) en raison du report des traitements en Club de Paris de la dette de la République démocratique du Congo (RDC) et de la Côte d'Ivoire, lié au retard pris dans l'application du programme de réformes demandé par le FMI. Cette situation n'est d'ailleurs pas nouvelle et se répète pour ces deux pays depuis trois ans. Elle s'est cependant récemment débloquée, avec l'approbation fin 2008 (cf. infra), par le FMI, d'une Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) au profit de la RDC, et la signature, en mai 2009, d'un accord de restructuration de la dette de la Côte d'Ivoire.

3) Enfin sur le programme 853, l'excédent de recettes de 8,2 millions d'euros provient du rattachement à l'exercice 2008 de la deuxième échéance de 2007, due au mois de décembre (23,8 millions d'euros). Cette entorse au principe de l'annualité budgétaire s'explique par un encaissement trop tardif fin 2007.

Les flux associés aux prêts financés sur ces trois sections revêtent un caractère nécessairement aléatoire et exogène, compte tenu par exemple du contexte politique et économique des pays emprunteurs ou de l'état d'avancement des négociations avec le FMI et le Club de Paris. Néanmoins la persistance d'un écart important entre prévision et exécution conduit votre rapporteur spécial, comme les années précédentes, à s'interroger sur la sincérité et la fiabilité des prévisions inscrites en LFI.

3. La justification des importants écarts en AE et CP

S'agissant plus précisément de la gestion de 2008, les explications suivantes sont avancées par le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi dans le RAP.

1) Sur le programme 851 : la consommation des AE, supérieure de plus de 50 % au montant de la LFI, s'explique principalement par la signature du protocole de 350 millions d'euros pour le projet de ligne à grande vitesse au Maroc (liaison Casablanca-Tanger), pays qui bénéficie également d'un prêt de 97,5 millions d'euros pour la construction d'un tramway à Rabat. Les autres pays bénéficiaires de nouveaux prêts de la RPE en 2008 sont l'Arménie, la Tunisie, la Mongolie, le Tadjikistan, la Mauritanie et la Géorgie.

L'écart de 44,8 millions d'euros en CP s'explique quant à lui par la comptabilisation de tirages sur 13 mois, incluant ceux de décembre 2007 (16,1 millions d'euros) et de décembre 2008 (43 millions d'euros), ces derniers n'ayant pas été comptabilisés le mois suivant, soit sur l'exercice 2009. Les principaux décaissements ont concerné l'Egypte (métro du Caire), la Tunisie, la Chine, l'Azerbaïdjan, le Vietnam et le Monténégro.

2) Sur le programme 852 : le très important écart en AE (plus de 1,6 milliard d'euros) s'explique, comme pour les recettes, par le retard pris par la RDC et la Côte d'Ivoire dans le processus PPTE. Cette forte sous-consommation des CP témoignait ainsi, comme en 2006 et 2007, d'un certain optimisme quant à la progression des négociations financières avec les pays partenaires, à l'instar de celui qui prévaut pour les contrats de désendettement-développement financés sur le programme 209.

Les créanciers du Club de Paris ont néanmoins signé un accord de restructuration de la dette publique avec la RDC le 11 décembre 2008, et avec la Côte d'Ivoire le 15 mai 2009 (cf. encadré infra). Compte tenu des montants élevés de créances détenues par la France sur ces deux Etats88(*) et des perspectives d'annulations bilatérales additionnelles, ces récents accords devraient se traduire par la comptabilisation en APD d'allègements de dette substantiels de 2009 à 2015.

L'aboutissement des négociations sur la dette de la RDC et de la Côte d'Ivoire

1 - L'accord conclu avec la République démocratique du Congo

Les créanciers du Club de Paris89(*) sont convenus, le 11 décembre 2008, avec le gouvernement de la RDC d'un accord d'allègement de sa dette publique extérieure, suite à l'approbation, le 8 décembre 2008, par le FMI d'un nouvel arrangement de trois ans au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC).

Cet accord a été conclu selon les termes dits « de Cologne »90(*) dans le cadre de l'Initiative PPTE. Il conduit, sur la durée de l'arrangement, à l'annulation de 805 millions de dollars et au rééchelonnement de 155 millions de dollars. Plusieurs créanciers, dont la France, entendent également accorder à la RDC à titre bilatéral des allègements de dette additionnels au-delà des termes définis dans l'accord du Club de Paris.

La République du Congo s'est engagée à affecter les sommes auxquelles les créanciers du Club de Paris ont renoncé aux objectifs prioritaires identifiés dans le cadre de son Document stratégique de réduction de la pauvreté (DSRP). Elle s'est également engagée à rechercher un traitement comparable de la part de ses créanciers non membres du Club de Paris. Les créanciers du Club de Paris se sont ainsi félicités de l'accord conclu par la RDC avec ses créanciers privés du « Club de Londres » et ont appelé ses autres créanciers à lui accorder un allègement de dette comparable au titre de l'initiative PPTE.

Les créanciers du Club de Paris se sont engagés à accorder la part restante de l'allègement de dette prévu dans le cadre de l'initiative PPTE dès que la RDC aura atteint son point d'achèvement (la RDC a atteint le point de décision en mars 2006).

Le stock de dette due aux créanciers du Club de Paris par la République démocratique du Congo était estimé au 1er juillet 2008 à plus de 3,4 milliards de dollars en valeur nominale.

2 - L'accord conclu avec la Côte d'Ivoire

A la suite de l'approbation par le FMI, le 27 mars 2009, d'un arrangement de trois ans au titre de la FRPC, plusieurs créanciers du Club de Paris (14 Etats) ont conclu le 15 mai 2009 avec le gouvernement de la République de Côte d'Ivoire un accord de restructuration de sa dette publique extérieure, ce pays ayant franchi le point de décision de l'initiative PPTE renforcée en mars 2009. Comme pour la RDC, cet accord a été conclu selon les termes de Cologne.

A titre exceptionnel, au vu de la capacité de paiement limitée de la Côte d'Ivoire et à condition que ce pays continue de mettre en oeuvre de façon satisfaisante son programme de réforme soutenu par le FMI, les créanciers ont également accepté de différer le remboursement des arriérés accumulés par la Côte d'Ivoire sur sa dette post-date butoir, ainsi que les échéances dues durant la période de consolidation au titre de la dette post-date butoir et les intérêts moratoires dus sur la période de consolidation au titre des montants rééchelonnés et différés.

Le remboursement de la plus grande partie de ces montants commencera seulement après avril 2012. Il réduira le service de la dette due aux créanciers du Club de Paris durant le programme soutenu par le FMI de 4.692 millions de dollars à 391 millions de dollars, soit une diminution de 92 %.

Comme la RDC, la Côte d'Ivoire s'est engagée à affecter les ressources ainsi obtenues aux objectifs prioritaires identifiés dans le cadre de son DSRP, et à rechercher un traitement comparable de la part de ses créanciers privés et bilatéraux non membres du Club de Paris. Les créanciers du Club de Paris se sont engagés à accorder la part restante de l'allègement de dette prévu dans le cadre de l'initiative PPTE dès que la Côte d'Ivoire aura atteint son point d'achèvement.

Le stock de dette due aux créanciers du Club de Paris était estimé au 1er janvier 2009 à environ 7,21 milliards de dollars en valeur nominale, dont plus de 42 % de créances accordées après la date butoir. L'accord consolide environ 4,69 milliards de dollars de dettes, dont 2,57 milliards de dollars de créances accordées après la date butoir. Il conduit à l'annulation immédiate d'environ 845 millions de dollars, au rééchelonnement d'environ 1,23 milliard de dollars et au différé d'environ 2,61 milliards de dollars. Une clause exceptionnelle prévoit également le différé d'un montant estimé de 179,24 millions de dollars d'intérêts moratoires nés des montants rééchelonnés et différés lors de cet accord.

Source : site Internet du Club de Paris

3) Sur le programme 853 : les AE consommées, supérieures de 18,2 % aux prévisions, se décomposent en 173 millions d'euros de prêts souverains très concessionnels et 145 millions d'euros de prêts non souverains. L'activité non souveraine connaît une forte hausse, en particulier en Afrique, conformément aux orientations du plan stratégique pour 2007-2012 et à l'annonce faite par le Président de la République dans son discours prononcé au Cap le 28 février 200891(*). Comme en 2007, la surconsommation des AE a été en partie compensée par une moindre consommation, à hauteur de 27 millions d'euros, des crédits de bonification imputés sur le programme 110, permettant de respecter le plafond de « coût-Etat » de l'AFD fixé par la DGTPE.

La sous-consommation des CP, pour 12,4 millions d'euros, s'explique comme en 2007 par le prélèvement de 9/10e du plafond de la LFI, eu égard au niveau élevé du compte d'approvisionnement de l'AFD lors des appels de janvier et juillet 200892(*).

Si l'on examine enfin le ratio des engagements non couverts par des paiements sur le total des engagements réalisés au 31 décembre 2008, on constate qu'il est de 87,2 % pour le programme 851, de 7,1 % pour le programme 852 et de 85,8 % pour le programme 853, ce qui nécessitera donc des ajustements en 2009 et 2010 pour le premier et le troisième programmes.

4. La performance inégalement significative des programmes

Seuls les programmes 851 et 852 sont dotés d'un objectif et d'un indicateur.

L'objectif du programme 851 illustre la vocation des financements RPE et son indicateur rend compte de la mobilisation effective des fonds en mesurant la part des protocoles de prêts signés au cours de l'année n-2 ayant donné lieu à l'imputation d'un contrat dans les deux ans qui suivent la signature. Cet objectif est totalement rempli en 2008 puisque l'indicateur affiche 100 % (67 % en 2007), supérieur à la cible de 65 %. Ces résultats annuels sont cependant erratiques et portent en 2008 sur une base restreinte de calcul (cinq protocoles de prêts signés en 2006). Ils devraient baisser en 2009 puisque neuf protocoles ont été signés en 2007.

L'indicateur de performance du programme 852 mesure la part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative PPTE, c'est-à-dire ceux qui ont franchi son « point d'achèvement » tout en respectant les critères de soutenabilité de la dette fixés par les institutions de Bretton Woods. Avec 87 % de pays ayant bénéficié avec succès de l'initiative PPTE, le résultat de 2008 est inférieur à celui de 2007 (91 %) comme à la cible fixée à 95 %, trois pays sur vingt-trois (Gambie, Sao Tomé et Burkina Faso) étant encore considérés comme présentant un risque élevé de surendettement. La forte volatilité du cours des matières premières en 2008 a en particulier affecté la situation externe des pays sensibles aux variations des termes de l'échange.

Le compte rendu de l'audition, le 25 juin 2009, de M. Bernard Kouchner, ministre des affaires étrangères et européennes, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (Mission « Aide publique au développement ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090622/fin.html#toc10

MISSION « ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION » - M. Jean-Marc Todeschini, rapporteur spécial

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPECIAL

1. Votre rapporteur spécial, constatant qu'une grande part des mises en réserves de crédits était levée en cours d'exercice, s'interroge sur leur utilité.

2. Dans le programme 167, à partir de 2009, les deux actions «Communication » et « Promotion et valorisation du patrimoine culturel », sont transférées vers le programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Votre rapporteur spécial rappelle que ce transfert pose le problème de la fongibilité des crédits d'un programme ne comportant plus que deux actions et dont l'une d'elles ne représente qu'un peu plus de 4 % des crédits du programme.

Toujours à propos de l'évolution de ce programme, la Cour des comptes s'inquiète de la diminution de ses moyens, prévue jusqu'en 2012, qui aura pour conséquence de ramener ce programme à un niveau critique.

3. Si l'effort fait pour mesurer la performance du programme 167 est louable certains indicateurs restent à affiner. En revanche, les commentaires et les données chiffrées apportent, au Parlement une information satisfaisante sur le programme.

4. Les résultats de la performance du programme 169 mettent en évidence que la baisse des pensionnés et des demandeurs n'a pas été anticipée, en terme de personnels, à hauteur de la réalité constatée et que la déflation irrémédiable des effectifs des pensionnés ne pourra que confirmer la diminution de l'activité « pensions ».

5. En ce qui concerne les deux objectifs 3 et 4, mesurant des deux opérateurs du programme 169, il convient de remarquer que la répartition départementale de l'ONAC sur le territoire est une cause de difficulté d'amélioration de la performance. Votre rapporteur spécial espère que le transfert, issu de la disparition la DSPRS, de compétences et donc de moyens à l'ONAC et à l'INI soit l'occasion pour ces deux opérateurs de bénéficier d'une dimension leur permettant une meilleure efficience.

Il souhaite, par ailleurs, que la mise en oeuvre de la réforme, intervenant dans le cadre de la RGPP et prévue jusqu'en 2011, soit accompagnée d'une remise en cause du dispositif de performance des activités concernées.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE L'EXECUTION 2008

Exécution budgétaire de la mission

« Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » en 2008

(en millions d'euros)

 

AE

CP

 

LFI

Disponibles

Consommés

LFI

Disponibles

Consommés

Programme 167

255,6

254,6

251,2

257,8

254,4

252,6

Programme 169

3.362,2

3.297,7

3.290,9

3.361,5

3.300,3

3.291,6

Programme 158

141,8

134,8

134,3

146,5

139,8

138,9

TOTAL

3.759,6

3.687,1

3.676,4

3.765,8

3.694,5

3.683,1

Source : rapport annuel de performances pour 2008

La fongibilité n'est exercée que sur les programmes 167 « Liens entre la nation et son armée » et 169 « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ». Durant la gestion 2008, aucune mesure de fongibilité asymétrique n'a été prise. Les redéploiements de crédits en cours d'exercice sont exposés dans la présentation par programme de l'exécution.

I. LE PROGRAMME 167 : « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE »

A. LA DERNIÈRE GESTION DES CRÉDITS DE LA « PROMOTION ET VALORISATION DU PATRIMOINE CULTUREL » ET DE LA « COMMUNICATION »

A compter de 2009 ce programme ne comprend plus les deux actions, « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » et « Communication » transférées au programme 212 « Soutien de la politique de défense » de la mission « Défense ». Il ne rassemble donc plus que les moyens mis en oeuvre pour toucher un vaste public : les jeunes Français, notamment à travers l'organisation de la journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), mais aussi les participants des diverses manifestations liées à la politique de mémoire. Pour accomplir ces missions le programme 167 dispose de la direction du service national (DSN) et de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA.

Cependant, en 2008 ce programme gérait encore les deux actions, transférées depuis, qui visaient les chercheurs (en histoire, en sciences humaines...), les visiteurs des musées et des lieux de mémoire mais également l'ensemble de la population au travers de ses activités de communication. Il disposait, pour l'accomplissement de cette mission, du service historique de la défense (SHD) et de la délégation à l'information et à la communication de défense (DICoD) ainsi que des opérateurs de l'Etat : l'établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPAD) et les musées militaires.

Si le transfert de ces deux actions est justifié, par le fait que leur objet est plus large que la seule politique de mémoire, votre rapporteur spécial ne peut que rappeler qu'il pose le problème de la fongibilité des crédits d'un programme ne comportant plus que deux actions, les 1 et 2 présentées ci-après, et dont l'une d'elles ne représente qu'un peu plus de 4 % des crédits du programme qui s'établissent à 163,54 millions d'euros en 2009.

Dans le cadre de la maîtrise des déficits publics il a été prévu pour le programme 167, en 2008, la suppression de 70 ETPT liée au non-remplacement d'un départ sur deux à la retraite (soit 140 emplois en année pleine). Les résultats de la gestion du personnel présentent une réalisation de 3.291 ETPT pour 3.431 prévus en loi de finances initiale (LFI). L'écart de 140 s'explique par un plafond d'emplois non intégralement finançable, en gestion, en raison de la nécessité de prendre en charge des dépenses non prévues, à l'instar des hausses de la valeur du point fonction publique. Pour les opérateurs, 679 ETP (dont 295 pour l'ECPAD) ont été réalisés pour 696 prévus.

B. L'EXÉCUTION PAR ACTIONS

Le programme 167 comportait encore en 2008 quatre actions.

Les crédits de fonctionnement de l'action 1 « Journée d'appel de préparation à la défense » (JAPD) couvrent les besoins mobilisés pour l'organisation et la mise en oeuvre des journées d'appel de préparation à la défense (JAPD) mais également les moyens destinés à la direction du service national (DSN) et des 40 organismes qui lui sont rattachés (cinq directions interrégionales du service national, 28 bureaux du service national, six centres du service national et un bureau central des archives administratives militaires). Ils représentent la majorité des crédits et des effectifs du programme.

Sa dépense s'est élevée, en 2008, à 152,5 millions d'euros en CP (pour 156,5 millions d'euros en LFI), dont 125,4 millions d'euros de dépenses de personnels (pour 127,1 millions d'euros en LFI), et 146,6 millions d'euros d'AE (pour 156,5 millions d'euros en LFI). Pour les crédits de fonctionnement liés au personnel, mais hors titre 2, l'écart de réalisation qui s'élève à - 1,4 million d'euros s'explique par un effort de rationalisation de la gestion, notamment l'abandon du transport par voie aérienne par la DSN. Pour les crédits liés à la structure, la consommation inférieure de près de 0,7 million d'euros à la prévision résulte, principalement, du gel d'opérations dans l'attente des décisions de la RGPP.

La politique de mémoire du ministère de la défense, confiée au secrétaire d'Etat aux anciens combattants, et supervisée par le Haut conseil de la mémoire combattante (HCMC) présidé par le Chef de l'Etat, est traduite dans l'action 2 « Politique de mémoire » par l'organisation des cérémonies, le soutien aux actions et publications sur la mémoire et l'entretien du patrimoine commémoratif. Elle est mise en oeuvre par la DMPA sous l'autorité du secrétaire général pour l'administration de la Défense.

Elle a représenté une dépense de 9,7 millions d'euros en CP (pour 9,4 millions d'euros en LFI). Cette action ne comporte plus d'effectifs ni de crédits de titre 2, les personnels de la DMPA ayant été transférés, en 2007, vers le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense ». Votre rapporteur spécial relève que la consommation des crédits de fonctionnement a été plus que doublée par rapport à la LFI, pour atteindre 3,6 millions d'euros, en raison d'opérations liées au déroulement de la célébration du 90ème anniversaire de l'armistice du 11 novembre 1918, insuffisamment dotées en LFI. Il s'est ajouté à ce surcoût celui de la numérisation accélérée des archives de la grande guerre avant la date de la commémoration.

La dotation destinée à la Fondation pour la mémoire de la guerre d'Algérie et des combats de Tunisie et du Maroc a fait l'objet, en décembre 2008, d'un versement en capital de 3 millions d'euros, « par anticipation » et en ressource affectée, à l'ONAC, dans l'attente de la finalisation de cette opération.

La Cour des comptes considère que ce versement « s'apparente à une débudgétisation, contraire au principe d'universalité budgétaire énoncé à l'article 6 de la LOLF ».

L'action 3 « Promotion et valorisation du patrimoine culturel » est répartie, à compter de 2008, en deux sous-actions. La première, « Gestion et communication des archives historiques de la défense » (sous-action 31), qui est assurée par le service historique de la défense (SHD) vise les chercheurs (en histoire, en sciences humaines...), mais également le grand public.

La seconde, « Action culturelle et mise en valeur du patrimoine » (sous-action 32), est gérée par la DMPA et vise à sensibiliser le public à « la culture de défense » par l'optimisation du patrimoine du ministère de la défense (monuments historiques, musées des trois armes, musiques, archives, bibliothèques).

La dépense s'est élevée à 51,1 millions d'euros en CP, soit 24,6 millions d'euros en dépenses de personnel (uniquement pour la sous-action 31) et 26,5 millions d'euros pour les autres dépenses (4,2 millions d'euros pour la sous-action 31 et 22,3 millions d'euros pour la sous-action 32).

Les crédits d'investissement versés aux trois musées, opérateurs de l'Etat, complétés par l'application de la fongibilité, ont permis de poursuivre, au musée de l'armée, les travaux prévus dans le cadre du programme Athéna, notamment la réalisation de l'Historial consacré au général de Gaulle ; 4,6 millions d'euros de CP ont été consacrés à cette opération.

Il a également été investi 3,6 millions d'euros de CP pour la fin des travaux de rénovation et d'extension du musée de l'air et de l'espace et 3,8 millions d'euros de CP pour la rénovation du musée de la marine.

L'action 4 « Communication » est le moteur de l'information interne et externe de la défense. La réalisation des dépenses s'est établie à 39,5 millions d'euros en CP, dont 11,6 millions d'euros en dépenses de personnel. Cette somme ne représente toutefois que la moitié des moyens consacrés à la communication par le ministère de la défense.

La dépense des opérateurs (les musées des trois armes et l'ECPAD) s'est établie à 39,2 millions d'euros en CP.

C. UNE MESURE DE LA PERFORMANCE DIFFICILE À DÉFINIR QUI RESTE CEPENDANT PERFECTIBLE

Deux types d'objectifs ont été fixés au programme 167 portant, en premier lieu, sur la qualité du service offert aux usagers mesurée au moyen d'indicateurs spécifiques et, en second lieu, sur l'efficience de l'activité. Le programme ne dispose plus que de cinq indicateurs pour renseigner les quatre objectifs retenus.

Si l'effort fait pour mesurer la performance du programme est louable certains indicateurs restent à affiner. En revanche, les commentaires et les données chiffrées apportent au Parlement une information satisfaisante sur le programme.

L'objectif 1 « Sensibiliser chaque classe d'âge à l'esprit de défense par une JAPD de qualité et pour un coût maîtrisé », dispose de 2 indicateurs.

L'indicateur 1 a pour objet de mesurer le taux de satisfaction de l'usager de la JAPD et l'indicateur 2 rend compte de l'évolution de la dépense moyenne par participant. L'évolution de leurs résultats n'appelle pas de commentaires particuliers.

Il reste que l'indicateur 1 n'est pas assez pertinent dans l'objectif de sensibilisation à l'esprit de défense. Un futur indicateur « Impact de la JAPD sur l'image de la défense » est à l'étude en vue du PAP 2010.

L'objectif 2 « Faciliter l'accès aux archives de la Défense » présente un indicateur qui mesure l'indice de satisfaction des usagers à partir d'un questionnaire spécifique élaboré en application de la charte d'accueil Marianne. Grâce aux efforts accomplis par le SHD, tant en matière d'accueil et d'horaires qu'en terme de rénovation des locaux, l'indice de satisfaction est en nette progression.

L'objectif 3 « Accroître l'autofinancement des musées » dispose d'un indicateur, lui-même divisé en trois sous-indicateurs, qui présentent les ressources propres des trois musées rapportées à leur coût de fonctionnement.

Malgré les efforts réalisés par les trois musées afin d'accroître leur attractivité et en dépit d'une progression du nombre de visiteurs, il n'est pas relevé d'évolution significative dans les résultats. L'amélioration pourrait venir du développement des expositions temporaires.

L'objectif 4 « Améliorer la diffusion des vecteurs de communication » comporte un indicateur portant sur les recettes de la DICoD et de l'ECPAD rapportées aux coûts de fabrication. Des efforts ont été accomplis concernant l'optimisation de la vente des différents vecteurs et produits de communication et le 90ème anniversaire de la fin de la 1ère guerre mondiale a probablement stimulé les ventes. Les recettes de l'ECPAD ont progressé de 10 % par rapport à l'exercice précédent et l'indicateur est en nette progression.

Il reste qu'il est constitué de manière très hétéroclite et ne saurait, à lui seul, rendre compte de l'efficience de l'action « Communication ».

II. LE PROGRAMME 169 : « MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT »

A. UNE PRÉVISION DES CRÉDITS ALÉATOIRE

Le programme 169 : « Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant », qui comporte cinq actions, concerne pour l'essentiel (80 %) la mise en oeuvre des droits et avantages accordés aux bénéficiaires du Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), principalement les anciens combattants et leurs ayants cause. Le reste de l'activité est orienté vers la mémoire. Les actions sont mises en oeuvre aussi bien par la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) que par les deux opérateurs, sous tutelle de celle-ci : l'Office national des anciens combattants (ONAC) et l'Institution nationale des invalides (INI).

Les dépenses de personnels et de fonctionnement du programme représentent 3 % des crédits, les 97 % restants étant constitués par le versement des différentes prestations.

Les principaux excédents ressortent notamment sur l'action 1 (administration de la dette viagère) pour atteindre 39,5 millions d'euros en CP et sur la sous-action 2-23 (remboursements à la Sécurité sociale au titre du régime général des grands invalides de guerre) pour s'élever à 32,8 millions d'euros. En revanche, un besoin de financement de 4,66 millions d'euros a été identifié pour financer la majoration des rentes mutualistes.

Par ailleurs, il a été pris en compte en gestion un trop versé au CAS pensions en 2007 à hauteur de 31 millions d'euros et constaté un décalage sur les exercices 2009 et 2010 de la « décristallisation » des pensions des Algériens résidant en Algérie. Ces éléments ont permis une annulation de 68,46 millions d'euros, sur les crédits de ce programme, en fin d'exécution 2008.

En ce qui concerne la gestion du personnel, 1.233 ETPT ont été réalisés pour 1.250 prévus en LFI. Pour les opérateurs, il est à relever les réalisations de 1.396 emplois pour l'ONAC (pour 1.514 prévus) et 393 emplois pour l'INI (pour 405 prévus).

Les dépenses fiscales de la mission ne concernent que le programme 169. Elles portent sur les exonérations d'impôts des pensions et prestations accordées au monde combattant. Leur coût total est estimé à 490 millions d'euros pour 2008. La Cour des comptes recommande « une évaluation des dispositifs fiscaux en vigueur afin de vérifier la pertinence des cinq dépenses fiscales rattachées à la mission ».

B. L'EXÉCUTION PAR ACTIONS

L'action 1 « Administration de la dette viagère » a représenté une dépense de 2.701,5 millions d'euros en CP (en dessous de la prévision de -1,5 %).

Pour le paiement des pensions militaires d'invalidité (PMI) la dépense s'est élevée à 1.940,5 millions d'euros. Le coût unitaire moyen par personne est de 5.664 euros pour 344.152 bénéficiaires dénombrés au 31 décembre 2008.

Le montant des dépenses pour le paiement de la retraite du combattant, soit 761 millions d'euros, est inférieur à la prévision de 14 millions d'euros. Les effectifs au 31 décembre 2008 sont de 1.443.681 bénéficiaires soit une décrue de 2,9 %. Sur cette base le coût unitaire moyen par retraité est de 524 euros en augmentation de 5 % par rapport à 2007, en raison de la progression de l'indice de la retraite du combattant de 2 points au 1er juillet 2008.

L'action 2 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » concerne les droits ouverts aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité. Le montant de l'exécution s'est établi à 223,4 millions d'euros en CP, en dessous de la prévision de 38 millions d'euros.

Le coût des soins médicaux s'est élevé à 70 millions d'euros, soit 5 millions d'euros de moins que le montant des crédits prévisionnels. Les dépenses pour l'appareillage des mutilés représentent 9 millions d'euros et celles pour le remboursement des réductions de transport 5,1 millions d'euros.

Pour le remboursement, au régime général, des prestations aux invalides de guerre il est relevé une consommation de 139,3 millions d'euros L'excédent de 32,8 millions d'euros a deux origines. D'une part, l'apurement en 2007 des dettes de l'Etat envers la Sécurité Sociale (dont 54 millions d'euros au titre du régime des grands invalides de guerre) a permis de repartir sur des bases saines à partir de la gestion 2008, d'autre part la provision versée en 2007 sur la base de la charge de 2006, a été supérieure de 17 millions d'euros aux charges définitivement arrêtées début 2008.

L'action 3 « Solidarité » recouvre des prestations et des avantages ouverts au monde combattant. Cette rubrique recouvre également les subventions pour charges de service public versées à l'ONAC et à l'INI les deux établissements publics opérateurs. Le montant des dépenses a atteint 303,7 millions d'euros pour une prévision qui était inférieure de 6,4 millions d'euros en LFI.

La majeure partie de l'exécution concerne la majoration des rentes mutualistes, soit 231,1 millions d'euros, ce poste étant responsable à lui seul du dépassement en raison de l'augmentation du plafond majorable de 122,5 à 125 points d'indice PMI intervenue en 2007. Le besoin supplémentaire de crédits par rapport à la LFI a été financé par des reports de crédits de 2007 (6,8 millions d'euros) et par fongibilité à partir d'autres actions du programme. En revanche, les dépenses du Fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Indochine et d'AFN ont continué à décroître pour s'établir à 0,7 million d'euros pour 2,2 millions d'euros accordés.

La convention signée, le 17 juillet 2008, avec la Fondation Entente Franco-Allemande (FEFA) pour indemniser les Alsaciens-Mosellans incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes (Reichsarbeitsdienst/Kriegshilfsdienst) RAD/KHD a eu pour conséquence le versement d'une subvention de 2,6 millions d'euros. Cette charge supplémentaire, non prévue en loi de finances initiale, a été financée par redéploiement de crédits. Elle a eu pour effet d'augmenter les dépenses prévues pour les « Indemnités, pécules et frais de voyages sur les tombes » de 0,4 million d'euros à 2,7 millions d'euros. Au 31 décembre 2008, la FEFA a réglé 3 298 dossiers.

L'action 4 « Entretien des lieux de mémoire » regroupe les dotations destinées à l'entretien courant des monuments et des lieux de la mémoire combattante, tant sur le territoire national qu'à l'étranger. Le montant de l'exécution s'est élevé à 11,5 millions d'euros (dont 8,9 millions d'euros en dépenses de personnel), soit un différentiel de - 0,3 million d'euros par rapport à la prévision.

La consommation des crédits de fonctionnement, hors crédits de personnel, a été supérieure de 0,6 million d'euros aux prévisions, essentiellement pour la réalisation d'opérations spécifiques d'entretien et d'aménagement dans le cadre du 90ème anniversaire de l'armistice du 11 novembre, financés par redéploiements, et pour l'entretien de l'ancien camp de Struthof-Natzwiller, qui a bénéficié du produit de ses droits d'entrée pour 0,35 million d'euros.

L'action 5 « Soutien » regroupe les dépenses directes de soutien des actions 1, 2 et 3 et les dépenses d'administration générale des actions 1, 2, 3 et 4 du programme, notamment celles liées au fonctionnement de la DSPRS. Cette action devrait donc s'éteindre avec cette direction dont la suppression est prévue par la RGPP.

Elle représente une dépense de 51,4 millions d'euros en crédits de paiement (dont 46,3 millions d'euros pour le personnel). La consommation, supérieure à la prévision de 1 million d'euros, retrouve le niveau de 2007 en raison de reports, de redéploiements internes au programme et de dépenses non prévisibles.

Enfin, les subventions accordées aux deux opérateurs de l'Etat, se sont établies à 68,3 millions d'euros en crédits de paiement, soit 57,4 millions d'euros pour l'ONAC (dont 18,2 millions d'euros pour les dépenses sociales) et 10,9 millions d'euros pour l'INI. Elles sont en augmentation de 0,8 %, par rapport aux prévisions, du fait de l'achat des premiers équipements nécessaires à la gestion des missions qui lui seront transférées lors de la suppression de la DSPRS.

C. MISE EN oeUVRE DE LA RGPP ET AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

Deux objectifs stratégiques sont assignés au programme 169. Le premier est un objectif d'efficience, il porte sur l'adéquation entre les dépenses de soutien et le niveau d'activité. Le second vise l'amélioration de la qualité du service.

La nécessité d'harmoniser les effectifs à l'activité de la DSPRS, en baisse constante en raison du recul du nombre de bénéficiaires a été évoquée depuis plusieurs années par vos rapporteurs spéciaux successifs. Cette exigence a été prise en compte par la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le premier conseil de modernisation des politiques publiques, du 12 décembre 2007, a décidé la suppression de la DSPRS en faisant de l'ONAC un guichet unique à maillage départemental de prestation de services aux anciens combattants.

La performance du programme 169 est mesurée en 2008 par neuf indicateurs destinés à renseigner la réalisation des quatre objectifs retenus. Trois types d'indicateurs ont été définis : des indicateurs de délais, des indicateurs de coût et des indicateurs de mesure d'activité.

L'objectif 1 « Liquider les dossiers au moindre coût, avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » est renseigné par 3 indicateurs mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de pensions et de retraite du combattant traités par agent et pour le troisième le délai moyen de traitement d'un dossier de pension.

Le résultat du premier indicateur « nombre moyen de dossiers de pension traités par agent » est en dessous des prévisions pour 2008 et surtout plus largement de la réalisation 2007. Il résulte de la confirmation de la baisse de l'activité « pension » (13.369 décisions en 2008 contre 15.957 en 2007, soit -16 %), bien qu'encore soutenue par les mesures de « décristallisation », et du fait, qu'en parallèle, les effectifs (140 ETP) n'ont baissé que de 7 % par rapport à 2007.

La baisse prévue des demandes de retraite du combattant qui s'est établit à - 57 %, par rapport à 2007, a eu pour conséquence une chute équivalente du deuxième indicateur avec une réalisation se situant à 30 % du résultat de 2006. Si les effectifs assignés au traitement des dossiers ont été réduits d'un tiers (13,5 ETP en 2008 contre 19,5 ETP en 2007) le résultat de cet indicateur montre qu'ils doivent être davantage ajustés en conséquence de la baisse d'activité.

L'objectif du troisième indicateur « délai moyen de traitement d'un dossier de pension » a été largement atteint malgré la fixation d'une cible plus ambitieuse en cours d'exercice, en raison des mesures de simplification administratives mises en oeuvre à la suite de l'audit de modernisation de 2006. On constate en 2008 un délai moyen de 342 jours, soit un gain de près de 90 jours par rapport à 2007.

Ce résultat flatteur ne saurait cependant se détacher de l'analyse des deux résultats précédents, du fait de l'évolution du rapport « dossiers à traiter/personnel ». Ces trois résultats mettent en évidence que la baisse des pensionnés et des demandeurs n'a pas été anticipée, en terme de personnels, à hauteur de la réalité constatée et que la déflation irrémédiable des effectifs des pensionnés ne pourra que confirmer la diminution de l'activité « pensions ».

L'objectif 2 « Régler les prestations de soins médicaux gratuits et d'appareillage au moindre coût et avec la meilleure efficacité et la meilleure qualité possibles » dispose, également, de 3 indicateurs mesurant, pour les deux premiers, les nombres moyens de dossiers de soins médicaux gratuits et d'appareillage traités par agent et pour le troisième le délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage.

Le résultat du premier indicateur, portant sur les dossiers de soins, est toujours très inférieur à la prévision, confirmant ainsi les observations faites ci-dessus, à propos de l'objectif 1. L'activité concernant les soins gratuits, portant sur 1.200.000 dossiers, est en diminution, pour la troisième année consécutive, de 9 %, après 8 % en 2006 et 2007. Dans le même temps, les effectifs chargés du traitement de ces dossiers ont diminué de 9 ETP en 2008, permettant ainsi la stabilisation de l'indicateur.

Le résultat du deuxième indicateur est supérieur à la cible, avec 694 dossiers d'appareillage traités par agent pour 600 prévus dans le PAP 2008. Il est caractérisé par le traitement de 59.000 dossiers, ce qui représente une hausse de 1.000 dossiers par rapport à 2007 pour une diminution des effectifs de 10 %. Cependant cette situation est conjoncturelle et ne devrait plus être observée à l'avenir, compte tenu de la déflation attendue des effectifs des pensionnés.

Toujours en ce qui concerne les dossiers d'appareillage, il a été constaté, lors du contrôle effectué sur les DIAC, que ces prestations sont également offertes, intégralement et depuis plusieurs années, aux ressortissants des autres régimes de sécurité sociale.

Le délai moyen de traitement des dossiers d'appareillage mesuré par le troisième indicateur reste stable. Toutefois les directions interdépartementales n'ont pas la maîtrise complète du processus, les délais de fabrication étant définis par la sécurité sociale.

Votre rapporteur spécial, compte tenu de la suppression, prévue par la RGPP, de cette activité au sein de la mission sera attentif au maintien de services de proximité susceptibles de continuer à accueillir dans les mêmes conditions les anciens combattants appareillés.

L'objectif 3 « Fournir les prestations de l'ONAC au moindre coût et avec la meilleure efficacité possible» est mesuré par deux indicateurs.

Un objectif d'efficience a été fixé à l'ONAC en ce qui concerne les activités d'actions sociales et la délivrance des cartes et titres d'ancien combattant ou de victime de guerre. Deux indicateurs permettent de mesurer l'atteinte de l'objectif.

Le résultat du premier indicateur, mesurant le coût moyen par acte de solidarité, est en amélioration (- 3 %) par rapport à 2007 grâce à une augmentation de 8,5 % du nombre d'actes (46.833 en 2008 contre 43.173 en 2007), une maîtrise des effectifs affectés au domaine "Solidarité" (- 5,5 %) et un ajustement de la valeur cible, trop élevée à l'origine.

Le mauvais résultat du second indicateur, concernant le nombre moyen de dossiers de cartes et titres traités par agent, confirme là aussi une baisse d'activité et les observations précédentes. En effet, cette activité de délivrance des cartes et titres du combattant et des cartes d'invalidité a décru de 20 % par rapport à 2007.

Cependant, cet indicateur ne prend pas en compte les cartes et titres rejetés ou mis en instance et n'intègre pas non plus l'activité liée aux mesures en faveur des Harkis. En conséquence, cet indicateur a été refondu pour le rendre plus pertinent et inséré dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'opérateur qui vient d'être approuvé. Il figurera au PAP 2010 dans ses nouvelles modalités de calcul.

L'objectif 4 « Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et aux hospitalisés de l'Institution nationale des invalides au meilleur rapport qualité-coût » est mesuré par un indicateur d'évolution du coût de la journée d'un pensionnaire de l'INI.

Pour cet indicateur, l'objectif visé n'a toujours pas été atteint. Le coût moyen d'une journée d'un pensionnaire est de 9 % supérieur à la prévision (318 euros pour 290 prévus), pour plusieurs raisons :

-  si l'activité, est restée stable le taux d'occupation des chambres, en baisse depuis 2006, n'atteint que 91,96 %, notamment en raison de la disposition d'une partie des locaux qui ne permet que l'admission de pensionnaires autonomes ;

- Les dépenses de l'INI sont en hausse de près de 3 %. En effet, la revalorisation des pensions civiles représente environ 750.000 euros et se prolongera en 2009 et en 2010.

Pour l'ensemble de ces motifs, l'amélioration de ce résultat semble difficile.

En ce qui concerne les deux objectifs 3 et 4, mesurant des deux opérateurs du programme 169, il convient de remarquer que la répartition départementale de l'ONAC sur le territoire est une cause de difficulté d'amélioration de la performance. Il semble, en effet, difficile pour des unités parfois très modestes, avec un nombre de ressortissants très variable de satisfaire des objectifs élaborés à partir d'éléments fondés sur des critères nationaux.

Votre rapporteur spécial espère que le transfert, issu de la disparition la DSPRS, de compétences et donc de moyens à l'ONAC et à l'INI sera l'occasion pour ces deux opérateurs de bénéficier d'une dimension leur permettant d'améliorer la performance en matière de services au monde combattant.

III. LE PROGRAMME 158 : « INDEMNISATION DES VICTIMES DE PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE »

A. LA PRÉVISION DES CRÉDITS D'INDEMNISATION EST À NOUVEAU EXCÉDENTAIRE

Ce programme 158 recouvre trois dispositifs d'indemnisation en faveur de victimes de la seconde guerre mondiale ou de leurs ayants cause :

- l'indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait de législations antisémites ;

- l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites ;

- l'indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie.

Le paiement des indemnisations est assuré par l'ONAC. Pour les trois dispositifs, il est constaté un règlement favorable, au 31 décembre 2008, de plus de 50.000 dossiers, soit 77 % des demandes.

L'exécution du programme s'établit, en 2008, à 138,9 millions d'euros. La dotation s'est avérée excédentaire, comme en 2007, et a donc été actualisée, en conséquence, par une annulation de crédits de 6,7 millions d'euros en CP.

L'action 1 « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation » rassemble les deux premiers dispositifs. Elle a représenté une dépense de 90,4 millions d'euros en CP (dont 2 millions d'euros pour le personnel). Les crédits d'indemnisation ont représenté 50,3 millions d'euros pour le premier dispositif et 37,9 millions d'euros pour le deuxième.

La dépense de l'action 2 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la seconde guerre mondiale » s'est élevée à 48,5 millions d'euros en crédits de paiement.

B. LES PREMIERS RÉSULTATS DE LA PERFORMANCE DU DISPOSITIF D'INDEMNISATION

En vue d'apprécier la réactivité de l'État, dans le paiement des dossiers d'indemnisation des victimes de spoliations, deux indicateurs de qualité de service ont été mis en place en 2008. Ils rendent compte du délai moyen de paiement des dossiers d'indemnisation des victimes de spoliations, du point de vue de l'usager, le premier pour les résidents français et le second pour les non résidents.

Les résultats (respectivement 4,5 et 5,5 mois) sont conformes aux prévisions. Le rythme de traitement des dossiers représente plus de 2.000 dossiers traités par an, en moyenne, qui ouvrant une indemnisation à plus de 4.400 bénéficiaires par an.


Le compte rendu de l'audition, le 24 juin 2009, de M. Hervé Morin, ministre de la défense, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090622/fin.html#toc9

MISSION « CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT » - M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial

La mission « Conseil et contrôle de l'Etat » est constituée de trois programmes : « Conseil économique et social »93(*), « Cour des comptes et autres juridictions financières », « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives ».

Au sein de ces programmes, s'est progressivement imposée une logique de performance, en conformité avec les préconisations et l'esprit de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Le Conseil d'Etat et les autres juridictions administratives mettent d'autant plus aisément en oeuvre la démarche de performance que celle-ci imprègne, depuis déjà un certain temps, leurs réflexions et leurs activités (préexistence de statistiques sur les délais de jugement par exemple). De même, la Cour des comptes et les autres juridictions financières ont amélioré leur mesure de la performance, selon les voeux exprimés par le Parlement. Enfin, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) se prête volontiers au questionnement de votre rapporteur spécial, même si la fonction consultative de cette assemblée constitutionnelle rend mal aisée une mesure de la performance. Le CESE a, d'ailleurs, engagé un « processus de changement » destiné à « dépenser mieux ».

Votre rapporteur spécial examinera successivement les trois programmes, une vision d'ensemble de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » pouvant difficilement être adoptée étant données les spécificités de chacune des institutions qui la composent.

I. LE PROGRAMME « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

Le programme 126 « Conseil économique et social » est exclusivement consacré au CESE, assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics et représentant les différentes catégories socio-professionnelles de la Nation. Il a pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution, à savoir assurer le concours de la société civile au processus de décision publique en matière de politique économique et sociale.

Malgré la nature de ses activités (conseil, dialogue), le CESE s'est engagé sur la voie de l'adaptation à la LOLF.

L'autonomie de gestion dont il bénéficie respecte la logique de rationalité budgétaire, comme en atteste cette année encore la bonne maîtrise de l'exécution budgétaire. Il est vrai que ses dépenses sont largement contraintes. Dans ce contexte, la mesure de la performance, toujours difficile à apprécier, tend à se perfectionner.

A. LA CONSOMMATION DES CRÉDITS EN 2008 : DES DÉPENSES LARGEMENT CONTRAINTES

1. Une exécution budgétaire maîtrisée des crédits accordés en loi de finances initiale (LFI) pour 2008

Sur les 36,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) votés en LFI pour 2008, 126.383 euros en AE et 146.410 euros en CP ont fait l'objet d'annulations de crédits94(*), soit moins de 0,4 % des crédits.

A la suite de cette régulation budgétaire en cours d'année, le montant total des crédits ouverts en 2008 s'est élevé à 35, 89 millions d'euros en AE et 35, 90 millions d'euros en CP.

Le taux de consommation global des crédits s'élève à 100 % en AE et 99,9 % en CP.

Données générales d'exécution du programme « Conseil économique et social »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Conseil économique et social » annexé au projet de loi de règlement pour 2008

2. Des effectifs stables et des dépenses de personnel conformes à l'autorisation accordée en LFI pour 2008

Le présent programme s'appuie sur un total de 158 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit un écart de 4 ETPT en moins par rapport au plafond d'emploi fixé pour 2008. Cet écart correspond au recours, par le CESE, à des emplois à temps partiels.

Sur les 29,5 millions d'euros de dépenses de personnel prévus en LFI (soit 81 % du total des CP du présent programme), la totalité des crédits a été consommée. Ce niveau de consommation témoigne d'un très bon calibrage des dépenses inscrites en LFI.

B. UNE PERFORMANCE TOUJOURS DIFFICILEMENT MESURABLE

Par nature, le CESE, assemblée constitutionnelle exerçant une fonction consultative, se prête mal à la mesure de la performance. Aussi, les indicateurs associés aux deux objectifs mesurent plus une activité qu'une performance à proprement parler.

1. L'objectif 1 : « Associer les principales organisations de la société civile à l'élaboration de la politique économique et sociale de la Nation »

Cet objectif étant difficilement mesurable en termes de performance, le rapport annuel de performances (RAP) reflète surtout l'activité du CESE.

Ainsi, le nombre d'avis rendus au gouvernement n'est pas complété par la liste des thèmes abordés, alors que ces renseignements qualitatifs seraient nécessaires pour bien apprécier l'action du CESE.

En outre, ainsi que votre rapporteur spécial l'a souligné dans son récent rapport d'information sur le CESE95(*), il apparaît impossible de mesurer l'influence que ces avis peuvent avoir sur les politiques publiques du gouvernement. Si en 2008 le CESE a produit 8 avis sur saisine gouvernementale (soit quatre de plus qu'en 2007) et 21 avis sur auto-saisine (soit cinq de plus qu'en 2007), il s'agit là davantage d'une mesure de l'activité.

S'agissant des relations avec le Parlement, il convient de souligner l'intensification des échanges, qui se traduit par l'augmentation du nombre des auditions de membres du CESE en application de l'article 69 de la Constitution (5 en 2008 contre 2 en 2007), en commission (2 en 2008 contre une seule en 2007) et par un rapporteur de l'Assemblée nationale ou du Sénat (5 en 2008 contre une seule en 2007). Seule exception à cette règle, le nombre de parlementaires auditionnés en section au CESE a régressé de 12 en 2007 à 9 en 2008.

2. L'objectif 2 : « Assurer le bon fonctionnement de l'institution »

Ce second objectif est mesuré par quatre indicateurs d'inégale pertinence.

L'indicateur mesurant le délai d'émission des avis rendus par le CESE illustre traditionnellement la valeur de variable d'ajustement que représentent les avis rendus sur auto-saisine. En effet, les avis sur saisine gouvernementale, traités en priorité, sont soumis à des délais fixés par le gouvernement lui-même. En 2008, ces délais ont diminué de 17 jours par rapport à 2007 (106 jours en moyenne contre 123 jours en 2007). Pour autant, au cours de l'année dernière, le délai moyen d'émission des avis sur auto-saisine a lui aussi baissé, passant de 312 jours à 245 jours. Votre rapporteur spécial conclut de la conjonction de ces deux données que le CESE a donc travaillé globalement plus vite en 2008.

L'indicateur mesurant l'assiduité aux réunions traduit bien le degré d'implication des membres du CESE. L'assiduité en plénière se situe à un niveau identique à celui de 2007, soit 82 %. En réunion de section, le pourcentage est de 60 % en 2008 (contre 62 % en 2007).

La maîtrise des dépenses de fonctionnement est évaluée par le ratio de ces dépenses rapportées au nombre de membres du CESE. Cet indicateur passe de 19.275 euros en 2007 à 18.857 euros en 2008, soit une baisse de 2,2 %.

L'indicateur rendant compte des échanges d'expériences avec les institutions étrangères, exprimés par le nombre de délégations étrangères reçues, ne traduit pas réellement la performance du CESE et une augmentation de la valeur de cet indicateur ne constitue pas un but en soi. Il convient d'ailleurs de relever qu'en 2007, 27 délégations avaient été reçues et qu'en 2008 elles ne sont plus que 21.

II. LE PROGRAMME « COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES »

Le programme 164 « Cour des comptes et autres juridictions financières » correspond au budget de la Cour des comptes et des 26 chambres régionales et territoriales des comptes (CRTC).

Les crédits du présent programme sont gérés au sein d'un budget opérationnel de programme (BOP) central. Les crédits déconcentrés au niveau des CRTC ont fait l'objet de délégations au sein de BOP locaux.

La LOLF a induit un système de contrôle de gestion et une déconcentration des crédits de fonctionnement fondée sur un principe de responsabilité accrue des gestionnaires, en particulier dans les CRTC.

En outre, les crédits du présent programme sont assujettis à un contrôle simplifié puisqu'ils ne sont soumis qu'à l'avis du contrôleur financier et non à son visa.

A. L'ANALYSE DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2008

1. Une consommation satisfaisante des crédits

En LFI pour 2008, 187,9 millions d'euros d'AE et 195,2 millions d'euros de CP ont été votés, montants auxquels il convient d'ajouter 5,7 millions d'euros en AE au titre des fonds de concours, des attributions de produits et de mouvements de crédits intervenus en cours d'année et 2,6 millions d'euros en CP, soit un total de 193,6 millions d'euros en AE et 197,8 millions d'euros en CP.

Données générales d'exécution du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières »

(en millions d'euros)

* y compris fonds de concours et attribution de produits

Source : commission des finances, d'après les données du rapport annuel de performances « Cour des comptes et autres juridictions financières » annexé au projet de loi de règlement pour 2008

En exécution 2008, 186 millions d'euros ont été consommés en AE et 191,3 millions d'euros en CP, soit des taux d'exécution s'élevant respectivement à 99 % et 98 % par rapport aux crédits ouverts en LFI. Au regard du total des crédits ouverts, le niveau de consommation des crédits s'élève à, respectivement, 96,1 % des AE et 96,7 % des CP.

Par rapport à l'exercice 2007, la consommation des crédits du présent programme a progressé de + 0,9 % en AE et + 10,4 % en CP.

2. Le respect du plafond d'emplois

Les effectifs du présent programme enregistrent une légère hausse de 15 ETPT, pour s'élever à 1.786 ETPT en fin d'exercice.

Cette année encore, on constate un écart entre le nombre d'ETPT réalisés et le plafond d'emploi fixé par la LFI. En 2008, cet écart représente 54 ETPT de moins que le plafond, qui était fixé par la LFI à 1.840 ETPT.

Corrélativement, sur les 158,9 millions d'euros de dépenses de personnels prévus en LFI (soit 81,4 % du total des crédits du programme), 154,6 millions d'euros ont été consommés (en AE et en CP), soit un taux de consommation de 97,3 %.

L'écart d'ETPT le plus significatif se situe pour les agents de catégorie A+ (41 sur 54 ETPT) et s'explique par trois facteurs principaux :

- un effet de lissage des recrutements sur la période budgétaire : les recrutements des contractuels A + pour les nouvelles missions de certification incombant à la Cour des comptes ont été effectués progressivement tout au long de l'année ;

- la persistance de sous-effectifs de magistrats localisés dans certaines régions moins attractives ;

- la nécessité de maintenir un niveau d'emploi inférieur au plafond afin de prévenir d'éventuelles réintégrations imprévues de magistrats exerçant leurs activités à l'extérieur (dans le cadre de mises à disposition et de détachements).

B. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA PERFORMANCE DE L'EXERCICE 2008

L'exercice budgétaire 2008 a été marqué par la poursuite de la montée en charge des nouvelles missions incombant à la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l'Etat et de la Sécurité sociale. Dans ce contexte, le renseignement des indicateurs a permis à votre rapporteur spécial de mettre en lumière certains points qui ont retenu son attention.

1. Une évaluation de la performance complexe

La définition d'indicateurs pertinents pour mesurer la performance sur les trois objectifs correspondant aux principales missions de la Cour des comptes et des CRCT (le contrôle de la régularité des comptes publics, l'amélioration de la gestion publique et les relations avec les responsables nationaux, locaux et les citoyens) est complexe.

En effet, la qualité d'un rapport ou la part imputable aux travaux des juridictions financières dans l'amélioration de la gestion publique sont difficilement mesurables par des indicateurs.

Pour autant, cette année encore, il y a lieu de se féliciter du fait que les juridictions financières se sont inscrites avec succès dans une démarche de performance.

2. Une performance en progrès pour les CRTC

Pour les CRTC, l'exercice 2008 se caractérise par une progression sensible de leur niveau de performances, après une année 2007 en demi-teinte96(*).

Ainsi, les CRTC voient leur « proportion d'entités contrôlées dans l'année par rapport à l'ensemble du champ de contrôle des juridictions financières » (indicateur 2.1) passer de 15,3 % en 2007 à 16,8 % en 2008 (pour une cible de 18,2 %). A cet égard, il convient de souligner que l'activité de contrôle des juridictions financières présente un fort caractère cyclique, certaines missions importantes pouvant s'étaler sur deux ans. Aussi, la performance quelque peu en retrait des CRTC en 2007 est-elle en partie compensée par le niveau plus satisfaisant atteint en 2008. Par ailleurs, il faut rappeler que les CRTC sont associées de façon croissante aux enquêtes communes de la Cour des comptes, en particulier concernant l'évaluation des politiques publiques, et perdent de ce fait une part de leurs capacités de contrôle propre.

S'agissant de la Cour des comptes, la « proportion d'entités contrôlées dans l'année par rapport à l'ensemble du champ de contrôle des juridictions financières » est inférieure au résultat obtenu en 2007, 24,1 % contre 24,9 %, mais reste supérieure à la cible fixée (20 %).

De manière plus générale, la proportion de la masse financière jugée ou certifiée par la Cour des comptes et les CRTC s'élève à 18,6 % (contre 10,1 % en 2006 et 19,3 % en 2007) pour ce qui concerne les crédits de l'Etat en dehors des missions de certification obligatoire des comptes, et à 21,7 % pour les crédits des collectivités locales (contre 22,7 % en 2006 et 18,3 % en 2007). Cette performance est d'autant plus remarquable qu'elle n'inclut pas la certification des comptes de l'Etat et de la Sécurité sociale, activité qui a mobilisé prioritairement les moyens humains de la Cour des comptes afin de réaliser à 100 % cette mission à laquelle cette juridiction financière est tenue.

Enfin, votre rapporteur spécial souhaite souligner, pour s'en féliciter, que le suivi par les juridictions financières des effets de leurs travaux connaît une amélioration constante. Ainsi, l'indicateur de performance attaché à ce suivi était-il de 23,2 % en 2006, mais de 31,4 % en 2007 et il atteint 37,6 % en 2008 (indicateur 2.397(*)).

3. Une activité de conseil et d'expertise soutenue

Les juridictions financières accordent une part significative de leurs travaux aux activités de conseil et d'expertise. L'objectif qui en découle en termes de performances est double. Il s'agit non seulement d'apporter un concours utile aux autorités « commanditaires », mais aussi de maintenir un niveau qualitatif et quantitatif d'activités d'expertise suffisant pour entretenir un savoir-faire et fertiliser les méthodes ainsi que les outils de contrôle mis en oeuvre dans le cadre des autres missions des juridictions.

En 2008, le taux d'activité consacrée à ces missions de conseil et d'expertise par les CRTC est égal à celui en 2007, soit 8,9 %. Cette stabilité s'explique en partie par une baisse relative du nombre des saisines préfectorales en raison du contexte électoral. En revanche, la Cour des comptes a vu son taux progresser de 7,6 % à 8,4 %. En particulier, la Cour a été, plus encore qu'en 2007, sollicitée pour assurer des mandats de commissaires aux comptes d'organisations internationales.

En dépit de ce niveau d'activité soutenu, la réalisation des travaux s'effectue dans d'excellentes conditions de délai. Ainsi, le taux de respect des délais est-il de 100 % pour la Cour des comptes et de 96 % pour les CRTC. Ces résultats ont même dépassé les cibles fixées pour 2008, qui s'établissaient, respectivement, à 91 % et 87 %.

III. LE PROGRAMME « CONSEIL D'ETAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES »

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE CONFORME À L'AUTORISATION ACCORDÉE EN LOI DE FINANCES INITIALE (LFI) POUR 2008

1. Les modalités de gestion des crédits au cours de l'exercice 2008

En exécution 2008, le schéma de gestion des crédits a repris les mêmes modalités qu'en 2007. Le présent programme ne comprend qu'un budget opérationnel de programme (BOP). Ce BOP est lui-même subdivisé en 94 unités opérationnelles (UO), à raison d'une UO par juridiction, par service gestionnaire du Conseil d'Etat et par préfet responsable de la paye des agents de greffe.

Le BOP de la justice administrative a ainsi été administré par le secrétaire général du Conseil d'Etat. Le secrétaire général a lui-même délégué à chaque président de juridiction, en leur qualité d'ordonnateur secondaire, un budget de fonctionnement accompagné de moyens en personnels, en informatique et en immobilier. Cette délégation a eu pour contrepartie une batterie d'objectifs à atteindre, préalablement définie lors d'un dialogue de gestion.

2. Les données générales de l'exercice budgétaire en 2008

Les conditions générales d'exécution budgétaire du présent programme sont présentées dans le tableau suivant.

3. Un budget maîtrisé en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP)

La consommation des AE et des CP au sein du présent programme ressort, en clôture d'exercice, à un niveau très satisfaisant. Ainsi, le taux d'exécution des AE est-il de 98 %, tandis que celui des CP frôle les 100 % en atteignant 99,1 %.

Pour autant, les dépenses de fonctionnement (titre 3) ont excédé de 3,2 millions d'euros, soit 9 %, l'ouverture de crédits réalisée en LFI pour 2008, et ont finalement atteint 38,8 millions d'euros. Ce dépassement est imputable, à hauteur de 3 millions d'euros, à des travaux d'entretien non prévus dans les tribunaux administratifs (TA). Ces dépenses supplémentaires ont pu être financées en cours d'exercice par un transfert de crédits de fonctionnement entre l'action n° 6 « Soutien » et l'action n° 3 « Fonction juridictionnelle : tribunaux administratifs ».

Les dépenses d'investissement (titre 5) enregistrent, pour leur part, une sous-consommation notable, puisqu'elles s'élèvent à 9,7 millions d'euros pour une enveloppe initialement dotée de 12,5 millions d'euros (soit un taux de consommation de seulement 77,6 %). Toutefois, cette sous-consommation constitue une « illusion d'optique », dans la mesure où elle renvoie en fait à une imputation erronée en gestion de certaines dépenses réalisées dans le cadre d'opérations immobilières. Ces imputations sur le titre 3 auraient dû être portées sur le titre 5.

4. Un plafond d'emplois respecté, en dépit de besoins plus importants que prévus dans les tribunaux administratifs (TA)

Le présent programme, qui disposait d'un plafond d'emplois de 2.958 ETPT pour 2008, n'a consommé que 2.927 ETPT.

Le solde de 31 ETPT restant se décomposent comme suit : 15 ETPT de membres du Conseil d'Etat, 26 ETPT de magistrats administratifs, 13 ETPT d'agents du Conseil d'Etat, mais aussi un accroissement de 23 ETPT non prévus initialement d'agents de greffe des cours administratives d'appel (CAA) et des TA.

En effet, pour les agents de greffe des CAA et des TA, la totalité du plafond d'emplois initialement autorisé a été consommé afin de répondre aux besoins de ces juridictions administratives. Par ailleurs, l'existence d'ETPT disponibles au niveau du présent programme a permis de recruter des agents contractuels temporaires (vacataires) afin de faire face à la forte augmentation du contentieux des étrangers dans les TA.

B. UNE PERFORMANCE EN PROGRÈS

1. Les délais de jugement devant les cours administratives d'appel (CAA) et les tribunaux administratifs (TA) demeurent supérieurs à un an

L'évolution des délais moyens de jugement des affaires constatés en 2008 sont globalement satisfaisants pour les trois niveaux de juridictions (Conseil d'Etat, CAA et TA) avec toutefois quelques nuances.

Devant le Conseil d'Etat, le délai moyen diminue pour s'établir à 9 mois et 15 jours (contre 10 mois en 2007 et une cible de un an). Cette performance est d'autant plus appréciable qu'elle s'effectue malgré l'augmentation des contentieux, liée aux élections municipales et cantonales de mars 2008.

La situation devant les CAA est, en revanche, moins satisfaisante. Certes, le délai moyen devant ces juridictions est de un an et 21 jours, soit 10 jours de moins qu'en 2007. Toutefois, la cible de 11 mois paraît encore lointaine. Concernant l'activité des CAA, un élément de satisfaction réside dans le mouvement de résorption du stock d'affaires, la proportion d'affaires en stock depuis plus de 2 ans passant de 9,9 % en 2007 à 6,3 % en 2008.

Le délai moyen de jugement devant les TA poursuit son évolution à la baisse, même s'il reste supérieur à un an. De un an, 3 mois et 14 jours en 2006, il a été réduit à un an, 2 mois et 5 jours en 2007, pour atteindre un an et 29 jours en 2008. Ce résultat dépasse ainsi largement la cible fixée à un an et 5 mois par le projet annuel de performances (PAP) pour 2008 de la présente mission.

La situation des TA au regard du stock d'affaires en attente continue toutefois de susciter des inquiétudes. En effet, le stock d'affaires dont l'ancienneté est supérieure à 2 ans demeure à un niveau élevé de 24,7 % (contre 23,4 % en 2007 et une cible de 23 %). La nécessité de juger le plus rapidement possible les contentieux urgents (référés) et ceux enserrés dans des délais particuliers (reconduites à la frontière et nouvelle procédure applicable aux refus de titres de séjour assortis d'une obligation de quitter le territoire français, notamment) a freiné, au cours de l'année écoulée, les efforts entrepris pour redresser cet indicateur de performances.

2. La qualité des décisions juridictionnelles est maintenue

Les taux d'annulation des décisions rendues par une juridiction de niveau inférieur sont satisfaisants.

Ces taux se maintiennent en-deçà des plafonds définis par le PAP pour 2008, à l'exception du taux d'annulation par le Conseil d'Etat des jugements des TA (16,4 % en 2008 pour une cible de 15 % mais un résultat de 18 % en 2007).

Votre rapporteur spécial se félicite de constater que l'augmentation du nombre d'affaires jugées ne s'est donc pas traduite par une moindre qualité des décisions rendues par les juridictions administratives quel que soit leur niveau.

3. La productivité des magistrats s'accroît sensiblement tandis que celle des agents de greffe se stabilise

L'efficience des juridictions est mesurée dans le RAP par le nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe. De ce point de vue, votre rapporteur spécial constate que la productivité des magistrats s'est sensiblement accrue au cours de l'exercice 2008, tandis que celle des agents de greffe s'est, globalement, stabilisée.

Au Conseil d'Etat, le nombre moyen d'affaires traitées par membre de cette juridiction s'est élevé à 86 contre 85 en 2007 et une prévision de 80 dans le RAP pour 2008.

La productivité administrative atteint, en outre, les objectifs assignés aux CAA : 109 affaires traitées par magistrat contre 106 en 2007.

Dans les TA, la réalisation en 2008 (275 affaires traitées par magistrat) est également supérieure à celle de 2007 (262 affaires traitées par magistrat).

La productivité constatée en 2008 des agents de greffe est, toutefois, moins satisfaisante que celle des magistrats. En effet, au Conseil d'Etat 152 affaires ont été réglées par agent de greffe en moyenne, contre 154 en 2007. De même, dans les TA cette productivité a fléchi avec 185 affaires traitées (190 affaires traitées en 2007). En revanche, dans les CAA, le nombre d'affaires traitées par greffier a légèrement progressé pour atteindre 81 affaires (contre 78 en 2007).

Votre rapporteur spécial suivra avec attention l'évolution de cette productivité au cours du prochain exercice, sans perdre de vue qu'elle dépend pour beaucoup d'une optimisation du rapport entre le nombre de magistrats administratifs et le nombre de greffiers.

MISSION « CULTURE » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE » - M. Yann Gaillard, rapporteur spécial

PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. L'effort visant à améliorer la soutenabilité de la politique culturelle par une consommation raisonnée des autorisations d'engagement doit être poursuivi, sans nuire aux investissements nécessaires.

2. Les dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture » doivent être mieux évaluées pour que l'ampleur réelle de la politique culturelle soit appréciée.

3. Il est indispensable de consolider les données relatives aux opérateurs culturels et de renforcer la tutelle que le ministère de la culture exerce sur eux.

4. L'articulation et le nombre de maîtres d'oeuvre et de maîtres d'ouvrage publics doit être étudiée plus précisément ; le rôle du Centre des monuments nationaux dans ce domaine risque d'être redondant avec les nombreux services existant déjà. Il est désolant de ne pas parvenir à développer suffisamment de synergies dans ces domaines et de multiplier ainsi les intervenants. Votre rapporteur spécial craint des lourdeurs administratives et n'est pas certain que les gains de productivité et d'efficacité envisagés se réalisent à l'avenir.

I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA GESTION DE LA MISSION « CULTURE » EN 2008

En 2008, les crédits consommés de la mission « Culture » ont atteint 2,818 milliards d'euros en crédits de paiement et 2,808 milliards d'euros en autorisations d'engagement, répartis dans les trois programmes suivants :

- le programme 175 « Patrimoines », soit 1,19 milliard d'euros en autorisations d'engagement et 1,18 milliard d'euros en crédits de paiement ;

- le programme 131 « Création », soit 804,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 811,1 millions d'euros en crédits de paiement ;

- et le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », soit 810,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 823,8 millions d'euros en crédits de paiement.

A. UNE GESTION ADAPTÉE AUX CONTRAINTES PESANT SUR LA MISSION « CULTURE »

1. Le léger tassement de la consommation des autorisations d'engagement

Les tableaux suivants présentent les données générales de l'exécution de la mission « Culture » et du compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale ».

Rappelons que l'article 55 de la loi n°2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a prévu l'affectation directe au Centre national du cinéma (CNC) des taxes et prélèvements pesant sur les secteurs cinématographique et audiovisuel, ce qui prive de recettes le CAS98(*). L'article précité en prévoit donc la suppression, à compter du 31 décembre 2008, suppression dont les modalités sont prévues par l'article 7 de la présente loi de règlement. L'exécution 2008 est donc la dernière qui sera examinée dans le cadre de la loi de règlement. L'information du Parlement sera toutefois maintenue puisque la loi de finances pour 2009 a prévu la remise annuelle d'un rapport du CNC qui rend compte du rendement et de l'emploi prévisionnels des taxes, prélèvements et autres produits qui lui sont affectés.

Il convient de noter que l'exécution du CAS est satisfaisante : le taux d'exécution des crédits est de 118 % des crédits prévus en loi de finances initiale (LFI) pour 2008 et 99 % des crédits effectivement disponibles en 2008.

S'agissant de la mission « Culture », les résultats sont un peu plus nuancés :

- la consommation des crédits de paiement est correcte, soit 103 % des crédits prévus en LFI et 99 % des crédits ouverts en 2008 ;

- l'exécution des autorisations d'engagement est un peu moins satisfaisante, soit 98 % des crédits prévus en LFI et 88 % des crédits ouverts en 2008.

Le rapport annuel de performances de la mission « Culture » explicite ces résultats, notamment pour le programme 175 « Patrimoines » : « L'année 2008 s'est caractérisée par la poursuite de l'apurement des restes à payer sur les AE engagées antérieurement à 2008, surtout sur les actions 01 [Patrimoine monumental et archéologique], 03 [Patrimoine des musées de France] et 04 [Patrimoine archivistique et célébrations nationales] du programme.

En AE, la consommation atteste de la prudence des services dans la gestion des engagements nouveaux, afin d'assurer la soutenabilité de leur budget tout en maintenant leur niveau d'activité : 76,4 % des AE disponibles à l'engagement (AE ouvertes en 2008 et AE affectées non engagées antérieures à 2008) ont été consommées en 2008 ».

De même, pour le programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », il est indiqué qu'« une moindre consommation d'AE en intervention traduit le réel effort des services, en particulier déconcentrés pour suspendre ou différer certaines opérations d'intervention (investissement) afin de réduire les restes à payer ».

Votre rapporteur spécial se félicite que les services du ministère de la culture et de la communication aient ainsi pris en compte la problématique de la soutenabilité de la politique culturelle, sur laquelle il attire l'attention depuis plus de trois ans. Il ne faudrait pas toutefois que ce soit au détriment des investissements nécessaires dans le domaine notamment du patrimoine monumental.

Votre rapporteur spécial a noté que les restes à payer ont diminué de 22 % entre 2007 et 2008, passant de 951 à 744 millions d'euros. La couverture des restes à payer ne semble donc plus être une question préoccupante : elle correspond à la durée de vie des investissements que financent le ministère et ses services extérieurs. http://www.senat.fr/senfic/gaillard_yann94003t.html

2. La prise en compte de la contrainte de soutenabilité

Le rapport annuel de performances (RAP) relatif à la mission « Culture » présente des tableaux, pour chaque programme, intitulés « Suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement. ». Au-delà du traditionnel taux d'exécution de l'année, ces informations permettent d'inscrire l'action du ministère de la culture dans une perspective pluriannuelle de moyen terme, et ainsi de juger du caractère soutenable de la politique culturelle menée.

La consolidation des trois tableaux relatifs à chaque programme de la mission « Culture » est présentée ci-après. Elle amène votre rapporteur spécial à dresser deux constats :

- le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2008 est inférieur de 9,927 millions d'euros à celui des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2007. Cette diminution est la bienvenue, elle démontre que le ministère de la culture tente de desserrer la contrainte de soutenabilité qui pèse sur ses engagements. Pour autant, il serait préférable que cela ne corresponde pas à une réduction des investissements nécessaires, notamment dans le domaine du patrimoine, ce qui ne paraît pas être le cas dans la mesure où la contrainte de soutenabilité du seul programme « Patrimoines » augmente d'un peu plus de 10 millions d'euros ;

- le niveau du solde des engagements non couverts par des paiements à la fin de l'année 2008 atteint 1,37 milliard d'euros, ce qui représente 40,34 %, soit un peu moins de la moitié, des crédits de paiement consommés au cours de l'année 2008.

Il est regrettable que l'échéancier des engagements non couverts par des paiements ne soit pas présenté. Il s'agit, en effet, d'un élément déterminant, qui permettrait d'apprécier, au moment de la discussion d'un projet de loi de finances pour une année donnée, le poids des engagements passés susceptibles de peser sur le budget en cours d'examen et les marges de manoeuvre réelles du ministère.

De même, votre rapporteur spécial regrette que les données relatives aux opérateurs ne soient pas consolidées, afin d'avoir une vision complète des dépenses d'ores et déjà engagées dans le domaine culturel.

B. DES PISTES D'AMÉLIORATION À SUIVRE

1. Des sources de rigidités

Votre rapporteur spécial note que l'exécution de la mission « Culture » pourrait être améliorée, en volume et en procédure.

Ainsi, la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes pour la mission « Culture » met en évidence certaines rigidités auxquelles des solutions devraient être recherchées :

- le nombre trop élevé des budgets opérationnels de programme (BOP) ne disposant pas toujours d'un volume suffisant entraîne une faible application des « deux grands mécanismes de responsabilisation prévus par la LOLF » que sont la globalisation des crédits et leur fongibilité ;

- le poids des opérateurs du ministère dans la mise en oeuvre de ses actions a une conséquence immédiate, qui contrarie également la mise en oeuvre de la LOLF. En effet, « les subventions pour charges de service public allouées à ces derniers sont moins flexibles que les crédits d'intervention et présentent un haut degré d'inertie ». La Cour des comptes regrette, comme l'a souvent fait votre rapporteur spécial, que les données financières et comptables des opérateurs culturels, qui consomment plus de la moitié des crédits culturels, ne fassent l'objet d'aucune consolidation. Votre rapporteur spécial, dans un récent rapport d'information99(*), rappelait les enjeux liés à l'exercice plein de la tutelle sur les établissements culturels.

Votre rapporteur spécial souhaitait attirer l'attention sur l'appréciation que porte le rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable près le ministre de la culture et de la communication relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle de l'année 2008 sur les opérateurs culturels, appréciation qu'il partage largement. Dans cette perspective, l'encadré suivant présente deux extraits de ce rapport qui doivent faire l'objet d'un suivi attentif en 2009 et les années suivantes.

Extraits du rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable relatifs aux opérateurs culturels

1. Ces évolutions globales favorables (...) ne doivent pas cependant masquer certains risques :

- pour tout le secteur des opérateurs du « spectacle vivant », il existe, à terme, un risque pour la soutenabilité de leurs missions artistiques, dans la mesure où leurs recettes viendraient à fléchir, leurs dépenses structurelles (personnel, fonctionnement) à continuer de croître, dans un contexte budgétaire où leurs subventions seraient reconduites pour un même montant, au mieux ;

- pour certains établissements :

- l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) : il y a un risque structurel continu, dans la mesure où l'établissement vit des remboursements à venir de dépenses qu'il engage dans l'immédiat, donc dans un sous-financement chronique ;

- les caisses de retraite de l'Opéra national de Paris et du Théâtre français : il est probable que dans les deux ans qui viennent les besoins de financement se mettent à croître nécessitant, au-delà des prévisions actuelles, des abondements des subventions d'équilibre et donc des redéploiements à leur profit mais au détriment d'autres opérateurs ou d'autres actions subventionnées du secteur du « spectacle vivant » ;

- le musée Rodin : le musée vit de ses recettes (...) mais pourrait à terme devenir déficitaire et devoir être subventionné

2. Parmi les autres points à souligner, il faut noter : (...)

- le renforcement de la tutelle des opérateurs à opérer, notamment sur la politique salariale à mener dans leurs établissements pour les contractuels, une décision sur ce point pouvant avoir des conséquences sur les besoins de subventions pour charges de service public.

Il convient donc que le ministère suive et coordonne la mise en place de « grilles de rémunérations » ou de normes pour lui-même et pour les opérateurs, pour éviter des effets d'aubaine, une course à l'indice entre établissements suscitant une concurrence malsaine (en même temps qu'elle obère leur soutenabilité financière en minimisant les fonds de roulement) (...).

Source : rapport annuel du contrôle budgétaire et comptable près le ministre de la culture et de la communication relatif à l'exécution budgétaire et à la situation financière et comptable ministérielle de l'année 2008

2. La nécessaire amélioration des dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture »

L'une des observations de la Cour des comptes, dans le cadre de sa note d'exécution budgétaire précitée, porte sur les dépenses fiscales rattachées à la mission « Culture ». La Cour des comptes recommande de « chiffrer et rattacher à la mission l'ensemble des dépenses fiscales bénéficiant au secteur culturel, notamment pour ce qui concerne le mécénat ».

Votre rapporteur spécial constate le dynamisme des dépenses fiscales en 2008. Alors que la norme de progression des dépenses du budget général avait été fixée à 0,8 % en 2008, la progression des dépenses fiscales a été 7 fois plus rapide, s'élevant à 7,19 %.

Les principales dépenses fiscales atteignent 359 millions d'euros en 2008, ainsi répartis :

- pour le programme « Patrimoines » : 171 millions d'euros, il s'agit notamment du dispositif Malraux pour 45 millions d'euros et des mesures en faveur des monuments historiques : déduction des charges foncières pour 40 millions d'euros, et imputation des déficits fonciers sur le revenu global pour 40 millions d'euros ;

- pour le programme « Création » : 188 millions d'euros, dont le crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres cinématographiques, soit 50 millions d'euros, le crédit d'impôt pour dépenses de production d'oeuvres audiovisuelles, soit 40 millions d'euros, la réduction d'impôt pour investissement dans les SOFICA pour 30 millions d'euros.

- aucune dépense fiscale n'est rattachée au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » en 2008.

Votre rapporteur spécial regrette que la réduction d'impôt accordée au titre du mécénat de droit commun ne soit pas comptabilisée, comme le remarque la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire. Il s'agit de 100 à 200 millions d'euros, soit un montant total de dépenses fiscales qui devrait être compris pour l'ensemble de la mission entre 459 et 559 millions d'euros.

De plus, dix dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Culture » sans que leur produit ne soit connu, ou avec un montant inférieur à 0,5 million d'euros, ne figurant donc pas dans les tableaux récapitulatifs.

Votre rapporteur spécial a bien noté les explications et précisions apportées par la ministre de la culture et de la communication, entendue mardi 23 juin par votre commission des finances. Il apparaît que la forte progression des dépenses fiscales culturelles repose sur la réévaluation, peut-être excessive, du produit de deux d'entre elles : la suppression du prélèvement de 20 % sur les capitaux décès lorsque le bénéficiaire est exonéré de droits de mutation à titre gratuit en cas de dons aux associations culturelles, d'une part, et la réduction d'impôt sur les sociétés pour les entreprises ayant effectué des versements en faveur de l'achat de Trésors nationaux et autres biens culturels spécifiques, d'autre part.

De plus, les dépenses relatives au mécénat de droit commun ne peuvent pas être comptabilisées à ce jour, les imprimés fiscaux ne permettant pas de distinguer l'effort consenti par les entreprises en faveur du mécénat culturel. Pour obtenir une évaluation plus fiable et précise de ce type de dépense fiscale, une étude a été demandée par le ministère au centre pour la recherche économique et ses applications (CEPREMAP), ainsi que l'adaptation des imprimés fiscaux. Votre rapporteur spécial sera attentif à l'évolution de cette situation.

II. ANALYSE PAR PROGRAMME DE LA PERFORMANCE ET DES POINTS SAILLANTS DE L'EXCUTION 2008

La performance globale de la mission « Culture » doit encore être améliorée :

- 31 % seulement des objectifs sont atteints ou dépassés ;

69 % des objectifs ne sont pas remplis. Parmi ceux-ci, 40,58 % des objectifs ne sont pas atteints mais présentent une amélioration significative et 18,84 % ne sont pas renseignés.

A. LE PROGRAMME 175 « PATRIMOINES »

La performance du programme 175 a fait l'objet d'une étude détaillée lors de l'exécution 2007100(*) ; votre rapporteur spécial vous proposera donc d'examiner quelques points saillants de l'exécution en 2008 du programme 175 « Patrimoines », sans revenir sur la performance.

1. L'installation d'un nouveau maître d'ouvrage et maître d'oeuvre contesté par votre rapporteur spécial : le Centre des monuments nationaux (CMN)

Le centre des monuments nationaux (CMN) est finalement devenu maître d'ouvrage et maître d'oeuvre, alors que la commission des finances avait exprimé ses doutes sur la pertinence de cette évolution. Doutes qui avaient été partiellement entendus puisque la recette fiscale attribuée au CMN (70 millions d'euros par an provenant des droits de mutation), et très vivement critiquée par la commission des finances, a été supprimée un an après sa création101(*).

La révision générale des politiques publiques (RGPP) prévoit de rapprocher les deux maîtres d'oeuvres du ministère de la culture que sont l'établissement public de maîtrise d'ouvrage culturelle (EMOC) et le service national des travaux (SNT). Il ne semble pas vraiment pertinent dans ce contexte de créer un nouveau maître d'oeuvre, le CMN, même si les conclusions du rapport du rapport Godderidge-de Salins, remis en juin 2008 vont dans ce sens.

Il est précisé que le CMN sera maître d'oeuvre et maître d'ouvrage uniquement pour les monuments historiques qu'il recevra en dotation, cette réforme allant dans le sens plus général de la réforme de la maîtrise d'ouvrage prévue par l'ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protégés. On pourrait considérer que le nouveau statut du CMN permettra une plus grande efficacité des opérations de conservation, d'entretien, de restauration et d'ouverture au public des monuments remis en dotation à cet établissement public.

Votre rapporteur spécial sera attentif au devenir des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et en leur sein aux conservations régionales des monuments historiques (CRMH) qui ne traitaient pas que des dossiers de l'Etat. Lors de son audition, précitée, par votre commission des finances, la ministre de la culture et de la communication a affirmé que les DRAC conserveraient leurs missions de maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration des monuments historiques affectés à la direction de l'architecture et du patrimoine. http://www.senat.fr/senfic/fourcade_jean_pierre77019e.html

Votre rapporteur spécial se demande s'il ne serait pas plus pertinent de renoncer à cette réforme qui n'était peut-être finalement qu'un prétexte pour permettre l'affectation d'une recette fiscale à la restauration des monuments historiques, par le biais d'un CMN « rénové », et qui n'a plus de raison d'être.

2. Les points saillants de l'exécution du programme 175 en termes de monuments historiques

La gestion des crédits dans le secteur des monuments historiques en 2008 a été marquée par :

- la priorité accordée à l'entretien et à la restauration des monuments n'appartenant pas à l'Etat. Globalement, dans le secteur des monuments historiques en 2008, 51 % des dépenses (en crédits de paiement) ont été réalisées en faveur des monuments n'appartenant pas à l'Etat, soit un total de 146,5 millions d'euros. La fongibilité a été exercée en faveur des opérations conduites sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat en faveur de monuments n'appartenant pas à l'Etat à partir des crédits prévus en loi de finances initiale en dépenses d'intervention. L'exécution sur ces crédits en 2008 s'élève à 12,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et 50,8 millions d'euros en crédits de paiement ;

- l'accent mis sur l'apurement des restes à payer. L'objectif pour le ministère a été de réduire le taux de rigidité du budget des monuments historiques, c'est-à-dire la part des paiements de l'année correspondant à des engagements des années antérieures. En 2008, les crédits de paiement ont été majoritairement consacrés au paiement d'opérations commencées en 2005 et antérieurement. Ainsi, les directions régionales des affaires culturelles ont consacré près de 70 % de leurs dépenses d'investissement en crédits de paiement (tous types de propriétaires confondus) au paiement de ces opérations anciennes ;

- la fin du paiement des chantiers de restauration de la Cité de l'architecture et du Patrimoine (CAPA) et du Grand Palais. 2008 a permis d'honorer les dernières factures liées aux travaux de réhabilitation de la CAPA et des travaux de restauration des façades du Grand Palais.

Aucun report vers l'année 2009 n'est à noter dans ce secteur, mis à part le report des fonds de concours issus de participations diverses aux travaux de restauration des immeubles classés monuments historiques ou inscrits à l'inventaire supplémentaire (4,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5,4 millions d'euros en crédits de paiement).

B. LE PROGRAMME 131 « CRÉATION »

1. Une performance assez faible, des indicateurs qui doivent être affinés

S'agissant de l'objectif 1 « Inciter à l'innovation et à la diversité de la création », son évolution est satisfaisante, exception faite du deuxième indicateur, relatif au taux d'entrée dans les dispositifs de soutien, mesurant le renouvellement des équipes artistiques aidées, qui a diminué depuis 2006, comme le note d'ailleurs la Cour des comptes dans sa note d'exécution budgétaire précitée.

L'objectif 2 « Donner des bases économiques et professionnelles à la création » doit être analysé de façon nuancée. Les bons résultats de l'indicateur 2.1 « Equilibre financier des opérateurs » ne portent que sur l'Opéra national de Paris, l'Opéra comique et les cinq théâtres nationaux, ce qui biaise les résultats. La Cour des comptes note de plus que la progression du taux d'autofinancement des structures subventionnées (précitées) « jointe à la stabilité de la part des charges fixées montre qu'à rebours d'une idée reçue dans le secteur culturel, les dispositifs de financement extrabudgétaire ne modifient pas la nature des dépenses qu'ils soutiennent, et créent donc un effet de cliquet potentiellement problématique ». De plus, l'indicateur 2.4 « optimisation de la procédure de traitement des demandes de subvention » n'est pas au point et ne donne pas lieu à une « évaluation normalisée » selon la Cour des comptes.

L'objectif 3 « Augmenter la fréquentation du public dans les lieux culturels sur l'ensemble du territoire » pose de réelles questions de politique culturelle. Ainsi la « fréquentation des lieux subventionnés par le public scolaire », indicateur 3.3, a-t elle une cible plus basse que les résultats enregistrés en 2006. Cette cible n'est n'ailleurs pas atteinte pour les lieux dédiés à l'art plastique, alors même qu'était mise en place l'expérimentation sur la gratuité des musées pour le jeune public. Il est regrettable que le lien éventuel entre cette expérimentation et les résultats de performance d'autres lieux, non inclus dans le champ de l'expérimentation, ne soit pas exploré. La lecture de la performance des crédits alloués à ces secteurs et de la gestion menée en 2008 s'en trouve brouillée.

Enfin, l'objectif 4 « Diffuser davantage les oeuvres et les productions culturelles en France et à l'étranger » est très peu renseigné. Votre rapporteur spécial n'est donc pas en mesure d'apprécier les actions menées dans ce secteur. Il remarque que « l'effort de diffusion territoriale », en l'occurrence les expositions des fonds régionaux d'art contemporain (FRAC) hors les murs ont été de 83 %, pour une cible fixée à 73 %. Ce résultat est intéressant, et le rapport annuel de performances souligne « le rôle structurant des FRAC en termes de rayonnement régional », votre rapporteur spécial suit toutefois l'analyse de la Cour des comptes qui suggère de mettre en relation ces taux avec « quelques indicateurs d'efficience en matière de gestion, et notamment avec la part du budget des FRAC consacrée aux acquisitions, qui avec 17,7 % en 2008 apparaît encore structurellement faible ».

2. Des points de satisfaction dans l'exécution 2008 : la préservation des crédits du fonds européen de développement régional (FEDER)

En 2008, les crédits ont été prioritairement consacrés au paiement des opérations à contrepartie FEDER, sur lesquelles votre rapporteur spécial avait attiré l'attention dès 2007, et au règlement des opérations achevées. Compte tenu de cette absolue priorité et de la nécessité, par ailleurs, d'assurer le règlement d'opérations terminées hors FEDER, le responsable de programme a décidé de procéder à des redéploiements à partir des crédits centraux.

Pour une grande partie, soit 17,33 millions d'euros, ces crédits ont permis d'honorer l'ensemble des engagements de l'Etat pris au titre de sa participation dans des opérations à contrepartie FEDER, qui devaient être honorés avant la fin de l'exercice 2008 afin de garantir le versement de la contrepartie de crédits européens. Parmi ces opérations, on relève le Zénith de Saint-Etienne et celui d'Amiens pour 2 millions d'euros chacun, les scènes nationales de La Rochelle et de Calais pour plus de 3,15 millions d'euros, les scènes de musiques actuelles (SMAC) de Saint-Etienne, d'Alençon, de Caen ou encore de Saint-Nazaire pour 1,65 million d'euros, le Quai à Angers pour 3,58 millions d'euros, les théâtres de Millau, Montluçon, du Puy ou de Bayonne pour plus de 3 millions d'euros, ou encore des équipements destinés aux arts du cirque à Cherbourg et Bourg-Saint-Andéol pour près de 0,6 millions d'euros.

De plus, 11,15 millions d'euros ont par ailleurs été consacrés à la réduction de la dette sur des opérations dont la livraison est intervenue en 2008 ou sur les exercices antérieurs : Il s'agit des Zéniths pour 2,75 millions d'euros (à Nantes, Strasbourg, Auxerre, Limoges, Reims, et Vitry-le-François), du théâtre national de Bretagne à Rennes pour 1,69 million d'euros, du Centre national de création et de diffusion culturelle de Toulon pour plus de 1,3 million d'euros, du théâtre d'Arras pour 0,7 million d'euros ou encore du théâtre de Laval pour 0,55 million d'euros. Sur ces 11,15 millions d'euros, 2,75 millions ont permis d'honorer des demandes de paiement présentées par des collectivités territoriales pour des montants plus modestes compris entre 0,05 million d'euros et 0,4 million (le théâtre Anne de Bretagne à Vannes, le théâtre Garonne à Toulouse le théâtre des Ilets à Montluçon, le théâtre de la Renaissance à Mondeville, etc.). 0,6 million d'euros ont été consacrés par les DRAC à la liquidation de petites opérations dont les montants varient entre 800 et 50.000 euros. Enfin, il faut souligner que les ultimes engagements au titre du précédent contrat de projets Etat-Régions CPER (2000-2006) ont été soldés pour 0,03 million d'euros.

C. LE PROGRAMME 224 « TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE »

1. L'appréciation de la performance reste satisfaisante

L'ensemble des indicateurs présentés dans le volet performance a pu être renseigné. Le rapport annuel de performances précise que ce résultat a pu être obtenu « grâce au travail en amont de l'ensemble des services du ministère, les établissements publics participant au renseignement de 67 % des indicateurs et les DRAC au renseignement de plus de la moitié ». Le rapport annuel de performances de 2007 contenait encore 16,67 % d'indicateurs non exploitables.

En 2008, 55 % des indicateurs témoignent d'une amélioration ou d'un maintien des résultats par rapport à 2007, et 67 % des indicateurs ont un résultat globalement conforme ou supérieur à la prévision.

2. Un exercice bien compris de la fongibilité

Le Délégué adjoint au développement et aux affaires internationales, responsable du programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », indique que la politique d'intervention dans son secteur d'action a pu être maintenue à un niveau satisfaisant, en cohérence avec les priorités du ministère, notamment en termes d'éducation artistique, grâce à l'abondement de ces politiques culturelles par fongibilité à partir de l'action « Fonctions de soutien ».

Il précise : « ainsi, par rapport à la LFI 2008 : les dotations des actions « Soutien aux établissements d'enseignement supérieur et insertion professionnelle » et « Soutien à l'éducation artistique et culturelle » sont globalement conformes aux prévisions et ont été abondées, par fongibilité, les actions « Action culturelle internationale » et « Soutien aux établissements d'enseignement spécialisé ». La gestion 2008 a été marquée par une accélération des dépenses d'investissement notamment en crédits de paiement. Ceci s'explique notamment par la fongibilité exercée depuis les crédits d'intervention qui a permis aux directions de réduire les engagements de l'Etat sur les opérations engagées avant 2008 ».

Votre rapporteur spécial constate que l'exercice de la fongibilité est possible au sein du présent programme. La création d'une action « soutien » ne sanctuarise donc pas, comme il l'avait craint, les dépenses de personnel et de fonctionnement qui y sont regroupées. Il serait toutefois souhaitable que la réduction des engagements de l'Etat soit précisée, afin d'apprécier les choix réalisés.

D. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE »

Ce CAS est clos depuis le 31 décembre 2008, les indicateurs de performance étaient en cours de construction, à la demande réitérée de votre commission des finances. Ils sont encore peu renseignés, et ne permettent pas une lecture correcte de la performance du CAS.

Votre rapporteur spécial sera particulièrement attentif au rapport qui lui sera remis sur les performances du CNC lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2010, et ne peut aller plus loin dans l'examen d'un CAS voué à la disparition.


Le compte rendu de l'audition, le 23 juin 2009, de Mme Christine Albanel, ministre de la culture et de la communication, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (Mission « Culture ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090622/fin.html#toc2

MISSION « DÉFENSE » - MM. François Trucy, Jean-Pierre Masseret et Charles Guené, rapporteurs spéciaux

I. LA PERFORMANCE DE LA MISSION EN 2008

A. UN « TAUX DE SUCCÈS » GLOBAL DE 56 %, LÉGÈREMENT SUPÉRIEUR À CELUI DES AUTRES MISSIONS

La mission « Défense » présente un taux de renseignement optimal de ses indicateurs : celui-ci, de 98 % l'année dernière, est désormais de 100 %.

Le « taux de succès », c'est-à-dire la proportion d'indicateurs au moins aussi bons que la prévision, est de 56 %, soit légèrement au-dessus de la moyenne des différentes missions, comme le montre le tableau ci-après.

La performance de la mission « Défense » : comparaison avec les autres missions

(en % des indicateurs)

Missions du budget général

Atteint ou dépassé

Progression significative

Non atteint

Non renseigné

Sécurité civile

86

0

14

0

Direction de l'action du Gouvernement

85

15

0

0

Développement et régulation économiques

76

7

3

14

Administration générale et territoriale de l'Etat

71

17

8

4

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

71

7

18

4

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

65

13

12

10

Pilotage de l'économie française

64

9

27

0

Engagements financiers de l'Etat

62

8

19

11

Aide publique au développement

57

19

5

19

Ecologie, développement et aménagement durables

57

16

22

5

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

56

13

31

0

Défense

56

24

20

0

Sécurité

55

13

32

0

Régimes sociaux et de retraite

54

13

29

4

Conseil et contrôle de l'Etat

52

24

16

8

Sport, jeunesse et vie associative

52

19

24

5

Politique des territoires

50

17

33

0

Relations avec les collectivités territoriales

50

20

30

0

Santé

48

22

22

8

Médias

47

16

37

0

Action extérieure de l'Etat

46

33

14

7

Travail et emploi

42

11

22

25

Justice

40

22

28

10

Immigration, asile et intégration

36

46

9

9

Solidarité, insertion et égalité des chances

36

16

24

24

Outre-mer

33

17

25

25

Recherche et enseignement supérieur

33

19

24

24

Culture

31

28

28

13

Sécurité sanitaire

25

50

25

0

Enseignement scolaire

23

20

41

16

Ville et logement

23

19

26

32

Moyenne

51,0

18,5

21,5

8,9

Source : ministère du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat

B. DES LACUNES POUR CERTAINES FONCTIONS ESSENTIELLES

Ce « taux de succès » de 56 % ne doit pas dissimuler que les résultats sont insuffisants pour certaines fonctions essentielles.

Le « taux de succès » varie considérablement d'un programme à l'autre :

- les programmes 146 « Equipement des forces » et 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » ont atteint plus de 70 % de leurs objectifs ;

- les programmes 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de défense » ont réalisé des performances inférieures à la moyenne des missions.

La performance des différents programmes de la mission « Défense »

Programme

Responsable

Dépenses
(en milliards d'euros)

Situation des différents indicateurs (en %)

Atteint ou dépassé

Progression significative

Non atteint

146 Equipement des forces

Général d'armée Jean-Louis GEORGELIN (chef d'état-major des armées) / François LUREAU puis Laurent COLLET-BILLON (délégué général pour l'armement)

10,3

75

25

0

144 Environnement et prospective de la politique de défense

Michel MIRAILLET (directeur des affaires stratégiques)

1,7

71

0

29

178 Préparation et emploi des forces

Général d'armée Jean-Louis GEORGELIN (chef d'Etat-major des armées)

22,2

50

28

22

212 Soutien de la politique de défense

Christian PIOTRE (secrétaire général pour l'administration)

3,4

38

38

24

Mission « Défense »

 

37,6

56

24

20

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances pour 2008

Le fait que moins de la moitié des indicateurs du programme 212 aient été conformes aux prévisions n'est pas préoccupant en soi et ne trahit d'ailleurs pas nécessairement une mauvaise gestion du programme, d'autant plus que si seulement 38 % des indicateurs ont atteint les prévisions, ce sont aussi 38 % d'entre eux qui ont connu une progression significative.

Les résultats décevants du programme 178 sont en revanche préoccupants, dans la mesure où c'est de ce programme que dépend l'efficacité opérationnelle des armées.

S'il fallait retenir un seul indicateur de la mission « Défense », ce serait probablement celui relatif aux capacités de projection de l'armée de terre, dont dépend directement l'impact opérationnel global. La prévision a été atteinte à 100 % (renfort des forces de présence et de souveraineté et capacité de réaction « à temps » sous 30 jours) ou 98,4 % (capacité de réaction immédiate entre 12 h et 9 jours), ce qui peut rendre a priori surprenant le commentaire pessimiste102(*) qui l'accompagne. 

Cela vient du fait que les contrats opérationnels, utilisés pour renseigner les documents budgétaires, prévoient des objectifs de projection nettement inférieurs à ceux des lois de programmation. Cela permet d'afficher un taux de succès satisfaisant, alors même que l'objectif défini par la loi est loin d'être atteint.

Les rapporteurs spéciaux consacrent des développements détaillés aux capacités de projection de l'armée de terre dans leur avis relatif au projet de loi de programmation militaire 2009-2014.

II. L'EXÉCUTION DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2003-2008

A. DES DÉPENSES INFÉRIEURES À LA PROGRAMMATION DE 4,5 MILLIARDS D'EUROS APRÈS PRISE EN COMPTE DES « BOURRAGES »

Le présent projet de loi est l'occasion de faire un premier bilan de l'exécution de la loi de programmation militaire 2003-2008.

Selon le ministère de la défense, sur la totalité de la période, les dépenses ont été inférieures de seulement 0,6 milliard d'euros aux crédits de paiement inscrits en lois de finances initiales. Cependant, si l'on prend en compte les « bourrages » (c'est-à-dire les dépenses qui n'entraient normalement pas dans le champ de la loi de programmation), il a manqué 3,9 milliards d'euros par rapport aux crédits de paiement inscrits en lois de finances initiales. Si l'on considère en outre le fait que les lois de finances n'ont pas été parfaitement indexées sur l'inflation, les crédits manquants se sont élevés à 4,5 milliards d'euros au total.

La loi de programmation militaire 2003-2008 : un premier bilan

(en milliards d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Total

Programmation

Annuité LPM en euros 2003 (montants figurant dans la LPM)

13,7

14,6

14,7

14,8

15

15,1

87,9

Prévision d'inflation associée à la LFI (moyenne annuelle)

 

1,60%

1,80%

1,70%

1,50%

2,80%

 

Ce qu'aurait été une indexation sur la prévision d'inflation associée à la LFI (prévue par la LPM)

13,7

14,8

15,2

15,6

16

16,6

91,9

Annuité LPM résultant d'une indexation à 1,5 %

13,7

14,8

15,2

15,5

15,9

16,2

91,3

LFI

13,6

14,8

15,1

15,5

15,9

16

90,9

Exécution

Dépenses qui ne relèvent pas de la LPM (« bourrage ») :

0,4

0,5

0,4

0,5

0,7

0,8

3,3

dont :

             

Recherche duale (ex-BCRD), au bénéfice du CNES

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

1,2

Restructuration de DCN (volet social)

0,2

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

1,3

FREMM (dépenses non prises en compte par les ressources budgétaires)

0

0,0

0

0,1

0,3

0,4

0,8

Consommation (transferts CEA compris) :

             

Consommation dont « bourrage » ci-dessus

13,3

13,8

15,7

16

15,7

15,8

90,3

Ecart entre consommation y c « bourrages » et LFI

-0,3

-1

0,6

0,5

-0,2

-0,2

-0,6

Consommation hors « bourrages » ci-dessus

12,9

13,3

15,3

15,5

15

15

87

Ecart entre consommation hors « bourrages » et LFI

-0,7

-1,5

0,2

0

-0,9

-1

-3,9

Ecart entre consommation hors « bourrages » et loi de programmation militaire indexée sur l'inflation

-0,8

-1,5

0,1

-0,1

-1

-1,2

-4,5

Source : ministère de la défense

B. UN COÛT DES PRINCIPAUX PROGRAMMES D'ARMEMENT INFÉRIEUR DE 3 MILLIARDS D'EUROS AUX PRÉVISIONS INITIALES

Ces 4,5 milliards d'euros « manquants » doivent être mis en relation avec le fait que le coût des principaux d'armement a dans l'ensemble été inférieur de près de 3 milliards d'euros à ce qui était initialement prévu.

Ainsi, les dérapages, concentrés sur un petit nombre de programmes, sont plus que compensés par des économies sur les autres programmes.

Coût des principaux programmes d'armement : Prévision et exécution (2003-2008)

(crédits de paiement en millions d'euros 2003)

Programmes

Dotation LPM

Dotation LFI

Exécution constatée

Ecarts exécuté/LPM

Ecarts exécuté/LFI

SNLE NG et son environnement

2 000

2 107

2 387

387

280

Missile MSBS M51

2 887

3 100

3 240

353

140

FSAF (Famille de systèmes sol-air futurs)

792

981

1 124

331

143

A 400M (avion de transport futur)

1 451

1 567

1 581

130

13

Mirage 2000 N - K3

0

133

97

97

-36

Total des principaux programmes présentant des surcoûts par rapport à la LPM

7 130

7 889

8 429

1 299

540

LRM NG

1 208

819

654

-553

-164

MIDS

897

636

434

-464

-202

Valorisation 155 AU F1

559

307

170

-389

-137

Torpille MU 90

838

817

455

-383

-362

MARTHA étape 2

550

266

192

-358

-73

LECLERC char

1 209

1 034

874

-335

-160

COUGAR : rénovation

1 418

1 317

1 131

-286

-186

SYRACUSE III

213

50

12

-202

-38

FREMM (frégates multi-missions)

165

37

12

-153

-25

RAFALE

235

171

83

-152

-88

SUPER ETENDARD Standard 5

1 229

1 101

1 080

-149

-20

TIGRE : Hélicoptère HAP/HAD

160

41

30

-130

-12

Deuxième porte-avions (PA2)

8 472

7 953

8 354

-118

401

HELIOS II

144

37

27

-117

-10

Valorisation ROLAND

174

79

56

-117

-23

Frégate de défense aérienne HORIZON

1 238

582

1 122

-116

539

NH 90

177

159

131

-47

-28

SCCOA étape 3 (Système de commandement et de conduite des opérations aériennes)

925

1 009

880

-46

-129

SNA Barracuda

102

125

91

-11

-34

Total des principaux programmes présentant des coûts inférieurs à ceux prévus par la LPM

19 914

16 540

15 788

-4 125

-752

Total général

27 044

24 429

24 217

-2 827

-212

NOTA : L'actualisation en milliards d'euros de 2003 de l'annuité 2008 a été réalisée sur une hypothèse d'évolution de 1,5 % par an.

Source : ministère de la défense

III. LES FAITS SAILLANTS DE L'EXÉCUTION 2008

A. LA NON-CONSOMMATION DES CRÉDITS DE REPORT

1. L'application à la défense de la norme de dépense ministérielle

Comme en 2007, et contrairement à 2006, le ministère de la défense n'a pas été autorisé à dépasser le montant des dotations inscrites en loi de finances initiale, et à consommer une partie des crédits reportés de l'exercice précédent.

Ainsi, si la consommation des crédits de la loi de finances initiale et des fonds de concours a été de 100 %, elle n'a été que de 97 % pour l'ensemble des crédits disponibles, comme le montrent les tableaux ci-après.

L'évolution des ressources disponibles (crédits de paiement)

(en millions d'euros)

 

1

2

3

4= 5-1-2-3

5

 

LFI 2008

Reports

FC et ADP

Autres mvts et LFR

Ressources dispo 2008

144 - Environnement et prospective

1 654,46

35,23

18,38

-6,10

1 701,97

Titre 2 - personnel

498,32

   

8,63

506,95

Autres titres

1 156,14

35,23

18,38

-14,73

1 195,02

 

         

178 - Préparation et emploi des forces

21 350,11

193,13

597,94

300,59

22 441,78

Titre 2 - personnel

15 242,48

0,24

295,50

37,70

15 575,93

Autres titres

6 107,63

192,89

302,44

262,89

6 865,85

 

         

146 - Equipement des forces

10 421,63

1 349,89

92,33

-548,41

11 315,44

Titre 2 - personnel

892,36

     

892,36

Autres titres

9 529,27

1 349,89

92,33

-548,41

10 423,08

 

         

212 - Soutien de la politique de défense

3 439,41

50,49

4,48

-63,03

3 431,36

Titre 2 - personnel

1 757,07

   

-38,18

1 718,89

Autres titres

1 682,34

50,49

4,48

-24,85

1 712,47

Total mission Défense

36 865,62

1 628,75

713,13

-316,95

38 890,54

Titre 2 - personnel

18 390,23

0,24

295,50

8,15

18 694,12

Autres titres

18 475,39

1 628,51

417,62

-325,10

20 196,42

La consommation ces crédits disponibles (crédits de paiement)

(en millions d'euros et en %)

 

6

7=5-6

8=6/(1+3)

9=6/5

 

Consommé au 31/12/08

Crédits non consommés

Taux de consommation (LFI et FDC)

Taux de consommation (crédits dispo.)

144 - Environnement et prospective

1 664,90

37,07

100%

98%

Titre 2 - personnel

506,64

0,31

102%

100%

Autres titres

1 158,26

36,75

99%

97%

 

       

178 - Préparation et emploi des forces

22 238,94

202,83

101%

99%

Titre 2 - personnel

15 570,49

5,44

100%

100%

Autres titres

6 668,45

197,39

104%

97%

 

       

146 - Equipement des forces

10 346,11

969,33

98%

91%

Titre 2 - personnel

889,46

2,90

100%

100%

Autres titres

9 456,66

966,42

98%

91%

 

       

212 - Soutien de la politique de défense

3 364,72

66,64

98%

98%

Titre 2 - personnel

1 718,51

0,38

98%

100%

Autres titres

1 646,21

66,26

98%

96%

Total mission Défense

37 614,68

1 275,87

100%

97%

Titre 2 - personnel

18 685,09

9,04

100%

100%

Autres titres

18 929,59

1 266,83

100%

94%

Source : ministère de la défense

B. UNE ANTICIPATION DU DISPOSITIF PRÉVU PAR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 POUR LE FINANCEMENT DES OPEX

Le projet de loi de programmation militaire 2009-2014 prévoit, pour le financement des opérations extérieures (OPEX), qu' « en gestion, les surcoûts nets non couverts par la provision [de la loi de finances] (surcoûts hors titre 5 nets des remboursements des organisations internationales) seront financés par prélèvement sur la réserve de précaution interministérielle ».

La réserve à laquelle il est fait allusion est la réserve de précaution prévue par l'article 51 de la LOLF.

Il s'agit d'une innovation par rapport à la pratique constante de ces dernières années, qui a consisté à financer le supplément de surcoût des OPEX par rapport au montant inscrit en loi de finances initiale par la loi de finances rectificatives de fin d'année, dont le ministère de la défense n'avait pas le temps de consommer les crédits, ou par décret d'avance « gagé » par la suppression de crédits d'équipement militaire.

Le financement du supplément de surcoût des OPEX en 2008 a anticipé sur cette nouvelle pratique. Ainsi, sur les 221 millions d'euros d'annulations de crédits (hors titre 2) destinés à financer le surcoût des OPEX, plus de 40 millions d'euros ont été financés par les ministères civils.

Le financement du surcoût supplémentaire des OPEX en 2008

Contrairement aux années précédentes, en 2008 les annulations ont peu porté sur les programmes d'armement.

En effet, si l'on se limite aux 221,2 millions d'euros (hors titre 2) d'augmentations d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement correspondant aux OPEX, la répartition a été la suivante.

Le financement du coût supplémentaire des OPEX (hors dépenses de titre 2)

(crédits de paiement et autorisations d'engagement, en millions d'euros)

     

Annulations brutes

Ouvertures brutes

 

Ministère de la défense

 

-178,7

221,2

Mission « Défense » 

 

-172,4

221,2

Environnement et prospective de la politique de défense

144

-4,0

 

Préparation et emploi des forces

178

 

221,2

Soutien de la politique de la défense

212

-9,4

 

Équipement des forces

146

-159,0

 

Mission « Anciens combattants »

 

-1,3

 

Mission « Recherche »

 

-5,0

 

Ministères civils

 

-42,5

 

 TOTAL

 

-221,2

221,2

Source : commission des finances, d'après le ministère de la défense (contrôle trimestriel de l'exécution du budget de la défense, 19 novembre 2008)

Ainsi, selon le ministère de la défense, sur les 221,2 millions d'euros d'annulations :

- seulement 178,7 millions d'euros ont été supportées par le ministère de la défense, dont 172,4 millions d'euros par la mission « Défense », les 42,5 millions d'euros restants ayant été supportés par les ministères civils ;

- parmi les 159 millions d'euros d'annulations de crédits du programme 146 « Equipement des forces », une centaine correspondent au programme du deuxième porte-avions, qui a été « suspendu » jusqu'en 2011, et n'ont donc pas eu de conséquence concrète.

C. COMME LES ANNÉES PRÉCÉDENTES, DES EFFECTIFS INFÉRIEURS AUX PRÉVISIONS MALGRÉ UNE MASSE SALARIALE SUPÉRIEURE

Comme les années précédentes, les dépenses de personnel de la mission « Défense » ont été nettement supérieures aux prévisions, malgré de moindres effectifs, comme le montrent les tableaux ci-après.

Les dépenses de personnel de la mission « Défense » : prévision et exécution

1° Les dépenses de personnel

(en euros)

 

2006

2007

2008

Prévision

17 945 893 132

18 366 714 487

18 680 230 513

Exécution

18 040 442 319

18 508 875 416

18 685 091 189

Ecart

+ 94 549 187

+142 160 929

+4 860 676

2° Les effectifs correspondants

(en ETPT)

 

2006

2007

2008

Prévision

334 204

329 907

320 612

Exécution

324 443

322 066

315 327

Ecart

-9 761

-7 841

-5 285

Source : lois de règlement

IV. DES CHARGES ET DES RESTES À PAYER TOUJOURS IMPORTANTS

Le fait que, malgré le niveau élevé des reports de 2007 sur 2008, le taux de consommation des crédits ait été identique à celui de la loi de finances initiale, a eu en 2008 les mêmes conséquences que les années précédentes, avec d'importantes charges et restes à payer.

Charges à payer, reports de charges, restes à payer

Les charges à payer (de l'ordre de 2,5 milliards d'euros fin 2008), concept découlant de la LOLF, regroupent les dépenses rattachées à l'exercice (ou à un exercice antérieur) et qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci.

Le report de charges de l'année (concept moins large que celui de charges à payer) correspond au montant des factures reçues jusqu'au 31 décembre et non mandatées à cette date. Ce périmètre n'est plus suivi en gestion.

Les restes à payer (de l'ordre de 43 milliards d'euros fin 2008) sont les sommes restant à payer sur les engagements.

A. LES CHARGES À PAYER ET LE SOLDE DE GESTION

Bien que les charges à payer aient légèrement diminué en 2008, passant de 2.632,41 millions d'euros fin 2007 à 2.479,86 millions d'euros fin 2008, le solde de gestion s'est dégradé, passant de -1.003,65 millions d'euros en 2007 à -1.219,32 millions d'euros en 2008.

Cela s'explique par une nette diminution des reports de crédits, résultant de l'annulation, par la loi de finances rectificative de décembre 2008, de 360 millions d'euros de reports de crédits de 2007 sur 2008.

Le solde de gestion de la mission « Défense »

(en millions d'euros)

1° Le solde de gestion 2007

Programme

Charges à payer fin 2007

Report de crédits 2007 sur 2008

Solde de gestion 2008

144

Environnement et prospective de la politique de défense

65,79

35,23

-30 56

146

Equipement des forces

1 829,60

1 349,89

-479,71

178

Préparation et emploi des forces

650,11

193,13

-456,97

212

Soutien de la politique de défense

86,91

50,49

-36,41

TOTAL

2 632,41

1 628,75

-1 003,65

2° Le solde de gestion 2008

Programme

Charges à payer fin 2008

Report de crédits 2008 sur 2009

Solde de gestion 2008

144

Environnement et prospective de la politique de défense

120,94

36,39

-84,54

146

Equipement des forces

1 697,40

863,32*

-834,07

178

Préparation et emploi des forces

571,01

202,83

-368,17

212

Soutien de la politique de défense

90,52

157,99

67,47

TOTAL

2 479,86

1 260,54

-1 219,32

* dont 500 millions d'euros de reports anticipés

Source : ministère de la défense

Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de 2008, la Cour des comptes déplore «  le report sur l'exercice 2009 de dettes pourtant exigibles en 2008 », indiquant avoir « identifié un montant de 5,9 milliards d'euros, dont 3,6 milliards d'euros au titre de la dette de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale (3,0 milliards d'euros à fin 2007) et 1,95 milliard d'euros sur les programmes d'armement (2,3 milliards d'euros à fin 2007) ». Elle estime que le déficit budgétaire en 2008 en a été artificiellement minoré103(*).

B. LES RESTES À PAYER

Les restes à payer ne sont pas la simple conséquence d'une sous-consommation des crédits disponibles, mais résultent essentiellement du fait que les grands programmes d'armement s'étendent sur de nombreuses années.

Les restes à payer ont légèrement diminué en 2008, passant de 44 milliards à 43 milliards d'euros.

Les restes à payer fin 2008

(en millions d'euros)

 

Programme 144

Programme 178

Programme 212

Programme 146

Total mission

Restes à payer fin 2007

1 526,1

6 742,6

1 666,3

34 081,4

44 016,4

A ajouter AE engagées en 2008

1 662,2

22 200,7

3 294,3

9 938,7

37 095,9

A retrancher CP consommés en 2008

1 664,9

22 238,9

3 364,7

10 346,1

37 614,7

Restes à payer fin 2008 (RAP 2008)

1 523,4

6 704,4

1 595,9

33 673,9

43 497,6

Retraits d'engagements sur années antérieures à 2008 (*)

-8,4

-50,7

-32,1

-148,9

-240,1

Restes à payer « nets » des retraits d'engagements (PLR 2008)

1 515,1

6 653,7

1 563,8

33 525,0

43 257,5

(*) Tels que figurant dans les applications comptables et non pris en compte dans le RAP 2008.

Source : ministère de la défense


Le compte rendu de l'audition, le 24 juin 2009, de M. Hervé Morin, ministre de la défense, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (Mission « Défense ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090622/fin.html#toc9

MISSION « DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES » - M. André Ferrand, rapporteur spécial

LES PRINCIPAUX CONSTATS ET RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1) Le périmètre budgétaire de la mission « Développement et régulation économiques », modifié constamment depuis 2007, ne permet pas de mesurer sa performance sur des exercices successifs. Une stabilisation de la nouvelle mission « Economie » issue de la fusion, dans le projet annuel de performances pour 2009, de la présente mission et de la mission « Pilotage de l'économie française » est souhaitable.

2) 1,51 milliard d'euros ont été consommés, soit une surconsommation de 20 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale (1,26 milliard d'euros).

3) Les ouvertures massives de crédits constatées au cours de l'exécution 2008 (250 millions d'euros) ne correspondent pas à des erreurs de prévision ou à des sous-budgétisations. Il s'agit de transferts de ressources liées à des attributions nouvelles de compétences en cours d'exercice.

4) Le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission représente 14,62 milliards d'euros (soit 12 fois le montant des crédits votés). Or, ce volet majeur de la politique économique du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ne fait pas l'objet d'un véritable contrôle d'efficacité au regard des objectifs qu'il poursuit.

Votre rapporteur spécial souligne l'urgence à mettre en place une évaluation systématique du coût-avantage et de l'efficience de ces dispositifs.

I. LES CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

A. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE DE TRANSITION

Le changement incessant de périmètre de la maquette budgétaire, qui a déjà évolué entre 2007 et 2008, pour être à nouveau modifié lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, illustre le caractère « décousu » de cette mission.

Alors que la mission « Développement et régulation économiques » comptait quatre programmes en 2007, elle n'en présentait plus que trois en 2008 et a été fusionnée en 2009 avec la mission « Pilotage de l'économie française » au sein de la nouvelle mission « Economie ».

Evolution de l'architecture budgétaire
de la mission « Développement et régulation économiques

2007

2008

2009

Mission « développement et régulation économiques »

Mission « développement et régulation économiques »

Mission « Economie »

programme 127
« Contrôle et prévention des risques technologiques et industriels » ;

(reversé vers la mission « Ecologie, développement et aménagement durable »)

 

programme 134 « Développement des entreprises » ;

programme 134 « Développement des entreprises et des services »

programme 134 « Développement des entreprises et de l'emploi »

programme 174
« Passifs financiers miniers ».

(reversé vers la mission « Ecologie, développement et aménagement durable »)

 

programme 199
« Régulation et sécurisation des échanges de biens et de services » ;

programme 199
« Régulation économique »

 
   

programme 220
« Statistiques et études économiques »104(*)

 

programme 223
« Tourisme »
(nouveau)

programme 223
« Tourisme »

   

programme 305
« Stratégie économique et fiscale »1

Ainsi que le déplore la Cour des comptes, « ces évolutions incessantes empêchent toute mesure réelle de l'efficacité de la mission d'un exercice à l'autre »105(*).

B. UNE EXTENSION DU PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE DE LA MISSION EN COURS D'EXERCICE

Alors que l'exécution du budget de 2007 s'était montrée fidèle aux crédits votés par le Parlement, pour ce qui concerne les programmes 134 et 199, il convient d'observer une surconsommation globale de crédits de près de 20 % (1,51 milliard d'euros consommés au lieu de 1,26 milliard votés en LFI). Sur le programme principal « Développement des entreprises et des services », qui concentre 73 % des crédits de la mission, le solde des dépassements de crédits s'élève à 250 millions d'euros, soit un écart de 29 % par rapport à la loi de finances initiale.

Le tableau ci-après retrace les taux d'exécution par rapport aux crédits votés et aux crédits ouverts, en fonction des mouvements intervenus en cours d'exercice sur la mission.

Exécution des crédits de la mission "Développement et régulation économiques" en 2008

(en euros)

Programmes

Crédits votés
en loi de finances initiale

Crédits ouverts
(intégrant fonds de concours, ouvertures et annulations en cours d'exercice)

Crédits
consommés

Taux d'exécution
par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale
(en %)

Taux d'exécution
par rapport aux crédits ouverts
(en %)

Programme 134 "Développement des entreprises et des services "

852 724 933

1 134 701 389

1 102 944 230

129,3%

97,2%

Programme 223
« Tourisme »

92 500 605

109 853 808

101 916 201

110,2%

92,8%

programme 199
« Régulation économique »

313 826 978

308 867 225

303 196 915

96,6%

98,2%

Total

1 259 052 516

1 553 422 422

1 508 057 346

119,8%

97,1%

Source: commission des finances d'après les données du rapport annuel de performances « Développement et régulation économiques » annexé au projet de loi de règlement pour 2008

En réalité, ces crédits supplémentaires ne correspondent pas à des dépenses non prévues. Il s'agit d'opérations techniques intervenues en cours d'exercice pour élargir le périmètre du programme 134 « Développement des entreprises et des services » :

- à la constitution d'un fonds de concours alimenté à hauteur de 124,6 millions d'euros par les entreprises du secteur pétrolier au bénéfice des particuliers dans le cadre du dispositif d'« aide à la cuve » ;

- et au paiement des rémunérations des personnels des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) qui ont été transférés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire106(*) vers le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, pour un montant de 157,03 millions d'euros.

Par ailleurs et dans un ordre de grandeur moins important, le programme 233 « Tourisme » présente une surconsommation de 9,4 millions d'euros, soit une augmentation de 10 % de la dépense par rapport à la prévision en LFI ainsi répartie :

- un transfert de 4,75 millions d'euros, par voie de décret entre ministère, est venu abonder l'action « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire » pour la participation aux expositions internationales, en vue notamment de la préparation du pavillon français de l'exposition universelle de Shanghai de 2010 ;

- une ouverture de 3,7 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2008, au titre de l'action « Economie du tourisme et développement de l'activité touristique », et de 1 million d'euros, au titre de l'action « Politiques favorisant l'accès aux vacances », a été dédiée à l'apurement de la dette contracté par l'Etat vis-à-vis des régions dans le cadre des contrats de plan Etat-régions 2000-2006.

II. LA MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA MISSION

A. LES RÉSULTATS DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE

Les taux de renseignement des indicateurs ainsi que de satisfaction de ceux-ci par rapport aux prévisions permettent d'accorder à la mission une « bonne note » sur le plan de la performance.

Sans porter à ce stade d'observation sur le contenu qualitatif de chacun des indicateurs, il convient d'observer que 13 objectifs sur 17 sont totalement ou partiellement réalisés et plus de 86 % des indicateurs de performance sont correctement renseignés, avec un taux de satisfaction de 76 %, ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous.

Résultats des objectifs et indicateurs de performance

Programmes

Nombre
d'objectifs

Objectifs
réalisés

Objectifs partiellement réalisés

Nombre d'indicateurs

Résultats
renseignés pour 2008

Résultats conformes à la prévision

Programme 134 « Développement des entreprises et des services »

8

4

1

14

11

10

Programme 223 « Tourisme »

4

2

1

7

6

4

Programme 199 « Régulation économique »

5

5

0

8

8

8

Total

17

11

2

29

25

22

soit

 

64,71%

11,76%

 

86,21%

75,86%

Source : d'après le rapport annuel de performances 2008 de la mission « Développement et régulation économique »

En revanche, il convient de s'interroger sur le maintien d'indicateurs de gestions, notamment en ce qui concerne le programme 199 dont la totalité des objectifs sont remplis, qui ne présentent plus de marge de progression. A cet égard, la Cour des comptes a considéré que la fixation des cibles à atteindre pour 2008 paraissait peu ambitieuse dans la mesure où « elles correspondent en grande majorité aux résultats déjà atteints en 2007 ».

Votre rapporteur spécial relève toutefois que cette mission, très disparate et éclatée entre un grand nombre de directions, a été exécutée dans des conditions satisfaisantes.

B. L'ÉVALUATION DE LA DÉPENSE FISCALE : UNE PRIORITÉ STRATÉGIQUE

L'enjeu majeur de l'évaluation des politiques économique de la mission porte sur le contrôle de l'évolution et de l'efficacité des dépenses fiscales. Au total, les 97 dispositifs fiscaux dérogatoires prévus par les programmes 134 et 223 représentent 14,62 milliards d'euros107(*), soit plus de 12 fois le montant des crédits budgétaires voté en loi de finances initiale.

Or il convient de constater, d'une part, que les responsables de programme n'ont pas de moyen d'action sur ce volet primordial de la politique économique en faveur des entreprises et du tourisme, et que, d'autre part, l'évaluation de leur efficacité reste très embryonnaire, voire inexistante. Les dépenses fiscales ne répondent ni au principe de justification au premier euro, ni de mesure de leur performance auxquels s'astreignent par ailleurs les gestionnaires de crédits budgétaires.

Le contrôle de l'efficacité de ces dispositifs au regard des objectifs de politique économique poursuivis doit devenir une priorité stratégique pour le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, déclinée auprès de chaque gestionnaire de programme.

L'évocation des cinq dépenses fiscales dont le coût dépasse 500 millions d'euros doit suffire à se convaincre de l'urgence à mettre en place une évaluation systématique du coût-avantage et de l'efficience de ces dispositifs :

- taxation au taux réduit des plus-values à long terme provenant de cession de participation et de certaines parts de FCPR et SCR (4,3 milliards d'euros) ;

- abattement sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères (2 milliards d'euros) ;

- taux de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels (1,57 milliard d'euros) ;

- réduction d'impôt au titre des investissements au capital des PME (620 millions d'euros) ;

- crédit d'impôt sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères (530 millions d'euros).

MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT » - M. Yves Krattinger, rapporteur spécial

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Votre rapporteur spécial se félicite des évolutions de la maquette budgétaire qui ont renforcé la cohérence d'une mission par nature hétérogène et ont, en conséquence, amélioré sa lisibilité.

2. Il relève, cependant, que les douze indicateurs de performance du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » ne couvrent pas nécessairement les aspects fonctionnels des entités les plus importantes du programme en termes de consommation de crédits.

3. Il observe que la Présidence française de l'Union européenne a atteint ses objectifs en réduisant les dépenses prévues de 18,4 %. Ces crédits donnent lieu, à la demande de votre commission des finances, à une enquête en cours d'élaboration par la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

I. UNE MAQUETTE « 2008 » EN FORTE ÉVOLUTION

Rattachée au Premier ministre, la mission « Direction de l'action du gouvernement » est marquée par une forte spécificité en raison de l'hétérogénéité des bénéficiaires de ses crédits telles que les autorités administratives indépendantes et les services qui concourent à l'exécution de certaines actions politiques. Elle regroupe deux programmes :

- le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », a consommé 390,27 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 392,95 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Il est placé sous la responsabilité du Secrétaire général du Gouvernement;

le nouveau programme 306 « Présidence française de l'Union européenne » a consommé 153,95 millions d'euros en AE et 110,50 millions d'euros en CP. Il est placé sous la responsabilité du Secrétaire général de la présidence française de l'Union européenne par décret du 15 juin 2007. Il regroupe l'ensemble des crédits qui ont été nécessaires à l'exercice par la France de la présidence de l'Union européenne, du 1er juillet au 31 décembre 2008. Il a donc vocation à être supprimé en 2010.

Votre rapporteur spécial souligne que la maquette budgétaire a fortement évolué en 2008 et 2009.

En premier lieu, la loi de finances initiale pour 2008 a transféré le programme 148 « Fonction publique », jusqu'à présent rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement108(*), vers la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »109(*) pour des raisons de cohérence. Ce programme regroupait les crédits d'action sociale interministérielle, gérés par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), ainsi que les crédits d'écoles de formation de la fonction publique (l'Ecole nationale d'administration, ENA, et les Instituts régionaux d'administration, IRA).

En revanche, à compter de 2008, l'Ordre de la Légion d'honneur et l'Ordre de la Libération ont cessé de figurer dans le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et des organismes rattachés » de la mission « Justice », et ont été rattachés au programme « Coordination du travail gouvernemental » de la présente mission.

Une autre action a été créée au sein du programme 129 pour la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), dont les crédits étaient rattachés en 2007 au programme « Accueil des étrangers et intégration » de la mission « Solidarité et intégration ».

Les actions du programme 309 en 2008

- Action 01 : Coordination du travail gouvernemental

- Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés

- Secrétariat général du Gouvernement

- Service d'information du Gouvernement

- Commissions rattachées aux services centraux.

- Action 02 : Coordination de la sécurité et de la défense

- Secrétariat général à la défense nationale

- Action 03 : Coordination de la politique européenne (SGAE)

- Action 04 : Coordination sectorielle

- Direction générale de l'administration et de la fonction publique

- Direction du développement des médias

- Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie.

- Action 06 : Instances indépendantes

- Commission nationale consultative des Droits de l'Homme

- Commission d'accès aux documents administratifs

- Comité consultatif national d'éthique

- Commission de vérification des fonds spéciaux

- Action 07 : Médiateur de la République

- Action 08 : Défense et protection des libertés

- Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité

- Commission consultative du secret de la défense nationale

- Commission nationale de déontologie de la sécurité

- Contrôleur général des lieux de privation de liberté

- Action 09 : Conseil supérieur de l'audiovisuel

- Action 10 : Soutien

- Direction des services administratifs et financiers

- Secrétariats généraux aux affaires régionales

- Action 11 : Stratégie et prospective

- Centre d'analyse stratégique et organismes associés

- Secrétariat d'Etat auprès du Premier ministre, chargé de la Prospective

- Action 12 : HALDE (nouveau)

- Action 13 : Ordre de la Légion d'honneur (nouveau)

- Action 14 : Ordre de la Libération (nouveau)

Le périmètre des services généraux du Premier ministre a également évolué en loi de finances pour 2008 en raison de la prise en charge de deux nouvelles instances : la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie relevant de l'action 04 « Coordination « sectorielle » d'une part, et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté d'autre part, dans le cadre de l'action 08 « Défense et protection des libertés ».

En anticipant sur la loi de règlement qui sera examinée dans un an, il convient de préciser que le positionnement budgétaire des autorités administratives indépendantes (AAI) relevant des services du Premier ministre, au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », a été profondément modifié par la loi de finances initiale pour 2009.

Cette dernière a créé un nouveau programme 308, dénommé « Protection des droits et libertés ». Il regroupe l'ensemble des autorités administratives indépendantes (Médiateur de la République, commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), CSA, HALDE, contrôleur général des lieux de privatisation de liberté, sécurité et protection des libertés, commission d'accès aux documents administratifs (CADA), comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé, commission nationale consultative des droits de l'homme).

Le programme 129 a été en conséquence modifié. Il ne regroupe plus, depuis cette année, les instances indépendantes, le Médiateur de la République, la Défense et protection des libertés, le CSA, la stratégie et prospective ainsi que la HALDE. En revanche, il concentre les crédits de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie en raison de la suppression du programme 136 « Drogue et toxicomanie ».

En 2008, les crédits de la mission se sont élevés, en exécution, à 544,23 millions d'euros en AE et 503,46 millions d'euros en CP.

II. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE DU PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » SATISFAISANTE

Votre rapporteur spécial constate que l'exécution budgétaire du programme 129 a été satisfaisante.

S'agissant de la justification au premier euro, cette exigence a été, selon la direction des services administratifs et financiers (DSAF), « pleinement intégrée à la phase d'élaboration du projet annuel de performance et s'est traduite par la volonté de généralisation des justifications littérales et chiffrées pour chacune des natures de crédits (personnel, fonctionnement, investissement, interventions) et par titre et catégorie ». Cependant, hormis la partie dédiée à l'investissement, la Cour des comptes fait valoir que cette pratique demeure d'une portée limitée dans les faits en raison de l'importance des crédits de personnel.

1. Une consommation à hauteur de 90 % des dépenses hors personnel

Les crédits de paiement pour 2008 de ce programme ont été consommés à hauteur de 94,72 %. Les crédits consommés s'élèvent à 392.958.753 euros en 2008 contre 414.845.304 euros prévus en loi de finances, soit une sous consommation de 21.886.551 euros.

Hors titre 2 (dépenses de personnel), cette consommation est de 90,23 %. Les dépenses de fonctionnement (titre 3), d'investissement (titre 5), d'intervention (titre 6) et d'opérations financières (titre 7) s'élèvent à 224.741.973 euros en CP alors que les crédits ouverts en loi de finances étaient de 249.058.929 euros.

Les principaux écarts entre la consommation des crédits après ventilation interne et la prévision en loi de finances initiale pour 2008 actualisée s'expliquent de la manière suivante :

- l'écart de 16.357.933 euros constaté entre la consommation des crédits110(*) du Secrétariat général de la défense nationale (SGDN) dans le cadre de l'action 02 et la prévision est due au transfert de crédits en gestion du SGDN vers les programmes 144 « environnement et prospective de la politique de défense. » ;

- l'écart de 5.216.858 euros de consommation des crédits de l'action 11 « stratégie et prospective » est essentiellement dû à des économies réalisées sur les dépenses informatiques et de télécommunication ;

- 2.854.459 euros de crédits non consommés dans le cadre de l'action 08 « défense et protection des libertés » s'expliquent par la comptabilisation de loyers de l'année 2008 du Contrôleur général des lieux de privation de liberté alors que la signature du bail n'est intervenue qu'en toute fin d'année ainsi que par une moindre consommation des crédits pour le personnel de cette institution nouvellement créée111(*) ;

- l'écart de 3.082.761 euros de sous-consommation des crédits de la HALDE (action 12) résulte en revanche d'une erreur d'imputation. Les payes ont en effet été versées sur les crédits de l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental » jusqu'en août 2008 ;

cette mauvaise imputation n'explique pas cependant la sur-consommation de 11.271.906 euros112(*) après ventilation interne par rapport aux prévisions des crédits de l'action 01. Cet excédent de crédits consommés est en partie due à l'accroissement des dépenses de rémunération (6,1 millions d'euros) du Cabinet du Premier ministre (et des cabinets rattachés) ainsi que du Secrétariat général du Gouvernement, et, pour une autre partie, au financement d'une campagne d'information sur le pouvoir d'achat mise en oeuvre par le Service d'information du Gouvernement, dont le coût a été de l'ordre de 4,3 millions d'euros.

L'importance des crédits consommés tant en valeur qu'en importance stratégique conduit votre rapporteur spécial à préconiser ci-après la création de nouveaux indicateurs et/ou objectifs de la performance, s'agissant de cette action.

2. Une consommation du plafond d'emplois à hauteur de 97 %

La loi de finances pour 2008 a fixé le plafond d'emplois des services du Premier ministre à 2.592 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT), en augmentation de 61 ETPT.

Or, les ETPT consommés au 31 décembre 2008 s'élevaient à 2.507, soit seulement 97 % du plafond des emplois autorisés par le Parlement.

Les crédits du titre 2 ont été consommés à hauteur de 168.216.780 euros en AE et CP alors que le montant de la loi de finances initiales prévoyait un montant de 165.786.375 euros.

Dès le début de l'exercice, une insuffisance des crédits de personnel à hauteur de 4,1 millions d'euros a cependant été constatée au titre 2. Ces difficultés budgétaires ont essentiellement pesé sur l'action « coordination du travail gouvernemental » ainsi que sur l'action « Instances indépendantes ». Cette insuffisance résulte d'une budgétisation des crédits revus à la baisse lors de la préparation du projet de loi de finances.

Elle a été comblée par un décret d'avance en date du 28 novembre 2008. 3,35 millions d'euros ont été destinés au budget opérationnel de programme (BOP) « Soutien » et 0,75 millions d'euros pour l'action « Coordination de la sécurité et de la défense » au titre du remboursement d'arriérés de CAS Pensions. Des mouvements entre BOP (SGDN et CAS) ont été également nécessaires.

B. LE PROGRAMME 306 « PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE » : UNE GESTION DÉLÉGUÉE DES CRÉDITS

Le programme 306 est un programme de soutien qui finance les dépenses additionnelles générées par l'exercice de la présidence de l'Union européenne (PFUE). Il s'agit des activités obligatoires et traditionnelles de la Présidence (action 01), des manifestations à l'initiative propre de la Présidence française (action 02) ainsi que des activités interministérielles (action 03).

Ce programme sera supprimé en 2010 dès la fin des paiements effectifs des dépenses de préparation, d'organisation et de réalisation des manifestations.

Ce regroupement des crédits constitue une démarche originale qui n'avait jamais été réalisée lors des précédentes présidences françaises. Elle se justifie notamment par la montée en charge des dépenses liées non seulement à l'augmentation du nombre des membres de l'Union mais également à des impératifs liés à la sécurité. Il assure donc non seulement une plus grande transparence des dépenses mais également une mutualisation de certaines d'entre elles.

En effet, le dispositif déconcentré de gestion déléguée au profit de vingt-trois unités opérationnelles ministérielles du programme organisatrices d'événements, et coordonné par le Secrétariat général de la Présidence française de l'Union européenne (SGPFUE) a permis la réalisation d'économies d'échelle, qu'il s'agisse de la sécurité, de la communication ou de l'accueil des délégations.

Les dépenses ont été ainsi inférieures à ce qui avait été prévu initialement.

Sur les 188.588.878 euros d'AE votées par le Parlement, 153.953.742 euros ont été consommés. 34,6 millions d'euros n'ont donc pas été engagés sur lesquels 1.761.343 euros ont été annulés. Les crédits ont été consommés en CP à hauteur de 110.508.539 euros sur les 118.588.878 euros votés en loi de finances pour 2008. 1.212.524 euros ont été annulés.

En outre, ce programme ne dispose pas de titre 2 puisque le secrétaire général est assisté de collaborateurs mis à sa disposition par les administrations concernées.

Nonobstant les bons résultats obtenus par la PFUE, votre rapporteur spécial constate que les prévisions du projet annuel de performances avaient été élaborées avant la programmation finale des événements de la PFUE. Il sera donc particulièrement attentif au résultat de l'enquête sur l'emploi des crédits inscrits au programme 306 réalisée par la Cour des comptes à la demande de la commission des finances du Sénat en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances. Votre rapporteur spécial disposera alors des outils comptables nécessaires à l'interprétation notamment des écarts et des imputations d'événements sur les différentes actions113(*).

III. UNE PERFORMANCE DE LA MISSION ACCRUE EN 2008 GRÂCE AU RENFORCEMENT DE LA COORDINATION

A. UN PILOTAGE AFFINÉ DU PROGRAMME 129 « COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL » RENFORÇANT LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

Votre rapporteur spécial salue le pilotage de la mission par le secrétaire général du Gouvernement eu égard à l'hétérogénéité des crédits qu'il supervise.

Il a su mettre en place en collaboration notamment avec la DSAF et la mission d'organisation des services du Premier ministre (MOSPM), des outils de coordination et de concertation tant pour l'élaboration que pour la gestion du budget de la mission alors que la composition de ce programme ne permet pas l'élaboration d'une véritable stratégie d'ensemble comme le soulignent les services du Premier ministre dans le Projet annuel de Performances de 2009.

Acteurs du pilotage du programme 129

La coordination de la démarche de performance a été confiée à la MOSPM depuis septembre 2007.

Une cellule a été spécifiquement créée en son sein pour assister le secrétaire général dans le pilotage par la performance du programme 129. Celle-ci a un rôle d'impulsion et de concertation. Une charte de gestion de ce programme élaborée par la MOSPM en collaboration avec DSAF a été ainsi validée le 6 mars 2008 et actualisée le 9 janvier 2009 à la suite de la création du programme 308 « protection des droits et libertés ».

En outre, un comité de pilotage a été créé le 22 mai 2008. Il rassemble le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel, le chef de la MOSP ainsi que chaque responsable de budget opérationnel de programme. Le suivi des crédits s'effectue tous les mois.

S'agissant de la DSAF, des réunions semestrielles avec l'ensemble des responsables des BOP ont été décidées en 2008 ainsi que des réunions bilatérales avec le responsable du BOP et le contrôleur financier114(*).

Le Gouvernement a renforcé sa culture de la performance dans sa relation avec le citoyen.

Votre rapporteur spécial relève, tout d'abord, la performance du Médiateur de la République qui a atteint sa cible fixée pour 2010, dès 2008, en réduisant le délai moyen d'instruction des dossiers à 150 jours.

Il observe également l'effort réalisé quant à la définition des objectifs stratégiques et des indicateurs de suivis. La publication des décrets d'application des lois promulguée depuis le début de la législature a atteint 75,73 %. Saluant l'effort réalisé sur l'application des nouvelles mesures législatives, votre rapporteur spécial appelle de ses voeux un traitement des dispositions prises avant 2003 et toujours en attente de mesures d'application.

Enfin, il observe l'accroissement du nombre de visiteurs des sites Internet gouvernementaux, soit + 43,38 %115(*) contre une prévision de + 40,59 %.

S'agissant de la maîtrise des coûts, la DSAF joue un rôle essentiel puisqu'elle assure des prestations au profit de plus de vingt entités du programme. Or, elle a poursuivi son action de maîtrise des coûts notamment en atteignant sa cible en matière de renouvellement des marchés à moindre coût. 116(*). Cependant, votre rapporteur spécial observe que cette cible ne concerne que trois marchés représentatifs sur les 168 marchés notifiés en 2008. Il souhaite, en conséquence, que la performance soit mesurée sur l'ensemble des marchés.

Votre rapporteur spécial observe que la progression de la sécurité des systèmes d'information de l'Etat, constatée les années précédentes grâce à la mise en oeuvre du plan de renforcement de la sécurité des systèmes d'information (PRSSI) 2004-2007, semble avoir atteint ses limites. L'indicateur de maturité globale en sécurité des systèmes d'information de l'Etat n'est que de 2,83 sur 5 au lieu de la prévision de 2,95. Inscrit dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, le renforcement de la sécurité doit conduire en 2009 à la création d'une agence nationale de la sécurité des systèmes d'information. Votre rapporteur spécial constate qu'il serait intéressant à cette occasion de définir un nouvel indicateur de performance tel que le nombre d'inspections conduites par la nouvelle agence.

Il relève également une baisse de rythme dans l'implantation de la Télévision Numérique Terrestre (TNT), comme en témoigne le pourcentage de la population ayant accès à la TNT de 87 % au lieu de la prévision de 89 %. Il convient cependant de souligner que la volumétrie d'installation au titre de la phase 7117(*) en 2008 était particulièrement lourde avec neuf fois plus de sites à équiper qu'entre 2005 et 2007.

De surcroît, des délais ont été également accordés aux chaînes finançant l'extension de la couverture pour des raisons de respect de la concurrence, de changement des fréquences et de concomitance des élections municipales118(*).

Si votre rapporteur spécial convient de la difficulté de définir des objectifs et d'indicateurs de performance du programme 129, eu égard à l'hétérogénéité même des crédits, il observe néanmoins que la mesure de la performance du programme est perfectible.

D'une part, la définition des indicateurs existants devrait être telle qu'elle permette une évaluation significative de la gestion des dépenses de fonctionnement et d'investissement des entités ciblées.

D'autre part, il serait souhaitable que de nouveaux indicateurs de gestion ou objectifs de performance soient définis pour des entités représentant une part significative des crédits du programme ou ayant un rôle particulièrement stratégique telles que le Service d'information du Gouvernement dont la consommation des crédits s'est élevée à 9.277.214 euros en CP en 2008. (Cf. analyse des crédits au II. A. 1.)

B. LA RÉALISATION DE L'OBJECTIF DU PROGRAMME « PRÉSIDENCE FRANÇAISE DE L'UNION EUROPÉENNE »

Le rapport annuel de performances, annexé au projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008 sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement », indique que l'objectif unique « réussir l'organisation de la Présidence française de l'Union européenne » a été atteint. Ce sont au total près de cinq cents manifestations qui ont été financées par ce programme.

L'indicateur unique mesurait la satisfaction des participants à ces manifestations. Or l'enquête de satisfaction a validé l'objectif de 4 sur 5 fixé par le projet annuel de performance. Cette évaluation s'élève à 4,3 sur 5 s'agissant de la perception de cette organisation par les autres Etats-membres.

Cependant, votre rapporteur spécial tient à souligner qu'un seul objectif ne saurait permettre une évaluation exhaustive de la consommation des crédits alloués au programme.

En outre, le critère unique « réussir l'organisation de la Présidence française de l'Union européenne » est de nature trop vague pour permettre une juste appréciation de l'exécution du programme, surtout en l'absence de plusieurs indicateurs.

L'unique indicateur du programme, « perception  de l'organisation de la présidence par les autres Etats membres de l'Union européenne », est de nature très subjective et très restrictive.

L'objectif et l'indicateur ne permettent pas d'apprécier de manière exhaustive la réduction de la dépense de 18,4 % par rapport à la dotation initiale votée en loi de finances.

Il eut été intéressant de disposer d'autres indicateurs afin de mesurer dans quelle mesure la déconcentration de la gestion vers chaque ministère concerné de l'organisation des événements a participé aux économies de gestion.

L'enquête en cours d'élaboration de la Cour des comptes sur l'utilisation des crédits de la Présidence française de l'Union européenne permettra d'affiner cette analyse.

MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES » - BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS » - COMPTES SPÉCIAUX « CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE » ET - « AVANCES AU FONDS D'AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »
MM. Alain Lambert, Gérard Miquel, Yvon Collin et Mme Fabienne Keller, rapporteurs spéciaux

PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

? Compte tenu de son coût pour les finances publiques, estimé à 1,5 milliard d'euros, vos rapporteurs spéciaux attendent une amélioration des performances du crédit d'impôt en faveur des dépenses d'équipement de l'habitation principale en matériels favorables à l'environnement.

? La menace d'un contentieux communautaire aux enjeux budgétaires substantiels doit inciter à poursuivre et à amplifier les efforts de mise aux normes des stations d'épuration françaises. A cet égard, certains indicateurs du rapport annuel de performance 2008 présentent des résultats décevants.

? Certaines performances mitigées en matière d'inspection des installations classées témoignent d'une montée en puissance des missions de cette administration et implique de mener à bien le plan de renforcement de ses effectifs.

? Outre les difficultés techniques ou comptables permettant l'inscription fidèle des engagements pluriannuels de l'Etat, à l'égard de Réseau Ferré de France, ou relatifs à une liaison ferroviaire telle que Lyon-Turin, vos rapporteurs spéciaux estiment indispensable que les documents budgétaires, par des présentations synthétiques, ou à défaut les sites internet des ministères, permettent aux opérateurs publics et privés et aux citoyens d'identifier clairement les grandes infrastructures de transport en cours de réalisation ou programmées, ainsi que l'échéancier de leur financement.

? Il serait souhaitable que les engagements des opérateurs des transports, qui sont présentés au sein du rapport annuel de performance, soient consolidés afin que l'ampleur de la politique menée soit mieux appréhendée et que l'intégralité des engagements puisse être aisément connue.

? Le programme « Sécurité routière » présente des taux d'exécution globalement satisfaisants en dépit de l'échec du dispositif du « permis à un euro par jour », mis en évidence, dès l'origine, par vos rapporteurs spéciaux.

Le déficit cumulé sur trois ans du compte de résultat du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » atteint 300 millions d'euros. Les perspectives d'évolution du trafic aérien rendent indispensable une exécution 2009 d'autant plus prudente que l'exécution 2008 a contribué à réduire de 44,5 millions d'euros le fonds de roulement du budget annexe, qui ne dispose pratiquement plus d'aucune marge pour amortir le choc de la crise économique.

? Le compte d'avances au Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres affiche un déséquilibre substantiel alors même que le dispositif du « bonus-malus » automobile avait été présenté comme neutre pour les finances publiques. Ce déséquilibre résulte de l'effet cumulé de l'incitation liée au bonus-malus et de l'impact qu'ont eu sur le marché automobile la hausse des prix du carburant et la dégradation des perspectives économiques.

? Le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » se caractérise par les progrès de mise en oeuvre du programme d'implantation des nouveaux radars, en dépit de certaines contraintes de gestion. En revanche, les investissements de modernisation du fichier national du permis de conduire sont, une nouvelle fois, retardés.

I. LA MISSION « ECOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES »

A. PROGRAMME 113 « AMÉNAGEMENT, URBANISME ET INGÉNIERIE PUBLIQUE »

1. Des modifications fréquentes de rattachement et de périmètre

Dans le cadre de l'exécution pour l'année 2007, le programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique » était rattaché à la mission « Politique des territoires ». Il comprenait six actions : « Urbanisme, planification et aménagement », « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers », « Appui technique au ministère chargé de l'écologie », « Appui technique aux autres ministères », « Personnels relevant du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » de la mission « Ville et logement », et « Soutien au programme ».

En 2008 le programme 113 a été rattaché à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » et ne comprend plus que quatre actions : « Urbanisme, planification et aménagement », « Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers », « Appui technique aux autres ministères », et « Soutien au programme ». Les crédits consommés ont été largement modifiés par ce changement de périmètre et s'élèvent à 58,74 millions d'euros en autorisations d'engagement et 67,73 millions d'euros en crédits de paiement.

Le taux d'exécution des crédits rapporté à la loi de finances initiale est de 94 % pour les autorisations d'engagement et 109 % pour les crédits de paiement. Ramenée aux crédits ouverts, l'exécution se détériore faiblement pour les crédits de paiement, soit 97 % et de façon plus nette pour les autorisations d'engagement, soit 79 %.

Vos rapporteurs spéciaux notent que 15,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement dites techniques, réservées à la voirie primaire, et 1,5 million d'euros de crédits de paiement ont fait l'objet d'un report de l'exercice 2007 sur celui de 2008 par arrêté du 28 mars 2008. Il paraît souhaitable de veiller à la meilleure exécution des autorisations d'engagement surtout lorsqu'elles sont issues, pour près d'un quart de leur montant total, de report de crédits, sous peine de mettre en oeuvre un cercle vicieux de report des crédits d'engagement d'une année sur l'autre.

Le périmètre du programme 113 a encore été largement modifié en 2009. Son intitulé a évolué pour tenir compte de la réforme de l'organisation du ministère. Le nouveau programme 113 a pour titre « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».

Il regroupe :

- les crédits de l'ancien programme 113 « Aménagement, urbanisme et ingénierie publique », soit 67 millions d'euros en CP en 2008 ;

- les crédits du programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques » consacrés à l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité », soit 187 millions d'euros en CP en 2008, ainsi que ceux consacrés à la gestion intégrée de la ressource en eau, à hauteur de 50 millions d'euros, venant de l'action 1 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » du programme 181 ;

- ceux destinés aux contentieux sur le domaine public maritime, soit 0,3 million d'euros et ceux réservés à la sécurité des approvisionnements en matières premières et coopération minières, soit 1,5 million d'euros ;

- ceux de plusieurs actions du programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat ».

Pour l'exécution 2009, le programme sera structuré en trois actions :

- l'action 1 « Urbanisme, aménagement et sites-planification »,

- l'action 2 « Appui technique »,

- l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité ».

Vos rapporteurs spéciaux notent qu'aucun effort n'est fait pour présenter l'exécution à périmètre constant ce qui permettrait de mieux évaluer les progrès réalisés d'une année sur l'autre et d'apprécier la performance réelle du programme. Le rapport de performances ne fait même pas état du nouveau rattachement du programme 113 à la présente mission.

Il serait souhaitable que la maquette budgétaire soit stabilisée pour que le suivi de l'exécution soit possible.

2. Le passage de 67,7 millions d'euros en crédits de paiement à 1,168 milliard d'euros en coûts complets

Le présent programme est principalement mis en oeuvre par les services déconcentrés du ministère. Le rapport de performances précise que : « les dépenses de personnel induites sont comptabilisées dans le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » de la présente mission. Aussi l'action 2 [« Appui technique de proximité aux collectivités territoriales et tiers »] du présent programme n'a affiché au titre de l'exercice 2008 aucune dotation budgétaire. Son maintien est néanmoins justifié, notamment au regard de l'évaluation de la performance. »

Il apparaît en effet qu'après déversement des crédits de personnel, c'est-à-dire application du schéma de déversement analytique, les coûts complets du présent programme s'élèvent à 1,168 milliard d'euros.

De plus, vos rapporteurs spéciaux notent que les objectifs et les indicateurs de performance portent fréquemment sur l'activité des services déconcentrés du ministère, et par conséquent sur des crédits qui ne sont pas inscrits au présent programme par la loi de finances initiale. L'analyse de l'exécution doit se faire en coûts complets, et il serait bon en particulier que la justification au premier euro porte sur ces coûts complets et non sur les dotations budgétaires prévues par la loi de finances initiale.

3. La réforme de l'ATESAT

Vos rapporteurs spéciaux ont souhaité interroger le ministère sur l'évolution de l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT), assurée par les services déconcentrés de l'Etat, afin de lever les éventuelles ambiguïtés et inquiétudes liées à la mise en place de la réforme.

L'ATESAT est définie par la loi portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier, dite MURCEF, du 11 décembre 2001119(*). Elle vise à fournir un appui technique, sous la forme de conseil et d'assistance dans les domaines de la voirie, de l'aménagement et de l'habitat aux communes ou groupements de communes qui sont déclarés éligibles, soit les collectivités territoriales de moins de 10.000 habitants et leurs groupements ne disposant pas de service technique adéquat120(*).

Le comité de modernisation des politiques publiques a prévu en avril 2008 que les services déconcentrés du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ne devaient plus fournir de prestations d'ingénierie dans le champ concurrentiel. Ceci ne remet pas en cause l'ATESAT, qui comme le soulignent les services du ministère assure une « fonction de prestations pour les tiers, prévue par la loi. L'ATESAT est conservée à moyens constants. ».

Il a été précisé à vos rapporteurs spéciaux qu'une réflexion sur la répartition des moyens consacrés à l'ATESAT sur l'ensemble du territoire était à l'étude. Une feuille de route, sous forme de circulaire, est en préparation. Elle est destinée aux services départementaux et régionaux du ministère. Elle vise à offrir le même service qu'actuellement et à l'enrichir d'éléments issus du « Grenelle de l'environnement ».

Selon les informations communiquées par les services du ministère :

« - les activités traditionnellement effectuées par l'ATESAT pour le compte des collectivités éligibles se poursuivent normalement dans le domaine de la voirie et de l'habitat ;

- la feuille de route définit les prestations qui pourront être effectuées pour les collectivités territoriales, sous le vocable « aménagement » et qui appliquent le « Grenelle de l'environnement » dans les petites communes (nature en ville, ville durable, etc.) ;

- en aucun cas, les services de l'Etat ne devront conditionner leur intervention à la présence de demandes dites « Grenelle » dans les besoins de la collectivité : le service est obligatoire, c'est la collectivité territoriale qui en définit le contenu ;

- les collectivités territoriales et l'Etat contractualisent la mise en oeuvre de l'ATESAT ;

- les services de l'Etat appliquent le « Grenelle de l'environnement » dans l'exécution de l'ATESAT (recherche d'économies d'eau, d'énergie, de matières premières, etc.) ».

B. PROGRAMME 159 « INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE »

Le programme « Information géographique et cartographique » est principalement mis en oeuvre par l'Institut géographique national (IGN). Ses crédits s'élevaient à 68,5 millions d'euros (AE=CP) en loi de finances initiale et sont principalement dévolus à la production de l'information géographique (action 1) et à la recherche dans le domaine de l'information géographique (action 2).

1. Une performance globalement satisfaisante

En matière d'activité scientifique, de bons résultats sont observés sur l'âge des fonds cartographiques (6,5 ans en moyenne pour une prévision de 7 ans figurant au PAP 2008) et sur le nombre annuel moyen de publications par chercheur de l'IGN (1,31 par chercheur de classe 1 et 1,15 pour les chercheurs de classe 2, pour une prévision de 1). La diffusion du référentiel à grande échelle121(*) (RGE) a en revanche pâti de la dégradation de la conjoncture économique, qui a conduit les acheteurs à différer leurs commandes de licences d'accès à ce référentiel.

S'agissant des indicateurs d'efficience, les objectifs sont atteints en matière de mobilisation des ressources propres et de gains de productivité. Le taux de ressources propres de l'IGN atteint 56,6 % de son budget (pour une prévision de 54 %), notamment en raison d'une importante cession d'actifs122(*) et de la neutralisation du changement de régime de TVA applicable à l'opérateur par diminution de sa subvention pour charges de service public (- 6 millions d'euros). Les gains de productivité en orthophotographie atteignent 146 pour une prévision de 115123(*) grâce à la poursuite de l'amélioration des outils logiciels employés. L'objectif de diminution du coût de formation par élève n'est en revanche pas atteint (23.200 euros par élève et par an, contre 19.600 euros prévus), en raison de recrutements inférieurs à la prévision.

2. La consommation des crédits

Les taux de consommation des crédits ouverts avoisinent 98 % en AE et en CP. Rapportés aux crédits prévus en LFI, ces taux sont de 88 % en AE et 89 % en CP en raison de l'annulation de 6,6 millions d'euros par décret d'avance (cf. tableau). Ainsi que vos rapporteurs l'ont évoqué plus haut, cette annulation a amputé la subvention pour charges de service public de l'IGN afin de neutraliser le changement du régime de taxe sur la valeur ajoutée applicable aux opérateurs.

Exécution des crédits du programme 159
« Information géographique et cartographique »

(en euros)

*FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008

C. PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »

Doté en LFI de 174 millions d'euros, le programme « Météorologie » est mis en oeuvre par l'opérateur Météo-France. Ses actions concourent à la production de l'observation et de la prévision météorologiques (action 1), ainsi qu'à la recherche dans ce domaine (action 2).

1. Une excellence scientifique confirmée, mais des résultats financiers en baisse

Dans la continuité des constats formulés par votre commission des finances sur les comptes de 2007, les performances de Météo-France demeurent remarquables dans le domaine scientifique. En témoignent notamment l'évolution du taux de fiabilité des prévisions (85 % pour le lendemain et 83 % à 3 jours) ou les indicateurs relatifs au nombre de publications de niveau international (1,44 par chercheur contre une prévision de 1,25) et au nombre de contrats de recherche en tant que chef de file ou de partenaire associé (64 en 2008, contre une prévision de 45).

Une appréciation plus nuancée doit être portée sur l'évolution de la productivité de l'établissement. Si Météo-France remplit son objectif de gains de productivité réalisés sur les produits et services obtenus de ses filiales (161,48 contre 133 prévus124(*)), il n'en va pas de même de l'évolution du coût de sa mission de service public (104,02 contre 99,1 prévus) et des gains de productivité réalisés sur ses propres produits et services (87,1 contre 100,4 prévus). Selon l'analyse des résultats figurant au RAP, les gains de productivité réalisés par la maîtrise des emplois et des dépenses ont été « plus qu'absorbés par l'évolution des charges de pensions ».

Les recettes propres s'inscrivent à nouveau en diminution de 5,4 % alors qu'une progression de 3,5 % était programmée par le PAP 2008. D'un montant de 41,9 millions d'euros, ces recettes représentent une part relative de 19,4 % par rapport à la subvention de l'Etat (contre une prévision de respectivement 46,8 millions d'euros et 22,7 % contenue dans le PAP 2008). Cette évolution résulte essentiellement d'une forte diminution des appels vers les kiosques téléphoniques et minitel offrant un accès aux bulletins météorologiques départementaux (- 3,7 millions d'euros de chiffre d'affaires) et d'une progression moins forte qu'attendu des recettes Internet (+ 11 %).

2. Une exécution en ligne avec la prévision

L'exécution des crédits du programme 170 n'appelle pas de longs développements. Elle est conforme aux prévisions inscrites en loi de finances initiale, à l'exception d'une différence en autorisations d'engagement de 23.000 euros imputable à une anomalie du logiciel Accord.

On rappelle qu'outre les crédits du présent programme, Météo-France bénéficie de crédits inscrits au programme 181 « Protection de l'environnement et prévention des risques », pour 1,95 million d'euros, et au programme 193 « Recherche spatiale »125(*), pour 22,9 millions d'euros. Au budget prévisionnel de l'opérateur, les ressources en provenance de l'Etat constituaient 58 % des recettes totales de Météo-France, et ses ressources propres en représentaient 41 %.


Exécution des crédits du programme 170 « Météorologie »

(en euros)

*FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008

3. Le point sur la RGPP à Météo-France

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, vos rapporteurs spéciaux ont relevé que l'application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) à Météo-France suscitait plusieurs problèmes. Le Comité de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2008 ayant requis de Météo-France qu'il revoie son organisation territoriale « dans le sens d'un allègement progressif de ses implantations départementales », l'établissement et son ministère de tutelle ont prévu qu'une phase transitoire, de 2009 à 2011, serait indispensable afin de mener à bien les projets nécessaires à la mise en oeuvre du resserrement de ces implantations.

La forte dégradation du climat social au sein de l'établissement et le mouvement de grève conduit en octobre 2008 ont donné lieu à des négociations entre les personnels, la direction de Météo-France et le MEEDDAT. Celles-ci ont abouti à la confirmation des réductions d'effectifs prévues pour les trois années à venir, qui correspondent au non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux (soit 131 postes au total sur 2009, 2010 et 2011). D'autre part, les premières fermetures de centres auront lieu au terme de la phase transitoire, soit en 2012, et le réseau cible, constitué de 55 implantations (contre 108 aujourd'hui) sera atteint en 2017 au plus tard, ainsi que l'a confirmé M. Jean Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, lors de son audition par votre commission des finances. Chaque fermeture sera annoncée trois ans avant sa mise en oeuvre. 15 à 20 sites devraient être fermés dès 2012, conformément à une liste qui devrait être présentée au conseil d'administration de l'établissement début juillet 2009.

Selon une note d'avancement transmise par le cabinet du ministre d'Etat à vos rapporteurs spéciaux, « la position des organisations syndicales reste une opposition totale au projet et le refus de participer, notamment, aux travaux qui permettraient de faciliter la nécessaire mobilité au sein de l'établissement (accompagnement social, évolution des règles de mutation) [...] Une première liste de sites devant fermer en 2012 sera donc présentée courant juin en CTPC pour information, puis début juillet au conseil d'administration, pour accord avant le lancement des concertations prévues par la loi de 1995 sur l'aménagement du territoire.

« Les préfets des départements concernés seront saisis par Météo-France début juillet, sur la base d'un dossier actuellement en cours d'élaboration. La concertation pourrait ainsi se tenir d'ici la fin octobre, ce qui permettra à la liste des fermetures prévues pour 2012 d'être définitivement actée d'ici la fin de cette année. [...] Une liste indicative des fermetures prévues pour 2013 pourrait éventuellement être présentée cette année ».

D. PROGRAMME 173 « PASSIFS FINANCIERS FERROVIAIRES »

1. Un programme en cours d'extinction

Le programme « Passifs financiers ferroviaires » visait à l'origine, selon le rapport de performances, « à assurer un suivi précis de l'évolution de l'endettement des établissements publics ferroviaires et à gérer le dispositif de prise en charge par l'Etat d'une partie de cet endettement, contribuant ainsi à mettre ces opérateurs en situation financière compatible avec l'exercice de leur mission au service du développement du mode ferroviaire pour le transport des personnes et des marchandises ».

Il comprenait donc la contribution de l'Etat au désendettement de la SNCF et de Réseau ferré de France (RFF).

La législation communautaire prévoit la séparation de la gestion de l'infrastructure ferroviaire et de l'exploitation des services de transport ainsi que l'assainissement de la structure financière des entreprises ferroviaires. Conformément à ce corpus législatif et réglementaire, la dette ferroviaire se décomposait donc en trois parties :

- la dette financière nette de l'exploitant des services de transport, la SNCF, soit 4,3 milliards d'euros pour l'établissement public ;

- le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) de la SNCF. La loi de finances rectificatives pour 2007, appliquant une décision d'Eurostat, a conduit à la reprise par l'Etat de la dette du SAAD et à la limitation des versements de l'Etat à la SNCF à la stricte couverture des frais financiers de la dette cantonnée dans le SAAD, soit 446,88 millions d'euros en 2007. L'action relative au désendettement de la SNCF a donc disparu, en 2008, du programme 173 ;

- la dette financière nette de RFF, soit 29,2 milliards d'euros à la fin de l'année 2008. Le gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire a reçu en dotation, à sa création en 1997, l'ensemble des infrastructures ferroviaires126(*). En contrepartie du transfert de ces actifs de la SNCF, il a repris une partie importante de la dette ferroviaire, pour un montant de 20,5 milliards d'euros. L'exécution du présent programme ne porte que sur la subvention de désendettement de RFF pour l'année 2008, soit 686,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement127(*).

Jusqu'en 2007, l'identification des subventions étatiques contribuant à désendetter RFF au sein du programme « Passifs financiers ferroviaires » était un moyen d'assurer un suivi précis de l'évolution de la dette ferroviaire.

En 2008 un contrat de performance a été signé entre l'Etat et RFF pour la période 2008-2012. Il fixe au gestionnaire de l'infrastructure ferroviaire des objectifs en matière de gestion de sa dette et prévoit un dispositif précis de suivi. Le rapport de performances indique que la gestion de la dette restant de la responsabilité de RFF sera aussi rigoureuse et aussi proche que possible des conditions de gestion de la dette de l'Etat par l'Agence France-Trésor.

Conformément à ces évolutions, le programme 173 « Passifs financiers ferroviaires » a disparu de la nouvelle maquette budgétaire prévue par la loi de finances pour 2009.

2. La question des engagements de l'Etat vis-à-vis de RFF

Vos rapporteurs spéciaux ont noté que la Cour des Comptes, dans le cadre de la certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2008, a formulé une réserve n° 6 relative aux passifs d'intervention, et plus particulièrement aux engagements de l'Etat vis-à-vis de RFF.

La Cour des Comptes remarque que les engagements de l'Etat à l'égard de RFF ne sont pas constatés au 31 décembre 2008, comme l'exige le référentiel comptable applicable à cette date. La signature d'un contrat pluriannuel de performance ne pallie pas cette défaillance. Ce contrat prévoit le versement d'une subvention d'exploitation, enregistrée comme une dépense d'intervention en comptabilité des opérations budgétaires, qui selon la Cour des Comptes présente les caractéristiques d'une charge d'intervention au regard des normes comptables de l'Etat.

En effet les versements de l'Etat à RFF compensent le montant insuffisant des péages versés par les utilisateurs du réseau ferroviaire à cet établissement. Le sous-dimensionnement de ces péages est prévu par l'Etat afin de rendre acceptable le niveau de redevances perçu par l'établissement public et de favoriser la concurrence. Il n'existe donc pas de « contrepartie équivalente comptabilisable et significative d'échange pour l'Etat » et il s'agit donc bien d'une intervention liée à un bien et un service collectif qui doit donner lieu à provisionnement en cas d'engagement pluriannuel. La sortie de ressources envisagée pour l'Etat pour les trois exercices à venir s'élève à 6,8 milliards d'euros. L'absence de prise en compte par l'administration des propositions d'ajustement formulées par la Cour des Comptes a entraîné un constat de désaccord.

Interrogé par vos rapporteurs spéciaux, le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable de l'aménagement du territoire a précisé sa position sur la réserve de certification des comptes relatifs aux engagements de l'Etat vis-à-vis de RFF. L'administration considère qu'il existe une présomption de versements futurs de subventions à RFF, mais que ceux-ci sont conditionnés à la réalisation d'un service public de maintenance du réseau ferroviaire français. La signature du contrat de performance ne confèrerait pas à l'Etat une obligation ferme de versement, mais serait au contraire une incitation à une gestion plus vertueuse de l'établissement public tendant vers l'autonomie financière.

Vos rapporteurs spéciaux resteront attentifs à l'évolution des différentes parties de la dette ferroviaire et à la situation des établissements publics qui la supportent. Ils prêteront une attention particulière aux relations entre l'Etat et les opérateurs ferroviaires entendus au sens large, en auditionnant régulièrement les responsables de ces politiques, puisque les documents budgétaires ne contiendront plus que des informations extrêmement parcellaires suite à la disparition du programme 173 « Passifs financiers ferroviaires ».

Si la suppression de ce programme n'est pas en elle-même contestable, il est extrêmement regrettable qu'elle se traduise de fait par une réduction de l'information du Parlement.

E. PROGRAMME 174 « ENERGIE ET MATIÈRES PREMIÈRES »

Ainsi que vos rapporteurs spéciaux l'ont déjà souligné, le programme « Energie et matières premières » poursuit deux finalités relativement indépendantes, que sont, d'une part, le pilotage de la politique énergétique, à travers les moyens dévolus à la direction d'état-major et aux opérateurs chargés de sa mise en oeuvre, et d'autre part la gestion technique et sociale de l'après-mines, et en particulier la garantie aux anciens mineurs de leurs droits résultant de l'arrêt de l'exploitation minière.

1. Evaluation de la performance

a) Quelle performance pour le crédit d'impôt « développement durable » ?

Si les résultats sont conformes ou supérieurs à la prévision s'agissant des effets des certificats d'économie d'énergie et de l'efficience des programmes de l'ADEME en matière d'utilisation rationnelle de l'énergie, il n'en va pas de même en ce qui concerne l'accroissement annuel de la production d'énergie renouvelable thermique.

On observe en particulier que l'évolution annuelle du nombre de pompes à chaleur, chauffe-eau solaires individuels et appareils à bois bénéficiant du crédit d'impôt prévu à l'article 200 quater du code général des impôts s'établit à 10 % contre une prévision de 30 %. Ce résultat apparaît d'autant plus médiocre qu'on le rapporte au coût considérable pour les finances publiques dudit crédit d'impôt, qui a connu une croissance exponentielle au cours des dernières années, avant son « recalibrage » en loi de finances pour 2009 (cf. graphique).

Evolution de la dépense fiscale associée au crédit d'impôt
en faveur des économies d'énergie et du développement durable

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Voies et moyens » au projet de loi de finances pour 2009

Selon le RAP, l'objectif de 30 % pouvait apparaître « ambitieux », compte tenu de l'augmentation déjà très importante du nombre de ces équipements au cours des années précédentes. Cette analyse appelle deux observations :

1) au vu de la perte de recettes substantielle pour le budget de l'Etat que génère le crédit d'impôt « développement durable », il semble que le contribuable soit en droit d'en attendre des résultats « ambitieux » ;

2) si l'on admet l'explication avancée, il conviendrait alors de tirer les conclusions de cet éventuelle surestimation en révisant à la baisse les objectifs pour l'avenir, ce que ne fait pas le projet annuel de performances pour 2009.

La question du rapport coûts / efficacité du crédit d'impôt a été abordée lors de l'audition de M. Jean-Louis Borloo par votre commission des finances, qui a donné acte au ministre du recentrage du dispositif opéré dans le cadre de la loi de finances pour 2009, afin d'exclure du bénéfice du crédit d'impôt certains équipements dont les performances environnementales n'étaient plus jugées suffisantes. Le ministre a également indiqué qu'un ajustement fréquent du dispositif en fonction des évolutions technologiques était la meilleure garantie contre les effets d'aubaine, mais pouvait poser des difficultés d'application en suscitant une instabilité de la norme fiscale.

b) La gestion technique et sociale de l'après-mine

La gestion technique de l'après-mine (objectif n° 2 de mise en sécurité des sites) présente des résultats globalement satisfaisants. Le versement aux mineurs des droits et prestations qui leur sont dus (objectif n° 3) s'est également opéré dans de bonnes conditions s'agissant des délais de paiement ; le ratio coût de gestion / encours des prestations est en revanche supérieur à la prévision (2,01 contre 1,9 en prévision), en raison de la reprise par l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) des obligations sociales de Charbonnages de France128(*).

2. Analyse de l'exécution

Les taux de consommation des crédits ouverts s'établit à 95 % en AE et 96 % en CP.

Plus de 88 % des crédits de paiement prévus en LFI étaient concentrés sur l'action n° 4 « Prestations à certains retraités des mines », elle-même porteuse des subventions pour charges de service public et des transferts aux opérateurs chargés de la gestion de ces prestations, soit l'ANGDM, la Caisse nationale des industries électriques et gazières et la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines. L'exécution est, en ce domaine, en ligne avec la prévision.


Exécution des crédits du programme 174
« Energie et matières premières »

(en euros)

*FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008

F. PROGRAMME 181 « PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES »

Doté en LFI de 453 millions d'euros en AE et 443 millions d'euros en CP, le programme « Protection de l'environnement et prévention des risques » n'aura conservé le périmètre analysé ci-après que l'espace d'une année.

Réunies par la fusion, en 2008, des anciens programmes « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et « gestion des milieux et biodiversité » de la mission « Ecologie et développement durable », ses actions ont à nouveau été éclatées en 2009 entre les nouveaux programmes « Prévention des risques » et « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».

Encore l'unité du programme à périmètre 2008 n'aura-t-elle été que de façade, dans la mesure où celui-ci ne constitue que la juxtaposition des actions concourant aux politiques de l'eau, de prévention des risques et de lutte contre les pollutions, de protection de la biodiversité et de sûreté nucléaire.

1. Une performance globalement décevante

a) La prévention des risques

S'agissant de la prévention des risques (Objectif 1), la performance du programme 181 présente de bons résultats en matière de délais d'élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), de couverture des communes par les plans de prévention des risques naturels (PPR) et de coût moyen d'élaboration de ces plans.

Les résultats ne sont en revanche pas à la hauteur des prévisions concernant les contrôles des installations classées, la collecte sélective et le recyclage des déchets, les coûts de réhabilitation de décharges subventionnées par l'ADEME et les délais d'instruction biocide. S'agissant des contrôles des installations classées, leur nombre pondéré par l'effectif de l'inspection atteint 24,4 contre une prévision de 25. L'analyse des résultats figurant au RAP impute ce résultat au « retard dans le recrutement des renforts des DRIRE » et à « un léger recul des ETPT d'inspection affectés dans les DDSV », qui ont engendré une « stagnation du nombre d'inspecteurs en 2007 et 2008 ». Cette situation est regrettable et atteste à nouveau que le renforcement des effectifs de l'inspection des installations classées, réclamée depuis plusieurs années par vos rapporteurs spéciaux, est plus que jamais nécessaire. Au cours de son audition par votre commission des finances, M. Jean-Louis Borloo a indiqué que des recrutements avaient été opérés à hauteur de 28 ETPT en 2008 et que 45 redéploiement supplémentaires seraient effectués en 2009.

Vos rapporteurs spéciaux relèvent également des performances très inférieures aux prévisions en matière de prévention des risques d'accidents dus aux matériels et installations réglementés :

1) les accidents dus au gaz sont au nombre de 91 (contre une prévision inférieure ou égale à 82), en raison de l'accroissement des sinistres survenus dans le cadre de l'utilisation domestique du gaz (fuites sur installations intérieures) ;

2) 20 accidents miniers sont recensés (pour une prévision inférieure ou égale à 16), soit un accroissement de 20 % par rapport à 2007.

b) La politique de l'eau

Les résultats obtenus dans le cadre de la politique de l'eau (objectif 2) sont également contrastés, et globalement décevants. Alors que la menace d'une sanction financière de plusieurs dizaines de millions d'euros129(*) pèse sur la France en raison du non-respect des normes européennes d'équipement des stations d'épuration, seul le taux de conformité des stations des agglomérations de plus de 2.000 habitants correspond aux prévisions (92 % réalisés au lieu de 90 % prévus). Ce taux n'atteint que 91 % (au lieu de 94 %) pour les stations des agglomérations de plus de 10.000 habitants en zones sensibles130(*) et 86 % (au lieu de 91 %) pour les stations des agglomérations de plus de 15.000 habitants en zones normales131(*).

L'Etat ne saurait être considéré comme le seul responsable des retards accumulés, compte tenu du rôle central joué par les collectivités territoriales et leurs groupements dans la réalisation des travaux de mise aux normes. Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux donnent acte au MEEDDAT du plan ambitieux lancé en septembre 2007 pour accélérer les dernières mises normes grâce à la mobilisation d'1,5 milliard d'euros de prêts de la Caisse des dépôts et consignations. Il n'en demeure pas moins que si, année après année, les objectifs figurant dans les documents budgétaires étaient atteints, ceux-ci constitueraient un signe tangible, en direction de la Commission européenne, des efforts entrepris par la France pour régulariser la situation au regard du droit communautaire.

Hormis l'indicateur relatif à la fiabilité de la carte de vigilance « crues », les réalisations 2008 en matière de prévention des inondations sont très inférieures aux prévisions : le pourcentage de population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné n'atteint que 11,4 % (au lieu de 22 %) et le taux de contrôle des barrages intéressant la sécurité publique s'élève à 54 % (au lieu de 65 % en prévision actualisée132(*)).

c) La politique de la nature

Les résultats obtenus par la politique de la nature, essentiellement mesurés au moyen d'indicateurs de coûts de gestion, apparaissent également médiocres, les coûts étant presque systématiquement supérieurs aux prévisions contenues dans le PAP 2008. Il en va ainsi :

1) des coûts de gestion des réserves naturelles nationales en métropole (69 euros par hectare contre 67 prévus) et des coeurs de parcs nationaux (114 euros par hectare contre 109 prévus). S'agissant des parcs, la hausse des coûts semble partiellement imputable à la montée en puissance des ressources accordées aux établissements en application de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux, ainsi qu'à la hausse des contributions de ces établissements au CAS « Pensions » ;

2) des coûts des engagements pluriannuels par contrat Natura 2000 (19.200 euros contre une prévision inférieure à 13.000). La hausse constatée résulte de la diminution des cofinancements communautaires, qui nécessite le relèvement des contributions nationales, ainsi que de modifications réglementaires accroissant la complexité des montages à réaliser. Les coûts annuels moyens d'élaboration et d'animation des documents de gestion des sites Natura 2000 sont en revanche inférieurs à la prévision (14.385 euros contre 16.000).

d) La sûreté nucléaire

Les objectifs assignés à l'Autorité de sûreté nucléaire sont pour la plupart atteints. Seul l'indicateur relatif au « Pourcentage de personnes connaissant l'ASN se déclarant satisfaites de l'information fournie par elle » est inférieur à la prévision (25 % au lieu de 27 %), ce dont vos rapporteurs spéciaux se garderont de tirer des enseignements, compte tenu de sa faible pertinence.

2. Analyse de l'exécution

a) Une tendance à la sous-consommation des crédits

L'exécution des crédits du programme 181 fait apparaître des consommations inférieures aux prévisions inscrites en loi de finances initiale (cf. tableau ci-après).


Exécution des crédits du programme 181
« Protection de l'environnement et prévention des risques »

(en euros)

*FDC et ADP : fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008

Cette sous-consommation atteint en particulier 70 % pour les autorisations d'engagement, en raison de retraits massifs d'engagements antérieurs au profit de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). En effet, et depuis 2007, les interventions de l'ADEME sont essentiellement financées au moyen de taxes affectées. En contrepartie de ce financement fiscal, l'ensemble des AE engagées jusqu'en 2006 au profit de l'opérateur doivent être annulées. Enclenché en 2007 pour 138 millions d'euros, ce processus de désengagement doit se poursuivre jusqu'en 2010 à raison de 258 millions d'euros en 2008, 168 millions d'euros en 2009 et 20 millions d'euros en 2010. En toute rigueur, ces retraits d'engagements ne constituent pas des sous-consommations et n'apparaissent comme telles dans les documents budgétaires qu'en raison des contraintes techniques liées aux systèmes d'information financière de l'Etat.

En dehors des retraits d'AE, la justification au premier euro du programme 181 fait état d'une tendance globale à la sous-consommation des crédits :

1) en matière de prévention des risques, « le contexte politique et institutionnel a fortement marqué l'année 2008. Celui-ci a généré un décalage dans le temps des actions prioritaires (...) et impacté le rythme d'exécution de la dépense » ;

2) dans le domaine de la politique de l'eau, « les engagements et les paiements n'atteignent pas toujours les montants prévus » ;

3) s'agissant de la politique de la nature, la hausse globale des crédits destinés à la préservation de la biodiversité et des paysages, conjuguée « au contexte institutionnel et politique très chargé (a) très fortement impacté la consommation des crédits (...) ainsi que le rythme et le niveau d'exécution de la dépense ».

L'ensemble de ces considérations donnent l'impression d'un ministère trop occupé à se réformer pour dépenser les crédits qui lui étaient ouverts. A cet égard, vos rapporteurs spéciaux reconnaissent l'ampleur des réorganisations administratives ayant abouti à la constitution du MEEDDAT et comprennent qu'elles aient pu avoir un impact significatif sur le rythme de la consommation des crédits. Toutefois, si les difficultés constatées en 2008 devaient persister en 2009, des conclusions devraient en être tirées sur le calibrage des dotations en loi de finances pour 2011.

b) La poursuite de la débudgétisation des politiques environnementales

Vos rapporteurs spéciaux rappellent régulièrement combien est partielle et insuffisante l'analyse à périmètre strictement budgétaire de la dépense pour l'environnement. L'écologie constitue en effet l'une des politiques publiques pour lesquelles le recours à la dépense fiscale et la dévolution de missions à des opérateurs bénéficiant de ressources extrabudgétaires sont les plus massifs. Comme l'indique le tableau qui suit, les subventions budgétaires ne constituent que 6 % des ressources des principaux opérateurs du programme 181, 94 % étant de source fiscale ou extrabudgétaire.


Part des subventions de l'Etat dans le financement
des principaux opérateurs du programme 181

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008

L'exécution 2008 du programme 181 apporte une nouvelle illustration de cette tendance, avec la montée en puissance de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA) dans la mise en oeuvre de la politique de l'eau, dont les ressources budgétaires n'atteignent pas 0,3 % des ressources totales.

G. PROGRAMME 203 « RÉSEAU ROUTIER NATIONAL »

L'exécution du programme 203 s'articule autour de trois actions :

- l'action 1 « Développement des infrastructures routières ». La quasi-totalité des ressources de cette action est constituée de fonds de concours versés par les collectivités territoriales dans le cadre d'opérations contractualisées et co-financées et par l'Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) qui finance directement les opérations sur le réseau concédé et verse des fonds de concours pour le réseau non concédé ;

- l'action 2 « Entretien et exploitation » ;

- et l'action 3 «  Politique technique, action internationale et soutien au programme ».

1. Une consommation de crédits toujours très « prudente »

Le tableau suivant présente les données générales de l'exécution du programme 203 « Réseau routier national » en 2008.

a) Le début d'un « cycle » de reports des autorisations d'engagement ?

Comme en 2007, l'exécution du programme 203 pour l'exercice 2008 se caractérise par une gestion extrêmement prudente des autorisations d'engagement.

Si le taux d'exécution des autorisations d'engagement ramené aux crédits prévus par la loi de finances initiale pour 2008 est particulièrement élevé, soit 392 %, c'est en raison du montant important des reports entre 2007 et 2008 qui s'élève à 2.623 millions d'euros.

Ces crédits reportés n'ont pas été entièrement consommés. En effet, le montant total des autorisations d'engagement consommées en 2008 atteint 1.841 millions d'euros (à comparer aux 469 millions d'euros prévus en loi de finances initiale et aux 3.931,88 millions d'euros ouverts en exécution).

Ce montant, incluant les fonds de concours et les attributions de produits, ne représente pourtant que 47 % des crédits ouverts au titre du programme 203 en 2008, soit une amélioration de l'exécution assez faible par rapport à 2007, année durant laquelle les autorisations d'engagement consommées ne représentaient que 37 % des autorisations d'engagement ouvertes.

Compte-tenu des évolutions de périmètre du programme 203 entre 2008 et 2009, les autorisations d'engagement reportées sur l'année 2009 atteignent 2.226 millions d'euros, soit 120,1 % du montant des autorisations d'engagements engagées au cours de l'exercice.

b) Les incertitudes liées à l'évolution du programme « Réseau routier national »

La faiblesse des engagements doit être mise en rapport avec le transfert des routes nationales aux départements, soit 16.947 km de routes nationales transférés en 2006, puis 340 km en 2007 et 521 km en 2008.

On remarque que les crédits de paiement semblent mieux consommés que les autorisations d'engagement, soit, 403 % des crédits prévus en loi de finances initiale mais seulement 76 % des crédits ouverts (reports et fonds de concours compris).

En 2007, le directeur général des routes précisait avoir volontairement limité les engagements « afin de réduire la charge en crédits de paiement sur les exercices ultérieurs ». Cette décision semblait justifiée car le financement du programme repose essentiellement sur les fonds de concours versés par les collectivités territoriales et par l'AFITF, et ces rattachements de fonds de concours, surestimés de près de 30 % en autorisations d'engagements et en crédits de paiement en 2007, ont encore été surévalués en 2008, de 49 % en autorisations d'engagement et de 22,9 % en crédits de paiement.

La surestimation des fonds de concours sur les exercices 2007 et 2008

(en euros)

 

2007

2008

 

Prévus en LFI

Ouverts

Ecart en %

Prévus en LFI

Ouverts

Ecart en %

Autorisations d'engagement

2.222.000.000

1.590.295.669

- 28,4 %

1.619.000.000

862.620.127

- 49 %

Crédits de paiement

2.222.000.000

1.574.708.049

- 29,1 %

1.735.400.000

1.336.419.830

- 22,9 %

Source : Rapport annuel de performances 2008 « Ecologie, développement et aménagement durables »

Les écarts de prévision budgétaires sont une illustration de la grande incertitude pesant sur le financement à venir des infrastructures routières. Ce constat pourrait justifier la politique de restriction conduite par le responsable de programme. La réalisation de nouvelles infrastructures pouvait en effet être remise en question tant par les choix du « Grenelle de l'environnement » en faveur des moyens de transports alternatifs à la route que par la réduction des ressources de l'AFITF en 2009, du fait de l'épuisement des recettes de privatisation des autoroutes.

Ces évolutions, sans être devenues tout à fait caduques, sont cependant remises en cause en 2009 par la mise en place du plan de relance de l'économie française qui a prévu de consacrer un montant de 450 millions d'euros d'engagement aux opérations routières. Il s'agit à la fois d'opérations de développement du réseau national et d'entretien.

c) La réserve sur l'évaluation comptable du réseau routier est levée

Lors de la certification des comptes de 2006, la Cour des comptes avait relevé des insuffisantes dans la méthode utilisée pour évaluer le réseau routier national et avait émis à ce titre l'une de ses 13 réserves substantielles.

Il s'agissait d'un enjeu essentiel dans la mesure où le réseau routier représentait une part importante du bilan de l'Etat, soit 122 milliards d'euros et la moitié des immobilisations corporelles.

La réserve de la Cour des comptes a pu être levée en 2008 grâce à l'important travail de fiabilisation et d'amélioration de la méthodologie d'évaluation.

Le rapport de performances précise que cet effort s'est poursuivi par la diffusion, en novembre 2008, d'un guide élaboré conjointement avec la Direction générale des finances publiques relatif aux imputations et au suivi des infrastructures routières. Les efforts des services sont d'ailleurs soulignés dans le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable relatif à l'exécution budgétaire et aux situations financières et comptables ministérielles de l'année 2008.

2. Une performance encore fragile

a) Une ambition de performance trop restreinte ?

Les indicateurs de performance sont supérieurs ou égaux aux cibles fixées pour quatre d'entre eux et juste en dessous des objectifs fixés pour trois d'entre eux.

Vos rapporteurs spéciaux remarquent que les indicateurs qui satisfont les objectifs fixés ne semblent pas très ambitieux. En effet la cible définie à l'horizon 2010 est atteinte en 2008, ce qui ne laisse pas de marge de progression pour les années 2009 et 2010.

b) Des résultats fragiles

On constate des évolutions positives des indicateurs de l'objectif visant à améliorer le niveau de sécurité. Toutefois, cette amélioration est en partie liée à la baisse des vitesses constatées due à la mise en place de radars et à l'augmentation des coûts des carburants, éléments sur lesquels les moyens d'action du directeur de programme sont nuls. Il s'agit donc d'une conjoncture favorable plutôt que d'une amélioration de la performance du programme.

La détérioration de la satisfaction des usagers semble d'ailleurs confirmer la faiblesse des résultats obtenus, plutôt que d'être un effet secondaire de la crise économique, qui, selon le rapport de performances, aurait « un impact sur le sentiment de satisfaction portant sur les services et la qualité du réseau routier ».

Si l'on doit se féliciter de la bonne maîtrise des coûts de construction des opérations mises en service, il apparaît toutefois que ces résultats risquent d'être mis en cause à très court terme. Une augmentation tendancielle des coûts est attendue, résultant des exigences renforcées dans le domaine environnemental.

Enfin, l'état des structures de chaussées se détériore par rapport à 2007 pour les voies rapides urbaines et pour les voies à caractéristiques autoroutières. Il se maintient pour les grandes liaisons d'aménagement du territoire et pour le réseau concédé. Il reste inférieur aux prévisions pour 2008 pour tous les types de chaussées, exception faire du réseau concédé. L'indicateur de performance montre que les résultats se sont rapidement, et de façon constante, détériorés depuis 2006.

c) La performance est-elle réduite par la prégnance des fonds de concours ?

Ce mouvement pourrait s'accentuer dans la perspective de la diminution des crédits que connaît le programme 203 « Réseau routier national » en raison de la sous-consommation des crédits et de la diminution des fonds de concours réalisés.

Le rapport précité du contrôleur financier et budgétaire précise d'ailleurs à cet égard que l'importance des fonds de concours au sein du programme 203 limite le recours à la fongibilité : « sur le programme « Réseau routier national » (...) il est actuellement impossible d'accroître les dépenses d'entretien (0,5 milliard d'euros) à partir des crédits destinés aux opérations nouvelles (1,3 milliard d'euros), ceux-ci étant ouverts par voie de fonds de concours ».

Vos rapporteurs spéciaux observent que le recours aux fonds de concours, et donc à l'AFITF, limite les possibilités d'adaptation de gestion en cours d'année prévue par la nouvelle constitution financière. Ils soulignent les questions que posent, indirectement, le recours à une agence de financement des transports, point qui sera réexaminé dans le cadre du programme 226 « Transports terrestres et maritimes ».

H. PROGRAMME 205 « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES »

1. Une exécution satisfaisante et correctement justifiée ...

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes » a totalisé 172,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 170,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit un taux d'exécution de 98 % en crédits de paiement et 86 % en autorisations d'engagement, par rapport aux crédits ouverts.

Les principaux mouvements de crédits sont présentés sous forme de tableaux comme pour les autres programmes de la présente mission, mais ils font également l'objet d'une présentation synthétique dans le cadre de la justification au premier euro. Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cet effort de présentation qui améliore la lisibilité de l'exécution pour 2008.

Les principaux mouvements de crédits sont les suivants :

34,7 millions d'euros au titre des reports de crédits de l'exercice précédent, ce qui a permis de pourvoir l'ensemble des engagements contractés dans le cadre d'opérations pluriannuelles ;

37,8 millions d'euros en autorisations d'engagement et 33,6 millions d'euros en crédits de paiement ouverts par décret d'avance, et complétés à la marge (2,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6,4 millions d'euros en crédits de paiement) par la mobilisation d'une partie de la réserve de précaution, pour financer le dispositif de l'aide sociale d'urgence aux marins-pêcheurs.

Le rattachement et l'origine des fonds de concours, soit 3,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et 4,3 millions d'euros en crédits de paiement, sont précisés, ce qui est permet de distinguer l'effort des collectivités territoriales des participations européennes ou étrangères. Vos rapporteurs spéciaux estiment que ce type d'informations devrait être présenté de façon systématique pour tous les programmes de la présente mission.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent qu'il ait été fait usage de la fongibilité prévue par la LOLF et que le détail en soit apporté : la fongibilité a notamment bénéficié à la société nationale de sauvetage en mer qui a vu sa subvention augmenter de 0,39 million d'euros (au détriment toutefois de dépenses d'investissement).

Enfin, la performance du programme a été très bonne au cours de l'année 2008 puisque 9 des 10 indicateurs de performance atteignent la cible fixée.

2. ...qui ne retrace toutefois pas le coût réel de la politique de sécurité et affaires maritimes

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que la LOLF incite à envisager les coûts complets des politiques publiques engagées. Il convient donc d'appliquer le « schéma de déversement analytique du programme » pour obtenir une vision plus juste des crédits de paiement concernant la mise en oeuvre de la politique du présent programme.

Il apparaît alors que les dépenses complètes du programme 205 s'élèvent à 304,7 millions d'euros, soit un montant 1,8 fois plus élevé que le montant des crédits consommés du programme.

La justification au premier euro des actions du programme 205 gagnerait à comprendre la ventilation des crédits après application du schéma de déversement analytique du programme.

De plus, il convient d'ajouter aux dépenses dites « complètes » les dépenses fiscales rattachées au programme 205. Elles s'élevaient à 73 millions d'euros en 2007, et atteignent 235 millions d'euros en 2008.

Une des dépenses fiscales rattachées au programme augmente très nettement : il s'agit de la dépense n° 320119, instituée par la loi de finances rectificative pour 2002133(*), qui a prévu un système optionnel de taxe au tonnage auquel les entreprises d'armement peuvent recourir pour le substituer au régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés.

Il apparaissait en 2007 que la plupart des entreprises concernées avaient opté pour ce régime, pour lequel la fin d'option avait été fixée au 1er janvier 2008. La dépense fiscale avait donc été estimée à un niveau assez bas pour 2008, soit 40 millions d'euros. L'exécution de la dépense pour 2008 a finalement été réévaluée à 200 millions d'euros, niveau maintenu en 2009.

Le rapport de performances donne une explication assez précise de cette évolution, mais n'assure pas que les fluctuations de cette dépense trouveront leur terme en 2008 :

« Sur la base de la liste des armements ayant opté pour la taxe au tonnage communiquée par la direction générale des impôts (DGI), le nombre des navires bénéficiant du régime fiscal de taxes au tonnage était de 122 à fin 2008 contre 100 fin 2007, soit 57 % de la flotte de transport sous pavillon français de plus de 100 UMS134(*). Il ne comprend ni les navires de la flotte auxiliaire et de service, ni les navires d'une jauge inférieure à 100 UMS, ni la flotte exploitée par des armements sous pavillon français tiers (ces derniers se maintenant autour de 500 unités fin 2008) également éligibles à ce mode de taxation (dans la limite fixée par les orientations C(2004)-43 des orientations communautaires relatives aux aides d'Etat au transport maritime).

Ces données sont toutefois partielles, le recensement effectué par la DGI des entreprises ayant opté pour la taxe au tonnage n'étant pas encore exhaustif ».

I. PROGRAMME 207 « SÉCURITÉ ROUTIÈRE »

Le programme 207 « Sécurité routière » retrace les dépenses réalisées par l'Etat pour réduire le nombre d'accidents de la route à travers des mesures de prévention, d'information et d'éducation routières.

Les dépenses liées au volet « répressif » de la politique de sécurité routière, notamment le contrôle de la vitesse par les radars, sont, quant à elles, retracées au sein du compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route ».

1. Une exécution globalement satisfaisante

a) Une budgétisation initiale abondée par d'importants reports de crédits

Le montant des AE du programme 207 « Sécurité routière » a été multiplié par 1,7 par rapport à la budgétisation prévue en loi de finances pour 2008 en raison d'un report important, sur l'exercice 2008, d'AE non engagées les années précédentes.

Ces reports, d'un montant de 55,21 millions d'euros, concernent deux actions du programme :

- d'une part, l'action 3 « Education routière » : il s'agit d'opérations de rénovation et de construction de centres d'examen du permis de conduire ;

- d'autre part, l'action 4 « Gestion du trafic et information des usagers » : il s'agit, dans ce cas, d'opérations d'investissement liés à la gestion du trafic.

D'après les données recueillies par vos rapporteurs spéciaux auprès du ministère, les retards pris dans ces opérations tiennent à des difficultés techniques ou organisationnelles, notamment la réorganisation des services routiers et la création de directions interdépartementales des routes (DIR) en 2007.

Au 31 décembre 2008, le solde des engagements non couverts par des paiements s'élevait encore à 64,6 millions d'euros, soit plus de 40 % des engagements réalisés en 2008. Cependant, en raison du transfert de l'action 4 « Gestion du trafic et information des usagers » au sein du programme 203 « Infrastructures et services de transports » prévu par la loi de finances pour 2009, seuls 8,4 millions d'euros d'AE seront reportées en 2009 sur le nouveau programme 207 « Sécurité et circulation routières »135(*) .

b) Des taux d'exécution globalement satisfaisants malgré l'échec du dispositif du « permis à un euro par jour »

Le programme 207 « Sécurité routière » présente des taux d'exécution satisfaisants soit - en se rapportant à la loi de finances initiale pour 2008 - 119 % s'agissant des AE et 97 % s'agissant des CP. Par rapport aux crédits ouverts en 2008, ces taux d'exécution s'élèvent à 71 % pour les AE et 97 % pour les CP.

Les sous-consommations constatées portent principalement sur deux actions du programme :

- d'une part, l'action 4 « Gestion du trafic et information des usagers » pour les raisons précédemment évoquées liées au retard pris dans certaines opérations d'investissement. Cette action présente, en effet, des taux d'exécution, par rapport aux crédits ouverts en 2008, de 60 % en AE et de 97 % en CP ;

Données générales sur l'exécution du programme 207 « Sécurité routière » en 2008

(en millions d'euros)

- d'autre part, l'action 3 « Education routière » qui enregistre un taux d'exécution, par rapport aux crédits ouverts en 2008, de 66 % en AE et 94 % en CP. Les écarts à la prévision s'expliquent, en partie, par le faible succès, pour la troisième année consécutive, du dispositif du « permis à un euro par jour ». En effet, la loi de finances pour 2008 avait été dimensionnée sur la base de 102 550 dossiers et 10,05 millions d'euros de crédits. Finalement, seuls 70 414 dossiers ont été déposés en 2008 pour un montant de dépenses de 7,14 millions d'euros.

Si vos rapporteurs spéciaux ne méconnaissent pas les difficultés de prévision de ce poste de dépenses qui varient en fonction de la demande des usagers, du rôle des banques ou des écoles de conduite en faveur du dispositif, ainsi que des évolutions des taux d'intérêt, ils s'étonnent néanmoins des estimations toujours élevées, en loi de finances initiale, du nombre de dossiers susceptibles d'être déposés en dépit du faible succès du dispositif constaté depuis trois ans. Vos rapporteurs spéciaux, qui avaient, d'ailleurs, été les premiers, lors de l'examen du projet de loi de règlement pour 2006, à relever les mauvais résultats du dispositif, seront attentifs à ces évaluations lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

Le dispositif du « permis à un euro par jour »

 

Estimation

(Projet annuel de performances)

Exécution

(Rapport annuel de performances)

 

Nombre de dossiers

Budget

(en millions d'euros)

Nombre de dossiers

Budget

(en millions d'euros)

2006*

> 160.000

11,00

79.484

6,46

2007

150.000

12,00

79.281

7,66

2008

102.550

10,05

70.414

7,14

2009

91.000

10,05

-

-

* Lors de la mise en place du dispositif « Permis à un euro par jour », le coût de la mesure devait être porté par le programme 751 « Radars » au sein d'une action 2 intitulée « Aide au financement du permis de conduire des jeunes ».

Source : données du MEEDDAT

c) Une fongibilité qui a faiblement joué

La seule fongibilité de crédits au sein du programme 207 « Sécurité routière » a été opérée en 2008 - comme en 2007 mais dans une moindre mesure -, en faveur de l'action 2 « Démarches interministérielles et communication ». Cet abondement a été possible en raison du faible montant nécessaire (70 592 euros) et de la sous-exécution constatée sur les actions 1, 3 et 4 du programme.

2. Une baisse de la mortalité sur la route mais un certain essoufflement des campagnes de communication

a) Une baisse du nombre de tués et de blessés sur les routes qui s'inscrit dans la tendance des six dernières années

Les indicateurs de performance du programme 207 « Sécurité routière » font apparaître, pour 2008, une baisse de 7,5 % du nombre de tués sur la route et de 11,2 % du nombre de blessés. Ces résultats s'expliquent :

- d'une part, par la baisse de la vitesse moyenne et le ralentissement du trafic constatés en 2008, en raison de l'augmentation du prix des carburants et de l'effet de la crise économique ;

- d'une part, par les moindres progrès constatés en 2007 ce qui tend à relativiser les résultats enregistrés en 2008. Vos rapporteurs spéciaux rappellent, en effet, qu'en 2007, le nombre d'accidents corporels comme celui des personnes blessées, était en augmentation par rapport à 2006 et la baisse de la mortalité (- 2 %) moins importante que les années précédentes.

b) Une réduction de l'attention de l'opinion publique pour la sécurité routière face à l'émergence de nouveaux enjeux sociaux

Les résultats de l'indicateur 2.1 « Evolution de l'opinion et des comportements », notamment en ce qui concerne le nombre de personnes déclarant avoir adopté un nouveau comportement sur les routes suite aux campagnes de communication, demeurent en dessous des objectifs fixés, à savoir 69 % contre une cible fixée à 73 %.

Interrogé sur ce point par vos rapporteurs spéciaux, le MEEDDAT indique que l'attention de l'opinion publique pour la sécurité routière tend à se réduire face aux nouveaux enjeux que sont le pouvoir d'achat ou le développement durable.

Néanmoins, selon les données transmises à vos rapporteurs spéciaux, de toutes les campagnes institutionnelles, celles liées à la sécurité routière sont toujours les mieux perçues par le grand public : 85 % des personnes interrogées déclarent avoir souvenir des campagnes de communication de la sécurité routière, alors que ce chiffre est de l'ordre de 60 % à 65 % pour les autres campagnes institutionnelles.

J. PROGRAMME 217 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L'AMÉNAGEMENT DURABLES »

Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables » constitue le programme support de la mission, dont il regroupe la quasi-totalité des emplois. Y sont également inscrits les crédits dévolus aux fonctions de définition et de pilotage des politiques du ministère (stratégie, gouvernance, fonction juridique, immobilier, moyens de fonctionnement, systèmes d'information, ressources humaines et formation, action européenne et internationale).

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2009, vos rapporteurs spéciaux ont regretté que l'ensemble des moyens de personnel de la mission demeure, à de rares exceptions près, centralisés au sein d'un programme support. Probablement commode pour les services gestionnaires dans une phase de restructuration du ministère, cette répartition ôte une grande partie de sa portée à la LOLF, en limitant de fait la responsabilisation des gestionnaires et en obérant toute possibilité de fongibilité asymétrique au sein des programmes opérationnels.

1. Des performances contrariées par la réorganisation administrative ?

Les indicateurs d'efficience du programme présentent des résultats contrastés. Les indicateurs relatifs à la fourniture à chaque responsable de programme des effectifs physiques correspondant à la programmation, au coût de la formation continue ou aux frais de gestion des ressources humaines ne sont pas atteints. De bons résultats sont en revanche observés en matière de réalisation des paiements dans les délais requis et de maîtrise des dépenses liées à la fonction immobilière. D'une manière générale, vos rapporteurs spéciaux constatent que la réorganisation d'ampleur qu'a connue le ministère au cours de l'année 2008 est souvent invoquée pour motiver une efficience globalement mitigée.

Un résultat particulièrement médiocre est observé sur l'indicateur relatif à la transposition des directives communautaires, dont on rappelle qu'elles fondent 80 % de la législation environnementale nationale. Seules 25 directives ont été transposées en 2008, sur 35 qui auraient dû l'être dans la même année, soit 71,4 %, contre une prévision de 90 %. Selon le RAP, « la bonne transposition des directives communautaires nécessite la réalisation d'un important travail de concertation interministérielle et de consultation auprès des professionnels des secteurs concernés. Les directions sectorielles du MEEDDAT ne maîtrisent pas totalement le processus et le calendrier de transposition des textes dont elles ont la charge ». Par ailleurs, certaines transpositions semblent suspendues dans l'attente de décisions techniques relevant du niveau communautaire.

Votre commission des finances a, à de nombreuses reprises, souligné les enjeux budgétaires significatifs qui s'attachaient au respect du droit communautaire de l'environnement. Au cours de ses derniers travaux136(*) de contrôle consacrés à ce sujet, il avait été indiqué à notre collègue Fabienne Keller que la réorganisation de l'administration centrale du MEEDDAT avait notamment pour objectif d'améliorer le dispositif de suivi des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français (cf. encadré). Vos rapporteurs spéciaux s'attendent donc à une amélioration substantielle de l'indicateur de transposition pour l'année 2009.

Les bénéfices attendus de la réorganisation de l'administration centrale

Il apparaît, en premier lieu, que la réorganisation en cours de l'administration centrale du ministère prévoit de regrouper au sein du secrétariat général l'ensemble des services transversaux dont font, notamment, partie la direction des affaires européennes et internationales ainsi que la direction des affaires juridiques.

Cette réforme, qui s'inscrit dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), a en particulier pour objectif d'améliorer le dispositif de suivi à la fois des textes en cours de négociation et des conditions de leur transposition en droit français.

S'agissant de la direction des affaires juridiques, le projet de décret prévoit notamment qu'elle soit « associée à la préparation et à l'élaboration des textes communautaires et internationaux, coordonne les travaux de transposition des directives et en assure le suivi ». La direction des affaires européennes et internationales serait, pour sa part, chargée de « la coordination générale des affaires européennes et internationales du ministère » et en particulier de coordonner « les positions du ministère dans les instances chargées d'élaborer la position de la France sur les questions européennes et internationales ».

Selon les représentants du MEEDDAT, cette nouvelle organisation permettra au secrétaire général du ministère et, par son intermédiaire, au ministre d'Etat « de disposer d'une information complète sur les textes en cours de négociation et sur l'avancement des travaux de transposition. Elle constitue un changement significatif par rapport à l'organisation précédente dans laquelle les fonctions juridiques et internationales étaient éparpillées au sein de chaque direction ou direction générale ». Le MEEDDAT fait également valoir qu'un point hebdomadaire sur l'état de transposition des directives communautaires est réalisé, « afin de pouvoir alerter le ministre d'Etat, son cabinet ainsi que l'ensemble des directions générales sur les dérapages qui nécessitent des actions correctrices ».

Source : Rapport d'information de Mme Fabienne Keller, « Droit communautaire de l'environnement : maintenir le cap » (n° 402, 2007-2008)

2. Une importante sous-consommation du plafond d'emplois ministériel

Le plafond d'emplois ministériel voté en loi de finances initiale pour 2008 s'établissait à 74 474 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et le plafond en gestion à 74 544 ETPT137(*). Ce plafond n'a été consommé qu'à

hauteur de 70 860 ETPT, soit un écart de 3 684 emplois. La sous-consommation du plafond d'emplois ministériel atteint donc près de 5 %138(*). Elle est imputable :

1) à hauteur de 30 % (1 157 ETPT) aux effets de la décentralisation : 881 ETPT se sont avérés vacants sur le périmètre des effectifs transférés aux collectivités territoriales en raison du décalage engendré par les modalités d'exercice du droit d'option par les agents139(*) ; par ailleurs, 276 ETPT ont été mis en réserve en application du plan de résorption des sureffectifs résultant des déséquilibres transitoires résultant de la décentralisation140(*) ;

2) à hauteur de 70 % (2.527 ETPT) à des sous-consommations internes au périmètre des effectifs de l'Etat. 1.019 ETPT non consommés ont tout d'abord pour origine les aléas liés une définition nécessairement très précoce du plafond d'emplois141(*). 1 328 ETPT non consommés résultent ensuite des effets ou efforts de gestion accomplis en 2008 (1 080 ETPT ont été sous-consommés en raison de départs plus importants que prévus et non compensés, et 248 ETPT non consommés ont pour origine la réduction du recours aux emplois de vacataires). Enfin, deux sous-consommations proviennent de retards affectant l'intégration dans la fonction publique d'Etat142(*) des agents de la collectivité départementale de Mayotte (117 ETPT) et d'un moindre transfert en gestion d'agents sous statut « agriculture », compte tenu des besoins constatés (63 ETPT).


Facteurs d'explication de la sous-exécution du plafond d'emplois ministériel en 2008

(en ETPT)

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement pour 2008

L'exécution des crédits du programme hors titre 2 n'appelle pas de commentaires particuliers.

K. PROGRAMME 225 « TRANSPORTS AÉRIENS »

Ce programme couvre :

- les missions régaliennes exercées par la direction générale de l'aviation civile (DGAC), soit, notamment, la sécurité du transport aérien, ainsi que la sûreté des aéroports et des opérations aériennes ;

- les missions du bureau d'enquêtes et d'analyses pour la sécurité de l'aviation civile ;

- et les services de l'autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA).

1. Un tassement artificiel des autorisations d'engagement

Le tableau suivant retrace la consommation des crédits en 2008.

Exécution des crédits du programme 225 en 2008

 

Crédits prévus en LFI

Crédits ouverts

Crédits consommés

Taux de consommation des crédits prévus en LFI

Taux
de consommation des crédits ouverts

Autorisations d'engagement

97.224.021

100.315.894

65.486.706

67 %

65 %

Crédits de paiement

79.384.021

76.189.433

72.369.725

91 %

95 %

Source : rapport annuel de performances 2008 « Ecologie, développement et aménagement durables »

Le taux de consommation des crédits de paiement est très satisfaisant, s'établissant à 91 % des crédits prévus en loi de finances initiale et 95 % des crédits ouverts. Celui des autorisations d'engagement, en revanche, marque le pas sur l'exécution 2007. Il passe, en effet, de 95,9 % des crédits ouverts, à 65 % en 2008.

Cette évolution tient en fait à la réorganisation de la maquette budgétaire en 2009. A compter de 2009 les activités du programme 225 « Transports aériens » ont été rattachées en partie au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et en partie à deux autres programmes de la présente mission : « Infrastructures et services de transports » et « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire ».

Le rapport de performances précise que : « dans le cadre des changements de périmètre budgétaire intervenus en loi de finances initiale pour 2009, et notamment, de la suppression du programme « Transports aériens », il a été nécessaire de clôturer informatiquement certaines opérations à la fin de l'année 2008. Pour cela, ont été effectués des retraits d'autorisations d'engagement sur les engagement antérieurs ». La justification au premier euro présente donc la consommation d'autorisations d'engagement réalisée sur l'année 2008 diminuée des retraits sur engagements antérieurs.

Si vos rapporteurs spéciaux se félicitent de ces précisions, ils notent que :

- quelques retards ont également contribué à la moindre consommation des autorisations d'engagement en 2008. Ainsi pour l'action 2 « Régulation du transport aérien », la difficulté de mise en oeuvre des dépenses informatiques relatives au futur système « statistiques » a-t elle empêché l'engagement d'autorisations d'engagement à hauteur de 0,5 million d'euros. Par ailleurs, 0,7 million d'euros d'autorisations d'engagement n'ont pas été consommés sur l'action 3 « Régulation des aéroports » grâce à des économies effectuées sur les dépenses de fonctionnement courant des services déconcentrés ;

- le tableau de suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement prend en compte la modification de la maquette budgétaire en n'inscrivant ni autorisations d'engagement, ni crédits de paiement reportés en 2009, mais maintient un solde d'engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2008, pour un montant de 55,63 millions d'euros. Il semblerait logique que cette somme soit ventilée entre les différents programmes reprenant à partir de 2009 les crédits issus de l'ancien programme 225.

2. Un effort de précision doit être mené

Vos rapporteurs spéciaux estiment que deux types d'explication, pourtant essentielles pour assurer la sincérité et la transparence des comptes font défaut et devraient figurer dans le rapport de performances :

- les dépenses fiscales ont été très mal évaluées. Bien que l'exonération de TIPP pour les carburants utilisés à bord des aéronefs se soit élevée en 2007 à 3 000 millions d'euros, la prévision pour 2008 n'était que de 1 430 millions d'euros. Le chiffrage actualisé pour 2008 s'est finalement élevé à 3 400 millions d'euros, ce qui renchérit de près de 2 milliards d'euros le coût complet du présent programme. Si les fluctuations des cours des carburants en 2008 sont connues, il serait intéressant que le rapport de performances précise si ce facteur est le seul à expliquer l'écart entre les prévisions et la réalisation de la dépense fiscale ;

- le niveau des fonds de concours est 3,9 fois plus bas que ne le prévoyait la loi de finances initiale, et s'établit à 191.576 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Aucune précision n'est apportée pour expliquer ce décalage et ses éventuelles incidences sur le financement des actions du programme 225.

3. La performance atteint un niveau très encourageant

La performance du présent programme reste, comme en 2007, très satisfaisante.

72 % des objectifs de performance sont atteints en 2008 et 14 % des objectifs qui ne respectent pas la cible fixée sont en nette amélioration par rapport à 2007. La performance est décevante en regard de la prévision et des attentes pour 14 % des objectifs seulement.

On note l'efficacité du dispositif de sanction visant au respect de la réglementation sur le transport aérien ainsi que les améliorations apportées au dispositif de traitement des réclamations des clients, malgré leur forte augmentation.

S'agissant de l'action du bureau d'enquêtes et d'analyses (BEA), les indicateurs de performance permettent de mettre en évidence une nette augmentation du taux de clôture des enquêtes dans le délai prescrit de douze mois. La prévision est atteinte et dépassée. De même, le taux de prise en compte des recommandations de sécurité émises par le BEA est supérieur à la prévision pour 2008.

L. PROGRAMME 226 « TRANSPORTS TERRESTRES ET MARITIMES »

Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » est constitué essentiellement de subventions aux transports ferroviaires et aux transports urbains. Sa caractéristique principale est surtout la place prédominante des opérateurs : l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), Voies navigables de France (VNF) et l'établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF) auxquels s'ajoutent les deux intervenants en matière de transports ferroviaires la SNCF et RFF.

1. L'absence regrettée d'informations consolidées sur les opérateurs

a) Une exécution qui doit peu au responsable de programme

Le taux d'exécution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement par rapport aux crédits ouverts en 2008 est satisfaisant et s'élève à 94 %143(*). Il convient toutefois de noter que le responsable de programme n'est que marginalement en charge de l'exécution budgétaire dans la mesure où les dépenses d'intervention, constituées de subventions aux opérateurs précités, atteignent 94,4 % des autorisations d'engagement et 95,6 % des crédits de paiement.

Dans cette perspective, l'examen de la performance du programme 226 « Transports terrestres et maritimes » paraît « biaisé ». Ce sont en effet les résultats des opérateurs et assez peu ceux de la direction générale responsable du programme qui sont fournis.

Il est intéressant de savoir que l'indicateur de coût kilométrique moyen des opérations de régénération du réseau ferroviaire s'est dégradé en raison de l'augmentation des prix des fournitures, et malgré les efforts de productivité de RFF ; mais le « responsable » de programme est-il celui qui doit rendre des comptes au Parlement, ou au ministère sur cette question ?

La responsabilisation des gestionnaires de programme que souhaitait le Parlement lorsqu'il a adopté la nouvelle constitution financière semble inopérante lorsque les programmes concernés sont constitués à plus de 90 % de subventions à des opérateurs.

b) La nécessaire consolidation des comptes des opérateurs

Le Grenelle de l'environnement comporte des articles essentiels qui traitent directement des nouvelles orientations de la politique des transports, et en particulier du renforcement des modes de transport non-routier. Le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire s'est profondément rénové en 2008 pour être à la hauteur des enjeux environnementaux ainsi définis.

Au cours de l'année 2008, une nouvelle direction générale a été créée : la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM). Elle regroupe l'ensemble des modes de transport terrestres et maritimes, et se veut, selon le rapport de performance le « véritable levier d'une politique intermodale ambitieuse ».

Cette réforme de l'administration s'est accompagnée de la refonte des programmes de la présente mission, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009. Le programme 226 « Transports terrestres et maritimes » est inclus dans le nouveau programme « Infrastructures et services de transports » qui comprend, outre les transports terrestres et maritimes, les infrastructures routières, la gestion des trafics et les infrastructures aéroportuaires. L'année 2008 est donc la dernière année d'exécution du présent programme. De ce fait, le tableau de suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement, qui permet de juger de la soutenabilité d'une politique publique144(*) ne prévoit pas cette année de montant de reports d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Le montant de ces reports sera fusionné avec celui des reports du nouveau programme 203 « Infrastructures et services de transports ». Il est précisé qu'il s'élève à 101 millions d'euros d'autorisations d'engagement et à 122,5 millions d'euros de crédits de paiement.

Cette présentation ne semble pas complète, et pourrait être considérée comme peu sincère. Il est impératif que ce tableau de suivi de la soutenabilité de la politique publique engagée soit complété par un tableau identique consolidant les données des opérateurs subventionnés par le présent programme. Il est anormal que le Parlement n'ait pas une vision complète des engagements pris par les opérateurs sur la base de subventions votées en loi de finances. En l'absence de ces informations, il n'est en effet pas possible d'évaluer la soutenabilité des engagements pris dans le domaine des transports terrestres et maritimes.

2. Deux « risques budgétaires » substantiels

Selon le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable145(*), deux risques budgétaires caractérisent le domaine des transports.

a) La non comptabilisation des engagements relatifs à la ligne Lyon-Turin

Il indique ainsi que : « l'engagement de deux opérations d'un coût très important, même s'il est encore mal connu, fait peser un risque sur le financement de l'ensemble des infrastructures : la ligne ferroviaire de Lyon-Turin et son double tunnel de 52 kms d'une part, le canal à grand gabarit Seine-Nord d'autre part. Il est manifeste que le financement de ces opérations n'est envisageable qu'au prix d'une augmentation très sensible des crédits destinées aux transports, ou du renoncement à de nombreux projets ».

Vos rapporteurs spéciaux observent que la Cour des comptes a également attiré l'attention sur les engagements relatifs à la ligne ferroviaire de Lyon-Turin qui ne figurent pas au bilan de l'Etat.

Ils souhaitent que le projet de loi de finances pour 2010 précise les modalités de financement de ces deux infrastructures, jusqu'à la date d'achèvement prévue des deux ouvrages, et que le projet de loi de règlement pour 2009 intègre précisément les engagements déjà effectués.

Selon les informations transmises par les services du ministère interrogés sur cette question : « Les provisions ont été comptabilisées par rapport aux seuls engagements existants concernant ce projet, c'est à dire les études, dont le creusement de galeries de reconnaissance (175 millions d'euros d'engagement cumulé de l'AFITF sur 2005-2008).

En revanche, il n'est pas apparu opportun de provisionner aujourd'hui le projet global (2.500 millions d'euros pour la seule part française de la section internationale), car celui-ci n'a pas encore fait l'objet d'une décision formelle décidant de le mener à terme. Une telle décision nécessitera d'ailleurs la signature d'un nouveau traité entre la France et l'Italie, qui tiendra compte de l'ensemble des procédures, expertises et négociations sur le tracé en cours.

Les négociations actuelles côté italien devraient entraîner un renchérissement du coût du projet, mais la position française est que cela ne doit pas affecter la participation de la France ».

b) L'AFITF engage 5 milliards d'euros de plus que ses recettes

Le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable donne des informations précises sur les engagements de l'AFITF, qui ne figurent pas dans le rapport annuel de performances.

Il est ainsi précisé que : « l'autre risque [budgétaire], lui, est particulier au domaine des transports et au mode d'ouverture des crédits qui le finance. Un établissement public, l'Agence de financement des infrastructures et des transports de France, a été créé en 2004 à cette fin, et financé par une partie du produit de la cession du capital des sociétés d'autoroutes (4 milliards d'euros), ainsi que par des recettes courantes de l'ordre de 0,8 milliard d'euros par an que lui affecte la loi de finances.

A la fin de 2008, l'AFITF avait consommé la quasi-totalité des recettes ainsi constituées, mais s'était engagée au-delà, de 3 milliards d'euros envers l'Etat (qu'elle finance par voie de fonds de concours) et de 2 milliards d'euros envers des tiers. Les recettes courantes ne pouvant couvrir les dépenses de l'établissement, il est prévu de lui affecter le produit de la « taxe poids-lourds » instituée par l'article 153 de la loi de finances pour 2009. Dans l'attente de la perception du produit de cette taxe, qui suppose des investissements préalables assez longs, des crédits sont ouverts au budget de 2009 pour une subvention à cet établissement (proche de 1,2 milliard d'euros). Une telle situation n'est assurément pas durable et la date à laquelle le financement de l'AFITF sera assuré par la nouvelle recette est encore incertaine ».

Vos rapporteurs spéciaux partagent les inquiétudes du contrôleur sur le financement de l'AFITF à moyen terme.

Les perspectives de financement de l'AFITF doivent être améliorées d'une façon ou d'une autre dans les meilleurs délais. Deux questions se posent :

- les conséquences en termes de responsabilité du directeur de programme et de souplesse de gestion du recours aux fonds de concours qu'induit l'AFITF ;

- et la viabilité d'un opérateur de financement sans ressources.

Le contrôleur budgétaire et comptable note également, au sujet de l'AFITF, que : « l'ensemble des conventions passées par l'AFITF est suivi de manière assez précise et sûre pour que les objectifs de cohérence et de correction soient atteints (certes, il s'agit d'un établissement public et non du budget de l'Etat, mais il est « transparent », et, sur le plan comptable, ses chiffres sont directement intégrés dans le bilan de l'Etat) ; si les opérations imputées sur le budget de l'AFITF sont un jour transférées sur le budget général (comme pour les précédentes affectations de recettes pour les investissements de transport : Fonds spécial des grands travaux, Fonds spécial d'investissements routiers, Fonds d'aménagement de la région d'Ile-de-France, Fonds d'investissement des transports terrestres), il faudra veiller à maintenir cette clarté ».

Vos rapporteurs spéciaux partagent ce souhait.

II. LE BUDGET ANNEXE « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » retrace les activités de prestations de services de la direction générale de l'aviation civile (DGAC), alors que le programme 225 « Transports aériens » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », analysé plus haut, retrace l'activité régalienne de cette direction.

A. LE BUDGET ANNEXE EST EN DÉPASSEMENT DE CRÉDITS

1. Les principaux mouvements de crédits en cours de gestion

La loi de finances initiale avait prévu l'ouverture de 1,6 milliard d'euros en autorisation d'engagement et de 1,55 milliard d'euros en crédits de paiement au titre du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Plusieurs modifications sont intervenues en cours d'exécution :

- l'annulation de 168,54 millions d'euros en autorisations d'engagement au titre de 2008. Ces reports correspondent aux opérations d'investissement affectées mais non-engagées. Leur montant est en diminution de 46 millions d'euros par rapport à 2007. S'il reste encore élevé, il est justifié par les opérations d'investissements de longue durée de la navigation aérienne qui représentent environ 75 % du montant des reports de crédit ;

- des rétablissements de crédits, à hauteur de 32,5 millions d'euros en 2008. Ils correspondent au remboursement par l'établissement public Météo-France des dépenses effectuées par le budget annexe concernant la paie et certaines prestations sociales des personnels de corps communs à l'aviation civile et à la météorologie. Un protocole d'accord, élaboré en 2008, a permis d'arrêter définitivement les montants des crédits concernés et de mettre un terme au désaccord constaté les années précédentes. Il apparaît que la DGAC doit au budget annexe 1,764 million d'euros et Météo-France 0,426 million d'euros ;

- une ouverture de crédit de 5,09 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement a été effectuée au titre du fonds de concours concernant la participation de la DGAC aux projets aéronautiques européens. Les attributions de produits se sont élevées à 11,5 millions d'euros. Notons que les crédits ouverts au titre du fonds de concours précité ont enregistré en 2008 une très forte diminution par rapport à 2007, soit 37 %, et ne représentent que 36 % de la prévision 2008 estimée à 14,2 millions d'euros. Le rapport annuel du contrôle budgétaire de l'aviation civile précise que : « cet écart s'explique par les retards pris en 2008 dans la mise en oeuvre du principal projet aéronautique européen Coflight, projet de développement du futur logiciel de traitement des données de vol conduit en coopération avec les opérateurs italien et suisse ».

2. Les piètres résultats du budget annexe

Selon le rapport annuel de performance, le résultat de l'exercice fait apparaître un prélèvement sur le fonds de roulement de 44,5 millions d'euros, qui résulte d'une part du déficit d'exploitation de 41,6 millions d'euros et, d'autre part, du déficit de la section des opérations en capital à hauteur de 2,9 millions d'euros.

Le compte de résultat enregistre une perte pour la troisième année consécutive, soit 67,7 millions d'euros en 2008. Le déficit cumulé du compte de résultat sur trois ans s'élève à près de 300 millions d'euros.

Ces résultats auraient pu être plus mauvais dans la mesure où le suivi de l'exécution budgétaire au 31 août 2008 tablait sur un dépassement des crédits du titre 2 de 13,8 millions d'euros selon le rapport annuel du contrôle budgétaire de l'aviation civile. Ce dépassement résultait de report de mesures protocolaires 2007 sur 2008 et de la sous-budgétisation de certaines mesures telles que l'augmentation du point fonction publique, l'impact de la hausse du point INSEE et de la hausse du trafic sur la prime d'exploitation, etc. En juin 2008, la DGAC a gelé 20 millions de crédits, dont 11,5 millions sur le programme 612 « Navigation aérienne », destinés à faire face à cette situation.

Le rapport du contrôle budgétaire précise que : « le décret d'avance du 28 novembre 2008 a abondé de 15,5 millions d'euros les crédits du titre 2, ce qui aurait dû normalement permettre de couvrir un dépassement alors évalué au même montant. Toutefois, en raison à la fois de la volonté des gestionnaires de la DGAC d'utiliser au mieux les crédits disponibles et d'une mauvaise évaluation de ces derniers, liée principalement à l'absence de prise en compte d'une opération de paye effectuée dans la circonscription des Antilles-Guyane, l'exécution des opérations de paye 2008 s'est finalement soldée par un dépassement de crédit de 1,4 million d'euros ».

B. UNE STRUCTURE DE BUDGET ANNEXE PLUS CONTRAINTE

1. L'exécution des recettes en 2008

Les recettes prévues en 2008 par la loi de finances initiale s'élevaient à 1 704,5 millions d'euros en fonctionnement et capital. La moins-value réalisée a été de 37 millions d'euros en fonctionnement par rapport aux prévisions initiales. Cet écart s'explique par la crise économique et financière qui a touché le transport aérien au deuxième semestre de l'année 2008.

Les recettes du budget annexe sont les suivantes : la redevance route, la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA), la RSTCA outre-mer, les redevances de certification et de surveillance et la taxe d'aviation civile.

Les taux d'exécution ont été proches des prévisions budgétaires pour les redevances de certification et de surveillance, soit 26,5 millions d'euros et pour la taxe d'aviation civile, avec un produit net encaissé de 192,7 millions d'euros (soit un écart inférieur à 2 millions d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale).

En revanche, le tableau suivant présente les écarts de recettes pour la redevance de route et les redevances pour les services terminaux, soit un total de 75,9 millions d'euros.

Les principaux écarts entre les recettes réalisées
et les prévisions pour le budget annexe en 2008

(en millions d'euros)

 

Estimation en LFI

Exécution

Ecart

Redevance de route

1.061,7

1.004,6

57,1

Redevance pour services terminaux

257,2

238,4

18,8

Source : Rapport annuel du contrôle budgétaire de l'aviation civile

2. L'exécution des dépenses du budget annexe en 2008

Le plafond des dépenses fixé par la loi de finances initiale s'élevait à 1.704,5 millions d'euros en crédits de paiement, hors fonds de concours.

Selon le rapport annuel du contrôle budgétaire, il convient de noter que les dépenses de personnel ont augmenté de plus de 7 % par rapport à 2007, en raison de trois facteurs principaux : les effets du glissement vieillesse/technicité, l'application du protocole social 2006-2009, dont de nombreuses mesures ont trouvé à s'appliquer avec un effet rétroactif à compter de 2008 et l'accroissement du taux de cotisation au compte d'affectation spécial « Pensions »146(*).

Les dépenses de fonctionnement sont restées stables, grâce notamment au gel de crédits précité.

Les dépenses en capital, soit 158 millions d'euros au titre des investissements et 103,7 millions d'euros au titre de l'amortissement de la dette, ont diminué par rapport à 2007. Les investissements, qui s'élevaient à 326,1 millions d'euros en 2006, ont donc été réduits de plus de moitié en deux ans. Les investissements réalisés en 2008 ont été très largement financés par recours à l'emprunt, ce qui se traduira notamment par une réduction de la capacité d'autofinancement à l'avenir, et par un prélèvement dès 2008 sur le fonds de roulement, qui est passé de 291,5 millions d'euros en 2005 à 44 millions d'euros en 2008, soit une diminution de près de 85 % en trois ans.

3. Une situation contrainte, qui laisse peu de marges de manoeuvre pour 2009

Vos rapporteurs spéciaux souhaitent souligner les conclusions du rapport annuel du contrôle budgétaire de l'aviation civile :

« En tout état de cause, force est de constater que le budget annexe se trouve aujourd'hui, du fait de ses déficits successifs, placé dans une situation très dégradée (...).

Compte tenu de cette situation, les perspectives 2009 apparaissent particulièrement difficiles : la contraction du trafic aérien lié à la crise économique d'ensemble entraîne mécaniquement une réduction des recettes, que les faillites de compagnies peuvent venir aggraver. Les dépenses du budget annexe sont quant à elles en majorité peu compressibles, compte tenu de l'importance des charges de personnel et des dépenses résultant d'accords internationaux. Pour couvrir le déficit élevé qui s'annonce, le budget annexe ne dispose pas de ressources propres suffisantes et risque d'être contraint de recourir de manière importante à l'emprunt ».

Vos rapporteurs spéciaux ne manqueront pas d'être attentifs à ces évolutions, et regrettent que ces analyses ne figurent pas au sein du rapport annuel de performances.

III. LES COMPTES SPÉCIAUX

A. COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES AU FONDS D'AIDE À L'ACQUISITION DE VÉHICULES PROPRES »

La création du présent compte de concours financiers résulte de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007). Il constitue donc la traduction budgétaire du dispositif de « bonus-malus » automobile.

1. L'architecture du compte

Le présent compte de concours financier est structuré en deux programmes 871 « Avances au titre du paiement de l'aide à l'acquisition de véhicules propres » et 872 « Avances au titre du paiement de la majoration de l'aide à l'acquisition de véhicules propres en cas de destruction simultanée d'un véhicule de plus de quinze ans », qui correspondent respectivement aux dotations prévues pour le paiement du bonus et de la prime à la casse.

Vos rapporteurs spéciaux rappellent que le principe d'une « écopastille verte », acté par le Grenelle de l'environnement, a trouvé sa concrétisation dans l'octroi, depuis le 1er janvier 2008, d'une prime, ou « bonus », pour toute acquisition d'une voiture neuve faiblement émettrice de CO2. Cette prime est complétée par un « superbonus » de 300 euros lorsque l'acquisition en question s'accompagne du retrait d'un véhicule de plus de quinze ans.

Bonus applicable aux termes du décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007

Source : Légifrance

Un malus pénalise a contrario les véhicules fortement émetteurs de dioxyde de carbone. Il résulte du nouvel article 1011 bis du code général des impôts, qui institue une « taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévus à l'article 1599 quindecies » du même code. Cette taxe est assise sur le nombre de grammes de dioxyde de carbone émis par kilomètre et son barème augmentera progressivement jusqu'en 2012.

Tarifs applicables aux véhicules ayant fait l'objet d'une réception communautaire

Source : Légifrance

2. La « rançon du succès » : une charge de 214 millions d'euros en 2008

Le dispositif de bonus-malus avait été présenté, au cours des débats sur le projet de loi de finances rectificative pour 2007, comme neutre pour les finances publiques. Il s'agissait en effet de financer intégralement le versement du bonus et de la prime à la casse au moyen des recettes tirées du malus.

L'analyse de l'équilibre du compte constaté en exécution laisse apparaître une réalité plus contrastée. Si la sous-exécution du bonus se limite à 6 % des crédits de paiement ouverts (428,2 millions d'euros au lieu de 455,7 millions d'euros), elle atteint près de 60 % pour le paiement de la prime à la casse (11,2 millions d'euros au lieu de 27,3 millions d'euros). Seuls 5,4 % des dossiers de bonus se sont en effet accompagnés de la mise au rebut d'un véhicule de plus de quinze ans (soit 37 000 dossiers).

Parallèlement, les recettes, initialement prévues à hauteur de 483 millions d'euros, n'ont atteint que 225,4 millions d'euros, soit une réalisation inférieure de plus de moitié à la prévision. En résulte une charge de 214 millions d'euros pour l'année 2008, et un coût net pour l'Etat de 233 euros par véhicule éligible au bonus147(*).


Le « bonus-malus » en 2008

(en euros)

Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances
(L'intitulé des programmes a été simplifié afin de faciliter la lecture du tableau)

La principale explication du déséquilibre constaté réside dans le cumul de l'effet incitatif du bonus-malus avec l'impact qu'ont eu sur le marché automobile la hausse des prix du carburant et la dégradation des perspectives économiques. L'ensemble de ces facteurs se sont en effet combinés pour encourager l'achat de véhicules faiblement consommateurs d'énergie et ont eu pour conséquence :

1) de faire diminuer de 24 % à 14 % la part des véhicules « malussés » dans les ventes totales entre 2007 et 2008 ;

2) de faire progresser de 30 % à 42,9 % la part de véhicules « bonussés » dans les ventes totales sur la même période (soit 917 000 unités sur 2,05 millions d'euros de ventes).

Selon le rapport annuel de performances, la capacité d'émissions unitaires de CO2 des voitures particulières neuves a baissé en moyenne de 9 grammes par kilomètre et le dispositif de bonus-malus aurait déjà permis l'économie de 240 000 tonnes de CO2.

B. COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « CONTRÔLE ET SANCTION AUTOMATISÉS DES INFRACTIONS AU CODE DE LA ROUTE »

Le compte d'affectation spéciale « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route », dont l'examen est rattaché à celui de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », retrace, en dépenses, les coûts d'entretien et de développement des systèmes automatisés de contrôle et de sanction des infractions au code de la route. Il est abondé par une part du produit des amendes, soit 194 millions d'euros en 2008.

La responsabilité de la mission constitutive du compte d'affectation spéciale est partagée entre, d'une part, le MEEDDAT s'agissant du programme 751 « Radars » et, d'autre part, le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales en ce qui concerne le programme 752 « Fichier national du permis de conduire ».

1. Une exécution problématique

L'équilibre du compte d'affectation spéciale constaté en exécution fait apparaître un solde excédentaire de 36,8 millions d'euros. Les taux d'exécution du compte d'affectation spéciale sont assez faibles, soit 84 % des AE ouvertes et 56,1 % des CP ouverts en cours de gestion. Les dépenses retracées concernent, pour plus de 90 %, le programme 751 « Radars ».

a) Les progrès du programme d'implantation des nouveaux radars malgré certaines contraintes de gestion

Le programme 751 « Radars » enregistre, par rapport aux crédits ouverts au cours de l'exercice 2008, des taux d'exécution de 89,6 % s'agissant des AE et 59,6 % en ce qui concerne les CP.

Le programme d'acquisition de radars est certes toujours en deçà des objectifs fixés par le comité interministériel de la sécurité routière148(*) - 500 radars supplémentaires par an - mais dans une moindre mesure par rapport aux années précédentes : en effet, à la fin de l'année 2008, le nombre de dispositifs installés est de 2 300, soit 60 radars de moins que prévu, contre 140 dispositifs « manquants » en 2007.

Selon les données recueillies par votre rapporteur spécial auprès du MEEDDAT, les sous-exécutions constatées tiennent, pour l'essentiel, aux contraintes de gestion imposées par les règles de fonctionnement des comptes d'affectation spéciale :

- d'une part, la notification des marchés ne peut intervenir que lorsque le compte d'affectation spéciale est abondé par les recettes des amendes, ce qui retarde d'autant la passation des marchés ;

- d'autre part, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances impose une budgétisation initiale des comptes d'affection spéciale équivalente en AE et en CP, ce qui ne permet pas une gestion satisfaisante des marchés d'acquisition de radars qui s'inscrivent dans une perspective pluriannuelle.

Ces deux éléments expliquent, d'une part, les reports importants d'AE et de CP constatés d'un exercice à l'autre (18,9 millions d'euros d'AE et 99,7 millions de CP ont été reportés sur l'année 2009) et, d'autre part, le taux de consommation moins important des CP (59,9 % des crédits ouverts) par rapport à celui des AE (89,6 % des AE ouvertes).

Données générales d'exécution du CAS « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » en 2008

(en euros)

 

Crédits prévus en LFI

Crédits ouverts

Crédits consommés

Taux d'exécution/LFI

Taux d'exécution/crédits ouverts

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Radars

181.975.000

181.975.000

181.975.000

246.797.207

163.076.687

147.113.829

89,6 %

80,84 %

89,6 %

59,6 %

Fichier national du permis de conduire

12.025.000

12.025.000

27.849.399

33.146.388

13.287.358

10.007.915

110,5 %

83,20 %

47,7 %

30,2 %

Total

194.000.000

194.000.000

209.824.399

279.943.595

176.364.045

157.121.744

90,9 %

80,90 %

84,0 %

56,1 %

Source : rapport annuel de performances de la mission « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route »

b) Le retard récurrent des investissements de modernisation du fichier national du permis de conduire

Le bilan de l'exécution 2008 du programme 752 « Fichier national du permis de conduire » fait également apparaître un taux de consommation de crédits très faible : 47,7 % s'agissant des AE et 30,2 % en ce qui concerne les CP.

Comme en 2007, alors que la décision de moderniser l'actuel fichier des permis de conduire a été prise depuis plusieurs années dans le but d'accompagner le déploiement des systèmes automatisés de contrôle des infractions au code de la route, les dépenses d'investissement du programme ont représenté une part très faible des crédits consommés en 2008, soit 5,5 %. La quasi totalité des crédits du programme ont été consacrés à l'impression et à l'expédition de lettres aux contrevenants.

c) Des dépenses qui dépassent le champ du compte d'affectation spéciale

Comme vos rapporteurs spéciaux l'ont déjà souligné149(*), le compte d'affectation spéciale, notamment son programme 751 « Radars », finance certaines actions qui ne figurent pas dans son objet.

C'est le cas de dépenses d'études et de communication - d'un montant d'environ 4,7 millions d'euros en 2008 -, qui auraient dû être imputées sur le programme 207 « Sécurité routière » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Comme l'indique également la Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire relative à la mission150(*) : « certains marchés de communication sont partagés entre deux programmes, le programme 751 et un autre programme du MEEDDAT, le 207 (sécurité et circulation routière), posant la question de leur rattachement au CAS et de leur lien avec l'objet spécifique des recettes de ce compte ».

2. Une performance décevante

a) Seule la moitié des contrôles des excès de vitesse par radars ont abouti à l'émission d'un procès verbal

Selon les résultats de l'indicateur 1.3 « Pourcentage d'avis de contravention envoyés par rapport au nombre d'infractions relevées par les flashes des radars », seuls 49 % des contrôles des excès de vitesse ont abouti à l'émission d'un procès verbal. Vos rapporteurs spéciaux notent ainsi qu'aucune amélioration réelle n'est intervenue depuis 2006, en dépit de l'acquisition d'un nombre important de dispositifs nouveaux, soit 2 300 à la fin de l'année 2008.

La Cour des comptes, dans sa note d'exécution budgétaire précitée, indique que deux éléments peuvent expliquer ce résultat :

- d'une part, des motifs d'ordre technique, dus à l'insuffisance de la performance du système de lecture des plaques automobiles et des deux roues ou à son inadaptation à l'évaluation de la vitesse autorisée des camions ;

- d'autre part, les exonérations dont bénéficient certaines catégories de véhicules telles que les véhicules immatriculés à l'étranger qui peuvent représenter jusqu'à 50 % des constats d'excès de vitesse sur certains axes.

Vos rapporteurs spéciaux estiment essentielle et urgente l'amélioration des performances du système de contrôle de la vitesse.

b) Le projet de modernisation du système informatique du fichier national du permis de conduire est encore retardé

L'unique indicateur du programme 752 « Fichier national du permis de conduire » mesure l'état d'avancement de la modernisation du système informatique du fichier national du permis de conduire. Les résultats obtenus sont extrêmement décevants, soit quatre fois inférieurs à la cible fixée pour 2008.

Seuls 10 % du programme a, en effet, été mis en oeuvre, soit le taux de réalisation de 2007. Aucun progrès n'a donc été réalisé et il paraît désormais impossible de maintenir comme cible une réalisation complète du dispositif en 2009.

Le rapport annuel de performances indique, sans plus de précision, « des difficultés de mise en oeuvre par rapport au schéma envisagé initialement ».


Le compte rendu de l'audition, le 24 juin 2009, de M. Jean-Louis Borloo, ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de la Mer, en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat, sur le projet de loi de règlement des comptes et le rapport de gestion pour l'année 2008 (Mission « Ecologie, développement et aménagement durables », budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et comptes spéciaux « Contrôle et sanction automatisés des infractions au code de la route » et « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ») est disponible à l'adresse :

http://www.senat.fr/bulletin/20090622/fin.html#toc10

MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT » ET COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT » - M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

La mission « Engagements financiers de l'Etat », avec près de 46,199 milliards d'euros de crédits en exécution pour 2008, représente 16,8 % du budget général dont elle constitue, par le volume, la troisième mission (après les missions « Remboursements et dégrèvements » et « Enseignement scolaire », et avant la mission « Défense »).

Cette mission est composée de quatre programmes. Deux d'entre eux regroupent des crédits évaluatifs : le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », et le programme 114, « Appels en garantie de l'Etat ». Trois seulement sont dotés d'une stratégie de performance : il s'agit des deux programmes précités et du programme 145, « Epargne » ; le programme 168, « Majoration de rentes », en est dépourvu. Sur la totalité des indicateurs de la mission, en 2008, les deux tiers des objectifs de performance fixés en LFI ont été atteints.

Sur cet exercice, la mission a dépassé les dépenses prévues en LFI de 3,359 milliards d'euros, soit 7,8 % de la dotation initiale. Ce dépassement résulte, pour l'essentiel, d'une charge de la dette plus importante que prévue en LFI de 3,268 milliards d'euros, qui avait cependant été réévaluée de 4 milliards d'euros par la loi de finances rectificative (LFR) du 16 octobre 2008 pour le financement de l'économie. Il convient également de signaler, pour la troisième année consécutive, la « sous-budgétisation » du programme « Epargne », qui a entraîné une ouverture de crédits par décret d'avance à hauteur de 150 millions d'euros, montant d'ailleurs insuffisant pour couvrir la totalité des besoins (cf. infra, C).

L'exécution en 2008 de la mission « Engagements financiers de l'Etat » (CP)

(en euros)

Programmes

LFI

Exécution

Ecart

117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »

41.196.000.000

44.464.122.116

+ 3.268.122.116

(7,9 %)

114 « Appels en garantie de l'Etat »

287.650.000

233.981.527

 53.668.473

(18,6 %)

145 « Epargne »

1.128.800.000

1.278.799.976

+ 149.999.976

(13,3 %)

168 « Majorations de rentes »

227.000.000

222.012.321

 4.987.679

(2,2 %)

Total pour la mission

42.839.450.000

46.198.915.940

+ 3.359.465.940
(7,8 %)

Source : commission des finances, d'après le RAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement

A. LE PROGRAMME « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ÉTAT »

L'organisation du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat »

Le programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », retrace les dépenses de trésorerie et les dépenses engendrées par le paiement des intérêts de la dette de l'Etat. Il vise à permettre à ce dernier d'honorer ses engagements financiers en toutes circonstances, au meilleur coût et dans des conditions de sécurité maximales.

Compte tenu de son objet, et conformément à l'article 10 de la LOLF, ce programme regroupe des crédits évaluatifs.

Composée de trois actions, il est principalement mis en oeuvre par l'agence France Trésor (AFT), en charge de la gestion de la dette négociable (action 1) et de la trésorerie (action 3). La gestion de la dette non négociable (action 2) relève de l'agence comptable centrale du Trésor, rattachée à la direction générale des finances publiques.

A titre liminaire, il convient de rappeler que l'encours de la dette négociable de l'Etat, en 2008, a dépassé le seuil des 1.000 milliards d'euros, en s'établissant à 1.016,6 milliards d'euros à la fin de l'année (contre 920,7 milliards d'euros fin 2007).

L'évolution de la dette négociable de l'Etat

(encours corrigé de l'inflation, en milliards d'euros)

31/12/2004

31/12/2005

31/12/2006

31/12/2007

31/12/2008

832,9

877,4

876,6

920,7

1.016,6

Source : AFT

Par ailleurs, au sens du traité de Maastricht, la dette publique brute a progressé de 10 % par rapport à 2007, en s'élevant à 68,1 % du PIB (contre 63,8 % du PIB en 2007), soit 1.327 milliards d'euros. La moitié de cette augmentation est imputable au déficit budgétaire (lequel, sur l'année, s'est accru de 14,7 milliards d'euros, atteignant 56,3 milliards d'euros fin 2008 contre 38,4 milliards d'euros fin 2007) et un cinquième résulte des emprunts contractés dans le cadre du soutien apporté au financement des banques.

En effet, on rappelle que la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) mais aussi la Société de financement de l'économie française (SFEF), créées sur le fondement de la LFR du 16 octobre 2008, ont été classées par l'INSEE et Eurostat parmi les administrations publiques, ce qui a pour effet d'inclure dans la dette publique « maastrichtienne » le montant des émissions réalisées par ces entités (dont, en 2008, 13 milliards d'euros pour la SFEF, soit près de 1 % de la dette publique constatée en fin d'exercice).

La dette publique en 2008

(en milliards d'euros et en % du PIB)

Dette publique au sens du traité de Maastricht

1.327,1

68,1 %

- dont Etat (y compris dette non négociable)

1.036,2

53,1 %

- dont organismes divers d'administration centrale

109,1

5,6 %

- dont administrations publiques locales

146,7

7,5 %

- dont administrations de sécurité sociale

35,1

1,8 %

Source : AFT

Selon la Cour des comptes dans son rapport préliminaire établi en application de l'article 58-3° de la LOLF151(*), le niveau potentiel de la dette publique apparaît encore supérieur si l'on y inclut la moitié des 28 milliards d'euros de dettes de Réseau ferré de France (RFF) ne pouvant être remboursée que par l'Etat, et si l'on tient compte des billets de trésorerie émis par l'ACOSS, pour un montant de 10 milliards d'euros fin 2008, qui ont minoré temporairement la dette consolidée des administrations publiques.

1. Une charge de la dette (44,4 milliards d'euros) plus importante que prévue en LFI mais moins élevée qu'anticipée en LFR

En 2008, 44,464 milliards d'euros (en AE et CP) ont été dépensés à partir du programme 117, « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », qui a ainsi concentré 96,2 % des crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Cette exécution représente un dépassement à hauteur de 3,268 milliards d'euros (soit 7,9 %) des crédits (évaluatifs) votés en LFI, mais une moindre augmentation de 732 millions d'euros (soit 18 %) par rapport à la révision effectuée par la LFR du 16 octobre 2008 pour le financement de l'économie à hauteur de 4 milliards d'euros.

L'augmentation de crédits a été justifiée par les quatre facteurs suivants.

a) L'effet de l'inflation

La provision pour charge d'indexation a doublé entre la LFI pour 2008 et le présent projet de loi de règlement, l'exécution la portant à 4,61 milliards d'euros, contre une prévision initiale de 2,16 milliards d'euros, sous l'effet de la hausse des indices de prix en France et dans la zone euro au premier semestre 2008, inflation non anticipée. En effet, lors de l'élaboration du PLF pour 2008, l'inflation était estimée à 1,5 % pour la France et 1,6 % pour la zone euro ; or elle s'est en réalité établie à 3,2 % pour la France et 3,6 % pour la zone euro, du fait de la forte hausse des prix des matières premières, notamment le renchérissement des cours pétroliers, au premier semestre 2008. La charge d'intérêt a mécaniquement crû de près de 2,5 milliards d'euros, ce dont a tenu compte la LFR du 16 octobre 2008.

On doit noter que, dans les dernières années, jusqu'en 2007, l'augmentation du volume de la dette était en partie compensée par un effet « taux d'intérêt » jouant en sens opposé ; ce mécanisme a permis de contenir la charge de la dette. En 2008, au contraire, sous l'effet de la forte hausse de l'inflation par rapport à 2007, effet « taux » et effet « volume » ont joué dans le même sens, expliquant la plus grande part de la forte augmentation de la charge de la dette.

b) La dégradation du solde de trésorerie

La dégradation du solde de trésorerie de l'Etat a été prise en compte à hauteur de 350 millions d'euros dans la LFR du 16 octobre 2008.

Le solde de trésorerie disponible en fin d'année avait été significativement réduit au 31 décembre 2006 (encours de 13,8 milliards d'euros), dans le cadre de la politique de gestion active consistant à abaisser l'encours de la dette à court terme afin de réduire la dette au sens du Pacte de stabilité et de croissance. Le solde de trésorerie avait augmenté fin 2007 (encours de 21,9 milliards d'euros au 31 décembre). Au 31 décembre 2008, l'encours de la trésorerie de l'Etat s'est élevé à 47,2 milliards d'euros ; il a donc plus que doublé en un an.

En effet, l'évolution de la conjoncture financière a conduit l'Etat à adapter sa stratégie de gestion de la trésorerie, en vue de sécuriser au mieux ses liquidités. Aussi, comme les banques, le Trésor a placé chaque soir auprès de la Banque de France un volume élevé de liquidités, rémunérées au taux de la facilité de dépôt. Au 31 décembre 2008, le solde du compte du Trésor s'élevait ainsi à 10,3 milliards d'euros, contre 0,3 milliard d'euros au 31 décembre 2007. Les autres composantes de la trésorerie (soit 26,9 milliards d'euros fin 2008, contre 13,6 milliards d'euros fin 2007) ont servi à financer le dispositif d'apport en fonds propres aux banques réalisé par la SPPE et à préfinancer une partie du plan de relance inscrit dans la LFR du 4 février 2009.

Du reste, alors que, jusqu'à cet exercice, la gestion active de la trésorerie de l'Etat engendrait des recettes budgétaires nettes (c'est-à-dire des recettes de placements supérieures à la rémunération des comptes des correspondants du Trésor), on observe que le résultat des activités de trésorerie a été négatif en 2008, pour un montant de 14,2 millions d'euros. En effet, les placements de trésorerie ont engendré une recette brute en augmentation (736 millions d'euros, contre 666 millions en 2007), mais cette augmentation des recettes brutes n'a pas couvert l'augmentation de la rémunération des dépôts des correspondants (750 millions d'euros, contre 585 millions d'euros en 2007).

c) Les contraintes sur la structure de financement

La LFR du 16 octobre 2008 a intégré l'impact comptable des contraintes sur la structure de financement de l'Etat résultant des tensions sur les marchés financiers issues de la crise. Cet impact représentait 550 millions d'euros, dont 150 millions liés à l'absence de recettes de privatisation affectées au désendettement (cf. infra, II).

d) L'augmentation du besoin de financement

La LFR du 16 octobre 2008 a anticipé, pour 600 millions d'euros environ, l'accroissement de la charge d'intérêts des BTF (bons à taux fixes, titres de court terme) associée à l'augmentation du besoin de financement de l'Etat. Cette dernière était liée à la reprise de la dette du fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA), soit 7,5 milliards d'euros, décidée en LFI pour 2009 mais donnant lieu à remboursement dès la fin de l'exercice 2008152(*), et à la dégradation du solde budgétaire à hauteur de 7,8 milliards d'euros.

Il convient ici de préciser que le besoin de financement de l'Etat a considérablement augmenté en 2008, s'établissant à 164 milliards d'euros contre 104,8 milliards d'euros en 2007, en raison du montant exceptionnel des remboursements d'emprunts arrivés à échéance (créant des besoins de refinancement) et de l'augmentation du déficit budgétaire (cf. supra).

A l'issue de l'exercice, l'augmentation des crédits consommés sur le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », par rapport à la prévision révisée dans la LFR du 16 octobre 2008, a été limitée grâce à l'évolution très favorable des conditions d'émission de BTF au dernier trimestre 2008. En la matière, l'effet « volume » et l'effet « taux » ont joué en sens contraire, le faible niveau des taux d'intérêt permettant de maintenir la charge des titres de court terme, au total, à environ 300 millions d'euros de moins qu'elle ne devait s'établir selon les taux prévus153(*).

2. Un large recours aux BTF (+ 59,8 milliards d'euros) qui appelle une extension de l'autorisation parlementaire

L'accroissement du besoin de financement de l'Etat en 2008 a été très largement supporté par un recours accru aux émissions de court terme : l'encours de BTF a connu une variation de + 59,8 milliards d'euros sur l'exercice. Par rapport au tableau de financement prévisionnel inscrit en LFI, l'encours des BTF a ainsi été accru de 37,4 milliards d'euros en cours d'année, alors que le montant des émissions nettes à moyen et long termes ne l'a été que de 9 milliards d'euros.

Tableau de financement de l'Etat en 2008

(en milliards d'euros)

 

LFI 2008

1e LFR*

2e LFR**

Exécution

I.- Besoin de financement

       

Amortissement de la dette à long terme

41,3

39,3

39,3

39,3

Amortissement de la dette à moyen terme

61,5

58,3

58,3

58,3

Amortissement des engagements de l'État

2,4

2,4

10,4

10,3

Variation des dépôts de garantie

     

 0,4

Variation d'autres besoins de trésorerie

     

+ 0,1

Déficit budgétaire

41,7

49,4

51,5

56,4

Total Besoin de financement

146,9

149,4

159,5

164,0

II.- Ressources de financement

       

Émissions à moyen et long termes (nettes des rachats)

119,5

116,5

128,9

128,5

Annulation de titres par la Caisse de la dette publique

3,7

   

0

Variation nette des titres à court terme (BTF)

+ 22,4

+ 42,7

+ 57,0

+ 59,8

Variation des dépôts des correspondants

- 2,7

6,9

 4,2

 1,6

Variation d'avance de trésorerie

     

+ 0,1

Variation du compte courant du Trésor

0

5

 23,6

 25,3

Autres ressources de trésorerie

 

2,1

1,4

2,4

Total Ressources nettes de financement

146,9

149,4

159,5

164,0

* Loi de finances rectificative pour le financement de l'économie du 16 octobre 2008.

** Loi de finances rectificative du 30 décembre 2008

Source : documentation budgétaire

La volatilité des taux et l'instabilité des marchés liées à la crise financière ayant suscité un regain de demande sur les titres de court et moyen termes, à partir de septembre 2008 l'Etat a bénéficié d'une forte demande pour les émissions de titres de dette à moins d'un an. En fin d'année, les émissions de BTF ont permis à la fois de préfinancer le plan de relance, à hauteur de 10 milliards d'euros, et de financer le dépôt de liquidités de l'Etat à la Caisse de la dette publique, à hauteur de 11,1 milliards d'euros, qui a permis à celle-ci de souscrire à l'émission réalisée par la SPPE en faveur des banques.

Au total, en 2008, 152 émissions de BTF ont été réalisées pour un montant de 314,4 milliards d'euros (hors émissions de BTAN assimilées à des BTF). L'encours des BTF est ainsi passé de 78,5 milliards d'euros fin 2007 à 138,3 milliards d'euros fin 2008 ; il représente désormais 13,6 % de l'encours global de la dette négociable de l'Etat.

Structure de la dette négociable de l'Etat

(encours corrigé de l'inflation, en milliards d'euros)

 

31/12/2004

31/12/2005

31/12/2006

31/12/2007

31/12/2008

OAT

552,0

593,2

609,9

640,7

680,6

BTAN

183,8

188,8

200,4

201,6

197,8

BTF

97,1

95,3

66,2

78,5

138,3

Total

832,9

877,4

876,6

920,7

1.016,6

Source : AFT

Ce recours important aux titres de court terme a été présenté par le Gouvernement comme permettant d'éviter de provoquer un choc sur le programme d'emprunt de l'Etat à moyen et long termes, alors que le montant de la dette venant à échéance, et qui devait donc être refinancée, atteignait un point élevé en 2008. Néanmoins, le recours à des BTF accroît la variabilité de la charge d'intérêt ; or, selon l'interprétation retenue, l'article 34 de la LOLF n'exige l'autorisation du Parlement que pour le montant de la dette négociable de l'Etat dont la durée de vie à l'émission est supérieure à un an, c'est-à-dire les OAT et les BTAN, à l'exclusion des BTF. Pour les titres d'une durée supérieure à un an, la loi de finances comporte ainsi un plafond de la variation nette, appréciée en fin d'année. Pour les BTF, en revanche, le tableau de financement mentionne seulement la variation de l'encours prévu.

Aux yeux de votre rapporteur spécial, il s'agit là d'une lacune regrettable dans le contexte de la valorisation des pouvoirs du Parlement ; l'examen des PLF pour 2008 et pour 2009 a d'ailleurs déjà permis de mettre en relief ce problème154(*). Il serait souhaitable que l'autorisation parlementaire porte sur la variation d'encours de l'ensemble de la dette négociable. La Cour des comptes, aujourd'hui, appuie ce point de vue en estimant qu'« au-delà de la fixation du plafond de variation annuelle de la dette à plus d'un an, il convient, afin que le Parlement puisse appréhender de manière globale la politique d'emprunt, que l'information relative à la dette porte sur l'ensemble des composantes de la variation annuelle de son montant, y compris à court terme155(*) ».

La solution, à ce stade, paraît tenir à une réforme complétant les dispositions de la LOLF. Dans ce cadre, toutefois, il conviendrait bien sûr de prendre en considération la souplesse d'action nécessaire au gestionnaire de la dette.

Pour mémoire, en ce qui concerne l'année 2009, la LFI a inscrit une charge de dette et de trésorerie à hauteur de 42,979 milliards d'euros. Cependant, deux révisions sont intervenues dans le tableau de financement de l'Etat avec la LFR du 4 février 2009 et la LFR du 20 avril 2009 : elles ont eu pour effet d'accroître l'encours prévisionnel de BTF de 16,8 milliards d'euros par rapport au montant de 20,9 milliards d'euros inscrit en LFI, soit au total une variation de + 37,7 milliards d'euros.

Certes, l'augmentation de l'encours des BTF ne s'est pas traduite, au premier semestre 2009, par une hausse de la charge d'intérêts de la dette, l'effet « taux » ayant compensé l'effet « volume » (en mai 2009, l'Etat empruntait à trois mois au taux de 0,798 %, et à un an au taux de 0,868 %). Néanmoins, un risque de renchérissement existe car, les emprunts sous forme de BTF étant en pratique, le plus souvent, d'une durée de 3 mois, ils seront renouvelés plusieurs fois au cours de l'année, et le niveau très bas des taux d'intérêt reste un phénomène d'ordre exceptionnel qui, par nature, ne devrait pas perdurer.

3. Un bilan de performances globalement satisfaisant

Comme pour les exécutions de 2006 et 2007, la performance réalisée au regard des huit objectifs assignés au programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » se trouve présentée et commentée de façon très claire et complète dans le RAP de la mission « Engagement financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement. Sans reprendre ici l'ensemble de ces éléments, votre rapporteur spécial constate, d'une manière générale, un bilan satisfaisant, notamment en ce qui concerne la qualité du contrôle des risques et les deux séries d'éléments ci-dessous.

a) Des objectifs de gestion de la dette négociable atteints

Les objectifs associés à la gestion de la dette négociable ont été remplis.

D'une part, comme par le passé, toutes les adjudications ont été couvertes, et le taux moyen de couverture du programme d'émission de titres de dette (256 %) a été supérieur à la cible (150 %).

D'autre part, en fonction des modèles utilisés, les évolutions générales des taux sur l'année apparaissent bien reflétées par les taux obtenus lors des adjudications (par rapport à un programme de référence consistant en un endettement réalisé de manière linéaire tous les jours, l'écart de performance de la stratégie réelle ne s'écarte que de + 0,041 % pour un endettement sur 10 ans), et l'adaptation nécessaire du programme pré-déterminé aux évolutions de la demande au cours de l'année n'a quasiment pas engendré de surcoût (seulement + 0,005 % pour un endettement sur 10 ans, par rapport à un programme de référence consistant en un endettement prédéterminé exécuté de manière automatique).

Enfin, la durée de vie moyenne de la dette après swaps a été réduite, passant de 7,1 années en 2007 à 6,8 années en 2008, alors qu'elle s'accroissait depuis 2003. En l'absence de relance du programme de swaps (arrêté depuis l'été 2002), faute de conditions de marché favorables, ce résultat reflète une inflexion de la politique d'émission, qui a cherché à tirer profit de la demande des investisseurs vers des maturités intermédiaires ou courtes.

b) Des objectifs de gestion de la trésorerie approchés

Les objectifs associés à la gestion de la trésorerie ont été approchés, malgré un contexte difficile.

Ainsi, le solde du compte de l'Etat à la Banque de France en fin de journée, hors les journées où l'AFT décide de maintenir un niveau du compte supérieur à 100 millions d'euros pour des raisons qui rendent objectivement l'alternative du placement sur le marché contraire à l'intérêt financier de l'Etat, s'est maintenu sous le plafond des 100 millions d'euros, avec une moyenne de 85 millions d'euros sur l'année. Néanmoins, alors que les journées de faible taux sont habituellement peu nombreuses, sur la quasi-totalité de l'année 2008 le taux servi par la Banque de France a été plus favorable que les conditions de rémunération proposées par le marché. Aussi, en incluant ces journées dites de « faible taux », le solde moyen du compte du Trésor à la Banque de France s'est établi en 2008 à 1,479 milliard d'euros (contre 199 millions d'euros en 2007).

Par ailleurs, le taux d'annonce par les collectivités territoriales de leurs opérations financières supérieures à un million d'euros et affectant le compte du Trésor peut être considéré comme satisfaisant, bien que son calcul ne porte que sur les trois derniers trimestres de 2008 afin, d'après le RAP de la mission « Engagement financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement, de « mieux rendre compte du comportement des comptables à outil constant ». En effet, selon le responsable de programme, « le premier trimestre 2008 ne [peut] pas être considéré comme un mode de fonctionnement normal compte tenu des perturbations inhérentes à l'introduction d'un nouvel outil informatique », soit la nouvelle application de tenue de compte de la Banque de France, « qui a demandé une période d'adaptation ».

Dans ce cadre particulier, la cible n'a été manquée que de peu (un taux d'annonce de 93 % en réalisation, pour une prévision à hauteur de 95 %). Ce résultat est cependant inférieur à celui qui avait été enregistré en 2007 (95 %), ce que le RAP justifie comme lié au passage à la nouvelle application précitée. Sur l'ensemble de l'année 2008 (y compris le premier trimestre), le taux s'établit à 72%.

L'indicateur « jumeau », introduit pour 2008, relatif au taux d'annonce par les établissements publics nationaux de leurs opérations financières supérieures à un million d'euros et affectant le compte du Trésor, présente un taux de 87 %. Aucune prévision n'était inscrite, en la matière, en LFI, mais la cible à l'horizon 2010 est de 95 %.

Enfin, en dépit de conditions de marché difficiles, la rémunération moyenne obtenue par l'AFT sur ses placements de trésorerie est proche des objectifs de gestion. La réalisation est ainsi supérieure à l'objectif de 1,6 point de base pour les prises en pension et inférieure de 0,8 point de base pour les dépôts en blanc.

B. LE PROGRAMME « APPELS EN GARANTIE DE L'ETAT »

Le programme 114, « Appels en garantie de l'Etat », retrace des dépenses qui, pour le principal, résultent de la mise en jeu de la garantie de l'Etat, contribuant à la mise en oeuvre de politiques publiques très diverses que cette garantie soit liée à un emprunt, à un prêt, à des mécanismes d'assurances ou à des garanties de passifs.

1. Des crédits majoritairement consacrés aux appels en garantie de l'Agence française de développement

Les crédits consommés, en 2008, au titre du programme « Appels en garantie de l'Etat » se sont montés à près 234 millions d'euros (en AE et CP), soit 53 millions d'euros de moins que le niveau des crédits (évaluatifs) inscrits en LFI.

Près des trois quarts de la dépense (172,6 millions d'euros) ont résulté des appels en garantie de l'Agence française de développement (AFD), pour des échéances impayées (incluant capital, intérêts normaux et moratoires, et comprises entre le 1er mai 2007 et le 30 avril 2008) sur des prêts accordés à la République de Côte d'Ivoire. Le second poste de dépense du programme, pour l'exercice, a été l'action « Développement international de l'économie française » (37,7 millions d'euros), en pratique les appels en garantie liés aux procédures publiques gérées par la Coface.

2. Un programme dont l'évaluation reste difficile

Comme votre rapporteur spécial l'a rappelé à l'occasion de l'examen du PLF pour 2009156(*), la stratégie de performance associée au programme « Appels en garantie de l'Etat » est grevée par d'importantes limites, tant sous l'aspect de l'intervention du responsable de programme qu'en considération de la difficulté intrinsèque de mesurer l'efficacité des garanties accordées par l'Etat. En outre, le dispositif existant ne mesure que la performance de l'une des cinq actions du programme l'action « Développement international de l'économie française » précitée, dont les crédits assurent les garanties que l'Etat accorde à la Coface.

C'est sous cette réserve essentielle que l'on constate que la plupart des valeurs fixées en LFI pour les indicateurs associés au programme ont été atteintes en exécution, ou au moins approchées. En synthèse :

- les résultats enregistrés traduisent une prise de risque maîtrisée en ce qui concerne les procédures publiques d'assurance-crédit ;

- l'encours de risque, en matière de change, se maintient à un niveau stable ;

- l'assurance-prospection confirme son rôle de levier dans la réalisation d'exportations.

La levée de la réserve de la Cour des comptes relative au compte des procédures publiques de la Coface

Parmi les réserves qu'elle avait formulées à l'occasion de la première certification des comptes de l'Etat, pour l'exercice 2006, la Cour des comptes avait relevé que le compte des opérations de la Coface effectuées avec la garantie de l'Etat n'était pas intégré dans les comptes de l'Etat, bien que ce dernier exerce un contrôle effectif sur la gestion des procédures en cause et qu'il effectue chaque année, au profit du budget général, un prélèvement sur le solde de trésorerie (en 2008, ainsi, ce prélèvement a été de 2,5 milliards d'euros, contre 2,9 milliards d'euros en 2007). Dans une situation inchangée, cette réserve avait été réitérée par la Cour des comptes lors de sa certification des comptes de l'Etat pour l'exercice 2007.

Cette situation avait d'ailleurs justifié, pour partie, la demande par votre commission des finances, sur l'initiative conjointe de notre collègue Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », et de notre ancien collègue Paul Girod, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'Etat », d'une enquête à la Cour des comptes en application de l'article 58-2°, de la LOLF. L'audition pour suite à donner s'est tenue le 18 novembre 2008.

Pour 2008, la Cour des comptes a levé sa réserve relative au compte des procédures publiques  de la Coface157(*), dans la mesure où il a été créé au sein des participations de l'Etat la catégorie des « entités ad hoc », où figure désormais ce compte. La valeur initiale de cette « entité » a été évaluée sur la base des fonds propres du compte au 31 décembre 2007, soit 8,9 milliards d'euros.

C. LE PROGRAMME « ÉPARGNE »

Le programme 145, « Epargne », rassemble des crédits qui visent à encourager, principalement, la construction immobilière et l'accession à la propriété immobilière, dont, pour l'essentiel, ceux qui assurent le financement des primes d'épargne logement, dues par l'Etat à la clôture des comptes et plans d'épargne logement (CEL et PEL).

1. Une « sous-budgétisation » des dépenses d'épargne logement pour la troisième année consécutive

En 2008, le programme « Epargne » a représenté une dépense de 1,28 milliard d'euros (en AE et CP), contre 1,37 milliard d'euros en 2007 et 1,42 milliard d'euros en 2006. Cependant, une ouverture de crédits est intervenue en cours d'exercice, par décret d'avance, à hauteur de 150 millions d'euros, soit un abondement de 13 % de la dotation votée en LFI (1,13 milliard d'euros). Un schéma semblable avait été observé en 2006 et en 2007, exercices pour lesquels une ouverture de 220 millions d'euros avait été pratiquée, à chaque fois, en LFR, au bénéfice du programme. La nécessité de cette opération, pour les trois années, a résulté de la hausse des dépenses de primes d'épargne logement, qui représentent plus de 99 % des crédits du programme.

En effet, les dépenses d'épargne logement ont doublé entre 2005 et 2006, passant de 988 millions d'euros à 1,784 milliard d'euros. En 2007, elles ont décru à hauteur de 1,475 milliard d'euros mais, en 2008, elles ont atteint 1,588 milliard d'euros. Ces dépenses ont d'abord augmenté du fait de la réaction des épargnants envers les réformes relatives à l'épargne logement (versement anticipé des prélèvements sociaux des PEL de plus de dix ans prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 et fiscalisation des intérêts des PEL de plus de douze ans prévu par la LFI pour 2006). En 2008, à ce phénomène coïncidant avec l'arrivée à maturité de générations de PEL aux encours élevés, s'est ajouté un effet « taux d'intérêt » dans la mesure où le taux du prêt au titre du PEL (4,20 % pour les plans ouverts depuis le 1er août 2003) s'est avéré, pour certains détenteurs, plus intéressant que les taux des crédits immobiliers du secteur concurrentiel (lesquels ont atteint en moyenne plus de 5 % à l'automne 2008), incitant ainsi les particuliers à clôturer leurs plans pour faire valoir leurs droits à prêt.

Il en résulte que, si le nombre de primes d'épargne logement versées en 2008 (soit 1,56 million de primes) a été légèrement moindre qu'en 2007 (1,58 million de primes), le montant moyen de la prime (hors surprime) a quant à lui été plus élevé (974 euros, contre 932 euros en 2007).

Cependant, la sous-évaluation des dépenses d'épargne logement, sur trois années consécutives, met en cause la sincérité de la prévision budgétaire du programme « Epargne ». En effet, comme le relève la Cour des comptes, « cet état de fait pouvait être expliqué, en 2006, par l'incertitude qui prévalait alors sur l'effet qu'aurait la modification, fin 2005, du régime fiscal et social de l'épargne logement [...]. Il n'en était plus de même en 2007 et, a fortiori, en 2008. L'insuffisante dotation du programme [...] constitue donc une entorse manifeste au principe de sincérité fixé par l'article 32 de la LOLF158(*) ». En outre, le montant de crédits ouverts par la voie du décret d'avance est resté insuffisant, le solde des besoins étant financé par le recours à des découverts consentis par le Crédit foncier de France (CFF).

Le financement des primes d'épargne logement

(en millions d'euros)

 

Dépenses engagées par les banques

LFI

LFR

Décret d'avance

Découvert auprès du CFF

2006

1.784

1.191

+ 220

 

715

2007

1.475

1.143

+ 200

 

843

2008

1.588

1.122

 

+ 150

963

Source : documentation budgétaire et Cour des comptes

2. Le recours à des découverts consentis par le Crédit foncier de France : une « débudgétisation » coûteuse

En pratique, le versement par l'Etat des primes d'épargne logement est effectué par l'intermédiaire d'établissements de crédit conventionnés et du CFF. Lors de la clôture des CEL et PEL, les établissements de crédit versent les primes, dont le montant leur est remboursé, au mois le mois, par le CFF. Celui-ci se tourne vers l'Etat, le mois suivant, pour en obtenir le remboursement.

Or, depuis 2006, les ouvertures de crédits supplémentaires se révélant insuffisantes pour financer les besoins en la matière, l'Etat a choisi de couvrir le reste des dépenses au moyen de « découverts » consentis par le CFF, comme le retrace le tableau ci-dessus. Ce découvert, en fin d'exercice 2008, a atteint 963 millions d'euros.

La situation appelle les plus grandes réserves de la part de votre rapporteur spécial.

D'autre part, sur ce sujet, le RAP de la mission « Engagement financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement se borne à mentionner (p. 105) que « l'augmentation des versements de primes en 2006, 2007 et 2008 a conduit à la constitution d'un découvert auprès du CFF qui s'élève à 963 millions d'euros à la fin de l'exercice 2008 », sans plus d'explications. Il y a là, manifestement, une importante lacune dans l'information apportée au Parlement. En outre, ce procédé de « débudgétisation », comme le relève la Cour des comptes, « contrevient en particulier à l'article 6 de la [LOLF], en application duquel la loi de finances doit retracer l'ensemble des dépenses budgétaires de l'Etat159(*) ».

D'autre part, le coût financier de la mesure s'avère élevé. En effet, d'après les observations de la Cour des comptes, les conditions de financement de l'avance décrites dans la convention signée par l'Etat avec le CFF sont les suivantes : taux EONIA + 0,065 % ; capitalisation mensuelle des intérêts. Or, en 2008, l'AFT a réalisé sept émissions de BTF à un mois dont les taux ont été compris entre 3,913 % et 4,316 % : à la date de chacune de ces émissions, la rémunération versée au CFF (EONIA + 0,065 %) a toujours été supérieure au taux des BTF, sans même prendre en compte la capitalisation mensuelle des intérêts.

Ces considérations ne peuvent que relativiser les résultats, globalement bons, enregistrés par le programme « Epargne » en termes de performance : les valeurs inscrites en LFI pour les indicateurs ont en général été atteintes.

Les dépenses fiscales contribuant au programme « Epargne »

Actuellement, une trentaine de dépenses fiscales contribue, à titre principal, aux finalités poursuivies par le programme « Epargne ». Au total, ces dépenses se sont élevées à environ 5,8 milliards d'euros sur l'exercice 2008, soit 4,5 fois les crédits consommés par le programme.

Les deux plus importantes de ces dépenses ont résulté :

- d'une part, de l'exonération des produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie (2,6 milliards d'euros, soit l'équivalent de deux fois les crédits consommés par le programme). Le nombre de bénéficiaires est indéterminé, dans la mesure où il ne se confond pas avec le nombre de souscripteurs, estimé à 12,5 millions de personnes ;

- d'autre part, de l'exonération des sommes versées au titre de la participation, de l'intéressement et de l'abondement aux plans d'épargne salariale (un milliard d'euros). Le nombre de bénéficiaires est évalué à 10 millions de personnes.

Source : RAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au présent projet de loi de règlement

D. LE PROGRAMME « MAJORATION DE RENTES »

Le programme « Majoration de rentes » retrace le dispositif destiné à verser les majorations légales de rentes viagères, aujourd'hui en cours d'extinction progressive (il a été clos, en 1986, pour tous les contrats souscrits à compter du 1er janvier 1987, et le mécanisme de revalorisation annuelle a été gelé aux taux fixés par la LFI pour 1995). Cette situation particulière justifie qu'aucune stratégie de performance n'ait été associée au programme, lequel se présente donc essentiellement comme un simple outil de comptabilité budgétaire.

En 2008, les crédits consommés à ce titre se sont élevés à 221,8 millions d'euros (en AE et CP), soit 97,7 % du montant prévu en LFI (227 millions d'euros). Une annulation de crédits est intervenue en cours d'exercice, à hauteur de 4,9 millions d'euros.

Il convient d'observer que le programme « Majoration de rentes » rembourse des montants qui sont « préfinancées » par les sociétés d'assurance et les mutuelles : ces sociétés doivent communiquer à l'administration les montants de majorations avancés, avant le 31 mars de l'année suivant le paiement ; en pratique, le montant des dépenses de l'année n n'est connu qu'en juin de cette année et n'est définitivement arrêté qu'au mois d'août suivant. Aussi, la prévision de dépenses inscrite en PLF pour l'année n revêt un caractère évaluatif.

Le résultat constaté pour 2008, par rapport à l'exécution 2007 (une dépense 226,6 millions d'euros), représente pour le dispositif de majoration des rentes viagères une baisse de charge de l'ordre de 2 %. Le programme a bénéficié à 476.000 crédirentiers, contre 534.000 en 2007 et 613.000 en 2006.

II. LE COMPTE SPÉCIAL « PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ETAT »

L'organisation du compte spécial « Participations financières de l'Etat »

L'enjeu spécifique de la gestion du patrimoine financier de l'Etat a justifié la mention expresse, à l'article 21-I de la LOLF, de l'existence d'un compte d'affectation spéciale dédié. Le compte « Participations financières de l'Etat » résulte directement de cette disposition organique. Ayant succédé, en 2006, au compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés (abrogé), il retrace :

- en recettes, notamment, les produit des cessions par l'Etat de titres, parts ou droits de sociétés qu'il détient directement ou indirectement (« privatisations ») ;

- en dépenses, notamment, les dotations à la Caisse de la dette publique et contributions au désendettement d'établissements publics de l'Etat (y compris la CADES) et au Fonds de réserve pour les retraites, ainsi que les investissements financiers de nature patrimoniale de l'Etat (dont les augmentations de capital) .

Il convient de souligner que ce compte, ainsi organisé, ne retrace pas directement la politique menée par le gouvernement en direction des entreprises contrôlées par l'Etat : cette politique fait l'objet du Rapport relatif à l'Etat actionnaire, « jaune » budgétaire annexé aux projets de loi de finances initiale depuis 2001. Le compte présente seulement les opérations en capital relatives aux établissements et entreprises dans lesquels l'Etat détient des participations.

La mission correspondant à ce compte est pilotée par l'Agence des participations de l'Etat (APE). Elle est composée de deux programmes. Le premier programme (731) retrace les opérations en capital intéressant les participations financières de l'Etat, en particulier les augmentations de capital et dotations en fonds propres ; le second programme (722) retrace la contribution du compte spécial au désendettement de l'Etat ou de ses établissements publics.

A. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR LA CRISE FINANCIÈRE

1. Des recettes (2 milliards d'euros) atténuées par la raréfaction des opportunités de privatisation

Les recettes enregistrées par le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », en 2008, ont atteint 2,08 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de près de 60 % (2,92 milliards d'euros) aux estimations inscrites en LFI (5 milliards d'euros). Il convient cependant de souligner le caractère purement conventionnel, pour des raisons « stratégiques » de non dévoilement des intentions de privatisations du gouvernement, des prévisions inscrites, en ce domaine, en LFI.

Ce résultat contraste avec le niveau de recettes exceptionnel (17,18 milliards d'euros) auquel avaient principalement donné lieu, en 2006, les privatisations de sociétés d'autoroutes, comme avec le bon « score » (7,72 milliards d'euros) encore atteint en 2007, essentiellement grâce à la cession d'une fraction du capital de France Télecom et de celui d'EDF. Il reflète évidemment le contexte de marché, marqué par la crise financière, dans lequel s'est inscrite la gestion du compte en 2008, et la raréfaction des opportunités de cession d'actifs qui en a résulté.

Les produits enregistrés proviennent principalement :

- d'une part, des règlements différés des offres réservées aux salariés (545 millions d'euros), de la cession de 8 % du capital d'Aéroports de Paris (ADP) au groupe Schiphol dans le cadre d'un partenariat stratégique (530,4 millions d'euros) et des cessions des participations de l'Etat dans Enercal (30 millions d'euros) et Dagris (16,2 millions d'euros) ;

- d'autre part, du versement par Autoroutes de France (ADF) d'un reliquat du produit de cession de ses participations au capital des sociétés concessionnaires d'autoroute (250 millions d'euros) et, de manière connexe, du reversement de dotation par ADF consécutif à la réduction de sa dotation (83,7 millions d'euros) ;

- enfin, du remboursement du solde de l'avance d'actionnaire consentie à la Société de prise de participation de l'Etat (SPPE) à hauteur de 1,05 milliard d'euros (cf. infra), soit 606,6 millions d'euros (600 millions d'euros de capital et 6,6 millions d'intérêts). Il convient de noter que le complément (450 millions d'euros) a été converti en capital de la SPPE.

2. Des dépenses orientées en faveur d'opérations en capital (1,6 milliard d'euros)

En 2007, 87 % des crédits dépensés à partir des recettes du compte « Participations financières de l'Etat » avaient été consacrés au désendettement public (programme 732). L'essentiel (3,4 milliards d'euros) avait été affecté à l'ERAP (anciennement « Entreprise de recherches et d'activités pétrolières »).

En 2008, dans un contexte de crise économique et financière, le niveau de recettes enregistré par le compte et les nécessités d'intervention de l'Etat actionnaire ont commandé un schéma inverse : 92 % des crédits dépensés à partir du compte « Participations financières de l'Etat », soit 1,6 milliard d'euros, ont été consacrés à des opérations en capital (programme 731). Cette dépense a principalement bénéficié à :

- la SPPE, dont le capital est intégralement détenu par l'Etat conformément à la LFR du 16 octobre 2008, et à laquelle une avance d'actionnaire de 1,05 milliard d'euros a été accordée afin de lui permettre de prendre en urgence une participation au capital de Dexia SA. Comme indiqué ci-dessus, une partie de cette avance (600 millions d'euros) a été remboursée par la SPPE, le reste (450 millions d'euros) ayant été converti en capital de la société (cf. supra) ;

- le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), pour une dotation en capital à hauteur de 260,3 millions d'euros qui a permis de financer une prise de participation indirecte au capital de STMicroelectronics ;

- France Télévisions (FTV), pour une dotation en capital de 150 millions d'euros versé au titre de la réforme de l'audiovisuel public et conformément aux recommandations de la Commission pour la nouvelle télévision publique. Votre rapporteur spécial s'interroge, cependant, sur la pertinence de l'imputation comptable de ce versement, dès lors qu'il s'agit en l'occurrence de remédier à la perte de recettes publicitaires de FTV. On rappelle que l'article 21 de la LOLF réserve expressément l'usage du compte dédié aux participations financières de l'Etat aux « opérations de nature patrimoniale », « à l'exclusion de toute opération de gestion courante ». En effet, la Cour des comptes estime que le versement en cause « est anormal sans pouvoir être qualifié d'irrégulier160(*) » ;

- STX France Cruise (anciennement « Aker Yards France »), pour une avance d'actionnaire d'un montant de 110 millions d'euros, dont 77,4 millions d'euros ayant permis à l'État d'acquérir 33,34 % de la société ;

- la Société de financement de l'économie française (SFEF), créée par la LFR du 16 octobre 2008 et détenue à 34 % par l'Etat, pour une augmentation de capital à hauteur de 17 millions d'euros ;

- ADOMA, pour une augmentation de 12,5 millions d'euros ;

ODAS (société ayant repris en location-gérance le fonds de commerce de Sofresa), pour une augmentation de capital de 10,2 millions d'euros ;

Audiovisuel extérieur de la France (AEF), pour une augmentation de capital d'un montant de 4,5 millions d'euros.

Il convient également de signaler les versements à deux fonds gérés par une filiale de la Caisse des dépôts et consignations :

5 millions d'euros en faveur du Fonds de fonds technologique n° 3 (FFT3), fonds commun de placement à risques dédié à l'investissement dans des fonds de capital risque finançant les PME innovantes ;

- 1,5 million d'euros au Fonds de co-investissement pour les jeunes entreprises (FCJE), programme de soutien exceptionnel aux PME et entreprises innovantes.

Par ailleurs, un million d'euros ont été employés au financement des prestations de services (commissions bancaires, frais juridiques, etc.) requises dans le cadre de la gestion des participations financières de l'Etat.

Seuls 8 % des crédits dépensés à partir du compte « Participations financières de l'Etat » en 2008, soit 141 millions d'euros, ont été affectés au désendettement public (programme 732). Ce montant a été intégralement versé à l'ERAP, pour lui permettre de faire face à une échéance obligataire correspondant à une partie du passif obligataire contracté en 2003 dans le cadre du plan d'accompagnement de France Télécom. Cette dotation a permis à l'établissement d'éviter de recourir à un emprunt à moyen terme ; l'économie de charge d'intérêt nette annuelle en résultant a été évaluée à 3 millions d'euros.

3. Un solde du compte à la clôture de l'exercice déterminé par les modalités de financement du plan « Campus »

Au 31 décembre 2008, globalement, le compte « Participations financières de l'Etat » présentait un montant créditeur de 4,2 milliards d'euros.

Sur les recettes enregistrées durant l'exercice, 15 %, soit 315,3 millions d'euros, sont restés, non consommés, crédités sur le compte « Participations financières de l'Etat ».

D'autre part, et pour l'essentiel, le compte conserve un montant de 3,686 milliards d'euros issu de la cession par l'Etat, en 2007, de titres « EDF » correspondant à 2,5 % du capital de la société. Conformément à la décision du Président de la République, ces recettes seront affectées au financement de l'opération « Campus », plan de rénovation de l'immobilier universitaire. Les projets de rénovation prendront la forme de partenariats public-privé (PPP) : dix projets ont été sélectionnés en 2008, sur la base de lettres d'intention ; ils font actuellement l'objet d'études plus détaillées afin de mieux en préciser le périmètre et le schéma de financement.

Il est prévu que les produits de la cession « EDF » précitée soient maintenus sur le compte, et reportés d'une année sur l'autre, pendant toute la période de négociation et de contractualisation des PPP, qui devrait s'étendre jusqu'à la fin de l'année 2010 au moins. Ces produits sont placés, par l'AFT, au même titre que les autres fonds de la trésorerie de l'Etat, le revenu de ces placements étant affecté au paiement des loyers de PPP. La Cour des comptes, toutefois, estime que ce financement du plan « Campus » « ne saurait être assuré sur le [compte « Participations financières de l'Etat »], le paiement de loyers de contrats de partenariat public-privé n'entrant pas dans le champ des dépenses imputables sur ce compte161(*) ».

B. UNE PERFORMANCE EN DEMI-TEINTE

Trois objectifs sont assignés à la mission correspondant au compte spécial « Participations financières de l'Etat », dont deux pour le programme 731, concernant les opérations en capital relatives aux participations financières de l'Etat, et un pour le programme 732, concernant le désendettement de l'Etat ou de ses établissements. D'une manière générale, votre rapporteur spécial regrette le caractère sommaire des commentaires qui accompagnent, dans le RAP annexé au présent projet de loi de règlement, les résultats des indicateurs afférents.

1. Quant à la valorisation des participations 

En ce qui concerne le premier objectif assigné au programme 731, et consistant à « veiller à l'augmentation de la valeur des participations financières de l'Etat », cinq indicateurs permettent de mesurer la performance globale de ces participations. La crise financière explique un bilan mitigé :

- l'indicateur de « rentabilité opérationnelle des capitaux employés », qui mesure le rapport entre le résultat de l'activité économique des participations et les actifs (immobilisations et fonds de roulement) qui ont permis de développer cette activité, marque un recul entre 2007 et 2008, passant de 11,5 % à 11 % ;

- l'indicateur de « rentabilité financière des capitaux propres », qui rapporte le résultat net aux capitaux propres (notamment ceux investis par l'Etat actionnaire), a sensiblement diminué, par rapport à 2007, passant de 23,3 % (valeur pro forma) à 20,6 %. Même après retraitement des données afin que l'augmentation des capitaux propres soit corrigée des dotations ayant permis de réduire le passif de certaines entités, l'indicateur reste en baisse, s'établissant à 16,6 % en 2008 contre 17 % en 2007 (sur une base comparable) ;

- l'indicateur de « marge opérationnelle », qui mesure le rapport entre les charges et les produits d'exploitation des participations, enregistre quant à lui une progression, passant de 12,1 % en 2007 (valeur pro forma) à 12,9 % en 2007 ;

- l'indicateur de « soutenabilité de l'endettement » rapporte d'abord l'EBITDA (proche de l'excédent brut d'exploitation) dégagé par les entités détenues par l'Etat à leur dette nette ; un second ratio, inverse du précédent, mesure le nombre d'années d'EBITDA qui serait nécessaire, toutes choses égales par ailleurs, pour atteindre une dette nette nulle. On observe une amélioration du premier de ces ratios et la stabilité du second, traduction de l'assainissement de la structure financière des entités en cause ;

- l'indicateur de « distribution de dividendes », qui rapporte le dividende versé à l'Etat au résultat net de l'exercice comptable, enregistre une croissance : il s'établit à 40,3 %, contre 36,4 % en 2007.

2. Quant à la réussite des opérations de cessions

L'atteinte du deuxième objectif du programme 731, visant à « assurer le succès des opérations de cessions des participations financières » de l'Etat, est mesurée par une double série d'indicateurs. La première série est relative aux « écarts entre les recettes de cessions et les valeurs intrinsèque et boursière des participations cédées ». La seconde série concerne les « taux des commissions versées par l'Etat à ses conseil ».

Compte tenu du faible niveau et de la nature des privatisations réalisées, les résultats pour 2008 s'avèrent fort peu significatifs. En effet :

- d'une part, seule la cession précitée de 8 % du capital d'ADP entre dans le champ défini pour la première série d'indicateurs ;

- d'autre part, aucune opération ne correspond au champ de la seconde série.

3. Quant à la contribution au désendettement public

Associé au programme 732, le troisième objectif de la mission « Participations financières de l'Etat » tend à « contribuer au désendettement de l'Etat et d'administrations publiques ».

Comme il a été indiqué ci-dessus, en 2008, seuls 141 millions d'euros ont été affectés à ce désendettement à partir des recettes du compte « Participations financières de l'Etat », via une dotation à l'ERAP. L'établissement public a ainsi pu faire face à une échéance obligataire sans recourir à un emprunt à moyen terme, l'économie de charge d'intérêt nette annuelle étant évaluée à 3 millions d'euros.

En revanche, aucun versement n'a été réalisé en faveur du désendettement de l'Etat lui-même.

MISSION « ENSEIGNEMENT SCOLAIRE » - MM. Gérard Longuet et Thierry Foucaud, rapporteurs spéciaux

La mission interministérielle « Enseignement scolaire » est composée de six programmes : « Enseignement scolaire public du premier degré » (140), « Enseignement public du second degré » (141), « Vie de l'élève »(214), « Enseignement privé du premier et du second degrés » (139), « Soutien de la politique de l'éducation nationale »(230), « Enseignement technique agricole » (143).

La mission « Enseignement scolaire » constitue, hors mission « Remboursements et dégrèvements », la première mission du budget de l'État : en 2008, elle a regroupé, 21,3 % des crédits de paiement du budget général et 45,8 % des emplois autorisés.

I. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 2008

A périmètre constant, l'évolution des dépenses de la mission « Enseignement scolaire » entre 2007 et 2008 a été de 0,67 %, soit 0,54 point de plus que l'évolution prévue par la loi de finances initiale.

A. UNE EXÉCUTION MARQUÉE PAR UN DÉFICIT SYMBOLIQUE PAR RAPPORT À LA LFI

1. Le montant des crédits consommés dépasse les montants votés en loi de finances initiale

Les crédits de paiement votés en loi de finances initiale se sont élevés à 59,05 milliards d'euros. Après rattachement des reports de crédits des années précédentes et la prise en compte des transferts, des virements et des annulations de crédits, le total net des crédits de paiement ouverts au titre de la gestion 2008 a atteint 59,18 milliards d'euros.

Les dépenses nettes pour 2008 se sont établies à 59,16 milliards d'euros. Ont ainsi été consommés 99,8 % des crédits de paiement ouverts et 100,2 % des crédits votés en loi de finances initiale, la mission enregistrant pour la première fois depuis le passage à la LOLF un déficit de 100 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale.

Cette situation s'explique notamment par les contraintes qui ont pesé sur la gestion du titre 2 de la mission (cf. infra), en particulier la non budgétisation en loi de finances initiale d'un certain nombre de mesures salariales.

Compte tenu du fort taux d'exécution par rapport au montant des crédits ouverts, les reports de crédits sur 2009 sont limités à hauteur de 73,6 millions d'euros en AE et 6,6 millions d'euros en CP, contre respectivement 128,5 et 57,4 millions d'euros en 2008.

2. La régulation budgétaire marquée par un dégel quasi-total de la réserve de précaution pour faire face à la situation déficitaire du titre 2 de la mission

En application de l'article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et suivant la circulaire de la direction du budget du 10 décembre 2007, la mise en réserve des crédits pour l'année 2008 a été fixée à :

- 0,5 % des AE et des CP ouverts sur le titre 2 ;

- 6 % des AE et CP ouvert sur les autres titres.

Toutefois, les crédits hors titre 2 des programmes « Enseignement scolaire public du second degré » et « Enseignement privé du premier et du second degré » ont été exonérés de cette mise en réserve.

La réserve de précaution au regard des mouvements de régulation budgétaire

(en millions d'euros)

 

Montant initial de la réserve

Gestion 2008

 

Titre 2

Hors Titre 2

Titre 2

Hors Titre 2

 

 

 

Dégel

Annulation

Dégel

Annulation

Programme 140

83,1

1,4

83,1

-

-

3,6

Programme 141

140,5

Exonéré

140,5

-

-

3,7

Programme 230

9,4

49,7

9,4

-

54,7

13,6

Programme 139

30,8

Exonéré

30,8

-

-

3,6

Programme 214

6

23,5

6

8,1

 

58,6

Programme 143

4,1

20,3

3,7

0,4

22

5

           

 Total MIES

273,9

94,9

273,9

8,5

76,7

87,7

Source : commission des finances

Compte tenu de la situation déficitaire du titre 2, la réserve de précaution sur les dépenses de personnel a fait l'objet d'un dégel total au ministère de l'éducation nationale (MEN) pour pouvoir couvrir la paye du mois de décembre. De même, la réserve de précaution de l'enseignement technique agricole a été dégelée à hauteur de 90 % afin de faire face à des dépenses salariales non prévues en faveur de certains personnels.

3. La fongibilité asymétrique en 2008 : un exercice en voie de disparition au MEN ?

En 2008, les mesures de fongibilité asymétrique ont porté sur 34,43 millions d'euros, dont 4,56 millions d'euros au titre des efforts de gestion. Cette somme est en nette diminution par rapport à 2007 où les mesures de fongibilité asymétrique avaient concerné 119,8 millions d'euros.

a) La portée de l'exercice en question

Les mesures les plus importantes concernent le programme « enseignement technique agricole » où la fongibilité asymétrique a représenté 31,27 millions d'euros, soit 2,51 % des crédits LFI du programme. Cette somme a notamment servi, à hauteur de 19,6 millions d'euros, à financer certains personnels des établissements privés du temps plein et à payer, pour 9,2 millions d'euros, les contributions au CAS pensions des emplois gagés des CFA et des CFPPA. Elle a également servi à apurer une partie des reports de charges vis-à-vis des établissements privés du temps plein et de la Mutualité sociale, ce dont se félicite votre commission.

La quasi-absence de fongibilité asymétrique de la part du ministère de l'éducation nationale s'explique logiquement par les tensions qui ont pesé sur la gestion des dépenses de personnel en 2008.

Toutefois, votre commission constate également des pratiques qui pourraient conduire à une certaine démobilisation des gestionnaires dans la mesure où, ils pourraient ne pas disposer des crédits qu'ils dégagent à la suite d'efforts de gestion. Ainsi, 44 % des crédits 2007 reportés en 2008 et résultant de mesures de fongibilité asymétrique suite à des efforts de gestion des académies, ont été gelés puis annulés. Votre commission souhaite que cette situation reste exceptionnelle.

b) Le financement du droit d'accueil des élèves des écoles maternelles et élémentaires

1,84 million d'euros ont servi à financer la mise en oeuvre du droit d'accueil des élèves du primaire. En effet, la compensation financière de l'État aux communes ayant mis en place le service minimum d'accueil est assuré à partir des retenues sur salaire pour service non fait. Cette organisation conduit à des mouvements de fongibilité asymétrique au niveau déconcentré.

B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL CONTRAINTES, UN PLAFOND D'EMPLOIS RESPECTÉ

1. Les dépenses de personnel (titre 2) de la mission ont été plus importantes que prévues

Les dépenses de personnel ont, en 2008, représenté 55,03 milliards d'euros de crédit de paiement, soit environ 93 % des crédits de paiement consommés de la mission. Ce montant a été supérieur aux crédits votés en LFI à hauteur de 103 millions d'euros (0,18 % des crédits de paiement du titre 2).

a) L'importance des mesures non budgétées au MEN

L'exécution 2008 est marquée par l'importance des mesures non budgétées en loi de finances initiales : augmentation du point de la fonction publique, mise en place de la garantie individuelle du pouvoir d'achat et de la mesure bas salaires, coût non attendu du GVT (glissement vieillesse technicité).

Cette non-budgétisation a représenté, selon les chiffres disponibles dans le rapport annuel de performances, 372,7 millions d'euros pour le ministère de l'éducation nationale, dont 280 millions au titre du financement des mesures générales et 92,7 millions au titre du GVT.

Ce surcoût a entraîné un déficit brut du titre 2 des programmes du MEN de 126,5 millions d'euros par rapport à la LFI, ce chiffre comprenant, à hauteur de 62 millions d'euros, le montant d'exonérations de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires. Le déficit net du titre 2, c'est à dire suite au remboursement des exonérations ci-dessus mentionnées par le programme « Provisions »162(*), s'établit à 64,5 millions d'euros.

Votre commission s'interroge à la fois sur :

- la manière dont est calculé le financement des mesures salariales générales de la fonction publique qui interviennent après le projet de loi de finances ;

- les raisons qui conduisent à retenir une hypothèse d'un GVT solde zéro en loi de finances initiale, chiffre au demeurant discuté par le ministère lui-même163(*).

Le tableau ci-dessous résume les différents facteurs de variation de la dépense salariale en 2008.

Explication de l'augmentation de la masse salariale

(en millions d'euros)

 

Enseignement scolaire public du 1er degré

Enseignement scolaire public du 2nd degré

Vie de l'élève

Enseignement privé

Soutien de la politique de l'éducation nationale

Enseignement technique agricole

Total

Solde exécution 2007 retraité hors CAS pensions

11 448,70

20 216,3

1 461,2

6 084,7

982

630,7

40 823,6

Impact du schéma d'emplois

-6,10

-301,70

 

-38,90

-15,10

1,30

-360,50

EAP 2007

-3,50

-187,20

 

-24,60

-8,60

-2,30

 

Tiers 2008

-2,60

-114,50

 

-14,30

-6,50

3,60

 

Mesures catégorielles

58,90

41,10

1,50

19,00

2,90

2,40

125,80

Mesures générales

68,70

150,30

15,80

37,60

7,80

3,90

284,10

EAP point d'indice 2007

7,90

14,00

1,40

4,10

0,70

0,40

28,50

point d'indice 2008

55,10

97,80

9,90

28,40

4,70

2,80

198,70

GIPA

5,60

36,30

1,40

5,10

0,90

0,40

 

Mesure bas salaires

-

2,20

3,00

-

1,50

0,30

 

GVT

37,40

45,60

-

6,10

3,60

1,30

94,00

GVT positif

216,10

285,40

4,30

102,50

8,10

10,10

 

GVT négatif

-178,70

- 239,70

-4,30

-96,50

-4,50

- 8,80

 

Autres

-33,90

62,00

-24,20

61,80

-6,10

-2,00

57,60

TOTAL

11 573,7

20 213,6

1 454,3

6 170,3

975,1

637,6

41 024,6

               

CAS pensions

5 131,90

7 928

448,70

25,80

305,80

164,20

14 004,4

TOTAL y.c CAS

16 705,6

28 141,6

1 903,0

6 196,1

1 280,9

801,8

55 029

               

Titre 2 LFI

16 612,4

28 142,3

1 893,6

6 157

1 295,4

825,2

54 925,9

Ecart

-93,2

0,7

- 9,4

-39,1

14,5

23,4

- 103,1

           

Dont MEN

126,5

Source : commission des finances à partir du rapport annuel de performance pour 2008.

       
b) Les heures supplémentaires :

A titre liminaire, votre commission ne comprend pas l'absence d'informations sur les heures supplémentaires dans le rapport annuel de performances. Ce silence est d'autant plus surprenant que l'augmentation significative des heures supplémentaires a été une ligne directrice de la LFI 2008.

Selon les informations communiquées par M. Xavier Darcos, alors ministre de l'éducation nationale, le 17 juin 2009 lors de son audition par votre commission, le nombre d'heures supplémentaires s'est accru de 14 % par rapport à 2007, 44 % des enseignants effectuant en moyenne 2,11 heures supplémentaires par semaine. Le recours aux heures supplémentaires a permis de respecter un plafond d'emplois en diminution, tout en apportant de la souplesse aux établissements sans dégrader l'offre éducative. En outre, il convient de noter que 48.000 enseignants ont bénéficié de la prime de 500 euros attribuée à partir de la troisième heure supplémentaire.

424 millions d'euros ont été versés aux personnels, dont 292 millions d'euros au titre des exonérations sociales et fiscales prévues par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat du 21 août 2007. Il convient de noter, que dans le contexte déjà relativement tendu de l'exécution du titre 2, les modalités de la défiscalisation des heures supplémentaires ont représenté une contrainte supplémentaire, le MEN devant préfinancer les dépenses liées au remboursement des exonérations de cotisations sociales avant d'être remboursé par le programme « Provisions ». http://www.senat.fr/senfic/andre_michele01031l.html

2. L'exécution du plafond d'emplois est marquée par une légère sous-consommation qui témoigne d'une réduction des marges de manoeuvre du MEN

La mission « Enseignement scolaire » regroupe plus de 47 % du plafond d'emplois global fixé pour l'ensemble des missions de l'Etat.

a) L'exécution du plafond d'emplois des programmes relevant du ministère de l'éducation nationale : une analyse difficile

La lecture de l'exécution du plafond d'emplois de la mission est particulièrement malaisée du fait d'une part, du décalage entre l'année civile et budgétaire avec l'année scolaire, et d'autre part, de l'importance des mesures de périmètre et notamment de la décentralisation des agents techniques ouvriers et de service (TOS).

Ainsi, deux visions de l'exécution peuvent être données selon que l'on compare le plafond d'emplois ETPT voté en LFI avec l'exécution en ETPT ou avec la moyenne mensuelle des effectifs (ETP) sur l'année.

(1) Analyse sur la base des emplois temps plein travaillés (ETPT)

Le différentiel entre le nombre d'emplois ouverts en loi de finances initiale et l'exécution est de 2.506 emplois, soit une sous-consommation de 0,25 %.

Exécution du plafond d'emplois en ETPT

 

Plafond LFI 2008

Exécution 2008

Programme 140

333 617

332 385

Programme 141

465 892

466 580

Programme 230

44 932

43 573

Programme 139

130 339

130 407

Programme 214

25 974

25 303

Total

1 000 754

998 248

Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.

Si en apparence, le plafond d'emplois du ministère fixé en loi de finances initiale perd 44.193 ETPT par rapport à la LFI 2007, la diminution n'est plus, à périmètre constant que de 8.500 ETPT, soit une diminution de 0,81 % entre 2007 et 2008164(*).

L'analyse des chiffres de l'exécution publiés dans le RAP et de la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes souligne que la consommation des ETPT entre 2007 et 2008 enregistre, à périmètre constant, une baisse de 0,67 %, soit une diminution de 7.030 emplois.

Toutefois, cette analyse, qui permet de comparer l'exécution de la MIES sur les modalités que les autres missions, connaît certaines limites dans la mesure où :

- le décalage entre l'année scolaire et l'année budgétaire civile introduit un différentiel entre les ETP et les ETPT. Ainsi, le décompte des ETPT au 31 décembre 2008 ne comprend que partiellement le schéma d'emploi 2008, les suppressions de postes ou créations de postes d'enseignants par exemple n'étant pris en compte qu'à hauteur d'un tiers ;

- les variations de profil infra annuel de consommation suivant les années (en fonction de l'échelonnement des départs à la retraite, des remplacements...) peuvent avoir des effets non négligeables.

(2) Analyse sur la base des emplois

L'exécution du plafond d'emplois peut être également appréciée au regard de la moyenne mensuelle des effectifs rémunérés par le MEN au cours de l'année.

Au regard des chiffres publiés dans le rapport annuel du CBCM, la sous-consommation du plafond d'emplois serait de 986 emplois, la moyenne mensuelle de consommation étant en 2008 de 999.768 effectifs.

Exécution du plafond d'emplois en ETP

 

Plafond LFI

(ETPT)

Moyenne mensuelle des effectifs 2008

Programme 140

333 617

331 222

Programme 141

465 892

465 371

Programme 230

44 932

43 302

Programme 139

130 339

135 133

Programme 214

25 974

43 302

Total

1 000 754

999 768

Source : commission des finances, à partir du rapport du CBCM.

Selon le rapport annuel du contrôleur budgétaire et comptable ministériel, l'écart entre le plafond d'emplois ministériel et les consommations moyennes annuelles se réduit, cet écart étant de 6.590 emplois en 2006 et de 3.456 en 2007.

(3) Les difficultés d'interprétation

Votre commission note que les deux méthodes concluent à une sous-consommation du plafond d'emplois par le ministère de l'éducation nationale en 2008.

Toutefois, elle remarque que l'analyse est délicate lorsqu'il s'agit d'étudier la consommation par programme. Plusieurs exemples peuvent être donnés :

- s'agissant du programme 140 (Enseignement public du premier degré), ni le RAP, ni la note d'exécution budgétaire de la Cour des comptes ou le rapport annuel du CBCM ne permettent d'apprécier l'évolution du nombre d'enseignants du premier degré. Or cette question n'est pas sans intérêt compte tenu des écarts constatés entre les prévisions démographiques, qui justifient les créations de postes, et l'augmentation réelle des élèves. Ainsi, la LFI 2008 avait notamment justifié le schéma d'emplois dans le premier degré par une augmentation attendue de 37.000 élèves, or l'augmentation n'a été que de 2.600 élèves. Outre le fait que votre commission demande que les prévisions démographiques qui appuient le schéma d'emploi soient justifiées à l'avenir de manière circonstanciée, elle s'interroge sur la prise en compte éventuelle de cette faible progression des élèves.

- sur le programme 141 (Enseignement public du second degré), on constate dans un cas une sur-consommation, et dans l'autre une sous-consommation. Compte tenu de l'importance de ce programme et des efforts annoncés en termes de mobilisation du potentiel enseignant, il est regrettable que les chiffres ne puissent pas être précis ;

- s'agissant du programme 139 (Enseignement privé du premier et du second degrés), l'analyse en ETPT ne fait pas apparaître un problème de calibrage du plafond d'emplois contrairement à l'analyse en emplois.

b) Les flux de personnels en 2008  sur l'ensemble de la mission

La loi de finances initiales pour 2008 avait prévu un flux négatif de 11.008 ETPT. L'exécution 2008 montre que le solde des entrées et des sorties a été de - 12.318 ETPT, soit un différentiel de 1.310 ETPT.

Le tableau ci-dessous donne le détail.

Evolution des flux des personnels en 2008

 

Entrées

LFI

Sorties

LFI

Entrées LFR

Sorties

LFR

Flux

LFI

Flux

LFR

Ecart

Ecart sorties

Ecart entrées

Prog 140 Primaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Enseignants 1er degré

16007

15307

14827

14765

700

62

638

542

1180

Enseignants stagiaires

13004

13674

13344

13734

-670

-390

-280

-60

-340

Personnels d'encadrement

200

200

184

180

0

4

-4

20

16

Total

29211

29181

28355

28679

30

-324

354

502

856

Prog 141 Secondaire

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Enseignants 1er degré

445

445

447

414

0

33

-33

31

-2

Enseignants 2nd degré

10990

17690

10266

18445

-6700

-8179

1479

-755

724

Enseignants stagiaires

7349

9479

7972

9245

-2130

-1273

-857

234

-623

encadrement

1300

1300

1261

1261

0

0

0

39

39

ATOS

693

1093

1129

1517

-400

-388

-12

-424

-436

Accompagnement et suivi

470

470

503

522

0

-19

19

-52

-33

Total

21247

30477

21578

31404

-9230

-9826

596

-927

-331

Prog 214 Vie de l'élève

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Encadrement

60

60

62

69

0

-7

7

-9

-2

ATOS

272

872

411

1202

-600

-791

191

-330

-139

Accompagnement et suivi

63

63

63

63

0

0

0

0

0

Total

395

995

536

1334

-600

-798

198

-339

-141

Prog 230 Soutien

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Stagiaires CPE

200

200

204

204

0

0

0

-4

-4

Accompagnement et suivi

1021

721

898

1094

300

-196

496

-373

123

Total

1221

921

1102

1298

300

-196

496

-377

119

Evolution des flux des personnels en 2008 (suite)

 

Entrées

LFI

Sorties

LFI

Entrées

LFR

Sorties

LFR

Flux

LFI

Flux

LFR

Ecart

Ecart sorties

Ecart

entrées

Prog 139 Ens. privé

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Enseignants 1er degré

2090

1950

1978

1838

140

140

0

112

112

Enseignants 2nd degré

2560

3900

2274

3614

-1340

-1340

0

286