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Proposition de résolution au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité

22 février 2017 : Énergies renouvelables et mécanismes de capacité ( rapport )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 22 février 2017, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 429 (2016-2017) présentée par MM. Jean Bizet et Michel Delebarre au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, sur les énergies renouvelables et les mécanismes de capacité.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Il nous revient d'examiner ce matin la proposition de résolution européenne présentée la semaine dernière, au nom de la commission des affaires européennes, par nos collègues Jean Bizet et Michel Delebarre, en réaction à la publication par la Commission européenne, le 30 novembre dernier, d'un nouveau train de mesures baptisé « paquet pour une énergie propre pour tous les Européens », dont doivent sortir de multiples textes législatifs et réglementaires. Globalement, je propose de soutenir le texte proposé par la commission des affaires européennes. Cela étant, comme il n'intervient que dans deux domaines, je présenterai des amendements portant sur des domaines de la compétence de notre commission.

Le groupe socialiste a déposé cinq amendements. Trois seront pleinement satisfaits. Je proposerai de sous-amender un de mes amendements pour tenir compte de l'un d'entre eux. Je n'en refuserai qu'un seul, celui par lequel nos collègues sollicitent un rapport, ce qui ne se fait d'ordinaire jamais dans une résolution européenne.

Nos collègues de la commission des affaires européennes ont donc choisi de concentrer leur texte sur deux aspects, en partie liés : l'essor des énergies renouvelables et la mise en place de mécanismes de capacité. Compte tenu de l'importance des enjeux, je vous proposerai d'élargir le champ de la proposition de résolution à l'ensemble du paquet. Cela nous permettra de poser dès à présent certains considérants de principe qui nous sont chers ; je pense par exemple à la défense de la péréquation tarifaire ou au maintien des tarifs régulés pour les clients particuliers, mais pas seulement.

J'ajoute que ces sujets viendront inévitablement devant nous lorsqu'il sera question de transposer certaines des mesures proposées dans notre droit interne.

Avant d'en venir au fond, je dirai quelques mots de la forme, pour rappeler l'extraordinaire densité de ce paquet. Il est question de pas moins de huit propositions d'actes législatifs - révisions de règlements ou de directives - et de nombreux autres documents de présentation ou d'évaluation, le tout pour un total de 4 689 pages. Si l'on peut saluer le travail important réalisé par la Commission européenne, on regrettera cependant qu'un tel volume, en partie justifié par la technicité des sujets abordés, rende malgré tout difficile son appropriation par les citoyens. J'ajoute que cela fait déjà presque trois mois que les textes ont été présentés et que de nombreux volets ne sont pour autant toujours pas traduits en français !

Sur le fond, je suis d'accord avec beaucoup de points que Laurent Michel, directeur général de l'énergie et du climat, a développés devant nous lorsque nous l'avons auditionné. Nous approuvons une partie du paquet, nous avons des réserves sur d'autres aspects et de vraies réticences sur le dernier volet.

D'abord, comme nous l'avions déjà indiqué dans la loi sur la transition énergétique, nous avons toujours approuvé l'objectif d'approfondissement de la coopération européenne en matière d'énergie et de climat, et donc le mandat donné à la Commission européenne pour mettre en oeuvre l'Union de l'énergie. Il serait du reste paradoxal de s'être donné des objectifs climatiques particulièrement ambitieux, contraignants à l'échelle de l'Union et qui ont contribué au succès de l'accord de Paris sur le climat, et de dénier dans le même temps à la Commission le droit de proposer des mesures qu'elle jugerait pertinentes pour les atteindre.

Cela n'empêche bien évidemment pas d'examiner ces propositions avec un regard critique, non seulement parce que la législation européenne ne tire sa légitimité politique que de son approbation par les institutions démocratiquement élues et représentatives que sont le Parlement et le Conseil européens, mais aussi parce que, même sur le plan technique, les propositions de la Commission reposent parfois sur des présupposés qui peuvent être contestés. Je n'en donnerai qu'un seul exemple : en matière de sécurité d'approvisionnement, la Commission prône, plus ou moins explicitement, la doctrine du marché dite energy only, qui voudrait que les signaux des marchés de court terme suffiraient à maintenir ou à développer les capacités requises pour assurer cette sécurité à moyen terme. Or l'expérience nous a montré qu'il n'en était rien, les prix de gros très bas ayant, par exemple, sorti du marché des centrales à gaz dont nous aurions pourtant eu le plus grand besoin récemment.

Je rappelle également que l'énergie est une compétence partagée entre l'Union et les États membres et qu'à ce titre, les propositions de la Commission doivent respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité, la souveraineté des États membres sur la définition de leur mix énergétique, ainsi que leur responsabilité vis-à-vis de leurs concitoyens en matière de sécurité d'approvisionnement.

J'en viens maintenant à quelques points particuliers sur lesquels les initiatives de la Commission me semblent positives.

En matière d'efficacité énergétique, signalons le relèvement de l'objectif de 27 % à 30 %, qui crée une nouvelle dynamique, la prolongation des obligations d'économies d'énergie imposées aux fournisseurs et aux distributeurs d'énergie au-delà de 2020 et l'inclusion de la précarité énergétique dans ces obligations, qui confortent le dispositif français des certificats d'économies d'énergie, les CEE, et notamment les CEE « précarité », ou le renforcement de l'information et des droits des consommateurs, notamment en matière de facturation.

En matière d'énergies renouvelables, la prise en compte de l'objectif des 27 % en 2030 me semble également réaliste, même si certains auraient sans doute souhaité aller encore plus loin, de même qu'est bienvenu l'objectif d'une augmentation de 1 % par an de la part des énergies renouvelables dans la production de chaleur et de froid.

On peut encore saluer le renforcement de la préparation et de la coopération entre États membres en cas de crise dans le secteur de l'électricité et, plus largement, le rôle central dévolu aux consommateurs, qui doit leur permettre de devenir des acteurs à part entière du système électrique.

Enfin, la Commission a pris ou annoncé plusieurs initiatives intéressantes pour accompagner la transition énergétique sur les plans industriel et social. Je pense en particulier aux divers outils créés pour financer des projets innovants, comme le programme Horizon 2020, le fonds NER 400 ou la mobilisation du plan Juncker, qui devraient toutefois aller au-delà de l'aide aux seuls prototypes ou aux démonstrateurs et accompagner le développement industriel des filières naissantes. Je songe aussi à la mobilisation du tissu industriel par la création d'un « forum industriel des énergies propres » ou encore à l'accent mis sur la nécessité d'aider à la transformation des compétences et à la reconversion économique des régions et des industries fortement carbonées.

Il reste que certaines propositions de la Commission sont critiquables.

D'abord, et même si ce n'était pas l'objet du présent paquet, nos collègues de la commission des affaires européennes ont justement rappelé l'importance d'une tarification forte du carbone à l'échelle européenne, et donc la nécessité d'une réforme ambitieuse du marché de quotas européen, qui est actuellement en cours de discussion à Bruxelles. Or, si le texte adopté par le Parlement européen la semaine dernière comporte des points positifs, il ne permettra pas en l'état d'atteindre les 30 euros la tonne de CO2, qui, selon tous les experts, sont pourtant indispensables pour changer la donne et réorienter les investissements. À cet égard, il serait peut-être temps de changer de méthode, en cherchant d'abord à accorder les États membres sur un prix-cible, avant de fixer les paramètres techniques qui permettraient de l'atteindre. Dans cet ordre, les États auraient sans doute plus de difficultés à assumer, devant leurs pairs et face à l'opinion publique, un objectif de prix inconciliable avec leurs engagements climatiques.

Je vous proposerai aussi de compléter le texte pour insister sur l'utilité de mécanismes de capacité pérennes et revenir sur trois mesures proposées par la Commission inacceptables en l'état. Pour ceux qui n'en sont pas familiers, je rappellerai que ces mécanismes fonctionnent comme un dispositif assurantiel obligatoire, auxquels les fournisseurs sont tenus de participer pour assurer qu'ils seront en mesure d'approvisionner leurs clients à tout moment, et en particulier aux périodes de pointe, dans la droite ligne du rapport Poignant-Sido, qui avait plaidé pour la création d'un tel outil en France. C'est donc un instrument essentiel pour notre sécurité d'approvisionnement.

Or la Commission prévoit non seulement de conditionner leur création à une étude européenne, ce qui méconnaîtrait les spécificités de chaque pays, de les soumettre à une révision annuelle, alors qu'ils ont justement pour objet d'assurer une rémunération des capacités sur le moyen terme, et enfin de n'ouvrir aux capacités étrangères que certains mécanismes, dont le marché de capacité français, et pas d'autres, à commencer par la réserve stratégique allemande, présentée comme temporaire. Je ne suis pas d'accord ; je demande que chaque pays soit traité de la même manière. Comme l'a du reste très bien noté le président de la commission des affaires européennes Jean Bizet, de tels mécanismes ne peuvent s'envisager que « dans un cadre de réciprocité ».

Le seul point où nous ne sommes pas tout à fait d'accord avec la commission des affaires européennes concerne les interconnexions. Je vous proposerai de préciser que le renforcement des interconnexions ne doit plus être fondé sur un taux uniforme à toutes les frontières, qui n'a aucune raison d'être technique ou économique et qui se révélerait inutilement coûteux, mais sur l'analyse coûts-bénéfices systématique de chaque projet, afin de s'assurer d'un bénéfice net pour la collectivité. Ce n'est pas à Bruxelles de décider quel équipement nous voulons mettre en place entre la France et l'Italie ou la France et l'Espagne ! À nous d'examiner si c'est rentable économiquement et pertinent techniquement ou non.

Plus généralement, le cadre réglementaire devrait donner la visibilité suffisante, non seulement, on l'a vu, pour garantir la sécurité d'approvisionnement, mais aussi pour investir dans les énergies décarbonées ou pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels.

Le premier point implique d'autoriser explicitement les États membres à recourir à des appels d'offres par technologie, alors que la rédaction très générale proposée par la Commission n'exclut pas formellement le concept d'appel d'offres technologiquement neutre. C'est d'autant plus nécessaire que les appels d'offres par filière permettront de mieux piloter le mix, de profiter des complémentarités - géographique, saisonnière, caractère intermittent ou non - entre les technologies ou de mieux les intégrer au réseau. Il nous faut aussi plaider pour un soutien aux énergies décarbonées, dont la filière nucléaire, qui a l'avantage d'être, comme l'a fort bien rappelé la commission des affaires européennes, à la fois décarbonée et pilotable, par des contrats offrant des prix garantis sur longue période, comme les contrats passés par Gouvernement britannique pour les deux réacteurs d'Hinkley Point.

Quant au second point, il s'agirait de reconnaître l'intérêt pour les consommateurs industriels de pouvoir souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme qui leur donneraient de la visibilité et pourraient aussi répondre aux besoins de financement du secteur énergétique.

Cette proposition de résolution nous donne aussi l'occasion d'affirmer que la protection des consommateurs est une préoccupation essentielle et qu'elle est de nature à renforcer la confiance dans les mécanismes de marché, là où la Commission européenne tendrait uniquement à la voir comme un frein à la concurrence. Je vous proposerai de nous opposer fermement, d'une part, à la suppression des tarifs régulés pour les consommateurs particuliers, dès lors qu'ils reflètent bien les coûts des opérateurs historiques, comme c'est le cas en France, d'autre part, à deux mesures a priori techniques, mais qui ne seraient pas sans conséquence pour le consommateur : le déplafonnement total des prix de gros de l'électricité, combiné à l'obligation faite à tout fournisseur de proposer une offre tarifaire dynamique variant avec les prix de marché de très court terme, qui pourraient en pratique exposer les consommateurs à des risques financiers considérables.

Je vous proposerai de ne pas nous opposer à la suppression des tarifs sociaux, dès lors que nous en avons bien perçu les limites et que la France elle-même a fait le choix de les remplacer par un autre dispositif : le chèque énergie. En revanche, il conviendra que la Commission clarifie ses propositions en matière de mesures alternatives, qui font référence à ce stade à des « prestations de sécurité sociale », afin de bien assurer la pérennité du chèque énergie à la française.

Je crois que nous pourrons aussi nous accorder sur un autre point de vigilance majeur, autour de la défense de deux principes cardinaux du modèle énergétique français : la péréquation tarifaire, garante de la cohésion nationale et de la solidarité entre les territoires, et l'optimisation des réseaux confiés à des gestionnaires indépendants qui en ont le monopole. En la matière, il est impératif que certaines propositions de la Commission visant le développement de l'autoconsommation individuelle ou collective ou promouvant la création de « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales » soient strictement encadrées, par exemple pour éviter une désoptimisation du système qui conduirait à dupliquer des parties du réseau. De même, il est essentiel de trouver, pour ces nouveaux modèles de consommation et de production, des modèles tarifaires qui pérennisent le financement des réseaux sur l'ensemble du territoire.

Enfin, plusieurs propositions de la Commission contreviennent manifestement aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, voire opèrent des transferts de souveraineté dans des matières qui relèvent de la responsabilité des États membres. Cela concerne en particulier quatre éléments : d'abord, l'ouverture, sur une base obligatoire et non volontaire, des dispositifs de soutien nationaux aux installations d'énergies renouvelables étrangères ; ensuite, l'approbation par la Commission européenne des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctionner financièrement les États membres qui n'atteindraient pas leurs objectifs climatiques ; enfin, la création de centres opérationnels régionaux auxquels les gestionnaires de réseaux de transport devraient adhérer obligatoirement, qui disposeraient de pouvoirs contraignants à leur égard et surtout, qui ouvriraient la voie, selon les réflexions de la Commission, à un démantèlement des missions des gestionnaires nationaux. Vous l'avez compris, je veux protéger notre transporteur RTE.

Dernier point saillant, le nouveau cadre proposé en matière de régulation soulève au moins une inquiétude et une objection. L'inquiétude concerne une harmonisation excessive des méthodes de construction des tarifs ; il est en particulier essentiel que les régulateurs nationaux conservent la main sur les tarifs de distribution. L'objection est à l'encontre des nouvelles règles de gouvernance de l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie, l'ACER, dont le directeur se verrait accorder le monopole de la rédaction des actes et dont les décisions seraient adoptées à la majorité simple. Des décisions pourraient donc être prises contre l'avis de régulateurs représentant plus de 80 % du marché de l'électricité européen !

Je terminerai par les biocarburants. La Commission fixe des objectifs d'incorporation croissante des biocarburants avancés et prévoit, en parallèle, la baisse de la part des biocarburants de première génération. Si nous pouvons adhérer à la première ambition, il me semble que la seconde devrait être plus progressive. Une réduction trop rapide poserait trois difficultés : d'abord, pour atteindre les objectifs de décarbonation du secteur des transports, car les biocarburants avancés, dont le développement a pris du retard, ne seront pas en mesure de fournir les volumes suffisants aux échéances prévues ; ensuite, parce que les biocarburants actuels induisent des bénéfices économiques, par leur contribution à l'excédent commercial et à l'indépendance énergétique de l'Union, et agronomiques, par la couverture des besoins en protéines animales grâce aux tourteaux ; enfin, parce que la filière agro-industrielle et les dizaines de milliers d'emplois qu'elle représente en France aura besoin de temps pour s'adapter.

Sous le bénéfice de ces amendements, je vous proposerai d'adopter la présente proposition de résolution.

J'ajouterai dans mon rapport un tableau montrant qu'il n'y a aucun parlementaire européen français parmi les rapporteurs du paquet pour défendre les intérêts de notre pays et notre mix énergétique à Bruxelles. C'est regrettable et inquiétant.

M. Roland Courteau. - Je remercie M. le rapporteur de son travail.

La Commission européenne propose un certain nombre de mesures visant à poursuivre la libéralisation du marché européen de l'électricité, dont la suppression des tarifs réglementés. Le marché, paré de toutes les vertus, est censé supplanter les politiques nationales pour l'approvisionnement en électricité.

Or les imperfections du marché peuvent légitimer l'intervention des pouvoirs publics. L'électricité est un bien de première nécessité, ce que la Commission européenne semble oublier... Nous nous opposons à la remise en cause des dispositifs de protection des consommateurs : tarifs réglementés, aide aux personnes en situation de précarité. Nous proposerons des amendements sur ces points.

Le marché de capacités a été mis en place en France car l'électricité n'est pas une énergie stockable. Certes, la Commission européenne ne le remet pas en cause. Mais elle le conditionne à quelques contreparties d'aménagement, comme la révision annuelle, ce qui serait facteur d'incertitude sur la pérennité même des mécanismes.

En matière de réduction des gaz à effet de serre, le grand absent du paquet est la réforme du marché carbone, aujourd'hui particulièrement défaillant.

Par ailleurs, la Commission européenne propose, sans bénéfice avéré pour les citoyens, de nombreux transferts de compétences qui méconnaissent le principe de subsidiarité. Ainsi, nous pouvons être très préoccupés face à certaines propositions qui constituent un transfert de souveraineté des États vers l'Europe en matière de sécurité d'approvisionnement. Je pense par exemple à la proposition de création de centres opérationnels régionaux, les fameux « ROC » (regional operational centers). Véritables entités supranationales, ceux-ci accapareraient les pouvoirs dévolus au gestionnaire de réseau de transport, notamment RTE, avec une perte de maîtrise de nos conditions d'approvisionnement.

D'une manière générale, le groupe socialiste s'étonne de l'approche suspicieuse de la Commission européenne. Nous souhaitons rappeler que la sécurité énergétique est une compétence partagée de l'Union européenne et des États.

Autre problème, le paquet prévoit l'ouverture aux capacités étrangères des mécanismes nationaux. Nous ne pouvons pas être hostiles à l'idée que les mécanismes ne doivent pas soutenir les centrales émettant plus de 550 grammes de CO2 par kilowattheure. Mais nous ne sommes pas favorables à la proposition visant à exonérer les mécanismes de type réserve stratégique de certains États membres de toute participation transfrontalière. Selon nous, il ne serait pas acceptable que la France soit dans l'obligation de financer les centrales d'Allemagne ou de Belgique sans que la réciproque soit vraie. Bref, la participation transfrontalière doit être imposée à tous ou à personne !

Mon sentiment est que, à travers cette proposition sur les mécanismes de capacité, la Commission européenne cherche à limiter le champ d'application des politiques énergétiques nationales. Sa stratégie est peut-être moins visible, moins frontale, mais il s'agit bien de faire en sorte que la responsabilité sur la sécurité d'approvisionnement quitte l'échelon national. Voilà, sous des dehors parfois techniques, l'objectif caché de la Commission européenne.

Nous partageons plusieurs objectifs de la présente proposition de résolution, comme l'élaboration par les États membres de mécanismes de capacité dans un cadre de réciprocité. Encore une fois, je ne comprends pas que la Commission européenne exonère le système allemand, dénommé « réserve stratégique », de toute participation transfrontalière au prétexte qu'il s'agirait d'un palliatif limité dans le temps, alors que l'essor des énergies renouvelables en Allemagne ne permet pas une telle limitation dans le temps ! Il suffirait que tous les États membres présentent leur système comme temporaire pour que la France soit la seule à rémunérer des centrales étrangères !

Nous soutenons donc cette proposition de résolution, ainsi que les amendements du rapporteur. Nous en déposerons également sur la précarité énergétique, les tarifs réglementés, la tarification dynamique ou l'évaluation de l'efficacité du marché intérieur de l'énergie.

M. Franck Montaugé. - Le dogme selon lequel le marché pur serait un gage d'harmonie absolue pour tous les consommateurs, les producteurs et les territoires inspire toujours la construction du marché intérieur de l'électricité.

J'ai le sentiment que, de paquet en paquet, l'on passe de la compétence partagée entre l'État et l'Union européenne à une compétence européenne quasi exclusive. L'ingérence des institutions européennes en matière de sécurité des approvisionnements le démontre.

Ces textes concentrent et illustrent les ambiguïtés de la construction européenne : une utilisation excessive des normes et des règlements, au détriment d'une ambition politique qui devrait être fondée sur la subsidiarité et la proportionnalité, au service de la solidarité et de l'efficience du marché pour tous les consommateurs et tous les producteurs.

Nos amendements visent donc à garder des mécanismes nationaux de solidarité et de subsidiarité, tels que les textes européens initiaux les ont autorisés.

Mme Delphine Bataille. - Monsieur le rapporteur, merci de votre écoute. Notre groupe a effectivement déposé plusieurs amendements.

J'insiste sur la nécessité de préserver les tarifs réglementés, qui contribuent à la protection des consommateurs, contrairement aux tarifs fluctuants, sans prévisibilité. La Commission européenne souhaite en effet les voir disparaître. Le directeur général de l'énergie et du climat, que nous avions auditionné, a bien rappelé que les tarifs réglementés ne s'opposent pas, s'ils sont bien conçus, clairs et transparents, au développement de la concurrence, mais qu'ils contribuent au contraire à renforcer la confiance dans le marché. Nous sommes attachés à notre modèle de protection des consommateurs.

La lutte contre la précarité énergétique doit rester une priorité. Si la Commission européenne a reconnu qu'il s'agissait d'un problème majeur en Europe elle n'est pas favorable à la régulation des prix de l'électricité ni aux tarifs sociaux mais souhaite plutôt privilégier les aides permettant de réduire les coûts de l'énergie, notamment en direction des ménages en situation de précarité et des logements sociaux. Elle propose aussi des garanties procédurales avant que n'intervienne la coupure de la fourniture d'énergie aux consommateurs.

Il faut réaffirmer la nécessité de préserver le modèle français de soutien financier aux personnes en situation de précarité, via le chèque énergie, les tarifs sociaux ainsi que l'interdiction de coupure pendant la période hivernale. Monsieur le rapporteur, savez-vous si cette dernière mesure pourra être compatible avec les nouvelles règles européennes ?

M. Pierre Cuypers. - Je souhaiterais revenir sur la question des biocarburants. D'abord, le bilan environnemental de la biomasse et des biocarburants est largement positif, avec une réduction de près de 70 % des émissions de gaz à effet de serre. Ensuite, compte tenu de notre vulnérabilité en approvisionnement énergétique, les biocarburants contribuent à notre indépendance énergétique. Enfin, aujourd'hui, les carburants de deuxième génération ne sont ni prêts techniquement ni susceptibles de répondre aux besoins économiques.

Ne supprimons donc pas la première génération pour passer à la seconde. Ce serait aussi nuisible à l'environnement qu'à notre agriculture.

M. Daniel Gremillet. - Notre débat illustre bien l'agacement que l'Union européenne suscite lorsqu'elle s'empare de tels sujets au lieu des enjeux fiscaux, environnementaux ou sociaux majeurs.

Revenons à l'essentiel. Une absence de politique européenne forte en matière énergétique pourrait être dévastatrice.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Monsieur  Courteau a rappelé les aspects les plus critiquables et les éléments à rejeter dans les propositions de la Commission européenne. Je partage totalement son analyse sur les approvisionnements, les tarifs réglementés, la lutte contre la précarité énergétique ou les mécanismes de capacité, notamment leur révision annuelle, qu'il ne faut évidemment pas accepter, de même que cette participation transfrontalière à géométrie variable : il n'est acceptable de l'imposer au mécanisme français et d'en dispenser la réserve stratégique allemande. Je m'oppose également aux centres opérationnels régionaux. Si je n'ai pas développé la question du prix du CO2, c'est parce que ce n'est pas l'objet du quatrième paquet mais d'une autre proposition de directive, en cours d'examen. La proposition de résolution rappellera cependant l'importance du sujet.

Je rejoins monsieur Montaugé sur la question de la subsidiarité et serai même encore plus sévère : nous sommes passés d'une compétence partagée à une compétence imposée ! Aujourd'hui, l'Union européenne se mêle de tout - Daniel Gremillet l'a souligné -, y compris de problèmes mineurs. C'est cela qui crée le rejet de l'Europe dans nos opinions publiques, avec les résultats que nous connaissons dans plusieurs pays européens. C'est, me semble-t-il, une vraie erreur stratégique que de laisser la Commission européenne se mêler de plus en plus de choses.

Tout comme Mme Bataille, je ne suis pas pour la suppression des tarifs réglementés. Et c'est à mon avis une bonne chose de montrer à Bruxelles que nous les défendons sur toutes les travées du Parlement français. Soyons vigilants sur la précarité énergétique. La France a trouvé une solution de substitution aux tarifs sociaux : le chèque énergie. Veillons à le protéger. Si je n'ai pas abordé les interdictions de coupures, c'est parce que je n'ai rien vu dans le paquet énergie qui serait de nature à les remettre en cause.

Je souscris aux propos de monsieur Cuypers. N'abandonnons pas les biocarburants de première génération tant que les biocarburants avancés ne seront pas en mesure de fournir les volumes suffisants.

Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Nous passons à l'examen des amendements.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à compléter la liste des textes visés par la présente proposition de résolution, notamment pour tenir compte de l'élargissement de son périmètre.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-7 tend à rappeler que les États membres sont responsables de la sécurité d'approvisionnement de leurs citoyens.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-8 vise à souligner les initiatives positives prises par la Commission européenne en matière d'objectifs d'efficacité énergétique et d'énergies renouvelables, de préparation aux risques dans le secteur de l'électricité, de rôle central dévolu aux consommateurs et d'accompagnement industriel et social de la transition énergétique.

M. Roland Courteau. - Je voudrais sous-amender votre rédaction en écrivant : « Suggère de relever l'objectif d'efficacité énergétique à 40 % et d'intégrer l'objectif de 30 % d'énergies renouvelables... » Le Parlement européen plaide pour 40 %, de nombreuses ONG également.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je suis totalement hostile à cette idée, qui est notamment défendue par monsieur Claude Turmes, député écologiste luxembourgeois spécialiste des questions d'énergie. Le gouvernement que vous soutenez n'est pas non plus d'accord avec cette proposition. Ce serait un petit jeu dangereux que de se fixer des objectifs irréalistes.

M. Roland Courteau. - C'est un objectif ambitieux, certes, mais le Parlement européen plaide en ce sens.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Vous avez parfaitement le droit d'être en opposition avec votre Gouvernement...

M. Roland Courteau. - Cela m'arrive !

L'amendement n° COM-8 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-9 réaffirme la conviction, partagée par la commission des affaires européennes, que la transition vers un système énergétique plus propre passera par une tarification forte du carbone à l'échelle européenne ; cela correspond au souhait de M. Courteau. C'est une considération générale, le sujet étant traité par l'autre directive, mais ces deux questions sont indissociables.

M. Roland Courteau. - Je soutiens cet amendement, dont la philosophie est conforme aux objectifs que nous avons fixés dans la loi de transition énergétique.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-10 rappelle l'importance de mécanismes de capacité pérennes pour stimuler les investissements en capacité de production et d'effacement. Ces dernières sont nécessaires à la sécurité de l'approvisionnement électrique aux périodes de pointe de consommation, structurelles, comme la pointe de dix-neuf heures en France, ou liées à des aléas climatiques exceptionnels, comme lors de la récente vague de froid.

La commission des affaires européennes souligne que la part croissante des énergies intermittentes rend plus difficile l'équilibre en temps réel entre l'offre et la demande. Cependant les mécanismes de capacité répondent à une problématique plus générale, ce qui justifie leur mise en place pérenne.

M. Roland Courteau. - Nous sommes d'accord car il est bon de rappeler que le maintien de mécanismes de capacité ne se justifie pas seulement par les intermittences des énergies renouvelables : il y a aussi les périodes extrêmes, de grand froid par exemple.

L'amendement n° COM-10 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-11 procède à une précision rédactionnelle et précise que l'instauration des mécanismes de capacité nationaux ne saurait être conditionnée par la réalisation d'une étude à l'échelle européenne, car celle-ci ne pourrait qu'imparfaitement identifier les problèmes d'approvisionnement spécifiques à un État membre. Ils ne sauraient non plus être soumis à une révision annuelle qui en saperait la logique même en créant une forte incertitude sur leur pérennité alors que ces mécanismes ont précisément pour but de garantir la rémunération sur le moyen terme de capacités indispensables en période de pointe ou en cas de crise. Cet amendement satisfait donc monsieur Courteau.

M. Roland Courteau. - Exact !

L'amendement n° COM-11 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-12 dispose que le renforcement des interconnexions électriques doit se faire sur la base d'une analyse coût-bénéfice. La commission des affaires européennes et la Commission européenne plaident pour la promotion des interconnexions électriques de manière uniforme à toutes les frontières - cette dernière allant même jusqu'à envisager de relever le taux d'interconnexions de 10 % à 15 %. Je ne partage pas cette position : il faut étudier l'utilité et le coût de chaque projet, à chaque frontière.

M. Roland Courteau. - Avez-vous à l'esprit certains cas en particulier ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Nous ne devons pas nous laisser imposer des interconnexions non réalistes, à des coûts déraisonnables. Deux des trois projets espagnols ont été refusés pour cette raison.

M. Roland Courteau. - Trop chers...

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Du reste, les transporteurs français et espagnols n'étaient pas d'accord eux non plus !

L'amendement n° COM-12 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-13 vise à rappeler l'importance d'un cadre réglementaire favorable aux investissements de long terme, non seulement pour favoriser les investissements dans les énergies décarbonées, renouvelables et nucléaire, ce qui suppose de pouvoir offrir des prix garantis sur longue période et de pouvoir organiser des appels d'offres par technologie, mais aussi pour préserver la compétitivité des consommateurs industriels, en leur permettant de souscrire des contrats d'approvisionnement de long terme, qui pourront le cas échéant contribuer au financement du secteur énergétique.

M. Roland Courteau. - Pourquoi préciser explicitement « dont la filière électronucléaire », puisque celle-ci est déjà comprise dans les énergies décarbonées ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Par cohérence avec le texte de la commission des affaires européennes, qui l'a fort bien rappelé...

M. Roland Courteau. - C'est un pléonasme !

L'amendement n° COM-13 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-14 vise d'abord à affirmer que la protection des consommateurs ne nuit pas au développement de la concurrence, comme les propositions de la Commission européenne le laissent penser, mais renforce la confiance dans les mécanismes de marché et incite donc les consommateurs à utiliser leurs nouveaux droits : libre choix du fournisseur, de l'offre, etc.

Il en tire ensuite deux conséquences. D'une part, en refusant la suppression des tarifs régulés pour les consommateurs résidentiels, dès lors qu'ils n'entravent pas le développement de la concurrence - en France, les tarifs réglementés sont bien contestables par les fournisseurs alternatifs. D'autre part, en rejetant le déplafonnement des prix de gros de l'électricité, ainsi que l'obligation pour tout fournisseur de proposer des offres dynamiques variant avec les prix de marché de très court terme, car cela exposerait les consommateurs à des risques financiers considérables en cas de pics de prix.

Enfin, la rédaction appelle à une clarification des possibilités offertes aux États membres pour protéger leurs consommateurs précaires : le chèque énergie français doit être préservé.

Les auteurs de l'amendement COM-2 ont, me semble-t-il, satisfaction et pourraient donc se rallier à cette rédaction, qui affirme une opposition plus générale à l'encontre des mesures mettant en cause la protection des consommateurs face à la volatilité des prix de marché.

L'amendement COM-3 s'oppose à l'obligation de proposer une offre de tarification dynamique et précise que les consommateurs devraient être éclairés sur les risques. Le premier point est satisfait par l'amendement COM-14. Le second point me semble intéressant et je vous propose de rectifier mon amendement COM-14 en ce sens en insérant, après la deuxième phrase, la phrase suivante :

« considère qu'une offre de tarification dynamique doit s'accompagner d'une information complète sur les risques qu'elle comporte pour le consommateur qui la souscrit ; » 

Quant à l'amendement COM-4, il vise à réaffirmer que la lutte contre la précarité énergétique est l'une des priorités de la politique énergétique et que les États membres doivent être encouragés à développer leurs propres solutions innovantes en la matière.

La Commission européenne a, me semble-t-il, bien intégré cette dimension dans l'ensemble du paquet, par exemple en prévoyant des obligations d'économies d'énergie spécifiques au bénéfice des ménages en situation de précarité énergétique ou en incitant les États membres à orienter prioritairement leur effort de rénovation du bâti vers ces ménages.

S'agissant des tarifs sociaux, la Commission européenne prône leur remplacement « par d'autres dispositifs », sans autre précision. Comment s'y opposer dès lors que la France a déjà décidé d'une telle bascule ? Néanmoins il y a un doute sur la parfaite conformité du chèque énergie au droit européen proposé - c'est bien pourquoi l'amendement COM-14 appelle à une clarification. Enfin, le principe des coupures hivernales n'est pas remis en cause.

Ces trois amendements peuvent sans doute être retirés au profit de l'amendement COM-14 ainsi rectifié.

M. Roland Courteau. - Nous avions trois points de très vive préoccupation : les tarifs réglementés, la tarification dynamique, la précarité. Nous avons satisfaction sur les trois.

Les amendements n° COM-2, COM-3 et COM-4 sont retirés.

L'amendement n° COM-14 rectifié est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-15 a pour objet de réaffirmer l'attachement aux principes fondateurs du modèle énergétique français, la péréquation tarifaire et l'optimisation technico-économique des réseaux. Il appelle en conséquence à mieux encadrer les propositions de la Commission en matière d'autoconsommation individuelle ou collective et de promotion des « communautés d'énergies renouvelables » ou « locales », dans un sens bénéfique à l'ensemble de la collectivité, et pas uniquement aux consommateurs en mesure de profiter de ces nouvelles opportunités. C'était l'un des objectifs du texte sur l'autoconsommation que nous avons adopté définitivement la semaine dernière.

Il n'est pas question de s'opposer à la demande sociétale croissante en faveur d'une énergie plus verte et plus locale. Reste cependant à accompagner un mouvement qui entraînera des transferts de valeur majeurs entre les différents usagers : il conviendra de pérenniser le financement des réseaux par de nouveaux modèles de tarification (part puissance accrue, tarification à l'injection et au soutirage ou autres) et de préserver la solidarité entre les territoires urbains, ruraux, métropolitains et ultra-marins.

Mon amendement COM-15 satisfait donc totalement l'amendement COM-1.

M. Franck Montaugé. - Le contenu de l'amendement COM-15 nous convient, d'autant qu'il mentionne explicitement la question de l'optimisation des réseaux.

L'amendement n°  COM-1 est retiré.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-16 tend à marquer l'opposition à plusieurs dispositions, contraires aux principes de subsidiarité et de proportionnalité et susceptibles de remettre en cause la souveraineté des États membres. L'ouverture des mécanismes nationaux d'aide aux installations d'énergies renouvelables étrangères restreindrait, si elle était imposée, le droit des États membres à déterminer leur mix énergétique national : elle ne peut se faire que sur une base volontaire.

L'approbation par la Commission des plans énergie-climat nationaux et la possibilité de sanctions financières contreviendrait là aussi au principe de subsidiarité.

Quant à la création de centres opérationnels régionaux regroupant les gestionnaires de réseaux de transport (GRT), qui disposeraient de pouvoirs contraignants et ouvriraient la voie à une scission des missions de développement des infrastructures, relevant des GRT, et d'exploitation du réseau, qui reviendrait à un ou plusieurs opérateurs européens, elle pose à l'évidence des questions de souveraineté énergétique.

M. Roland Courteau. - Effectivement.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Enfin, l'harmonisation des méthodes de fixation des tarifs de réseaux ne pourrait aller au-delà des grands principes et ne se justifierait pas pour les tarifs de distribution. Je suis très réservé sur les nouvelles règles de gouvernance de l'ACER - et pas du tout d'accord sur la majorité simple.

L'amendement n° COM-16 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - L'amendement COM-17 appelle à un basculement plus progressif des biocarburants de première génération vers les biocarburants plus avancés. Oui pour la deuxième génération, mais n'allons pas trop vite et conservons ceux de la première tant que les nouveaux ne sont pas au point. Notre collègue président de chambre d'agriculture défend à bon droit cette position.

M. Joël Labbé. - Les carburants de deuxième génération progressent. Le basculement n'est pas immédiat : il doit débuter en 2021. Si l'on ne se fixe pas des objectifs précis, rien n'avancera. Le lobby des carburants de première génération est très actif mais je suis, au nom de mon groupe, résolument contre cet amendement.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je pense que vous faites erreur car en 2021, la deuxième génération ne sera pas encore prête. Les agriculteurs ne sont pas hostiles à la deuxième génération, ils souhaitent que les deux catégories soient considérées comme des vases communicants.

M. Joël Labbé. - Vous déplorez l'absence de parlementaires européens français compétents sur la question. Vous oubliez Yannick Jadot ! Quant à M. Turmes, vous déplorez qu'il soit luxembourgeois... et écologiste.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Il défend ses convictions - brillamment, j'en conviens -, et non le mix français. Je déplore simplement qu'aucun Français ne figure parmi les rapporteurs, dont le rôle est fondamental au Parlement européen.

M. Roland Courteau. - Je suis favorable à l'amendement : le basculement doit être très progressif, afin que les énergies fossiles ne reviennent pas en force faute de volume suffisant de biocarburants avancés... et parce qu'il faut protéger les quelque 100 000 emplois qui seraient menacés en cas de sortie brutale de la première génération.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Je suggère le retrait de l'amendement  COM-5, qui prévoit un rapport d'évaluation sur l'efficacité du marché européen intérieur de l'énergie, en particulier sur l'évolution des prix durant les quinze dernières années.

Une proposition de résolution européenne n'est pas le cadre adapté pour formuler une telle demande : serait-ce au Gouvernement de rédiger ce rapport ? Ou le demandons-nous à la Commission européenne - pouvoir que nous n'avons pas ?

Sur le fond, les rapports sur cette question sont déjà nombreux : je songe aux évaluations réalisées par la Commission européenne elle-même, dont on pourrait toutefois considérer qu'elle est juge et partie, mais aussi à celles de la Commission de régulation de l'énergie qui actualise chaque trimestre son observatoire sur les marchés de détail et de gros de l'électricité et du gaz. La concurrence a bien contribué à faire baisser les prix de détail : au troisième trimestre 2016, les offres de marché les moins chères étaient inférieures de 5 % à 7 % aux tarifs réglementés, en gaz comme en électricité. Si la facture des consommateurs a pu augmenter sur la période, c'est d'abord le fait des hausses de taxes et de la part liée à l'acheminement. Nous disposons de tous les éléments d'information, ils sont mis à jour tous les trimestres.

M. Franck Montaugé. - Mon intention était que la Commission européenne nous fournisse un rapport avec des chiffres sur longue période, couvrant l'ensemble de l'Europe, pour comparer les objectifs initiaux et les résultats de la construction du marché intérieur de l'électricité.

L'amendement n° COM-5 est retiré.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. -Nous avons élargi le champ de la résolution. Il convient donc d'en modifier l'intitulé. Tel est l'objet de l'amendement COM-18.

L'amendement n° COM-18 est adopté.

M. Joël Labbé. - Je m'abstiendrai sur l'ensemble de la proposition de résolution.

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE SUR LE PAQUET « ÉNERGIE PROPRE POUR TOUS LES EUROPÉENS » PRÉSENTÉ PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE LE 30 NOVEMBRE 2016