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Article 75

Consécration législative du principe de discrimination
positive en matière d'éducation

I. Commentaire du texte du projet de loi

En insérant un alinéa nouveau après le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi d'orientation sur l'éducation du 10 juillet 1989, cet article consacre, sur un plan général, le principe de discrimination positive en matière d'éducation.

Il précise à cet effet que pour garantir le droit à l'éducation, " la répartition des moyens du service public de l'éducation tient compte des situations notamment en matière économique et sociale ".

Cet article confère ainsi une base légale à la politique menée en faveur des zones d'éducation prioritaires depuis 1982.

La politique des ZEP s'est en effet développée à partir de 1982, en s'appuyant notamment sur les circulaires n° 81.238 du 1er juillet 1981 et n° 90.028 du 1er février 1990.

La loi d'orientation de 1989 a prévu pour sa part, dans son article 21, que la répartition des emplois du service public de l'éducation prenait en compte les contraintes spécifiques des zones d'environnement social défavorisé et des zones d'habitat dispersé, afin de réduire les inégalités constatées entre les académies et entre les départements et de résorber les écarts de taux de scolarisation en améliorant les conditions d'encadrement des élèves.

Les limites de la notion de discrimination positive ont été posées par le Conseil d'Etat et le Conseil constitutionnel.

Dans son rapport public pour 1996, le Conseil d'Etat constatait que " le principe d'égalité n'atteint réellement son but que s'il est aussi le vecteur de l'égalité des chances. Celle-ci doit être promue plus activement pour enrayer l'aggravation des inégalités économiques, sociales et culturelles. Une telle action peut passer par une différenciation des droits, dès lors que l'intérêt général résultant de l'objectif de réduction des inégalités rend juridiquement possible une dérogation raisonnable au principe d'égalité des droits. "

Dans le même sens, le Conseil constitutionnel, dans ses décisions n° 86-207 DC des 25-26 juin 1986 et n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, autorise d'ores et déjà des discriminations positives en matière économique et sociale, en particulier s'agissant de la situation de certaines zones défavorisées, dans le cadre d'une politique d'aménagement du territoire et dans un but d'intérêt général.

Le service public de l'éducation apparaît donc fondé à entreprendre une lutte contre les inégalités sociales en répartissant d'une manière inégalitaire les moyens qui lui sont affectés.

Passant de 362 à l'origine à 563 en 1997, les ZEP regroupent aujourd'hui environ 1,2 million d'élèves, soit près de 10 % des effectifs de l'enseignement secondaire.

Fondées sur le principe de discrimination positive, elles ont pour objet de lutter contre l'échec scolaire et de rétablir une égalité des chances entre les élèves en attribuant davantage de moyens dans les zones qui cumulent les handicaps économiques, sociaux et culturels.

Compte tenu d'un essoufflement du dispositif et d'une inadaptation actuelle de la carte des ZEP, le gouvernement a décidé de relancer le dispositif en privilégiant les apprentissages fondamentaux, en améliorant les conditions de travail des enseignants, en proposant des contrats de réussite avec les établissements, en mettant en place des réseaux d'éducation prioritaires et en renforçant les liens entre l'éducation nationale et ses partenaires.

L'objet de l'article 75 est ainsi de donner une base législative au dispositif des ZEP et de consacrer le principe de la répartition inégalitaire des moyens qui leur sont accordés depuis 1982.

II. Texte adopté par l'Assemblée nationale

- Sur proposition de sa commission spéciale, l'Assemblée nationale a d'abord complété l'article 75 en précisant que les " différences de situations objectives " doivent être prises en compte pour la répartition des moyens du service public de l'éducation.

- Dans le même article, elle a ensuite introduit un paragraphe II tendant à compléter le 5ème alinéa de l'article 1er de la loi d'orientation de 1989 sur l'éducation pour préciser que l'école doit assurer une formation à la connaissance des droits de la personne, afin de prendre en compte les phénomènes d'exclusion sociale qui sont susceptibles de leur porter atteinte.

- Elle a également adopté un paragraphe III qui complète l'avant-dernier alinéa de l'article 1er de la loi d'orientation de 1989 sur l'éducation prévoyant que les activités périscolaires visent notamment à favoriser, pendant le temps libre des élèves, leur égal accès aux pratiques culturelles et sportives et aux nouvelles technologies de l'information et de la communication.

- Enfin, elle a introduit un nouveau paragraphe IV complétant le 1er alinéa de la loi d'orientation de 1989 sur l'éducation et précisant que le projet d'établissement doit indiquer les moyens particuliers mis en oeuvre pour prendre en charge les élèves issus des familles les plus défavorisées.

III. Position de la commission

Votre commission estime que la rédaction de l'article 75 du projet de loi est excessivement générale et n'apporte pas les éclaircissements souhaitables quant aux déclinaisons possibles du principe de discrimination positive.

Elle ne prend pas en compte les inégalités globales constatées au plan local, entre les académies et les départements, ni les contraintes spécifiques des zones socialement défavorisées et des zones d'habitat dispersé qui sont visées à l'article 21 de la loi d'orientation de 1989 sur l'éducation.

Elle ne mentionne pas, pour la répartition des moyens mis au service des élèves, les inégalités résultant des situations économiques et sociales des familles, des quartiers et des établissements scolaires, telles que celles-ci sont explicitement énoncées dans l'exposé des motifs du projet de loi.

La formulation retenue pour valider la politique des ZEP pourrait laisser craindre que les portions de territoire non déclarées prioritaires en matière d'éducation, notamment en milieu rural, que les établissements non classés sensibles ou ne figurant pas dans une ZEP, même s'ils connaissent des difficultés, que les familles confrontées à des situations délicates habitant des zones non défavorisées, seraient écartées du bénéfice de la manne distribuée par l'éducation nationale au titre de la mise en oeuvre de la notion de discrimination positive.

Comme les moyens considérables de l'éducation nationale n'ont pas vocation, compte tenu des contraintes budgétaires, à augmenter dans des proportions importantes, il convient de rappeler qu'une répartition préférentielle de ces moyens vers les ZEP se traduit nécessairement par leur réduction dans les zones non défavorisées, notamment en milieu rural mais aussi urbain, ou suburbain, dont les familles peuvent également connaître des difficultés.

Cette évolution peut avoir pour conséquence d'entraîner une fermeture accélérée des classes uniques en milieu rural, processus actuellement gelé par le moratoire de 1993, mais aussi priver de nombreuses familles défavorisées, situées hors des ZEP, de diverses activités périscolaires, notamment dans le domaine culturel et sportif.

En effet, peut-on considérer que des élèves issus de familles très modestes habitant en zone rurale, soumis aux contraintes horaires lourdes des transports scolaires, sont favorisés par rapport à certains des collégiens de ZEP, notamment dans l'exercice d'activités périscolaires et culturelles ?

Par ailleurs, il n'est pas certain que l'encadrement renforcé des établissements classés en ZEP constitue la formule la plus efficace pour améliorer les performances scolaires de leurs élèves : les efforts menés depuis plus de quinze ans dans ces zones n'ont permis de réduire que de quelques unités le nombre d'élèves par classe, sans modifier substantiellement les conditions de scolarité.

La mise en place d'une politique ambitieuse et personnalisée d'aides aux élèves et de dispositifs de soutien apparaît, pour votre commission, sans doute plus efficace qu'une baisse dérisoire, et pourtant très coûteuse, des effectifs par classe.

Les difficultés des élèves, qu'elles soient de nature scolaire ou d'une autre origine, quel que soit leur quartier ou leur établissement, devraient ainsi être prises en compte individuellement à côté de la reconnaissance de réseaux d'éducation prioritaires bénéficiant aux écoles et aux établissements qui concentrent le plus de difficultés.

La combinaison de ces deux dispositifs, l'un général visant des zones difficiles, l'autre individualisé, visant les élèves, serait en outre de nature à réduire les inconvénients des effets de seuil découlant du classement ou non en zone d'éducation prioritaire.

Ainsi, si elle ne peut qu'exprimer son accord avec une déclaration de principe consacrant la discrimination positive dans le système éducatif, votre commission considère que celle-ci ne saurait bénéficier exclusivement aux ZEP et devrait également tenir compte des situations individuelles difficiles qui viennent d'être évoquées.

Elle vous proposera en conséquence un amendement tendant à préciser les critères qui doivent être pris en compte dans la répartition des moyens du service public de l'éducation.

Sous réserve de cette modification, elle a émis un avis favorable à l'adoption de l'article 75 du projet de loi.

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