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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 25 novembre 2014

- Co-présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et de Mme Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication -

La séance est ouverte à 15 heures.

Audition de M. Jacques Attali sur son rapport « La francophonie et la francophilie, moteurs de croissance durable »

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Mes chers collègues, Mme Catherine Morin-Dessailly, présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et moi-même, sommes heureux d'accueillir aujourd'hui M. Jacques Attali.

Monsieur Attali est l'auteur d'un rapport adressé au Président de la République intitulé : « La francophonie et la francophilie, moteurs de croissance durable ». Ce sujet est l'objet de la réflexion commune de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. Il s'agit d'un secteur dans lequel M. Legendre, que je salue, détient depuis longtemps des responsabilités.

La francophonie est un domaine où les notions d'économie et de croissance durable sont assez peu évoquées. Tout cela donne le sentiment que nos méthodes de travail sont embourbées dans une forme de nostalgie et de « notabilisation » qui n'est plus dans l'air du temps.

Ce sont donc des sujets qui nous importent, et nous sommes très heureux de pouvoir en débattre avec M. Attali à partir de ses propositions, qui nous permettent d'alimenter nos réflexions, à la veille de notre débat budgétaire.

La parole est à Mme la présidente de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Mme Catherine Morin-Desailly, présidente. - Je remercie la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat de nous accueillir.

Vous avez rappelé, Monsieur le président, l'intérêt pour la francophonie que partagent nos deux commissions. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat s'est fortement investie sur ce sujet. Qu'il me soit permis, à cette occasion, de saluer M. Legendre, pilier de notre commission sur cette question pendant de longues années, et « aiguillon » pour l'ensemble de nos collègues.

Le sommet de la francophonie, ce mois-ci, à Dakar, est l'occasion de poursuivre notre réflexion sur la francophonie contemporaine, une francophonie du XXIe siècle, qui doit relever tous les défis liés au développement et à la croissance.

Notre commission s'intéresse également aux nouvelles technologies. Dans ce monde, dont la globalisation s'accélère grâce à la mutation numérique, quelle va être la place de la langue française ? Il ne faut pas être passéiste, ni nostalgique mais, au contraire, s'emparer des nouveaux outils qui existent, et se doter de politiques opportunes, afin de pouvoir entrer dans ce nouvel écosystème qui, pour l'instant, est plutôt sous domination anglo-saxonne.

Monsieur Attali pourra nous éclairer utilement sur cette préoccupation...

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Monsieur le rapporteur, vous avez la parole...

M. Jacques Attali. - Je ne suis pas rapporteur. Les rapporteures sont ici. Il s'agit de Mme Adrienne Brotons et de Mme Angélique Delorme, qui ont été les véritables chevilles ouvrières de ce rapport, qui nous a amené à entendre des centaines de personnes et d'institutions, tant en France qu'à travers le monde.

C'est un grand honneur pour moi de vous dire en quelques mots l'importance de ce sujet, d'autant plus que le prochain sommet de la francophonie, qui va se tenir la semaine prochaine, n'en parlera naturellement pas. Il ne parlera, selon moi, que d'Ebola, du climat, du successeur de M. Diouf, et du Burkina Faso, sujets fondamentaux, mais qui n'ont pas le moindre rapport avec la francophonie ! C'est dans la nature des choses. Ce sommet sera suivi par un forum privé sur l'économie et la francophonie, qui constituera une conférence parmi d'autres, et avant beaucoup d'autres. Oublions cette parenthèse, et essayons de voir si quelque chose de sérieux peut émerger de ce sujet...

Pour moi, la francophonie est un sujet doublement politique, qui renvoie au coeur de notre histoire. Pour beaucoup de Français, la francophonie est vécue comme une blessure, qui fait référence au monde colonial et à la défaite. C'est un thème que l'on n'apprécie guère.

La francophonie est également considérée comme un sujet anecdotique, marginal. Dans les ministères qui traitent de ces questions, on préfère s'intéresser - pardonnez-moi, Monsieur le président - à la Chine, aux Etats-Unis, et à d'autres questions à la mode, sujets qui ne sont d'ailleurs pas sans importance, plutôt qu'à la francophonie. Celle-ci passe donc au second plan.

Cependant, il est fondamental, dans cette période très particulière de l'histoire de France, de ne pas oublier l'amour de la France, de la culture française et de la langue et, ce faisant, de les laisser aux extrêmes. Le patriotisme linguistique est, selon moi, la meilleure réponse au Front national. Trop peu de gens le comprennent, trop peu de personnes le prennent en charge. Le Front national lui-même, très embarrassé à l'égard de la francophonie, qui pourrait amener quelques sympathies vis-à-vis des personnes avec lesquelles il n'a aucun atome crochu, laisse cette question en déshérence.

J'invite tous les véritables démocrates à considérer que la francophonie est une bataille politique majeure sur le territoire national.

J'ajoute que, pour ces raisons, parmi tous les pays francophones à travers le monde, la France est le pays le moins favorable à la francophonie ! Elle ne nous intéresse pas, au point que l'on peut imaginer que la francophonie, d'ici un certain temps, se développe sans la France - ce qui est en train de se produire de façon assez large.

Pourtant, la francophonie n'est pas un sujet parmi une longue série diplomatique, abordé entre la tragédie du Kurdistan et le problème des pingouins. Il s'agit d'un projet qui, selon moi, devrait être aussi structurant que le projet européen. Il y a place, d'ici trente ans, pour une Union francophone aussi intégrée que l'Union européenne. Cela montrerait que l'Union européenne n'est pas un carcan, mais un ensemble qui ne nous empêche pas d'être membres d'un autre ensemble, dans lequel la France aurait une influence plus grande que celle qu'elle est en train de perdre progressivement au sein de l'Union européenne, pourtant si nécessaire à notre avenir.

La francophonie représente aujourd'hui 4% de la population mondiale, mais 16% du PIB mondial, 14% des réserves naturelles mondiales, un taux de croissance moyen depuis quinze ans de 7% par an. Deux cent vingt millions de personnes parlent le français en première ou deuxième langue. Le continent africain, je le rappelle, va passer d'un à deux milliards d'habitants d'ici à 2050. J'ai toujours pensé et dit que le XXIe siècle ne serait pas le siècle de la Chine, mais le siècle de l'Afrique, pour le meilleur ou pour le pire. Potentiellement, la francophonie peut représenter environ 750 millions de locuteurs, sans compter tous ceux dont je vais parler par ailleurs...

La théorie des langues, qui constitue une dimension nouvelle, très moderne et très intéressante de la théorie économique, montre que l'on traite 70% d'affaires en plus entre personnes parlant la même langue. La francophonie présente donc un potentiel de croissance gigantesque.

La francophonie ne concerne pas que les pays francophones. Certains pays voisins ont également besoin de parler français. Le Nigeria, qui est entouré de pays francophones, a désespérément besoin de professeurs de français, de comprendre le français, de vivre en français ; il demande des moyens de développer notre langue. C'est également le cas d'autres pays africains, qui ont compris l'importance de notre langue, même s'ils sont moins enclavés dans des zones francophones, comme l'Ethiopie, pays dont on parle peu, qui sera l'une des trois plus grandes puissances africaines d'ici vingt ans. Il y existe une demande majeure de français. C'est pourtant un pays que l'on ignore, tout comme on ignore l'Indonésie, qui est l'une des grandes puissances de demain.

Certaines nations ont besoin de passer par le français pour s'implanter en Afrique. C'est le cas du Japon, qui l'a très bien compris ; beaucoup de Japonais viennent en France pour apprendre le français avant de se rendre en Afrique. C'est aussi le cas de la Chine qui, après avoir tenté de développer des instituts Confucius en Afrique, a compris qu'il valait mieux disposer de ressortissants parlant français pour commercer avec l'Afrique. On compte 30 000 étudiants chinois en France et, dit-on, dix millions de Chinois - ce qui n'est rien, par rapport à la population globale - qui apprennent le français en Chine.

D'autres populations, dans des pays qui ne sont pas francophones et qui n'ont pas de raisons de l'être, sont cependant francophiles et francophones. C'est une catégorie que l'on a désignée, dans le rapport, sous le nom de « francophilophone ». Si vous trouvez le temps de le feuilleter, vous découvrirez en annexe une centaine de témoignages de personnes puissantes, à travers le monde, qui parlent parfaitement français, et qui ont bien voulu apporter un message en français pour expliquer leur amour de la France. Cela va du ministre des finances allemand, M. Wolfgang Schäuble, à la présidente mondiale de PepsiCo, une indienne devenue américaine, en passant par des dizaines d'autres hauts fonctionnaires, ambassadeurs, hommes d'affaires du monde entier, dans des pays aussi invraisemblables que l'Arabie saoudite, le Kenya, la Bolivie, l'Argentine, le Brésil ou la Chine, où l'on trouve des francophones importants et puissants.

Il s'agit d'un réseau immense. Nous sommes potentiellement le second espace linguistique du monde, face à l'anglais, plus que l'espagnol à terme - bien que l'espagnol conquière les Etats-Unis. Ce n'est pas pour autant que cela se fera naturellement. Le plus vraisemblable n'est pas qu'il y ait 700 millions de locuteurs français dans trente ans, mais 120 millions, et que le français disparaisse, pour au moins deux raisons de fond.

En premier lieu, nous sommes de moins en moins capables de maintenir l'enseignement en français dans les pays francophones ; tout l'environnement scolaire et universitaire en français est en train de se délabrer, faute de moyens de notre part, faute de moyens de ces pays, et faute d'un accueil des étudiants étrangers. On ne dira jamais assez le tort terrible qu'a pu causer à la francophonie la circulaire Guéant relative aux étudiants étrangers ! Aujourd'hui encore, on croit que cette circulaire est applicable, ou que si un changement de majorité intervient en France, elle sera remise en vigueur. Pourquoi envoyer ses enfants étudier en France, si c'est pour qu'ils soient expulsés une fois leur diplôme acquis ?

Le sentiment que la France ne va chercher ni les élites, ni les jeunes, poussent ceux-ci à mener très tôt des études dans d'autres langues. Les autres pays l'ont très intelligemment compris, et envoient des chasseurs de talents dans les pays francophones, partout à travers le monde, trouver les meilleurs et les emmener chez eux pour qu'ils étudient dans leur langue. Ce n'est pas propre aux pays de langue anglaise, mais également le cas de l'Allemagne, qui a une politique extrêmement ambitieuse de ce point de vue, comme dans bien d'autres domaines européens.

Il existe une seconde raison pour laquelle on peut penser que le français est très menacé. Les technologies, dont vous avez dit à juste titre qu'elles représentaient un défi, jouent en effet contre nous.

Je me permettrais ici un bref rappel historique. Beaucoup ont pensé que l'imprimerie, quand elle est apparue, à la fin du XVe siècle, allait entraîner la généralisation du pouvoir de l'Eglise, en permettant de distribuer des bibles imprimées à bas prix, ainsi que la généralisation du latin, grâce à la vente à bas coût de livres imprimés en latin. On a en effet imprimé la Bible à bas prix, mais les gens se sont rendu compte que ce que racontaient les prêtres n'avait rien à voir avec ce qui était écrit dedans, et qu'on pouvait avoir accès, grâce à l'imprimerie, à d'autres textes. C'est ce qui a permis à la Renaissance et au mouvement protestant de voir le jour.

Par ailleurs, on a certes imprimé des livres en latin mais, vingt ans après l'imprimerie, on a édité des grammaires en langue vernaculaire, la première en espagnol, la deuxième en français. Comme vous le savez, le latin a disparu à partir de 1520. Les technologies ont donc conduit à la diversification, et non à l'unification.

C'est ce qui est en train de se passer aujourd'hui : les nouvelles technologies permettent de faire de la radio, de la télévision, de communiquer dans toutes les langues. Les technologies qui vont apparaître par la suite vont bouleverser la traduction simultanée et automatique, ainsi que la traduction orale. Elles vont offrir à chacun la possibilité de s'enfermer dans sa langue. Ni le français, ni l'anglais, n'ont plus de raisons d'être. Nous entrons dans une longue période de balkanisation humaine et d'autisme, avec tous les dangers que cela peut comporter !

Il ne faut donc pas croire que l'avenir du français soit garanti, ni que le royaume triomphant de la francophonie pourra se réaliser sans nous. C'est une grande bataille qui n'est pas commencée, qui n'est pas pensée. Nous avons voulu démontrer, dans ce rapport, que cela passe par le fait de continuer à essayer d'imposer de vivre en français en France. C'est la moindre des choses. Or, même si la France n'obéit pas au communautarisme britannique ou américain, et demeure le seul pays à avoir imposé le « melting pot » - mot britannique pour désigner la laïcité française -, on n'en a pas pour autant l'assurance.

Certains ici le savent mieux que personne : il arrive assez souvent que l'on vive dans d'autres langues que le français sur le territoire national. C'est une bataille majeure : on ne peut imposer le français, ou le faire rayonner, si on n'est pas capable de le faire respecter ici même. C'est dire l'importance de l'apprentissage du français aux immigrés, l'apprentissage du français aux familles de première et de deuxième génération. Or, on ne mène pas véritablement cette politique car on considère ce fait comme acquis.

En second lieu, ce rapport met en évidence le fait qu'il existe un véritable besoin de développer l'enseignement en français, de la maternelle à la terminale, dans tous les pays du monde.

Les magnifiques lycées français et les différents systèmes d'enseignement public des pays où l'on enseigne encore en français sont en situation difficile et on ne peut imaginer, au vu de la situation budgétaire, de créer les conditions de leur développement. Il existe donc une place pour un groupe privé d'écoles françaises, comme il existe des groupes privés de maisons de retraite, de cliniques, etc. C'est là une belle aventure, pour un groupe industriel français. La puissance publique « à la Colbert » pourrait en être à l'origine. Nous plaidons pour que la puissance publique se saisisse de ce projet et fasse naître un champion dans le secteur de l'éducation, tant réelle que virtuelle. Celle-ci va en effet devenir un des grands secteurs économiques de demain.

Il y a, dans ce rapport, beaucoup d'autres propositions. Celles-ci portent sur la culture, l'enseignement à distance, l'enseignement par Internet, le développement de chaînes de télévision virtuelle, sorte de Netflix en langue française. Il est nécessaire d'imposer ou de faire rayonner le droit continental, le droit français, par opposition au droit anglo-saxon qui, aujourd'hui, est au coeur de ce que pourrait être, dans le pire des cas, le traité transatlantique.

Voilà, trop rapidement esquissés, Madame la présidente, Monsieur le président, les grands axes de ce rapport. Je demeure cependant pour l'instant assez sceptique quant au fait que ces éléments soient pris en compte par qui que ce soit !

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Merci pour cette analyse, qui rejoint un certain nombre de constats. Le président Diouf a notamment estimé, s'agissant de l'enseignement du français, que le problème ne provenait pas de la demande, mais de l'offre. Si l'on crée un second lycée français à Madrid, ou ailleurs, on attend toujours un autre lycée français à Tunis ! Il s'agit là d'une véritable responsabilité.

Je rejoins M. Attali : on a du mal à tenir compte de cette question, notamment au coeur même de notre diplomatie, chez les plus jeunes de nos diplomates. On a le sentiment que le sujet n'est pas moderne, qu'il n'est pas attractif, qu'il n'est pas à la mode, comme vous le disiez tout à l'heure.

La parole est aux commissaires.

M. Gilbert Roger. - Merci, M. Attali, pour votre exposé. Quelle serait la première mesure qu'il faudrait prendre pour sortir de notre réflexion franco-française, où chaque ministre possède son morceau de francophonie ? Comment être offensif et imaginatif ?

Mme Sylvie Goy-Chavent. - Monsieur Attali, vous avez affirmé que les échanges commerciaux sont facilités par l'usage d'une même langue. Il est important de le répéter. Les pays francophones représentent, si je ne m'abuse, 16% de la population mondiale, 14% du revenu national brut mondial et 11% des échanges mondiaux de produits et de services culturels. Des études ont démontré qu'une augmentation de 10% des échanges de biens culturels accroît le commerce de près de 4%, ce qui est énorme.

J'ai le sentiment que les pays francophones ne savent pas se vendre, ni donner envie à la jeunesse mondiale d'apprendre notre langue. Certes, on a envie de transmettre une certaine érudition, mais est-ce ainsi que l'on donnera envie aux jeunes du monde entier d'apprendre le français ? Ne pourrait-on diffuser des programmes moins élitistes, moins « culturels » ? Ne fait-on pas rêver la jeunesse avec des séries télévisées tournées à Saint-Tropez, à Marseille, avec des émissions de téléréalité ou des radio-crochets ? Ce n'est pas notre tasse de thé, mais c'est bien ce que les jeunes regardent de nos jours !

Les pays anglo-saxons ont su se vendre et accrocher la jeunesse. Si l'on veut que les jeunes entrent dans les lycées français dans le monde, il faut leur en donner l'envie.

J'ai l'occasion d'aller de temps à autre en Roumanie et au Liban. Je suis atterrée de constater que personne ne parle plus français en Roumanie, dès lors qu'il s'agit de personnes de moins de quarante ans. C'est dramatique ! On ne peut plus converser qu'en anglais ! Moi qui suis francophone, j'ai très envie que l'on s'adresse à moi en français !

De temps en temps, un chauffeur de taxi lâche deux mots dans notre langue, mais il ne l'a manifestement jamais entendu parler. Il faut donc faire un effort en sens.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Comme l'a dit un grand intellectuel français : il faut donner l'envie d'avoir envie ! (Sourires).

Mme Hélène Conway-Mouret. - On a certes tendance à se concentrer sur ce qui ne fonctionne pas, mais on constate une prise de conscience du rôle que joue notre enseignement du français à l'étranger. Il est bien plus diversifié que ne l'est celui qui est dispensé dans les écoles de notre territoire national, qui accueillent les enfants à la maternelle et les voient en sortir au baccalauréat. Nous disposons ainsi de toute une gamme d'outils. Vous avez évoqué l'enseignement à distance, mais il existe d'autres dispositifs - Français langue maternelle (FLAM), ou label « France éducation ».

Encore faut-il, pour rebondir sur ce qui vient d'être dit, avoir envie de parler français. Nous avons besoin de transmettre ce goût aux jeunes du monde entier. Je partage votre analyse quant aux 700 millions de locuteurs français qui sont annoncés. Il est vrai que, si l'on n'y prend garde, ces personnes vont se tourner vers l'anglais, comme en Afrique, où on apprend plus naturellement l'anglais que notre langue. Comment, selon vous, donner l'envie de parler le français ?

Mme Dominique Gillot. - Monsieur Attali, vous avez établi une liste de pays où il existe une demande de français, notamment dans les pays francophiles d'Afrique, mais non encore francophones. J'ai eu l'occasion, au début du mois de septembre, de me rendre dans le Kazakhstan, qui veut développer la francophonie pour affirmer son attachement au bloc européen, et marquer son émancipation vis-à-vis du bloc soviétique. D'ici quelques semaines, le Président de la République va se rendre dans ce pays avec une délégation d'universitaires, pour signer des contrats de coopération avec les universités kazakhes, afin de répondre à leur appel.

Je n'avais pas perçu cet état de fait avant ce voyage. J'ai pu constater une demande et un engouement stratégique qui reposent sur une volonté politique. Avez-vous un commentaire à apporter à ce sujet ?

M. Jacques Attali. - Quelles réformes administratives mener ? De nos jours, tant de personnes sont responsables, que personne ne l'est plus ! La solution idéale serait que le Premier ministre et le Président de la République établissent un programme clair, qui pourrait être emprunté en partie ou en totalité à ce rapport, que l'on se donne deux ans pour le mettre en oeuvre, comme dans une entreprise, et que l'on décide que quelqu'un - si possible un ministre de haut niveau - en ait la charge, avec autorité sur les services pour mettre en oeuvre ces propositions.

Il faut une autorité responsable : aujourd'hui, elle n'existe pas, et n'existera jamais, chacun ayant intérêt à une certaine dilution, pour reprendre la phrase du cardinal de Retz, qui reste un des trois grands principes de la conduite de la vie publique dans ce pays : « Dans la vie publique, comme dans la vie privée, on ne sort de l'ambiguïté qu'à son propre détriment. », les deux autres principes étant : « Après moi, le déluge. », et : « Il n'est pas de problème qu'une absence de solution ne finisse par résoudre. »

Par ailleurs, comment apprendre le français ? Je demeure un grand amoureux de la « Princesse de Clèves », et j'espère que l'on continuera à l'enseigner, car c'est un grand roman que l'on ne doit pas oublier. Cependant, Mme Goy-Chavent a raison : l'enseignement peut être très différent. J'ai eu tort de ne pas citer l'Alliance française, qui joue un rôle très important.

Il m'arrive souvent de citer l'exemple de cette jeune indienne passionnée de français, qui décide un jour d'aller à l'Alliance française de sa ville natale, Chennai, l'ancienne Madras, rencontre un professeur de français qui n'a qu'une passion dans la vie, Enrico Macias, apprend par coeur ses cent cinquante chansons, et devient un peu plus tard américaine, présidente mondiale de PepsiCo, jusqu'à ce qu'elle vienne un soir chez moi, chanter avec Enrico Macias ! Voilà un détour pour apprendre le français qui n'est pas banal !

C'est pourquoi la production de séries françaises - meilleures, je l'espère, que celles que vous avez évoquées - commencent à apparaître. La chaîne, transfuge de Canal Plus, « A + », destinée à l'Afrique, qui va commencer à commander des programmes en français avec une scénographie et une histoire africaine, va sans doute jouer un rôle très important dans ce domaine. Il ne faut pas l'exclure.

Le Centre national d'enseignement à distance (CNED) est un désastre - ses responsables, qui sont des personnes sérieuses, en conviennent -, à la fois à cause de la façon dont on y travaille, et de la façon dont on y enseigne. Le CNED n'a pas franchi le cap de ce qu'on appelle en français la Formation en ligne ouverte à tous (FLOT) : les cours par Internet n'existent pas de façon sophistiquée en français, et mériteraient d'être développés !

Cette envie de français n'est pas le principal problème. Il m'arrive, comme vous, de me promener à travers le monde. La passion de la France, l'admiration pour la France, l'envie de France sont immenses. Cette envie pourrait décliner si nous ne sommes pas capables d'y répondre. Nous refusons aujourd'hui des visas à des étudiants étrangers, qui ne savent même pas où se loger en arrivant à Paris ! À Londres, ou aux Etats-Unis, un étudiant étranger qui arrive à l'aéroport dispose déjà de son logement, de sa carte d'étudiant, de sa carte de bibliothèque, de son assurance. Dans notre pays, alors qu'il maîtrise difficilement notre langue, il ne bénéficie de rien de tout cela, et doit s'adresser à des organismes différents, patienter dans des files d'attente interminables. C'est incroyablement rédhibitoire !

Nous sommes une nation rurale, non une nation portuaire. Nous ne sommes donc pas une nation accueillante. Seules les nations portuaires le sont. Ce n'est que par miracle que nous sommes - paraît-il - le premier pays touristique du monde, même si on sait que les chiffres sont faux. C'est ce qu'il faut changer.

Madame Gillot, vous avez évoqué le Kazakhstan. C'est un pays parmi d'autres où la demande de France est très importante, pour des raisons géostratégiques. Il est situé entre la Russie et la Chine, et ne souhaite pas dépendre de la Russie, comme l'Ukraine. Il ne désire pas non plus dépendre de la Chine, ou des seuls Etats-Unis. Nous arrivons donc à point nommé. C'est également une demande de l'Arménie ou d'autres pays du globe.

La demande de France s'explique par le désir d'aller vers une grande puissance, mais non vers une très grande puissance, qui peut créer les conditions d'une dépendance. Nous avons donc tout pour cela. L'envie de France existe ; ce qui n'existe pas, c'est la capacité à créer les conditions pour satisfaire cette envie !

M. Gaëtan Gorce. - Vous parlez d'une envie de France : la question est de savoir si la France portage cette envie ! Une langue, c'est évidemment le support d'une culture, d'une économie, mais c'est d'abord un message politique, une idée politique, une conception du monde. La francophonie s'est développée à une certaine époque, dans des conditions dont on pourrait discuter, mais ce message et cette volonté existaient alors.

La question que l'on peut se poser aujourd'hui est de savoir si la France, dans le monde tel qu'il se construit, considère qu'elle a une place et un rôle particulier à jouer. Si tel n'est pas le cas, comment peut-on faire revivre cette envie d'exister ? Pour le coup, c'est bien la question qui se pose.

Vous parliez des moyens de lutter contre certains extrémismes en faisant appel à la francophonie ; une façon de lutter contre ces extrémismes est aussi de redonner du sens à un engagement et à une ambition nationale. Pourquoi ne l'a-t-on plus ? Comment le recréer ?

M. Louis Duvernois. - Monsieur Attali, vous venez de dire que la francophonie est un enjeu politique majeur du XXIe siècle. C'est une opinion que je partage totalement.

Cela étant, nous sommes à la veille de l'ouverture du quinzième sommet de la francophonie à Dakar, les 29 et 30 novembre prochains, qui va réunir les chefs d'Etat et de gouvernement, et au cours duquel on élira un successeur à M. Abdou Diouf. Traditionnellement, le poste de secrétaire général revenait à un Africain.

Cette année, l'Afrique, laissée un peu à elle-même, faute d'engagement de notre pays, il faut le dire, se présente en ordre dispersé, avec un risque majeur, celui de voir émerger une candidate venant d'un pays du Nord, le Canada, ancien gouverneur général, qui a représenté la reine d'Angleterre, en tant que chef du Commonwealth. On risque donc, dimanche, de se retrouver au secrétariat général de l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) avec une candidate qui a été durant quelques années chef du Commonwealth, nonobstant les qualités de cette personne. J'aimerais connaître votre sentiment sur une situation qui risque d'avoir des conséquences majeures sur le plan institutionnel pour l'avenir et le développement de la francophonie.

M. Jacques Legendre. - C'est avec grand plaisir que nous écoutons M. Attali nous dire qu'il n'entre pas dans ce présupposé merveilleux selon lequel nous serions en marche vers les 700 millions de francophones ! Certes, la population africaine se développe, mais si ses systèmes éducatifs demeurent en l'état, l'Afrique ne comptera jamais 700 millions de francophones ! Il faut le préciser, car notre responsabilité est pour partie engagée. Je vous remercie donc de le souligner.

Vous avez soulevé beaucoup de problèmes, et vous nous donnez d'ailleurs une sorte de leçon : on connaît l'éternelle légèreté française qui consiste à ne pas prendre au sérieux des sujets qui sont parmi les plus graves. Pour un homme politique, parler de francophonie est redoutable : on passe pour un « ringard », un colonialiste « attardé », et on n'a pas l'impression de se projeter dans l'avenir !

Vous avez insisté sur la nécessité de vivre en français en France : vous avez raison. Cela relève de l'enseignement du français et de la maîtrise par les jeunes de notre langue dans certains secteurs désavantagés ou difficiles. Il existe cependant également des Français qui ne peuvent plus utiliser leur langue, en France, sur leur lieu de travail. Cette situation se développe, certaines entreprises ayant décidé, en France, de faire de l'anglais la langue véhiculaire de leur société. Cela peut même être un moyen de sélection des dirigeants ! Trouvez-vous cela normal ? Que peut-on faire pour rappeler qu'en France, la langue nationale et la langue d'usage restent bien le français ?

Par ailleurs, vous avez appelé de vos voeux le développement de groupes privés d'écoles françaises. L'Etat ne peut tout faire, vous avez raison, et ce recours peut être utile. Certains de ces groupes se développent déjà : j'en ai un très bel exemple dans ma région, le Nord-Pas-de-Calais, où une très grande école de commerce privée est en train d'essaimer dans le monde entier. Bien qu'elle soit installée à Lille, elle a décidé que la langue d'enseignement serait l'anglais !

Je le conçois pour des étudiants étrangers, à qui il peut être utile de dispenser un enseignement sans barrière de langue, dans la langue qu'ils maîtrisent déjà - en espérant qu'ils maîtriseront aussi le français -, mais tout de même ! Cette tendance se développe de plus en plus.

Lors de l'examen de la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite loi Fioraso, on a essayé, vaille que vaille, d'encadrer le recours à une langue autre que le français dans l'enseignement supérieur.

Il faut être conscient des conséquences que cela peut avoir sur les étudiants africains. Je revois cette jeune étudiante nigérienne, particulièrement brillante, venue étudier dans une grande université française, qui s'est vue imposer des cours d'économie en langue anglaise ! Elle m'a confié qu'elle ignorait, lorsqu'elle a choisi de suivre sa scolarité en français au Niger, que sa difficulté, une fois à Paris, serait de maîtriser suffisamment l'anglais pour suivre les cours d'une université française.

Cela pose, pour les pays africains, le problème de savoir s'ils doivent continuer à garder le français comme langue d'accès à la modernité, ou s'ils doivent passer à une autre langue. Il est clair que la connaissance de deux langues, comme le français et l'anglais, est nécessaire dans un certain nombre de pays, mais que peut-on faire pour avoir, en France, une politique cohérente, et cesser de traiter trop légèrement un sujet qui engage l'avenir ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Merci pour ce rapport, M. Attali. Il est très important de mener cette étude de fond et de sensibiliser le public à la francophonie économique. La francophonie ne se développera en effet que dans un contexte économique. Dans ce monde globalisé où nous vivons, les jeunes se tournent d'abord vers les pays où ils ont une chance de trouver un emploi.

En Amérique latine, les alliances françaises fonctionnent remarquablement bien : beaucoup de personnes suivent en effet des cours de français pour se rendre au Québec, où ils pensent facilement trouver un emploi. Tout un travail économique est donc à mener dans notre propre pays.

Pour en revenir à votre rapport et à l'insuffisance de l'enseignement du français à l'étranger, je citerai l'exemple de Madagascar, qui est redevenu un pays de la francophonie, mais où l'on ne parle plus le français ! On ne peut surtout plus vraiment l'enseigner, faute de professeurs suffisamment compétents ! Nous avons donc des efforts très importants à réaliser pour former les personnes qui se destinent à l'enseignement de notre langue aux populations locales.

Dans les pays anglo-saxons, toute une classe d'âge de jeunes part un an à l'étranger et finance ses déplacements en enseignant l'anglais un peu partout dans le monde. Ce n'est pas dans notre culture mais, dans un contexte de crise économique, il serait bon d'encourager de jeunes chômeurs à aller enseigner le français à l'étranger, en leur enseignant bien sûr les techniques pédagogiques pour ce faire.

Vous parliez des écoles privées : nous disposons déjà des alliances françaises. Il nous faut donc les soutenir, car elles ont énormément de difficultés financières dans certains pays. Je ne suis pas tout à fait d'accord avec vous sur le fait d'encourager le volontariat international en entreprise (VIE) dans les pays francophones. Au contraire, nous avons besoin de les encourager dans les pays non francophones, d'où l'idée de disposer de jeunes qui pourraient enseigner le français dans différentes écoles, à Madagascar ou en Afrique.

On ne parle plus français en dehors de Dakar, mais peul, faute d'enseignants capables, et c'est terrible...

Concernant la loi Fioraso, je souscris à ce qu'a dit M. Jacques Legendre. Je me suis beaucoup battue contre cette loi, qui constitue une hérésie et envoie un très mauvais signal. Nous passons notre temps à émettre des signaux négatifs. Nous parlons maintenant anglais dans certaines de nos réunions, et les parlementaires exclusivement francophones sont les premiers à expliquer qu'il ne faut surtout pas apprendre le français aux enfants, la France étant elle-même incapable de se battre en faveur de sa propre langue !

M. Jacques Grosperrin. - Je ne sais si j'ai « pris le pouvoir sur ma vie » - c'est un clin d'oeil en direction d'un livre qu'on m'a offert hier -, mais j'ai pris le temps de lire votre rapport, M. Attali. J'ai compris toute l'importance économique qui s'attache au renforcement de la francophonie et de la communauté francophone.

J'aimerais cependant que vous nous apportiez un éclaircissement sur l'offre d'enseignement du français et en français, partout dans le monde. Vous prônez l'émergence d'un nouveau groupe privé d'écoles françaises ; vous souhaitez également développer l'activité du CNED, et élargir les missions de « France Université Numérique » (FUN). Pourquoi vouloir développer des groupes d'écoles privées sous contrat pour enseigner le français ? Considérez-vous que notre système d'enseignement public soit trop faible ?

Par ailleurs, vous ne faites pas état des acteurs essentiels de la diffusion du savoir de haut niveau dans l'espace francophone que sont les universités thématiques, notamment l'université juridique francophone. Ces plateformes permettraient pourtant de mettre en ligne les cours des meilleurs universitaires français. Pourquoi ne les identifiez-vous pas comme un levier possible du développement de la francophonie ?

M. Jacques Attali. - La question de M. Gorce devrait être la question centrale du débat politique français : qu'est-ce qu'un projet français ? C'est une question à laquelle chacun d'entre nous a sa réponse. Votre assemblée doit, mieux que quiconque, savoir le définir. J'aimerais que le débat national entre vous porte sur cette question, et non sur d'autres. Je vous laisse le soin d'en discuter.

Je fais mienne la phrase de cet écrivain algérien, qui disait : « Ma patrie, c'est la langue française. » Il s'appelait Albert Camus... Le patriotisme linguistique est une vraie valeur, qu'il faut revendiquer en tant que telle, et décliner de façon systématique. Il existe une différence entre un homme politique et un homme d'Etat : l'homme d'Etat doit toujours penser à la grandeur de la France, employer ce mot sans emphase, mais de façon concrète, pratiquement dans chacun de ses discours, en trouvant une façon, sur quelque sujet que ce soit, de décliner cette ambition.

J'ai eu le privilège de travailler avec un Président de la République qui y pensait tous les jours, même si cela avait aussi une dimension personnelle mégalomaniaque, puisqu'il s'associait lui-même à cette grandeur - mais c'est un autre sujet...

Vous avez évoqué le choix du secrétaire général de l'OIF. C'est un enjeu majeur. On peut en effet reprocher à la France de se trouver dans la situation où nous sommes aujourd'hui. Je ne saurais le dire... Je pense que la France a très longtemps pensé que le choix devant se porter sur un Africain, il importait que cet Africain soit choisi par les Africains, et non que ce choix soit dicté par la France.

Même si je sais, pour en avoir été informé - pour parler simplement - que différentes tentatives ont été menées pour susciter des candidatures plus ou moins avortées d'Africains qui auraient pu être de grands candidats, il est vrai que c'est un délice pour les hommes d'Etat que de s'occuper des nominations. C'est le dernier pouvoir de droit de vie et de mort dont ils disposent !

Cette nomination va prendre du temps, et je partage votre point de vue : sans en faire une question de personne, le fait de nommer quelqu'un qui n'est pas Africain serait un désastre, ne serait-ce que parce que l'actuel numéro deux de l'organisation, un remarquable Canadien, devrait céder la place. Or, c'est lui qui « gère la boutique », et ce ne serait pas une solution idéale. Les conséquences en chaîne seraient désastreuses ! J'espère qu'on saura l'éviter. J'ai l'impression qu'une prise de conscience a eu lieu - mais je ne saurais dire ce qui se passera samedi ou dimanche à Dakar, où je n'irai d'ailleurs pas, n'y ayant pas ma place...

La question des entreprises qui ont choisi d'employer l'anglais sur notre sol national est une question importante et difficile. La question de la loi Fioraso est un sujet compliqué.

J'ai reçu hier soir un courrier électronique d'un ami français, président d'une très grande entreprise française, qui me mettait en copie d'un message qu'il échangeait avec l'un de ses collaborateurs français. Ce message était en anglais. Je lui ai demandé pourquoi. Il m'a expliqué qu'il avait mis ce courrier électronique en copie à l'un de ses autres collaborateurs, à New York. Je lui ai demandé quelle était sa nationalité. Il m'a répondu qu'il était également français !

L'ONG que je préside dispose de collaborateurs de toutes nationalités dans quarante pays, et je dois dire que notre langue de travail demeure pour l'essentiel le français mais, lorsqu'un Chinois qui dirige un bureau quelque part ne parle pas français, on est obligé de lui écrire en anglais. Il n'y a pas d'autre solution. Lorsqu'on met tout le monde en copie, la courtoisie consiste à rédiger également le message en anglais.

C'est un vrai risque. L'influence française est très importante. C'est une question de rapport de force, qu'il est important de maintenir.

Les universités qui enseignent en anglais sur le sol français sont très dangereuses. Il faut évidemment maintenir l'enseignement en français. Au début, j'étais totalement opposé à l'enseignement en anglais, que je trouvais une très mauvaise idée. Je me suis rendu compte, en observant les choses de plus près, qu'enseigner en anglais à des gens qui ne seraient pas venus sans cela est une façon de les amener à la francophonie.

Beaucoup de Chinois viennent étudier à Sciences Po ou dans d'autres universités et ne comprennent que l'anglais. On peut espérer qu'ils aient un petit ami français ou une petite amie française, ce qui est la meilleure façon d'apprendre une langue !

Mme Dominique Gillot. - Il faut aussi tenir compte de l'obligation de l'apprentissage du français comme langue étrangère. On peut donc espérer que les étudiants anglophones repartiront francophones...

M. Jacques Attali. - J'ai évoqué cet argument : on m'a expliqué que si on impose cette obligation, on perdra les meilleurs étudiants, qui ne veulent pas de ce principe. Les étudiants en physique nucléaire, par exemple, choisiront Princeton.

Par ailleurs, la question de la formation des populations locales relève du problème de la poule et de l'oeuf. Madagascar est en effet un exemple de déshérence. C'est aussi le cas du Vietnam, où il existe une très forte demande.

Cependant, le Vietnam est en train de redevenir francophone grâce, d'une part, au fait que la santé est aux mains d'une influence française, d'autre part, au fait que les médecins sont formés en France. Les hôpitaux français entretiennent donc avec ce pays des rapports extrêmement suivis. Par ailleurs, par le hasard de la vie, beaucoup d'entreprises françaises du Vietnam sont dirigées par des Français très patriotes, qui imposent à leurs collaborateurs vietnamiens de parler français !

Pourquoi préconiser des écoles privées ? Tout simplement parce que les écoles publiques ne peuvent suffire.

M. Robert del Picchia. - Elles n'ont pas assez d'argent !

M. Jacques Attali. - En effet, il n'y a pas non plus assez d'argent pour tout financer. Je sais qu'il est difficile, pour beaucoup d'entre nous, d'associer le commerce et l'éducation, mais il faut admettre que les écoles « libres » - que je n'ai personnellement jamais appelées ainsi, car elles ne sont pas plus libres que les autres - ont toutes leur place dans ce système, en particulier celles que M. Grosperrin a évoquées tout à l'heure.

M. Jeanny Lorgeoux. - Pardonnez le caractère « ringard » de ma question, mais je me la pose depuis longtemps : l'apprentissage du français n'est-il pas indissociable de l'apprentissage du latin, de l'histoire et de la géographie ?

Mme Bariza Khiari. - Monsieur Attali, vous avez cité Albert Camus. Je vous renvoie à Kateb Yacine, ce grand auteur algérien qui a dit, au moment de l'indépendance : « Le français est notre butin de guerre. » Quelques décennies plus tard, Kamel Daoud répond à « L'étranger », de Camus, dans « Meursault, contre-enquête ». Je regrette d'ailleurs qu'il n'ait pu, à une voix près, obtenir le prix Goncourt...

C'est dire combien le français, dans les pays du Maghreb, a atteint un niveau remarquable. Il demeure toutefois l'apanage d'une certaine nomenklatura et des enfants de celle-ci, ce qui n'est pas sans poser problème : du fait de leur connaissance en langues étrangères, ils monopolisent en effet un certain nombre d'emplois.

On ne pense pas assez à enseigner la langue française aux classes moyennes et aux classes populaires : cela permettait des rapprochements. On ne forme dans ces classes que ce que j'appelle des « analphabètes bilingues », que je rapproche de ce que vous avez dit lorsque vous avez parlé de « vivre en français », formule à laquelle j'ai été sensible.

Si les pays du Maghreb forment des « analphabètes bilingues », mon quartier aussi ! Un rapport de Jacques Berque, que vous avez dû lire, préconisait l'apprentissage des langues d'origine à l'école. Faut-il ou non savoir qui l'on est et d'où l'on vient pour pouvoir aborder une autre langue que sa langue maternelle ?

Mme Marie-Christine Blandin. - La note de synthèse de votre rapport évoque les opportunités économiques ; je pense que nous serons tous d'accord pour dire que la francophonie construit la paix, dans une diversité culturelle bien comprise, où la parole française a toute sa place.

Nous approuvons vos propositions sur le soutien des établissements scolaires, l'accueil décent des étudiants étrangers. Il est également nécessaire d'accueillir les enseignants étrangers en langue française, qui réclament une formation continue sur nos territoires. Les collectivités peuvent jouer leur rôle de ce point de vue.

S'agissant du Vietnam, certains étudiants en médecine deviennent francophones en venant étudier en France. On trouve à la bibliothèque du centre culturel français de Hué des livres sur toutes les maladies existantes, parfois même au détriment des romans. Or, aucun fabricant de matériel médical n'est installé sur place, alors que nous disposons de toute une culture médicale francophone !

Vous avez cité un exemple de courrier électronique rédigé en anglais. Il y a un an, la délégation du Sénat au Vietnam a assisté à une réunion avec de grands chefs d'entreprise français et des ingénieurs au sujet de la pose de rails pour une nouvelle voie ferrée, en présence de deux dirigeants vietnamiens francophones. Les seuls à parler anglais étaient les ingénieurs français ! Nous les avons rappelés deux fois à l'ordre, mais ils ont replongé spontanément, et ont recommencé à s'exprimer en anglais ! Je m'interroge donc : nos entreprises jouent-elles donc le jeu ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Monsieur Attali a fait référence au Président de la République avec lequel il a travaillé. Je vous rappelle que j'ai travaillé avec un Président de la République qui quittait la salle de réunion quand les chefs d'entreprise ne parlaient pas français ! On peut manifester son désaccord dans de tels cas...

Mme Claudine Lepage. - Monsieur Attali, j'ai écouté avec une grande attention ce que vous avez dit. J'ai lu vos propositions, et j'adhère à certaines d'entre elles, tout en restant sceptique à propos de quelques autres.

Comme ma collègue Hélène Conway, je suis d'avis qu'il faut insister sur ce qui fonctionne. Notre réseau d'écoles françaises à l'étranger est victime de son succès, et nous disposons d'une offre diversifiée avec la Mission laïque française (MLF) et le label « France Education ».

On peut toujours améliorer les choses et certainement élargir encore cette offre. Vous parlez à ce propos de la création d'un réseau d'écoles privées. Il me semble que vous évoquez aussi une homologation ; dès lors que ces écoles seraient homologuées par le ministère de l'éducation nationale, en France, elles auraient automatiquement un coût qui pourrait être élevé pour nous. Il faut en effet, dans ce cas, envoyer des enseignants détachés. Il est aujourd'hui très difficile d'obtenir un détachement, puisqu'il n'y a pas assez d'enseignants en France.

Par ailleurs, les enfants binationaux ont également besoin de cette offre de français et ont droit à des bourses scolaires. Ces écoles privées, si elles sont homologuées, ne présentent pas un coût nul pour notre pays.

J'ai travaillé dans ce domaine avant d'être sénatrice, mais je me limiterai à une question. Dans son rapport sur la francophonie, le député Pouria Amirshahi a évoqué la création d'écoles francophones. En effet, la francophonie ne concerne pas que la France, mais aussi le Québec, la Suisse, la Belgique, ainsi que des pays d'Afrique. Pensez-vous qu'il soit possible de créer, à terme, des écoles francophones avec nos partenaires francophones ? Cela signifierait que nous nous mettions d'accord sur un financement et sur des programmes...

Mme Josette Durrieu. - Monsieur Attali, je prolonge le propos de Mme Khiari. J'ai pu constater, comme d'autres, qu'au Maroc, le personnel des hôtels ne parlait plus ou parlait difficilement le français. Dimanche, j'étais en Tunisie, à l'occasion des élections : tous les bureaux de vote étaient installés dans les écoles. On y enseigne le français partout ! Dans votre rapport, vous préconisez d'accompagner l'enseignement dans les écoles maternelles et dans les écoles primaires pour ceux qui quittent assez vite le système scolaire : c'est important.

J'en viens à présent au tourisme, que vous évoquez assez rapidement, mais qui revêt cependant un aspect important, dont le ministère des affaires étrangères a aujourd'hui la gestion. Ne devons-nous pas mener une action pour que le tourisme devienne le véhicule de la francophonie, et travailler sur ces outils que constituent les agences de voyage, les guides touristiques des différents sites, ou le personnel d'accueil, dans les hôtels notamment ? Je pense qu'il convient d'exploiter cette filière.

M. Christian Cambon. - Monsieur Attali, un certain nombre de nos collègues ont évoqué la situation au Vietnam. Or, nous essayons de réfléchir à ce qu'il conviendrait de faire pour améliorer la francophonie. Je pense que le Vietnam constitue l'exemple de l'échec de notre action en matière de francophonie.

Ce pays parlait merveilleusement le français. Quelques Vietnamiens, très âgés, sont encore capables de « réciter du Chateaubriand dans le texte » ! Actuellement, l'objectif des autorités vietnamiennes est de faire en sorte que 1% des Vietnamiens parlent français en 2020. Pourtant, c'est un pays qui a bénéficié de fonds importants. Vous avez pu le constater en tant qu'organisateur d'un certain nombre de forums de la francophonie : on a refait l'opéra de Hanoi, les collectivités territoriales et les régions ont apporté de très nombreux crédits en faveur des institutions scolaires, et de grandes écoles françaises ont créé des antennes d'enseignement dans ce pays. L'ancien lycée Albert-Sarraut de Hanoi a été entièrement financé par la région Ile-de-France. Or, on ne constate que très peu de résultats.

Je trouve très intéressant que des médecins ou quelques chefs d'entreprise portent haut les couleurs de la langue française, mais quel diagnostic portez-vous sur l'échec de l'action publique de la francophonie dans ce pays, qui a « pompé » des crédits invraisemblables en matière de coopération, notamment culturelle ? Pourquoi en est-on là dans une des régions du monde où il se passe le plus de choses en matière de développement économique ?

Par ailleurs, quel regard portez-vous sur TV5 Monde ? Tous ceux qui voyagent à l'étranger ou qui regardent TV5 Monde peuvent constater, avec étonnement, l'invraisemblance de la programmation, qu'il s'agisse de feuilletons canadiens insipides, de radio-crochets ou d'émissions du type « Qui veut gagner des millions ? », qui sont revendus à TV5 Monde, et qui donnent une assez piètre image de la culture. Je ne parle pas de France 24 - encore qu'il y aurait là un vrai sujet quant au fait de savoir s'il faut une chaîne de même nature que la BBC.

Cet instrument est un instrument très fort. Vous avez souvent rappelé la puissance de l'image dans les civilisations actuelles. Que pensez-vous de ces médias, financés par la France et les pays francophones ?

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Un certain nombre de choses ont été réalisées au Vietnam par la région Nord-Pas-de-Calais, du temps où elle était présidée par Mme Blandin. La coopération décentralisée y concerne également beaucoup d'autres collectivités locales.

Je rappelle qu'il existe, en Asie, de très belles filières professionnelles qui travaillent fort bien pour la francophonie, dont celle de la santé. C'est parce que Lyon, Nancy, Strasbourg accueillent chaque année des centaines de jeunes Chinois qu'il existe un hôpital à Wuhan, au coeur de la Chine, avec un service d'urgence bilingue sino-français, 30 000 Français vivant là-bas. Un Chinois, en neuf mois, à Strasbourg, apprend à la fois la médecine et le français !

On exclut du débat un certain nombre de filières, du fait d'une réflexion territorialisée, alors qu'il faudrait considérer le point de vue professionnel. Cela rejoint ce que l'on disait à propos des barrières absurdes que l'on met à l'entrée des étudiants en France, qui constitue pourtant une chance pour l'apprentissage de notre langue...

M. Jacques Attali. - Monsieur Lorgeoux a évoqué le latin. Je suis latiniste, et je garde une grande nostalgie à l'égard de cette langue. Pour ce qui est de l'avenir, les langues latines, dont j'ai dit que l'imprimerie avait contribué à leur affaiblissement, Napoléon III avait créé, non sans un certain génie, une Union latine. La francophonie, l'hispanité et la lusophonie auraient donc tout intérêt à oeuvrer de concert. Cela crée un ensemble qui dépasse de très loin le monde anglo-saxon.

En France, enseigner le français, l'espagnol, l'italien et le portugais de façon non pas cloisonnée, mais en recourant à l'interlocution, c'est-à-dire au fait que lorsqu'on parle une langue, on peut en comprendre deux autres, constituerait un outil majeur. Toutefois, les professeurs de langue estiment qu'on doit enseigner leur langue et non comprendre les autres. On pourrait pourtant conférer ainsi aux communautés latines une puissance considérable.

Je ne saurais que trop recommander la lecture du roman de Kamel Daoud, qui est admirable, et qui aurait mérité quelque prix. On ne peut malheureusement pas choisir à la place des jurys. C'est un exemple de francophonie magnifique, qui explique pourquoi la francophonie est ce qu'elle est. Il s'agit d'un roman sur le frère d'un mort « anonyme », qui renvoie à la dualité d'une Algérie anonyme aux yeux de la plupart des Français qui y vivaient à l'époque - dont moi-même.

Madame Blandin, vous avez évoqué l'importance de l'accueil des professeurs en langue française. C'est évidemment ainsi que nous pourrons mener l'essentiel des choses à bien.

Je ne pense cependant pas qu'il faille ouvrir la voie de l'apprentissage des langues d'origine à l'école. Qu'on puisse les apprendre comme seconde langue, oui, mais je reste partagé : toutes les neurosciences nous disent qu'on apprend mieux trois langues en même temps que trois langues successivement, contrairement à ce qu'on a cru pendant longtemps.

J'ai peur que si l'on apprenait trois langues simultanément à l'école, dont la langue d'origine, on place ensuite les trois dans une situation d'équivalence juridique, qui renverrait au communautarisme britannique, dont on sait combien il est mortel pour l'idée même de nation. Je préférais donc que l'on repousse l'apprentissage de la deuxième langue à plus tard, même si je peux comprendre son importance.

M. Robert del Picchia. - Pardonnez-moi, mais dans les lycées français à l'étranger, les enfants apprennent deux langues en même temps !

M. Jacques Attali. - Je parlais des citoyens français, et non des élèves étrangers...

M. Robert del Picchia. - Je parle également des citoyens français !

M. Jacques Attali. - Mes enfants ont étudié dans un collège français de Londres pendant des années : ils suivaient leur scolarité en français. Ils apprenaient l'anglais à côté, mais de façon mineure.

M. Robert del Picchia. - Cela a beaucoup changé ! C'est obligatoire...

M. Jacques Attali. - Je pense que c'est possible lorsqu'on est dans un pays étranger, car cela amène la connaissance de ce pays, mais enseigner une seconde langue équivalente à la langue française en France serait très dangereux pour l'identité nationale. Je demeure très sceptique à ce sujet...

Quant aux écoles privées, pour moi, l'homologation ne signifie pas la prise en compte des coûts. Une école privée doit demeurer privée. Je me souviens très bien du grand débat qui a eu lieu sur l'école libre il y a trente ans : l'école était libre, mais financée par l'Etat ! Les écoles dont je parle doivent trouver leur modèle, et demeurer totalement privées.

Le Maroc est l'exemple typique des pays où existe une énorme demande. Vous avez par ailleurs insisté sur le tourisme. J'aurais dû l'évoquer. On aborde ce sujet dans le rapport. Le tourisme est un outil majeur, et il est bien qu'il soit rattaché au ministère des affaires étrangères. C'est un outil considérable de développement, mais aussi de relations avec le français. Nous rappelons dans le rapport l'importance d'utiliser les alliances françaises comme instrument de promotion touristique. On peut même imaginer y associer les agences de voyage.

Pourquoi cet échec au Vietnam ? Je ne suis pas spécialiste de cette question, mais j'ai cru comprendre que cela renvoie à une décolonisation mal vécue. On n'a pas su choyer les élites comme les Américains ont pu intelligemment le faire, très rapidement. Nous ne sommes pas retournés très vite au Vietnam, et nous n'avons pas accompli le même travail que les Américains.

Enfin, concernant TV5 Monde, il est vrai que j'enrage parfois de ce que j'y vois. Il s'agit malgré tout d'un accord international ; on ne peut empêcher nos partenaires d'y diffuser les programmes qu'ils souhaitent.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Nous allons prolonger l'étude de ce rapport. Un certain nombre de réflexions seront soumises aux uns et aux autres. Face à une responsabilité importante, on se laisse aller à un abandon qui apparaît assez insupportable.

- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -

Loi de finances pour 2015 - Mission « Défense » - Programme « Soutien de la politique de défense » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Gilbert Roger et Robert del Picchia sur le programme 212 - Soutien de la politique de défense - de la mission « Défense » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Robert del Picchia, co-rapporteur. - Le programme 212 qui nous est soumis cette année est profondément modifié par rapport aux années antérieures. Il regroupe en effet, pour la première fois, l'ensemble des crédits de personnel du ministère de la défense, qui étaient jusqu'à présent éclatés entre les différents programmes de la mission « Défense » et de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ». Cette nouvelle architecture budgétaire vise à permettre une meilleure maîtrise de l'évolution des effectifs et de la masse salariale et s'inscrit dans une gouvernance rénovée des ressources humaines de la défense.

Je vous présenterai donc dans un premier temps les crédits de titre 2, qui représentent 18,7 milliards d'euros, sur les 21,3 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 20,7 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) inscrits au programme 212 pour 2015. Puis mon collègue Gilbert Roger vous présentera, dans un deuxième temps, les différentes politiques mobilisant les crédits hors titre 2 de ce programme.

Comme je l'indiquai, un nouveau pilotage de la masse salariale est mis en place à compter du 1er janvier 2015. Désormais, au sein du programme 212, les crédits de personnel seront répartis entre treize budgets opérationnels de programme (BOP) confiés à des gestionnaires de personnel, et non plus aux organismes d'emplois que sont les chefs d'état-majors et les directions du ministère ; ces gestionnaires RH gèreront à la fois la masse salariale destinée à leurs personnels et tous les leviers leur permettant d'en contrôler l'évolution : recrutements, avancements, incitations au départ.... Pour prendre un exemple simple, les personnels civils, dont le recrutement et la carrière étaient déjà gérés par la direction des ressources humaines et de la formation du ministère de la défense (DRH-MD) mais qui, selon le poste qu'ils occupaient été rémunérés par l'armée de terre, la marine, la direction générale de l'armement..., seront désormais tous gérés et rémunérés dans le cadre d'un BOP « personnels civils » piloté par le chef de service des ressources humaines civiles à la DRH-MD. Il en sera de même pour les « terriens », qui dépendront tous du directeur des ressources humaines de l'armée de terre. Le principe d'auto-assurance, consacré par la loi de programmation militaire, s'appliquera d'abord au niveau de chaque BOP : ainsi, en cas de dérive en gestion sur ses dépenses de socle, le gestionnaire devra prendre les mesures de régulation qui s'imposent, par exemple, en étalant les recrutements sur l'année. L'instauration de ce pilotage rénové de la masse salariale s'accompagne d'un suivi de gestion infra-annuel rigoureux et d'un encadrement des processus RH fondé sur de nombreux instruments : arrêtés annuels de contingentement des effectifs militaires par grade et échelle de solde, directives d'avancement du personnel portant sur l'ensemble des tableaux d'avancement, prévisions annuelles des sorties distinguant départs naturels et départs incités...

Cette réforme, gage d'une gestion contrôlée des ressources humaines, est à mon sens une avancée. Néanmoins, il faudra veiller à une chose : que les employeurs désormais dépourvus d'effectifs se voient bien attribuer les ressources dont ils ont besoin, d'un point de vue quantitatif et qualitatif. D'où l'importance des contrats d'objectifs passés avec les gestionnaires, qui organisent la mise à disposition des moyens, sous l'autorité du DRH-MD.

En ce qui concerne les déflations d'effectifs, elles seront bien au rendez-vous en 2015. Le PLF pour 2015 reprend en effet l'objectif inscrit dans la Loi de Programmation Militaire (LPM), soit la suppression de 7 500 équivalents temps plein (ETP) en 2015, après 7 881 en 2014.

Cette déflation portera à 85% sur les effectifs militaires et à 15% sur les effectifs civils. Ainsi, l'effort devrait davantage peser sur les militaires que cela n'était initialement prévu, le ministère faisant ainsi usage d'une possibilité d'inflexion, prévue par la LPM, afin d'accentuer ce qu'il ne convient plus d'appeler la « civilianisation » car ce terme est parfois mal ressenti, mais le « rééquilibrage en faveur des personnels civils ». Un autre aspect de ce rééquilibrage civils/militaires en 2015 est la transformation de postes militaires en postes civils, doublée d'un reclassement des personnels militaires dans la fonction publique. Selon le DRH-MD, quelque 200 postes pourraient être concernés l'année prochaine. Si ces transformations ne sont pas toujours bien perçues par les personnels civils, elles visent aussi, il faut l'admettre, à remédier à l'insuffisance de personnels civils volontaires pour occuper des postes supérieurs dans les fonctions de soutien.

En 2015, les plus fortes baisses d'effectifs en quantité pèseront sur l'armée de terre (environ moins 4 000 équivalents temps plein, soit plus de la moitié du total des suppressions), puis sur les personnels civils de la défense et sur l'armée de l'air (respectivement -1 200 et -1 172 ETP), suivis par la marine (-875 ETP). Le service de santé des armées perdra 243 postes, le service du commissariat des armées 68 et le service des essences 14. Seules la DGA et la DGSE verront leurs effectifs augmenter (respectivement de 12 et de 53 postes).

Quels que soient l'armée ou le service, nous mesurons les difficultés et l'effort que ces déflations représentent, après celles réalisées depuis des années au titre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) puis de la Modernisation de l'action publique (MAP) et alors que de nombreuses mesures de rationalisation et d'optimisation ont déjà été mises en oeuvre. Pour l'armée de l'air, cette nouvelle déflation intervient alors qu'elle a perdu 5 000 postes depuis deux ans et 16 000 depuis 2008. Pour l'armée de terre, le nombre de postes à supprimer augmente de 25% par rapport aux années antérieures, passant de 3 000 à 4 000 personnes.

Comme l'a rappelé le chef d'état-major des armées, le général Pierre de Villiers, lors de son audition, les effectifs de la défense auront diminué d'un quart entre 2009 et 2019, le ministère de la défense représentant à lui seul 60% des suppressions d'emplois de l'Etat en 2014 et même 66% en 2015. C'est un effort considérable !

Un des volets sensibles et particulièrement difficiles de la déflation est le « dépyramidage ». Comme vous le savez, la LPM a prévu de ramener la proportion d'officiers dans l'effectif militaire de 16,75 à 16% à l'horizon 2019, ce qui représente au total une diminution de 5 800 postes. Pour 2015, ce sont 1 000 postes d'officiers qui devront être supprimés. Or l'objectif fixé pour 2014 ne sera vraisemblablement pas tenu et pour 2015, les chefs d'état-majors d'armée ont émis des doutes sur leur capacité à y parvenir, le vivier des candidats à des départs incités (notamment dans le cadre du pécule) se réduisant d'année en année.

Ce point est préoccupant, il ne faudrait pas que, faute de sorties, le recrutement se tarisse, privant nos armées du rajeunissement et du renouvellement dont elles ont besoin.

Sur un plan budgétaire, les effets attendus de la déflation sont au rendez-vous, puisque les crédits de personnel diminuent en 2015 de 374 millions d'euros, dont près de 270 millions d'euros au titre des dépenses de rémunérations (dites du socle) et 106 millions d'euros au titre des pensions, ce qui, dans un cas comme dans l'autre, est la traduction mécanique des baisses d'effectifs. Après des années de dérives, l'objectif de maîtrise de la masse salariale est donc bien atteint. Le montant du plan catégoriel (42 millions d'euros) est limité en comparaison de ce qu'il représentait il y a encore quelques années. Les dépenses hors socle enregistrent, quant à elles, une progression maîtrisée (+2 millions d'euros), la baisse de certaines enveloppes permettant une augmentation des dotations consacrées aux restructurations et au chômage.

Des mesures d'accompagnement sont prévues. Le « plan d'accompagnement des restructurations » (PAR) - doté d'un volet civil et d'un volet militaire - représente environ 200 millions d'euros de crédits de titre 2. Les crédits destinés au chômage (qui concernent pour l'essentiel du personnel militaire) augmentent de près de 4 millions d'euros, soit au total une enveloppe de 139,5 millions d'euros qui pourrait s'avérer insuffisante, la progression des dépenses étant élevée depuis 2013. Le nombre de chômeurs indemnisés en décembre 2013 était ainsi supérieur de 9,8% à celui enregistré un an auparavant. Force est de constater que, dans un contexte économique défavorable, les reconversions sont difficiles.

Si les effets attendus en termes de maîtrise de la masse salariale sont donc bien au rendez-vous dans la présentation que nous livre le PAP, il faudra aussi compter avec le surcoût - non budgété - lié aux dysfonctionnements de Louvois. Pour 2014, ce surcoût, estimé selon le ministère à 220 millions d'euros, rend nécessaire une rallonge des crédits de titre 2 dans le cadre du dernier collectif budgétaire. La récupération des sommes indues est longue et difficile. Comment pourrait-il en être autrement en 2015, alors que le problème n'est toujours pas résolu? Louvois est une catastrophe dont les effets dévastateurs n'ont malheureusement pas fini de se faire sentir et ruinent les efforts réalisés. Faut-il le rappeler, les économies liées aux réductions d'effectifs réalisées en 2014 et en 2015 représenteront précisément 220 millions d'euros en 2015 ! Il faut que nous sortions de cette situation !

Enfin, avant de conclure, je souhaiterais revenir sur un point qui a été évoqué à maintes reprises cette année au cours de nos auditions budgétaires, qui est la manière dont sont conduites les restructurations. Les suppressions et regroupements d'unités, difficiles à annoncer et douloureuses à vivre, sont malheureusement nécessaires pour respecter le rythme programmé des déflations. La tentation existe de ne pas y procéder et de répartir les suppressions de postes un peu partout, ce qui est parfois qualifié « d'écheniller », avec le risque de dégrader l'efficacité sans permettre la densification et donc la réduction attendue des coûts de soutien. Cette année, après des mois d'attente, des annonces sont intervenues en octobre dernier, mais il y en aura d'autres. Cette méthode ne donne pas aux personnels, à leurs familles et aux territoires concernés la visibilité dont ils ont besoin ; elle est aussi un facteur de désorganisation pour les armées. Il faudrait annoncer un plan d'ensemble jusqu'à la fin de la programmation. A cet égard, nous devons être vigilants au moral des personnels, notamment des personnels militaires, qui subit d'année en année une lente érosion. Lassitude des réformes, inquiétudes, sentiment d'une dégradation des conditions d'exercice du métier expliquent cette détérioration du moral. Il importe de redonner motivation et perspectives à nos personnels, et, à tout le moins, une visibilité sur leur avenir.

M. Gilbert Roger, co-rapporteur. - Outre l'ensemble des dépenses de titre 2, que Robert del Picchia vient de vous présenter, le programme 212 regroupe hors titre 2 les crédits affectés aux missions portées par le secrétariat général afin de permettre aux autres composantes du ministère de se consacrer à leur « coeur de métier ».

Ces missions variées, vont de la politique immobilière à la gestion des musées et des archives historiques de la défense, des systèmes d'information d'administration et de gestion à la reconversion de personnels, de la gestion du PPP Balard à l'aide sociale. Un inventaire à la Prévert, ...la poésie en moins.

Une présentation globale reviendrait à regrouper des crédits de nature très différente et serait dès lors insignifiante. Une présentation exhaustive serait nécessaire, que vous trouverez dans le rapport écrit mais j'aurais du mal à la réaliser dans le temps qui nous est imparti. J'ai donc choisi de focaliser votre attention sur quelques points saillants qui sont des points clefs pour l'exécution de la LPM et pour le bon fonctionnement de nos armées.

1ère observation : la lente remontée des crédits consacrés à la politique immobilière. Le niveau général des crédits est en hausse. Le budget 2015 consacré à l'infrastructure présente un montant d'autorisations d'engagements de 1,81 milliard d'euros (+10% par rapport à 2014) et un niveau de crédits de paiement de 1,18 milliard d'euros (+19,1%), intégrant 230 millions d'euros de ressources issues des cessions immobilières.

Les REX sont en effet au rendez-vous en 2015, puisque les ressources du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » le permettent. Pour les prochains exercices, l'essentiel des ressources devrait être réalisé par la cession d'immeubles parisiens dont l'îlot Saint-Germain à la suite du déménagement du ministère à Balard. Il y a bien sûr des incertitudes quant au montant des cessions, mais globalement, le montant attendu devrait pouvoir être atteint et en temps utile.

Les programmes d'infrastructure structurants destinés à l'accueil des nouveaux équipements ont été lancés qu'il s'agisse de l'accueil des sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda, de l'accueil des MRTT, des infrastructures du programme SCORPION, nouveau système de combat de l'armée de terre ou du programme DESCARTES de modernisation de l'ensemble des réseaux informatiques et téléphoniques d'infrastructure de la défense. De même se poursuit la modernisation des installations électriques des ports de Brest et de Toulon.

Il est aussi réjouissant de voir progresser les crédits consacrés à l'adaptation des capacités d'infrastructures technico-opérationnelles, c'est-à-dire celle des camps d'entrainements, des ports, des aires aéronautiques, des hôpitaux, et non opérationnelles, c'est-à-dire celles qui sont liées à la condition de vie des personnels et aux conditions de travail, mais aussi les crédits de maintenance lourde consacrés aux réseaux des bases et régiments, des quais, des bassins..., et de maintien en condition qui sont gérées au niveau des bases de défense. Ces crédits progressent de 8 à 12% en moyenne en CP, de 9 à 20% en AE.

C'est une bonne nouvelle, car les ressources contraintes et le niveau élevé des besoins capacitaires à satisfaire en priorité n'ont pas permis jusqu'à maintenant de consacrer les moyens nécessaires aux infrastructures de vie et au maintien en condition de l'infrastructure générale et les crédits ont souvent été des variables d'ajustement en exécution des lois de finances. Confère l'étalement sur 20 ans du plan VIVIEN de construction d'hébergements de qualité au profit des militaires du rang et des sous-officiers célibataires de l'armée de terre. Plus graves, les locaux se sont fortement dégradés. En juin 2014, suite à un recensement effectué auprès des commandants de base de défense, ont été identifiés 700 ouvrages présentant, tout ou partie, des défauts significatifs d'entretien dont la résolution a été estimée à 560 millions d'euros.

Cette situation affecte le moral des militaires comme l'ont confirmé devant vous les généraux de Villiers, chef d'état-major des armées, et Bosser, chef d'état-major de l'armée de terre. Ceci a entraîné la mise en place d'un plan d'urgence dont on trouve la traduction dans la loi de finances.

Ces efforts budgétaires en matière immobilière sont considérables et nécessaires mais nous n'atteignons qu'un niveau juste suffisant. Les dépenses d'infrastructure vont peser dans l'exécution de la LPM : des dépenses importantes sont programmées avec l'arrivée de nouveaux équipements, et il est impossible de différer davantage les opérations nécessaires à l'amélioration de la condition de vie des personnels ainsi que les réorganisations.

Le montant retenu pour l'établissement de la LPM est de 6,1 milliards d'euros alors que les besoins estimés ont été évalués à plus de 7,2 milliards d'euros. Une solution serait de réduire le parc des bâtiments, mais les réorganisations elles-mêmes génèrent des coûts importants. On estime à 1,2 milliard d'euros le coût de l'accompagnement des restructurations sur la durée de la LPM 2009-2014. Dans un souci d'économies, il reste préférable de procéder par fermetures pures et simples et à la densification des emprises même si l'on peut comprendre certaines réticences notamment dans l'armée de terre attachée à ses implantations sur l'ensemble du territoire qui constituent autant de points de contact et d'appui à sa politique de recrutement. Il faudra donc trouver un juste équilibre. Il faudra également rechercher les voies et moyens d'une optimisation de la politique immobilière.

2ème observation : le regroupement de l'ensemble des états-majors, directions et services sur le site de Balard sera effectif en 2015. Les opérations de déménagement vont s'étaler tout au long de l'année à partir du mois de février.

Pour 2015 il est prévu 171 millions d'euros en AE et de 194 millions d'euros en CP. Ces dépenses correspondent aux redevances prévues par le contrat de PPP conclu avec le groupement OPALE Défense pour un montant de 156,44 millions d'euros en CP dont les montants ont été ajustés au regard des décalages calendaires - on rappellera que la redevance annuelle était initialement fixée à 154 millions d'euros TTC - et à divers avenants et charges d'exploitation (restauration provisoire, prestations de nettoyage, salle serveurs) pour une trentaine de millions d'euros.

Le projet a connu quelques perturbations, comme il est fréquent sur des projets de cette ampleur. Ils ont généré un surcoût d'investissements de l'ordre de 60 millions d'euros HT qui devrait être compensé grâce aux économies engendrées par la cristallisation partielle des taux intervenue en octobre 2013. Ces décalages ne devraient donc pas avoir d'effets sensibles sur le montant du contrat et de la redevance annuelle.

Une direction de site a été mise en place pour assurer la réception des travaux et constater tout au long du partenariat la conformité d'exécution des prestations. Vos rapporteurs l'avaient préconisé dans leur rapport en 2013.

3ème observation : dans leur rapport sur le PLF pour 2014, Michèle Demessine et Joël Guerriau avaient montré l'ampleur des conséquences du dysfonctionnement du logiciel LOUVOIS et constaté que cette situation était révélatrice de dysfonctionnements récurrents dans la gestion des systèmes d'information d'administration et de gestion (SIAG). Ils avaient constaté des retards importants et des dépassements de coûts sur tout un ensemble de projets structurants. Cette situation reflète encore les défauts chroniques dans la définition des projets, dans l'évaluation de leurs coûts et dans leur conduite qui ont appelé la réforme de la gouvernance à partir de 2013 et l'introduction de procédures plus rigoureuses de suivi des projets. Nous espérons que la réforme permettra d'améliorer une situation devenue difficilement acceptable sur le plan budgétaire, mais plus encore lorsqu'elle affecte le moral des personnels.

C'est évidemment le cas de LOUVOIS qui sera « un boulet à traîner » jusqu'en 2017 sans grand espoir d'amélioration. Le fonctionnement erratique du calculateur se traduit notamment par d'importants indus de paye et moins-versés aux administrés. Robert del Picchia vous a cité les montants ! En outre, ces dysfonctionnements obligent le ministère à consacrer des crédits à la mise au point de versions correctives destinées à améliorer les performances (5,5 millions d'euros en 2015) - mais aussi à prendre en charge un dispositif de vérification systématique et préalable des soldes avant le versement auquel sont affectés plusieurs dizaines d'agents, sans compter ceux affectés au recouvrement. Ils entraînent enfin le maintien en service d'applications anciennes dont les coûts de maintenance s'accroissent.

Cette situation perdurera jusqu'au déploiement de l'application SOURCE SOLDE. Le projet fait l'objet d'une procédure de dialogue compétitif devant déboucher sur la notification d'un marché de maitrise d'oeuvre au printemps 2015. La première bascule pourrait intervenir au premier semestre 2017.

4ème observation : la reconversion des militaires bute sur la situation globale de l'emploi, malgré les efforts mis en oeuvre par l'Agence de reconversion de la défense. Dans un contexte économique difficile, le nombre de reclassement des personnels militaires dans le privé est en baisse en 2013 de 11% ; dans les fonctions publiques de 5,7%. La durée moyenne de retour à l'emploi augmente, comme le nombre de chômeurs indemnisés et en conséquence la charge de l'indemnisation du chômage ainsi que l'a indiqué Robert del Picchia. La persistance de chiffres en berne aurait des conséquences sur le recrutement et sur le moral.

5ème observation : s'agissant de l'accompagnement économique des restructurations, les engagements pris dans la LPM sont respectés, à travers une démarche de contractualisation mais aussi grâce à un ensemble d'aides financières à destination des communes les plus sévèrement affectées et des entreprises. Une enveloppe de 150 millions d'euros sur la durée de la LPM est affectée à cet accompagnement via le Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) et le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT). Le contrat de redynamisation de site de défense (CRSD) sera désormais intégré dans le volet territorial du contrat de plan état-région. Un dispositif de prêts participatifs au bénéfice des PME déjà situées dans les territoires affectés par les restructurations ou ayant le projet de s'y implanter est mis en place. Les collectivités les plus fortement affectées pourront bénéficier d'une cession à l'euro symbolique de tout ou partie des emprises devenues définitivement inutiles aux besoins de la défense. Une disposition est introduite en ce sens à l'article 22 bis du projet de loi de finances pour 2015.

Sur le plan budgétaire, les crédits concernent encore largement le financement de l'accompagnement des restructurations opérés au cours de la précédente LPM ce qui montre bien un décalage excessif entre la décision de restructuration et les décaissements des aides. Le raccourcissement de ces délais est l'un des moyens d'atténuer le traumatisme vécu par les collectivités et devrait constituer un objectif prioritaire.

Cela suppose, naturellement, que les restructurations soient annoncées suffisamment tôt. Je partage pleinement l'opinion de Robert del Picchia sur cette question. Les chefs d'état-major entendus par votre commission comme les collectivités territoriales ont besoin de visibilité. Nous souhaitons en conséquence que le ministre puisse annoncer d'ici la fin de l'année ou au tout début de 2015, l'ensemble des décisions de restructuration pour la durée restante d'exécution de la LPM.

Sur la base de cette analyse du programme 212, pour ce qui me concerne je recommanderai à la commission un avis favorable sur les crédits de la mission « défense ».

M. Robert del Picchia, co-rapporteur. - Pour ma part, mon analyse de ce programme ne me conduit pas à exprimer un votre favorable et je m'abstiendrai à titre personnel.

M. Daniel Reiner. - Je voudrais faire trois remarques.

La première porte sur LOUVOIS. Il est vrai que les dysfonctionnements de ce système pèsent lourdement sur le budget de la défense, entre 150 et 200 millions d'euros par an et cela depuis plusieurs années. C'est une somme colossale. C'est une erreur monumentale dont on n'a pas voulu et pas pu déterminer les responsabilités tant elles étaient diluées. L'irresponsabilité était érigée en système. C'est une leçon dont tout le monde est héritier actuellement et la critique ne s'adresse pas nécessairement à ceux qui aujourd'hui gèrent les difficultés et ont pris la mesure de la chose. Je rappelle que le ministre en a fait très rapidement une affaire personnelle pour que les militaires soient le moins touché possible. C'est pourquoi on a recruté autant d'intérimaires pour reprendre les opérations « manuellement ». Impossible d'améliorer ce calculateur. Les techniciens n'ont pas réussi à le stabiliser. La décision a été prise de mettre en chantier une nouvelle application, ce qui est une opération très longue et complexe. Il faudra plusieurs années, on aura régler le problème avant 2016-2017. C'est une affaire qui aura duré six ans et qui aura coûté fort cher. On nous dit que l'on pourra récupérer les trop-versés mais cela n'est pas si simple, car certains militaires ont quittés l'armée. Certains se retrouvent au chômage et ne disposent pas de quoi rembourser. Il y aura donc des pertes sèches, même si tous les efforts sont faits pour essayer de recouvrer le plus possible. S'agissant du nouveau logiciel, le projet sera conduit comme un programme d'armement de la DGA. Le Secrétaire général de l'administration sera le chef de ce projet, il en sera responsable.

La déflation des effectifs, chacun le sait, est un exercice difficile. C'est pourquoi dans la loi de programmation militaire nous avons décidé de diminuer les effectifs de 24 000 hommes, contre 54 000 dans la loi de programmation précédente. Nous achevons encore des déflations de l'exercice précédent. L'exercice actuel est d'autant plus difficile que nous arrivons au bout du système. Il est conduit avec l'intelligence de méthode la plus complète. Malheureusement il y a des évènements imprévus qui peuvent conduire à revoir des plans déjà préconçus pour les déflations d'effectifs. Sur le papier, il est facile de dire que pour réaliser les déflations et réaliser des économies, il suffit de supprimer des régiments et désarmer des bâtiments, mais dans la réalité, l'exercice est plus compliqué. Et vous savez combien il est difficile d'annoncer une restructuration importante comme la suppression d'un régiment complet sur un territoire. En conséquence, les annonces ont pris un peu de retard et l'on a décidé de réaliser la moitié des déflations sur le soutien et le moins possible à l'opérationnel. L'engagement est pris de faire les choses plus clairement, mais il y a un débat et des choix à faire sur la méthode entre la suppression d'unités complètes et une répartition de l'effort sur l'ensemble des unités, ce que l'on appelle l'échenillage.

Enfin, politiquement nous devons saluer unanimement la décision de mettre entre les mains d'un seul responsable, la DRH-MD, la gestion de la masse salariale. La dilution de cette responsabilité n'était pas une bonne chose. Les déflations d'effectifs ne se traduisaient pas par des économies sur la masse salariale. La Cour des comptes l'a bien mis en évidence. Il fallait mettre en place des mesures comme le dépyramidage des effectifs d'officiers. Ce ne sont pas des choses faciles, chacun en est conscient, mais cela est nécessaire si l'on veut que les diminutions d'effectifs se traduisent par des économies sur la masse salariale. Au total, en 2015, on voit, sauf problème lié à LOUVOIS, une baisse de la masse salariale.

M. Jacques Gautier. - Je confirme l'analyse de Daniel Reiner. Je voudrais simplement préciser les termes du débat. La suppression de régiments complets peut avoir pour conséquence des économies substantielles en matière de personnel comme en matière logistique, mais en même temps, outre les conséquences en matière d'aménagement du territoire, cela peut compliquer la capacité de remontée en puissance dans les régiments qui, je le rappelle, ne sont plus des unités opérationnelles mais des réservoirs et des préparateurs de forces. C'est ce qui explique les retards dans les annonces. Elles seront faites au plus tard au début de l'année 2015.

J'ajoute que l'on va, dès cette année, retirer les sections d'éclairage et de reconnaissance des régiments d'infanterie. A partir du moment, où en opération l'on travaille en groupement tactique interarmes (GTIA), il n'est pas nécessaire de dupliquer ces échelons dans tous les régiments.

M. Jean-Pierre Masseret. - Il semble que le débat soit rouvert. Quelle sera la doctrine retenue et à quel moment connaîtra-t-on la liste des restructurations ?

Celles-ci ont toujours des conséquences sur les territoires et je reste dubitatif sur les mesures de compensations, qu'il s'agisse de transfert d'activités du type Ecomouv ou des cessions de terrain à l'euro symbolique.

M. Robert del Picchia, co-rapporteur. - Nous n'avons pas de réponse à cette question. Sans doute pourrons-nous interroger le ministre sur ce point lors du débat en séance publique.

M. Gilbert Roger, co-rapporteur. - Sur LOUVOIS, on espérera d'abord que le nouveau logiciel sera opérationnel en temps utile et sans dysfonctionnement.

Sur les restructurations, je pense également qu'il faudra interroger le ministre à la prochaine occasion, car l'attente n'est bonne ni pour les personnels civils et militaires, ni pour l'environnement social et économique sur le territoire. On a besoin de lisibilité.

M. Daniel Reiner. - Il faut aussi considérer que lorsqu'on crée un désert militaire, on perd un peu de l'esprit de défense et que l'on recrute moins qu'auparavant sur ce territoire.

M. Jean-Pierre Raffarin, président - Nous interrogerons le ministre.

Je souhaiterais également dans le courant de l'année que nous puissions apprécier comment cette réforme de la fonction RH est ressentie, en ayant un contact avec les militaires dans les unités. Il peut y avoir une satisfaction au niveau central, mais il faudra évaluer cette fonction importante désormais centralisée à tous les échelons. C'est une décision de stratégie, mais toute sa valeur sera dans l'application.

La réunion est levée à 17 h 20.

Mercredi 26 novembre 2014

- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -

La séance est ouverte à 9 heures 30.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Défense » - Programme « Equipement des forces » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Jacques Gautier, Daniel Reiner et Xavier Pintat sur les crédits du programme 146 « Equipement des forces » de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2015.

M. Jacques Gautier, rapporteur. - La principale difficulté, pour les rapporteurs que nous sommes, tient sans doute à la question de savoir si l'on doit parler du budget, pour la défense et notamment pour l'équipement des forces, tel que le présente le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 - le budget officiel, ou théorique, dont on sait d'avance qu'il ne correspondra pas à la réalité ; ou s'il faut se concentrer sur le budget réel, celui qui sera mis en oeuvre de façon pratique, mais dont une partie s'avère encore toute virtuelle, compte tenu des annonces que le Gouvernement a faites en la matière.

De manière officielle, le budget de la défense inscrit dans le PLF 2015 est prévu à hauteur de 31,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Selon le projet de loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement, ce budget serait constant en 2016 et il atteindrait 31,5 milliards en 2017. Les montants ainsi retenus pour la programmation budgétaire 2015-2017 sont conformes, de manière « faciale », à ceux qu'a fixés la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019.

Les dépenses d'équipement de défense, au total, doivent atteindre, en 2015, le niveau de 16,7 milliards d'euros, suivant une trajectoire conforme, là encore, aux orientations de la LPM. En particulier, le programme 146 « Équipement des forces » se trouverait doté, l'année prochaine, de 9,9 milliards d'euros en CP, compte tenu de ressources exceptionnelles (REX) prévues pour 2,1 milliards d'euros - soit le cinquième des crédits du programme et 90 % des REX de la mission « Défense » (2,3 milliards d'euros).

C'est avec ces REX, comme vous le savez, que l'on aborde les difficultés et le versant réel, ou du moins pratique, du budget de la défense pour 2015. La conformité de ce budget à la trajectoire financière retenue par LPM est en effet une conformité de niveau de prévisions, mais non de nature de ces prévisions. Le montant des REX prévues pour chaque année du budget triennal 2015-2017 serait en fait supérieur de 500 millions d'euros au montant fixé par la LPM, en compensation d'une réduction de 500 millions d'euros de crédits budgétaires introduite par le Gouvernement. C'est ce que j'appelle le « hold up » de Bercy sur la défense !

Cet accroissement de la part relative des REX dans le budget de la défense se trouve en outre potentiellement accentué, pour l'année prochaine, du fait de l'adoption par l'Assemblée nationale, en seconde délibération sur le PLF, de deux amendements du Gouvernement. Le premier de ces amendements a diminué de 100 millions d'euros les crédits du programme 146, au titre de contribution de la mission « Défense » au financement des mesures nouvelles qui ont résulté du débat de nos collègues députés sur le PLF. Le second amendement a augmenté à due concurrence les REX attendues, au profit de l'équipement militaire, des cessions de fréquences hertziennes.

Or cette situation fragilise le budget de la défense, dans la mesure où les REX doivent pour l'essentiel provenir d'une cession de la bande de fréquences des 700 MHz dont il est désormais clairement établi - et même admis, serait-ce à demi-mot, par le Gouvernement - que les produits ne seront pas disponibles, à tout le moins, en 2015. Ce constat avait été établi dès le mois de juillet dernier par notre commission, au moyen de contrôles « sur pièces et sur place ». Je rappelle que l'avenir de la bande de fréquences des 700 MHz, aujourd'hui attribuée aux chaînes de télévision, fera l'objet de la conférence mondiale des radiocommunications prévue en novembre 2015 ; il s'avère donc difficile d'envisager sérieusement une cession avant cette réunion. Une fois la date d'attribution possible à la téléphonie mobile déterminée par la conférence mondiale, le choix de chaque État concerné, y compris celui de la France, sera encore contraint par le choix des pays frontaliers, compte tenu de possibles effets de brouillage tant que la bande concernée sera utilisée, dans ces pays, pour la télévision. En outre, dans la conjoncture économique actuelle du secteur, en cours de consolidation, il est estimé que les opérateurs de téléphonie, à court terme, n'ont ni l'appétence, ni les moyens d'investir dans de nouvelles fréquences.

En d'autres termes, le budget de la défense prévu par le PLF 2015, notamment en ce qui concerne les opérations d'armement retracées par le programme 146, a été bâti sur une hypothèse dont on sait qu'elle ne pourra pas se concrétiser. Les services de Bercy ne pouvaient pas l'ignorer.

Pour sécuriser le financement de ces opérations d'armement, l'initiative parlementaire est limitée : l'article 40 de la Constitution et les règles de la LOLF sont de fortes contraintes. Du moins, dans le respect de ces limites, nous vous proposerons de défendre, au nom de la commission, un amendement qui rétablirait les crédits budgétaires du programme 146 au niveau qui se trouvait inscrit dans le PLF initial, avant l'introduction des amendements du Gouvernement à l'Assemblée nationale.

Pour le reste, les initiatives appartiennent au Gouvernement.

Le Président Raffarin, dans une lettre rendue publique la semaine dernière, a demandé au Président de la République de préciser comment il assurerait, concrètement, son engagement solennel de respecter la LPM, c'est-à-dire de garantir un budget de 31,4 milliards d'euros, l'année prochaine, à la défense. Le Président de la République, à ma connaissance, n'a pas répondu, pour l'heure.

Cependant, dès le mois d'octobre dernier, le ministre de la défense a annoncé son intention de faire usage de la clause de sauvegarde prévue par l'article 3 de la LPM 2014-2019 - disposition introduite, je vous le rappelle, par le Sénat, à l'initiative de notre commission. Il sera ainsi recouru à des cessions de participations d'entreprises publiques, qui devraient permettre la mobilisation des REX programmées au bénéfice de la défense sur la période 2015-2017 (5,5 milliards d'euros au total). Ici intervient l'idée des fameuses « sociétés de projet », ou « SPV » (pour special purpose vehicles).

Cette idée résulte d'abord du choix de ne pas employer directement les recettes de cessions d'actifs financiers de l'État au profit de la mission « Défense ». À titre dérogatoire, la LOLF permettrait cette opération ; mais le Gouvernement n'a pas souhaité y recourir, dans la mesure, semble-t-il, où l'affectation directe des produits de cessions de participations financières à des dépenses d'équipement militaire conduirait à un appauvrissement du patrimoine de l'État. Ce choix suppose de pouvoir trouver autrement les ressources défaillantes.

L'hypothèse d'un abondement, pour 2015, du programme d'investissements d'avenir (PIA) qui profite à la mission « Défense » en 2014, a priori, a également été exclue par le Gouvernement. Le prolongement du PIA constituait pourtant la solution que préconisait, pour ce que l'on en sait, le rapport piloté par l'Inspection générale des finances rendu à la mi-juillet 2014.

D'où la principale des pistes à présent prospectées, si l'on en croit les déclarations du ministre de la défense : la mise en place d'une ou plusieurs sociétés de projet, dont le capital serait financé par l'État, au moyen du produit de cessions de participations financières, et peut-être également par des industriels, au moins dans un second temps - en 2016 ou en 2017, mais nous n'avons sur ce point aucune confirmation. Ces sociétés rachèteraient au ministère de la défense, ou achèteraient directement, puis loueraient à celui-ci des équipements militaires, suivant un mécanisme de « sale and lease back ». Le cas échéant, il pourrait être créé un SPV par catégorie d'équipements concernés. Les sommes perçues au titre du rachat de ces matériels par les sociétés mises en place permettraient au ministère de dégager les crédits nécessaires au versement des loyers qu'il devrait verser, à ces dernières, en contrepartie de la location.

Ce projet, à ce stade, suscite de notre part la plus grande circonspection, compte tenu des nombreuses questions qu'il soulève encore. J'en passerai l'essentiel en revue :

- à quelle échéance le dispositif serait-il opérationnel ? Le besoin est urgent, puisqu'il s'agit, dans l'immédiat, de mobiliser pour 2015 2,1 milliards d'euros. Pour financer les opérations d'armement et respecter la trajectoire de dépenses prévues l'année prochaine, la DGA devra disposer de cette ressource, au plus tard, au mois de septembre ;

- comment la gouvernance des sociétés de projet serait-elle organisée ? L'État n'en est encore qu'à recruter les conseils juridique et financier externes dont il estime avoir besoin pour ce montage ;

- quels équipements militaires seraient-ils concernés ? Eu égard au budget visé, il ne pourrait s'agir, en tout état de cause, que d'équipements importants. Mais une difficulté tient à l'association d'investisseurs privés au capital des SPV, car ces investisseurs - et les banques - ne voudraient certainement pas courir le risque d'assurer du matériel directement employé à des actions de combat ; il faudrait donc s'en tenir à du matériel d'ordre logistique, ou à des équipements qui ne risquent guère de se trouver fortement endommagés : on s'orienterait donc vers des avions A 400 M et MRTT, notamment ;

- la parfaite disponibilité des équipements loués serait-elle assurée pour les armées, et comment ? Cette entière disponibilité constitue évidemment une condition sine qua non du projet ;

- comment l'entretien des équipements en cause serait-il assuré ? C'est une question essentielle pour le maintien en condition opérationnelle ;

- quel serait le coût global de l'opération pour l'Etat ? La location dont il s'agit supposant par définition un loyer, et le fonctionnement des sociétés de projet impliquant naturellement des coûts de fonctionnement, ce coût global serait en tout cas supérieur à celui qui résulterait d'un achat direct par l'Etat des équipements. Mais il est fort difficile pour le moment, faute de mieux connaître les contours du projet, d'évaluer ce surcoût ;

- ce dispositif éviterait-il d'aggraver le déficit et l'endettement publics ? On sait que la direction du budget s'est très tôt montrée réticente à l'égard de la solution « SPV »...

Cela dit, sous réserve que les garanties nécessaires soient aménagées et clairement présentées au Parlement, nous croyons devoir soutenir, dans son principe, une solution qui vise à préserver la trajectoire financière déterminée par la LPM, si cette solution permet effectivement de mobiliser les 31,4 milliards d'euros prévus pour la défense en 2015. C'est pourquoi, moyennant l'amendement que Daniel Reiner, Xavier Pintat et moi-même vous proposons, je n'émets pas une appréciation négative sur les crédits inscrits dans le PLF 2015 pour le programme 146 - sans préjuger, pour autant, de la position de la commission sur l'ensemble de la mission « Défense ».

M. Daniel Reiner, rapporteur. - Nous examinons pour le moment le programme 146 « Équipement des forces ». Les dépenses que retrace ce programme sont des dépenses d'investissement à 80 % et, à eux seuls, les crédits d'investissement (titre 5) du programme, soit 6,3 milliards d'euros dans le PLF 2015, constituent plus de 60 % des investissements de l'État prévus pour l'année prochaine. En d'autres termes, ce programme, c'est essentiellement de l'argent pour nos industries et pour nos bureaux de recherche. Il vise un effort de long terme, que poursuit la LPM pour les années 2014 à 2019 dans le prolongement de ses devancières, afin de remettre à niveau le matériel de nos armées.

La question est donc : la LPM est-elle respectée ?

« Facialement », pour reprendre le terme de Jacques Gautier, la réponse est : oui. Les 31,4 millions d'euros prévus pour le budget de la défense, l'année prochaine, par la LPM, se trouvent bien inscrits dans le PLF 2015, de sorte que les livraisons puissent être payées et les commandes passées dans les délais requis.

Toutefois, cette prévision repose sur des REX. La LPM a prévu ces REX, sur la période 2014-2019, à hauteur de 6,1 milliards d'euros ; or elles tendent à croître à mesure que les crédits budgétaires vont décroissant : le montant de REX prévu pour chaque année du budget triennal 2015-2017 serait supérieur de 500 millions d'euros à celui qui a été fixé par la LPM, en compensation d'une réduction de 500 millions d'euros de crédits budgétaires. On connaît l'origine de cette ponction : la contrainte budgétaire, sous la pression des autorités de Bruxelles, est forte !

À cet égard, nous soutenons depuis longtemps l'idée que, l'effort de défense consenti par la France constituant un service rendu à l'Europe, cet effort devrait pouvoir être déduit du calcul du déficit « maastrichien » national. Je rappelle que le budget que la France consacre à sa défense - laquelle est en partie la défense de l'Europe - représente la moitié des budgets de défense de l'ensemble des États européens !

Dans cette situation budgétaire tendue est apparu le scénario des « sociétés de projet », ou « SPV », que vous a présenté Jacques Gautier. C'est un exercice difficile pour le ministère de la défense, qui ne bénéficie guère de l'appui des services de Bercy pour réaliser cette opération. Vu des ministères économiques et financiers, le dispositif reviendrait sans doute à repousser les échéances, sans résoudre au fond le problème.

Existe-t-il d'autres solutions ? Sans doute. La reconduction du PIA pour 2015 en est une. Cette solution sera-t-elle finalement mise en oeuvre, malgré le choix initial du Gouvernement de ne pas poursuivre l'expérience de cette année en la matière ? Peut-être.

Ce qui est certain, c'est que, si les crédits viennent à manquer, le programme 146 - c'est-à-dire l'équipement des armées - jouera immanquablement le rôle de variable d'ajustement budgétaire, dans la mesure où les dépenses des autres programmes de la mission « Défense », pour l'essentiel, sont des dépenses obligatoires de l'État. Dans un tel cas, on quitterait à la fois la trajectoire de la LPM 2014-2019 et le cadre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013.

Néanmoins, le Président de la République a répété son engagement de sanctuariser les ressources prévues par la LPM, et j'ai vérifié auprès du secrétaire d'Etat au budget que tout est fait pour dégager ces ressources. Je propose de faire crédit aux assurances ainsi données.

Les REX, au demeurant, ne sont pas le seul point faible de la prévision budgétaire pour 2015. Je voudrais à présent aborder la question du report de charges.

Ce report de charges, pour la mission « Défense », de la gestion 2014 sur l'exercice 2015, est attendu à hauteur de 3,3 à 3,4 milliards d'euros, dont 60 % (2,1 milliards) concernent le programme 146. Il s'agirait d'une légère amélioration par rapport au report de charges, historiquement élevé, qui a été constaté fin 2013 pour l'exercice 2014 : nous avons en effet atteint, l'année dernière, les 3,45 milliards d'euros de report, dont 2,37 milliards pour le seul programme 146. Mais, même contenu, c'est un report élevé ; sans doute trop.

Ce report grèvera d'emblée le budget prévu pour l'année prochaine. Encore son estimation à un niveau a priori stabilisé repose-t-elle sur deux conditions, qui dépendent des exercices habituels de fin d'année ; d'une part, la levée intégrale de la réserve de précaution portant sur la mission « Défense », soit 1,4 milliard d'euros ; d'autre part, le financement interministériel du surcoût des opérations extérieures (OPEX), comme le veut la LPM, au-delà de la provision de 450 millions d'euros inscrite en loi de finances initiale pour 2014, assorti d'une contribution du ministère de la défense selon la clé de répartition habituelle (environ 20 % du montant).

Le surcoût total de ces OPEX étant estimé à 1,128 milliard d'euros à la fin de l'année, et déduction faite des remboursements attendus d'organisations internationales ou de pays tiers, le surcoût « OPEX » net devrait représenter 624 millions d'euros. L'exposé des motifs du projet de loi de finances rectificative (PLFR) de fin d'année, déposé à l'Assemblée nationale, indique qu'un décret d'avance à venir procèdera, à ce titre, à l'ouverture de 605 millions d'euros - ce qui appellerait, en principe, une contribution du ministère de la défense à hauteur de 121 millions d'euros.

Parallèlement, ce même décret d'avance devrait opérer une annulation de crédits, sur la mission « Défense », à hauteur de 572 millions d'euros, au titre de « gage » des ouvertures de crédits programmées en faveur de différentes missions pour la fin d'année ; la répartition de l'annulation entre programmes figurera dans le décret. Evidemment, là encore, on peut redouter que le programme 146 fasse les frais de la régulation budgétaire.

Quoiqu'il en soit, d'importantes commandes d'équipement militaire devraient intervenir l'année prochaine. Seront ainsi commandés, entre autres, 8 avions ravitailleurs MRTT, dont le besoin est urgent, compte tenu des appareils actuellement en service qu'ils ont vocation à remplacer ; un système de drones MALE supplémentaire ; le système d'information et de combat Scorpion (SICS), programme structurant pour l'armée de terre ; la rénovation d'avions de patrouille maritime Atlantique 2 (ATL2) et l'acquisition de bâtiments de soutien et d'assistance hauturiers (BSAH), importants pour la marine nationale ; le lancement de la rénovation à mi-vie des avions Mirage 2000D... Xavier Pintat, dans un instant, reviendra sur le sujet « drones », en particulier pour ce qui concerne l'acquisition de systèmes de drones tactiques (SDT) pour l'armée de terre ; je ne m'y attarde donc pas.

L'année 2015 devrait également donner lieu à des livraisons particulièrement attendues, notamment celles de 4 avions de transport A400 M et de la troisième frégate multi-mission (FREMM), outre 11 avions de chasse Rafale. Je rappelle en effet que la LPM pour 2014-2019 a prévu la livraison, sur la période, de 26 nouveaux Rafale : d'abord onze appareils en 2014 et onze autres en 2015, puis les quatre derniers en 2016, sous réserve que les ventes à l'export se concrétisent ; dans le cas contraire, l'État s'est engagé à maintenir son acquisition de onze appareils par an.

En conclusion, mon regard sur le programme 146 est plus positif que celui de Jacques Gautier. Il nous faut encore obtenir des clarifications sur les REX attendues pour 2015, certes ; mais je rappelle que celles qui étaient prévues pour 2014 sont bien au rendez-vous.

M. Xavier Pintat, rapporteur. - Pour ce qui concerne la partie « dissuasion » et « commandement de l'information » que je suis plus particulièrement au sein du programme 146, je ramènerai mon propos à une série d'observations en trois points.

Premier point : sur la force de dissuasion nucléaire - cette dissuasion qui fait, aujourd'hui, la crédibilité de notre pays sur la scène internationale et la légitimité de son siège permanent au Conseil de sécurité des Nations unies.

M. Jeanny Lorgeoux. - Très juste !

M. Xavier Pintat, rapporteur. - Au total, l'année prochaine, l'action stratégique « dissuasion » bénéficiera de près de 3,8 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 3,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), dont plus des trois quarts inscrits sur le programme 146. Du reste, comme vous le savez, la variation des crédits alloués à la dissuasion, d'une année sur l'autre, est à interpréter avec prudence, dans la mesure où les investissements dont il s'agit relèvent d'une programmation pluriannuelle sur un temps long.

Lors de l'élaboration de la LPM pour les années 2014 à 2019, nous avons marqué notre satisfaction de la décision du Président de la République de maintenir les deux composantes de la dissuasion - la composante aéroportée et la composante océanique -, et de les moderniser le moment venu. Néanmoins, nous avons aussi pris la mesure des conséquences de cette décision : dans une enveloppe budgétaire globale contrainte pour la défense, le simple maintien à niveau des crédits de la dissuasion exerce, en cas de difficulté, un effet d'éviction sur les autres programmes, en particulier sur la partie conventionnelle de l'équipement des forces et sur le soutien.

C'est l'un des enjeux qui apparaît, aujourd'hui, avec l'incertitude qui pèse, pour l'année prochaine voire au-delà, sur les REX attendues, officiellement, de la cession des fréquences hertziennes. Et je m'associe aux propos de mes collègues Jacques Gautier et Daniel Reiner sur la circonspection qu'appellent les solutions dites « innovantes », annoncées par le Gouvernement, pour pallier le retard d'encaissement de ces REX « hertziennes ».

Pour le reste, sur ce chapitre, je signale un évènement important, intervenu en 2014 : la mise en service du laser mégajoule, destiné à l'étude du domaine thermonucléaire et qui permet de reproduire, à très petite échelle, les phénomènes caractéristiques du fonctionnement d'une arme nucléaire. Ce programme de simulation, mis en oeuvre par le CEA, a permis de garantir, sans nouvel essai nucléaire, la tête nucléaire aéroportée du missile ASMPA (air-sol moyenne portée amélioré). Il doit permettre de garantir la tête nucléaire océanique du missile M51.

Deuxième point : sur l'espace militaire.

Les crédits en faveur du spatial militaire sont maintenus à un niveau satisfaisant. Ces crédits, du reste, connaissent de fortes variations, d'une année sur l'autre, qui sont liées en grande partie au lancement des programmes. Pour l'année prochaine, 152 millions d'euros sont prévus ; les trois quarts de ce budget bénéficieront au programme MUSIS, qui vise la réalisation du futur système européen d'observation spatiale militaire.

Je rappelle les priorités de nos armées en matière spatiale. Il s'agit, d'une part, des télécommunications ; la première capacité de COMSAT NG (communications par satellite de nouvelle génération) sera commandée l'année prochaine, en vue de remplacer les satellites Syracuse III en 2021 et 2022. Il s'agit, d'autre part, du renseignement ; cela concerne les domaines de l'imagerie optique et radar (où s'inscrit le programme MUSIS), l'écoute électromagnétique (avec notamment le programme CERES) et - même si le calendrier tend à se distendre sur ce dernier point, à la suite de l'achèvement du programme Spirale - l'alerte avancée pour la défense antimissile.

De manière générale, le secteur spatial est soutenu, depuis plus de cinquante ans, parce qu'il est considéré comme un enjeu de souveraineté et, à la fois, un enjeu scientifique, technologique et industriel essentiel. Le développement des technologies spatiales constitue en effet un véritable laboratoire d'innovations - pour la propulsion, la cryogénie, les moteurs, la connectique, les systèmes intelligents embarqués, etc. La France représente le deuxième investisseur mondial du secteur, derrière - certes, assez loin derrière - les États-Unis.

La période devrait inciter aux coopérations internationales. Les initiatives, d'ailleurs, sont nombreuses ; mais elles sont parfois difficiles à mettre en oeuvre.

Troisième et dernier point : sur les drones.

Quelques mots, d'abord, sur les drones MALE. Je rappelle que le ministre de la défense a finalement choisi d'acquérir des drones du type Reaper, fabriqué par General Atomics, nous nous en sommes réjouis. L'acquisition d'un premier système a été lancée à l'été 2013, pour un coût de 120 millions d'euros, y compris le coût de maintien en condition opérationnelle pour les deux premières années. La LPM 2014-2019 prévoit, sur la durée de la programmation, la livraison de quatre systèmes complets, comprenant chacun trois vecteurs.

Les deux premiers vecteurs du premier système ont été livrés et se trouvent actuellement utilisés au Mali, où ils ont fait franchir une marche significative dans la capacité opérationnelle de nos forces. La livraison du troisième vecteur est attendue pour la fin de l'année en cours, et celle d'un deuxième système complet pour l'année prochaine.

Les études se poursuivent pour les drones aériens futurs, à l'horizon 2020 et au-delà ; leur conception devrait être le produit d'une coopération européenne, à partir du démonstrateur technologique Neuron puis du programme Demon.

L'enjeu est fondamental, à la fois en termes capacitaire et sous l'aspect industriel. Les armées, aujourd'hui, ne peuvent plus se passer des drones MALE ; les opérations en Afghanistan et au Mali, avec les drones Harfang puis les Reaper, ont attesté que leur rôle est décisif. La France dispose en ce domaine de capacités industrielles, mais il lui est difficile de résister à la concurrence américaine ; ni l'expérience du drone Hunter ni celle de son successeur Harfang - l'un et l'autre une « francisation » de drones d'Israel Aerospace Industry, qu'ont menée, respectivement, Sagem et Airbus -, n'ont permis l'émergence d'une filière nationale en la matière.

Je finirai en évoquant les drones tactiques. Comme vous le savez, à l'horizon 2017, le système de drones tactiques dits « intérimaires » (SDTI), actuellement en service dans l'armée de terre, doit être remplacé par un système de drones tactiques (SDT) pérenne. La LPM 2014-2019 prévoit la livraison de 14 vecteurs de ce nouveau système sur la durée de la programmation. Afin de maîtriser les coûts, l'objectif est d'identifier une solution disponible « sur étagère », adaptée a minima.

L'élaboration du SDT a été lancée en août dernier, avec l'ouverture d'une compétition, sans publicité, pilotée par la DGA. Cette procédure d'appels d'offres répond au voeu que nous avions exprimé en vue de préserver les intérêts financiers de l'État et de fournir à l'armée de terre le matériel répondant au mieux à ses besoins opérationnels. Le lancement de la réalisation du SDT est prévu pour la fin 2015.

Dans le cadre du traité de Lancaster House, une évaluation du drone tactique Watchkeeper, qui est une « britannisation » par Thales UK d'un drone de la société israélienne Elbit, a été menée en France en 2012-2013, cette expérimentation permettant à l'armée de terre de tester des scénarios. Un autre compétiteur pour le marché est le Patroller de la société Sagem et, d'après les informations dont nous disposons, d'autres industriels sont également à l'origine d'une proposition à la DGA.

Malgré l'intérêt de l'armée de terre pour le projet, on peut s'interroger sur la réelle plus-value du SDT, dont les performances paraissent assez proches des systèmes de drones MALE. Cela dit, la filière mise en place par Sagem avec les drones Sperwer et Patroller est la seule filière industrielle de drones française - et même européenne - qui produit et crée des emplois.

Comme Jacques Gautier, je n'émets pas une appréciation négative sur les crédits inscrits dans le PLF 2015 pour le programme 146.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je crois que l'on peut en somme résumer la position des rapporteurs en disant qu'ils sont d'accord sur l'usage des crédits, mais inquiets sur le financement des programmes.

M. Jacques Gautier, rapporteur. - C'est tout à fait cela !

Mme Nathalie Goulet. - Qu'est-ce que les rapporteurs retiennent du bilan semestriel détaillé établi en octobre dernier par le Gouvernement, en application de l'article 8 de la LPM pour 2014-2019, sur l'exécution de cette loi ?

M. Joël Guerriau. - Les recettes « exceptionnelles » tendent à devenir des recettes « espérées » ; c'est fâcheux. D'autant qu'il faudrait placer, en regard de ces REX théoriques, des « PEX » - pour « pertes exceptionnelles » - qui semblent, elles, probables. Je pense à la vente du bâtiment de projection et de commandement (BPC) Vladivostok, reportée sine die.

M. Jeanny Lorgeoux. - En écoutant les rapporteurs, cette question m'est venue : la procrastination est-elle en train de devenir un principe de nos finances publiques ?

M. Daniel Reiner, rapporteur. - Le document qu'évoque Nathalie Goulet montre clairement que la LPM est exécutée, par le Gouvernement, conformément aux prévisions. L'application pour 2014 se fait de façon conforme, de même que le PLF 2015 est conforme à la LPM. La seule réserve que nous émettons porte sur les REX, dont la disponibilité incertaine, pour l'année prochaine, du moins pour le volet « hertzien » de ces REX, suscite notre inquiétude. Mais, sous l'empire de la LPM précédente, nous avons éprouvé des inquiétudes semblables et, finalement, les REX nécessaires ont été mobilisées.

L'avantage de la LPM 2014-2019, c'est que son article 3 prévoit une clause de sauvegarde : dans l'hypothèse où le montant des REX ou le calendrier selon lequel les crédits correspondants doivent se trouver affectés au budget de la défense ne seraient pas réalisés conformément à la programmation, ces ressources devraient être intégralement compensées par d'autres REX ou par des crédits budgétaires. Le Gouvernement est aujourd'hui disposé à recourir, à ce titre, à des cessions de participations financières de l'État, même s'il a rejeté la possibilité, ouverte par la LOLF à titre dérogatoire, d'affecter directement les recettes de ces cessions à la mission « Défense ». On peut d'ailleurs se demander à quel niveau cette décision a été tranchée, et si la question a vraiment été soumise à l'arbitrage politique.

En tout cas, avoir obtenu que le budget de la défense, grâce aux REX, ne fasse pas l'objet de coupures de crédits, le niveau de financement prévu par la LPM étant donc maintenu, c'est déjà beaucoup, par les temps qui courent !

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il est tout de même gênant que l'on confie aux services de Bercy l'ingénierie d'une solution - les sociétés de projet - que l'on sait, par définition, coûteuse ; on voit mal que les ministères économiques et financiers mettent beaucoup d'entrain à la mise en oeuvre du dispositif envisagé ! Il nous appartient de maintenir, en la matière, la pression nécessaire. La question transcende, il me semble, les clivages entre partis.

Sur le fond, ces sociétés de projet, pour autant que des investisseurs privés y prennent part comme cela semble prévu, ne seront ni plus ni moins qu'une forme de partenariat public-privé (PPP). Je n'y suis pas hostile : j'ai eu recours à cette solution lorsque j'étais Premier ministre. Mais un PPP comporte un coût. Ce coût est justifié si l'on estime qu'il est avantageux de disposer tout de suite des équipements dont, sans PPP, on devrait remettre l'acquisition à plus tard.

M. Jacques Gautier, rapporteur. - Les REX attendues, dans les dernières années, se sont parfois révélées plus élevées qu'il n'était espéré ; je pense aux recettes des cessions immobilières, notamment. Pour 2015, ces REX immobilières, qui doivent être affectées au programme 212 « Soutien de la politique de la défense », ne nous causent pas trop d'inquiétude. Elles sont escomptées à hauteur de 230 millions d'euros ; si les négociations en cours avec la Ville de Paris, pour ce qui concerne la réalisation de logements sociaux sur les sites que le ministère de la défense entend céder dans la capitale, aboutissent convenablement, on est fondé à croire que les ventes permettront sans difficulté majeure l'encaissement de ces ressources. La même sérénité n'est pas possible à l'égard de la prévision des REX programmées à partir de la cession de la bande de fréquences des 700 MHz, qui sont imputées au programme 146, officiellement, pour 2,1 milliards d'euros l'année prochaine.

En ce qui concerne le BPC Vladivostok, je rappellerai que le contrat de vente a été signé à un moment où la France entretenait un lien plus « naturel » qu'il ne peut l'être, actuellement, avec la Russie - laquelle, d'ailleurs, doit demeurer un partenaire de notre pays. Livrer ce bâtiment, aujourd'hui, reviendrait à mécontenter la Pologne et les États baltes mais, ne pas le livrer, c'est encourir le risque d'une perte de confiance, de la part des pays importateurs d'armes potentiels, quant au respect des engagements français dans ce type de marchés. Cependant, je précise que la décision prise par le Président de la République constitue un ajournement de la livraison du Vladivostok à la Russie, et non pas l'annulation de cette livraison.

M. Pierre Charon. - Ce bateau, en tout état de cause, n'est pas vendable à d'autres pays qu'à la Russie : le matériel embarqué est déjà russe !

M. Cédric Perrin- Au moment où la recherche d'économies budgétaires s'intensifie, les rumeurs de remise en cause visant la force aéronavale nucléaire, embarquée sur le porte-avions Charles de Gaulle, sont-elles fondées ?

M. Xavier Pintat, rapporteur. - En matière de dissuasion, la distinction majeure est à opérer entre les forces aériennes stratégiques, qui relèvent de l'armée de l'air, et la force océanique stratégique, qui relève de la marine. Au sein de cette dernière, la force aéronavale nucléaire fait figure de « plus ». Elle permet de disposer d'avions Rafale équipés par le missile ASMP, et d'une certaine modularité ; elle favorise également l'entraînement des pilotes. Il n'est pas question d'y renoncer.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Les rapporteurs ont annoncé un amendement. Il est temps de le présenter plus avant.

M. Jacques Gautier, rapporteur. - L'amendement que nous proposons à la commission vise à sécuriser, dans les limites offertes à l'initiative parlementaire par l'article 40 de la Constitution notamment, le budget de l'équipement des forces prévu pour 2015, en rétablissant les crédits de la mission « Défense », en particulier ceux du programme 146, au niveau qui se trouvait inscrit dans le PLF avant l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale. Celle-ci, en effet, comme je l'ai indiqué, a adopté en seconde délibération un amendement du Gouvernement qui réduit de 100 millions d'euros les crédits du programme 146. La compensation de cette réduction de crédits par des REX « hertziennes » supplémentaires présente d'importants défauts.

D'abord, l'opération représente une inversion de l'esprit de la LPM 2014-2019 en matière financière, dont l'article 3 prévoit que l'éventuelle indisponibilité de REX doit être compensée - que ce soit par d'autres REX ou par des crédits budgétaires -, mais non qu'une baisse éventuelle de crédits budgétaires puisse se trouver compensée par l'affectation de REX.

Ensuite, on assiste à un nouvel accroissement de la part relative des REX dans le budget de la défense, mouvement amorcé par le PLF initial. Après le vote de l'Assemblée nationale, le montant des REX serait ainsi supérieur de 600 millions d'euros à celui qu'a fixé la LPM 2014-2019, et le montant des crédits budgétaires inférieur d'autant.

Surtout, la mesure constitue une fragilisation aggravée du budget de la défense, puisque les REX doivent pour l'essentiel provenir d'une cession de la bande de fréquences des 700 MHz dont on sait que les produits ne seront pas disponibles à temps.

Le Gouvernement, lors du débat à l'Assemblée nationale, s'est engagé à compenser le non encaissement des 100 millions d'euros de REX « hertziennes » supplémentaires qu'il a introduits, au moyen d'un redéploiement de crédits au sein du PIA. Ce mode de compensation n'irait pas sans quelque paradoxe, puisque le Gouvernement a d'abord fait le choix, précisément, de ne pas abonder le PIA, l'année prochaine, en faveur de la mission « Défense ». Mais, en tout cas, cet hypothétique redéploiement d'une ressource extrabudgétaire dans la limite de 100 millions d'euros revêt un caractère de « moindre certitude » que les crédits budgétaires de même montant initialement inscrits dans le PLF 2015. Nous souhaitons donc les y voir rétablis.

M. Daniel Reiner, rapporteur. - Ce double niveau de compensation, l'un virtuel - les REX « hertziennes » -, l'autre recourant à ce qui a d'abord été refusé - le PIA - constitue en effet un élément quelque peu « irritant ». L'amendement, je le souligne, est présenté par les trois rapporteurs. Si la commission l'adopte, il permettra au surplus d'approfondir le débat avec le Gouvernement, en séance publique, sur la solidité du budget prévu pour l'année prochaine au bénéfice de la défense.

À l'issue de ce débat, la commission adopte, à l'unanimité, l'amendement de rétablissement de crédits proposé par les rapporteurs.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Défense » - Programme « Environnement et prospective de la politique de défense » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. André Trillard et Jeanny Lorgeoux sur les crédits du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2015.

M. André Trillard, rapporteur. - Le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » retrace les crédits, hors dépenses de personnel, qui concernent trois secteurs bien distincts :

- en premier lieu, la prospective de défense, c'est-à-dire la recherche technologique et l'analyse stratégique ;

- en deuxième lieu, le renseignement qu'assurent, au ministère de la défense, deux services à vocation générale : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), pour le renseignement extérieur, et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), pour le renseignement de sécurité de défense ;

- enfin, l'action internationale du ministère, qu'il s'agisse de coopération ou de diplomatie de défense, aujourd'hui dans un contexte de réforme de cette action, qui tend à mettre en place une direction générale des relations internationales et de la stratégie (la future DGRIS).

Mon collègue Jeanny Lorgeoux prenant à sa charge le volet « renseignement », il me revient de rapporter sur le reste du programme 144 : d'une part la prospective de défense (recherche technologique et analyse stratégique) et, d'autre part, l'action internationale.

Mais je commencerai par quelques propos touchant aux crédits prévus, pour l'année prochaine, pour le programme dans son ensemble.

La demande de crédits inscrite à ce titre dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2015 est de 1,3 milliard d'euros, soit 3,6% des crédits de paiement prévus pour l'ensemble de la mission « Défense », hors ressources exceptionnelles (REX). Je précise ici que les crédits du programme 144, en 2015 comme en 2014, ne seront pas en attente d'un abondement au moyen de REX, ce qui préserve les actions de ce programme des incertitudes attachées aux REX l'année prochaine...

Néanmoins, ces crédits devront couvrir les dépenses obligatoires liées au report de charges du programme issu de l'exécution budgétaire 2014. Ce report est estimé à 137 millions d'euros environ ; c'est un niveau stable par rapport au report de charges de l'exécution 2013 sur la gestion 2014.

La comparaison entre la prévision pour 2015 et les crédits votés pour 2014 est malaisée pour deux raisons :

- d'une part, l'ensemble des dépenses de personnel (crédits de titre 2) de la mission « Défense », en 2015, sera regroupé sur le programme 212 « Soutien de la politique de la défense ». Tous les rapporteurs « Défense » ont éprouvé, de fait, la même difficulté à cet égard. Les comparaisons du PLF 2015 par rapport à la loi de finances pour 2014 n'est ainsi pertinente qu'à partir d'une présentation « hors titre 2 » des crédits. Soustraction faite de ces crédits de masse salariale, par rapport à 2014, la prévision pour 2015 concernant le programme 144 constitue une légère hausse en autorisations d'engagement (+1,3%) et une quasi-stabilité en crédits de paiement (+0,1%) ;

- d'autre part, de nombreuses mesures de périmètre budgétaire (autrement dit des transferts de crédits, d'une action ou d'un programme à l'autre) ont été décidées pour le programme 144 l'année prochaine. En tout état de cause, ces facteurs nuisent à la lisibilité de l'évolution des crédits par nature de dépenses.

Malgré cela, les priorités soutenues par le programme 144, pour l'année prochaine comme pour cette année, apparaissent bien en conformité avec les conclusions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013 et les orientations de la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019 que sont : la réaffirmation du rôle central du renseignement, dont parlera Jeanny Lorgeoux ; la consolidation des efforts dans le domaine de la recherche de défense ; et le maintien de la capacité d'influence de la France.

J'en viens à ces deux derniers aspects.

En ce qui concerne la recherche de défense, les crédits alloués pour 2015 aux études amont sont fixés à près de 739 millions d'euros - soit plus de la moitié (55%) de l'ensemble des crédits de paiement du programme 144. Ce montant représente, par rapport à 2014, une légère diminution (-0,8%), mais il demeure conforme aux prévisions de la LPM. En effet, la LPM prévoit, en faveur des études amont, une dotation de 730 millions d'euros en moyenne annuelle sur la période 2014-2019.

Ces crédits financeront des études amont dans les secteurs de la dissuasion, de l'aéronautique, du renseignement, du naval, du terrestre ou encore de la santé. S'agissant des technologies transverses, il est prévu de renforcer le dispositif « RAPID » qui, dans le cadre du « Pacte défense-PME », est destiné depuis 2009 au soutien à l'innovation duale dans les PME et entreprises de taille intermédiaire. La direction générale de l'armement (DGA) s'est engagée à porter le montant des crédits de ce dispositif de 40 à 50 millions d'euros (soit +25%) en trois ans : 45 millions dès cette année, 50 millions l'an prochain.

Toujours dans le domaine de la recherche, je passe au volet « analyse stratégique ». Le ministère de la défense fait traditionnellement appel à une recherche stratégique externalisée, par le canal des instituts de recherche ; les champs d'investigation de ces études portent sur les domaines politico-militaires, géopolitiques, économiques et sociaux. Pour satisfaire ce besoin, la prévision de crédits pour 2015 est de 6,1 millions d'euros. C'est un recul de 11% par rapport à 2014, alors que cette dotation avait enregistré une forte hausse, ces deux dernières années (+40% entre 2012 et 2014).

Cependant, le budget total consacré à la recherche et développement (R&D) de la défense sera porté à 3,6 milliards d'euros l'année prochaine, soit une augmentation, par rapport à 2013 et 2014, de 11% en deux ans, et un niveau d'effort, en la matière, qui n'avait pas été atteint depuis 2010. Il faut s'en réjouir, bien sûr : malgré les contraintes pesant sur les finances publiques, la France reste ainsi le pays d'Europe qui consacre le plus gros effort budgétaire à sa R&D de défense ; nous affectons actuellement à cette R&D 8,5% du budget de la défense, alors que le Royaume-Uni y consacre environ 4%, et l'Allemagne 2,5%.

J'en viens maintenant à la capacité d'influence internationale de la France, autre priorité défendue par le programme 144 en application du Livre blanc de 2013 et de la LPM.

Comme je l'indiquai d'emblée, l'année prochaine sera marquée, en ce domaine, par la mise en place de la nouvelle direction générale des relations internationales et de la stratégie (DGRIS). Cette structure sera constituée à partir de la délégation aux affaires stratégiques (DAS) et d'éléments transférés de l'état-major des armées et de la direction générale de l'armement (DGA). M. Philippe Errera, actuel directeur des affaires stratégiques au ministère de la défense, nous a entretenus de ce projet, lors de son audition par la commission, le 22 octobre dernier.

La nouvelle direction générale disposera de 213 agents, sa création permettant la réduction de 57 postes sur le périmètre d'ensemble des relations internationales du ministère de la défense. Cette direction générale se voit allouer par le PLF 2015, pour les actions de coopération et de diplomatie de défense, un budget de 35,4 millions d'euros - dont 21,4 millions consacrés à l'aide versée au gouvernement de la République de Djibouti, au titre de l'implantation de forces permanentes françaises sur le territoire de celle-ci. Cette dépense contrainte (puisqu'elle résulte d'un traité) consomme ainsi 60% du total des crédits de coopération et de diplomatie de défense.

C'est également la future DGRIS qui, par le canal de son pôle « prospective », réalisera, désormais, l'analyse stratégique du ministère de la défense.

On doit approuver l'objectif poursuivi, à travers cette création de la DGRIS, de garantir une meilleure cohérence des composantes de l'action internationale du ministère de la défense et d'en supprimer les doublons, ou des postes à faible activité. Mais il convient aussi d'observer que le calendrier retenu pour cette réforme est contraint, dans un contexte de réformes multiples au sein du ministère et, en particulier, quelques mois avant l'emménagement prévu, pour l'administration centrale, sur le site de Balard.

De fait, d'après les précisions fournies par le Gouvernement, le fonctionnement normal de la nouvelle organisation ne pourra être atteint que lorsque cet emménagement aura été réalisé et que la DGRIS disposera de ses effectifs complets, c'est-à-dire, en principe, à l'été 2015. Il faut donc que la période transitoire qui va s'ouvrir avec la publication des textes instituant la nouvelle direction générale soit l'occasion de tester les procédures en cause et d'affiner, en tant que de besoin, l'organisation en train de se dessiner.

Au demeurant, il est paradoxal que le projet annuel de performance pour 2015 de la mission « Défense », fasse disparaître, au motif d'une simplification, l'objectif d'« améliorer les résultats obtenus par la mise en oeuvre de la diplomatie de défense », qui se trouvait jusqu'à présent associé au programme 144. En tant que rapporteur, nous déplorons cet appauvrissement de la mesure des performances du programme.

Malgré ces quelques réserves marginales, sous le bénéfice des observations que je viens de vous présenter, et de celles que va vous présenter Jeanny Lorgeoux dans un instant, nous pensons être en présence d'un programme « vertueux ».

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur. - Conformément à notre habitude, et comme l'a indiqué notre collègue André Trillard, je me concentrerai quant à moi sur les crédits du renseignement, qui figurent dans l'action 3 du programme 144, et qui en représentent 20% du total, soit 268 millions d'euros de crédits de paiement. Au sein du programme 144 figurent les crédits de la DGSE et de la DPSD. La DGSE emploie environ 6 000 personnes. Elle est chargée de la sécurité extérieure ; par rapport à ses homologues internationaux, le service a pour particularité d'être intégré : il réunit le renseignement humain, technique et des moyens opérationnels. Ses missions sont connues : renseignement géopolitique, capacités de contre-espionnage, lutte contre la prolifération. Nous l'avons vu lors de la crise des attaques chimiques du régime syrien en août 2013 : c'est par exemple sur renseignement de la DGSE que la France a pu disposer de moyens d'appréciation autonomes et particulièrement étayés, que le ministre de la défense était d'ailleurs venu présenter à notre commission. Enfin, la lutte contre le terrorisme, qui est la grande priorité du moment, cela va de soi, et sur laquelle la DGSE travaille en lien extrêmement étroit avec la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI).

La malédiction bien connue de ce service est qu'on ne parle que de ses échecs ! Or cette année, des sources de presse apparemment bien informées, qui n'ont pas été démenties, ont indiqué que c'est sur un renseignement de la DGSE qu'a pu être éliminé -par une frappe américaine- le chef des Shebabs somaliens, Ahmed Abdi GODANE, le 1er septembre dernier. Les Shebabs étaient responsables de la mort de l'otage Denis ALEX et de ses camarades venus le délivrer dans une opération tragique que nous avons déjà évoquée. Je profite de cette occasion pour rendre un hommage très appuyé aux agents de la DGSE, qui prennent des risques pour notre pays, qui savent ne pas devoir attendre de reconnaissance publique, et dont personne ne peut douter de l'augmentation de la charge de travail, les moyens augmentant sans aucun doute moins vite que les crises...

Pour revenir aux chiffres, la loi de programmation a prévu que les services de renseignement relevant du ministère de la défense devraient bénéficier de la création d'environ 300 postes sur la période. Ce sera une cinquantaine en 2015 pour la DGSE. On aura créé 616 emplois en 5 ans, et ce sont encore 284 postes qui sont attendus d'ici 2019, conformément à la priorité donnée à la fonction « connaissance et anticipation ». On ne peut donc que s'en féliciter dans le contexte actuel que connait le ministère de la défense. Les services de renseignement croissent et « repyramident », au rebours de tous les autres du ministère de la défense.

Les recrutements concernent des personnels de haut niveau. Il existe à la DGSE une diversité statutaire avec 27% de militaires, 50% de fonctionnaires civils, et 23% de contractuels. L'objectif aujourd'hui est de continuer à diversifier les profils, par des recrutements tous très spécialisés, qu'il s'agisse d'analystes, de linguistes, d'ingénieurs télécom, de crypto-mathématiciens, de techniciens du signal....

En 2015, le budget de la DGSE hors crédits de personnel s'élèvera à 257 millions d'euros en crédits de paiement, contre 251 millions en 2014, soit +2,4%. L'essentiel, 219 millions d'euros, va à l'équipement. Il faut préciser, à cet égard, qu'une partie des moyens font l'objet d'une mutualisation avec les autres services de renseignement, notamment la DRM. À cette dotation, il faut ajouter la part des fonds spéciaux qui est allouée à la DGSE, leur montant total pour l'ensemble des bénéficiaires s'élevant à 50,2 millions d'euros.

Les crédits de fonctionnement de la DGSE, à 38 millions d'euros, sont en baisse, avec des économies importantes sur les frais unitaires de mission et sur le soutien. L'accroissement des frais liés à l'activité se poursuit toutefois, malgré la baisse des ratios unitaires, ce qui laisse, par déduction, entrevoir un certain accroissement du nombre de missionnaires sur les zones de crise. En résumé, le projet de budget de la DGSE pour 2015 traduit l'accentuation des moyens humains et techniques prévue par le Livre blanc de 2013. Cet effort se chiffre en dizaines de millions : il est certes significatif, il faut le saluer, mais il reste quand même modeste par rapport à l'ensemble du budget de la défense (le budget total de la DGSE représente environ 1% du budget de la défense) et il doit surtout être analysé comme un rattrapage que nous avons tous jugé nécessaire.

En matière de capacités techniques, en outre, le programme 146 « Equipement des forces » met en oeuvre des orientations de la loi de programmation militaire qui bénéficieront à la fonction connaissance et anticipation : programme de satellites d'écoute électromagnétique CERES, mise en service future des deux premiers satellites d'observation MUSIS, sans oublier naturellement les drones.

Toujours sur le renseignement, je voudrais dire un mot de la DPSD, la direction de protection et de sécurité de la défense, « service de sécurité interne » du ministère de la défense. Elle est chargée de rendre des avis sur les demandes d'habilitation des militaires, et elle assure la protection des installations, y compris sur les théâtres d'opérations extérieures, comme le Mali. Elle agit également, et c'est très important, au profit des entreprises liées à la défense, en matière de contre-ingérence et d'intelligence économique, pour protéger leur patrimoine scientifique et assurer la sécurité de nos systèmes. Vous voyez comme c'est vital.

À l'exact opposé de la DGSE, la DPSD avait perdu près d'un tiers de ses effectifs en dix ans, passant de 1 500 postes en 2003 à 1 100 actuellement. Cette diminution a porté essentiellement sur des personnels affectés à des tâches administratives de gestion des procédures d'habilitation des personnels. Ces procédures ont été entièrement numérisées, grâce au projet de dématérialisation SOPHIA, ce qui a permis de redéployer des postes vers les catégories A. Nous appelions de nos voeux depuis plusieurs années la stabilisation des moyens de la DPSD : c'est chose faite en 2015 et nous nous en félicitons.

L'organisation centrale et territoriale du service, qui dispose d'antennes sur l'ensemble du territoire, a également été rationnalisée en 2013. Ces évolutions sont très positives et il faut espérer que la nomination du général BOSSER, ancien directeur de la DPSD, comme chef d'état-major de l'armée de terre, soit un levier de visibilité pour cette direction et l'aide dans son entreprise de « montée en gamme » de ses recrutements.

Compte tenu de ces évolutions positives, s'agissant des crédits du renseignement dans le programme 144, je ne peux qu'inciter la commission à donner un avis favorable sur notre rapport.

Mme Nathalie Goulet. - Avec la commission d'enquête du Sénat sur la lutte contre les réseaux djihadistes, nous mesurons pleinement l'importance vitale du renseignement pour assurer notre sécurité. C'est à la suite d'une commission d'enquête post affaire Merah que la réforme du renseignement intérieur a d'ailleurs été menée à bien et nous ne pouvons que nous en féliciter. Cet effort en faveur des services doit être poursuivi - car nous avons encore des lacunes, qu'il s'agisse de leur cadre d'action ou de la coopération internationale - et soutenu, de façon, me semble-t-il, trans-partisane.

M. Gaëtan Gorce. - Je m'associe à l'hommage que vous avez rendu aux personnels des services. Leur renforcement n'exclut pas, bien au contraire, l'affermissement de notre contrôle parlementaire. Comment est actuellement traitée la question des progressions de carrière des agents qui y travaillent ?

M. Daniel Reiner. - André Trillard a évoqué le dispositif « RAPID ». Les crédits qui lui sont consacrés s'avèrent en augmentation, mais je voudrais dire que l'appui aux PME ne doit pas se borner à cela, car ces crédits restent, malgré tout, limités par rapport au volume global de crédits des études amont. Parmi celles-ci, une part plus importante devrait revenir aux PME, afin que le « Pacte défense-PME » se traduise dans les faits.

Au passage, je signale qu'à ma connaissance les études amont sur le futur drone MALE européen, qui ont été décidées fin 2013, n'ont toujours pas démarré. Il serait temps de transformer la volonté affichée en une réalité !

Enfin, une question : dans la perspective de la création de la DGRIS, perçoit-on déjà une évolution des méthodes de travail de la DAS ?

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur. - La pertinente remarque de Nathalie Goulet dépasse le seul cadre du programme 144 ; les moyens de la DGSI, qui figurent dans la mission « Sécurités », ont d'ailleurs aussi été augmentés et la coopération paraît aussi étroite que possible entre la DGSE et la DGSI sur la question de la lutte antiterroriste.

Après la réforme de l'encadrement supérieur de la DGSE, c'est désormais à une réforme du statut de ses personnels civils que la DGSE s'attelle. Vous avez raison, la question des perspectives de carrière (que ne pourra que faciliter la constitution d'une véritable communauté du renseignement), est très importante.

M. Gaëtan Gorce. - Je pensais surtout aux militaires qui servent à la DGSE...

M. Daniel Reiner. - Nous rencontrons le même problème dans les forces spéciales !

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur. - En ce qui concerne la mise en place de la DGRIS, il est un peu tôt pour tirer un bilan argumenté.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La commission a désormais examiné les crédits de l'ensemble des programmes de la mission « Défense » inscrits dans le PLF pour 2015. Je vous rappelle que nous avons tout à l'heure adopté un amendement, sur la proposition des rapporteurs du programme 146, afin de rétablir les crédits de cette mission, en particulier ceux du programme 146, au niveau prévu par le PLF avant l'examen de ce texte par l'Assemblée nationale. Il nous faut maintenant nous déterminer sur l'avis que nous donnerons au Sénat pour le vote sur la mission.

M. André Trillard. - Je vais donner une explication de vote personnelle. Je pense que les services de Bercy sont en train d'« enfumer » le Parlement. Je rappelle qu'en deux ans, les impayés sont passés de l'ordre d'un milliard d'euros à trois milliards d'euros. Or on ne fait pas du « leasing » quand on est en difficulté financière ! Pour cette raison, à titre personnel, je voterai contre ce budget.

M. Daniel Reiner. - Je tiens à rectifier les chiffres du report de charges donnés par André Trillard. Ce report était bien, en fin d'année dernière, de 3,4 milliards d'euros, mais il s'élevait déjà, fin 2011, non à un milliard mais à 2,7 milliards d'euros. Il devrait être stabilisé à la fin de cette année. Mais bien sûr, je déplore, moi aussi, comme je l'ai indiqué lors de mon rapport, l'importance de ce report.

Cela dit, le budget prévu pour 2015, à la nuance près de l'accroissement de la part des REX, respecte la LPM. Le groupe socialiste votera donc pour.

M. Jacques Gautier. - Les commissaires du groupe UMP réaffirment leur soutien aux forces armées, engagées sur de nombreux théâtres. Nous voulons soutenir une politique de défense, y compris dans sa dimension industrielle, par laquelle la France s'implique fortement, alors que bien d'autres pays, en Europe, s'abstiennent sur ce terrain. Mais, compte tenu des incertitudes liées au REX prévues l'année prochaine, au stade de ce vote en commission, nous nous abstiendrons.

M. Joël Guerriau. - Le groupe UC-UDI s'abstiendra.

À l'issue de ce débat, la commission décide de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense », rétablis par l'amendement de la commission, dans le PLF pour 2015, les groupes UMP et UC-UDI s'abstenant.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » - Programme « Coordination du travail gouvernemental » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Jean-Marie Bockel et Jean-Pierre Masseret sur le programme 129 - Coordination du travail gouvernemental - de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Jean-Marie Bockel, co-rapporteur. - Monsieur le Président, Mes chers collègues, comme vous le savez, c'est l'année dernière que notre commission a décidé pour la première fois de se prononcer par un avis budgétaire sur le programme 129 de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui relève du Premier ministre. C'est donc cette année pour la première fois que nous pourrons porter -si le Sénat vote la 1ère partie de la loi de finances cet après-midi !- la voix de la commission en séance sur ce sujet lors de l'examen de ces crédits le 5 décembre. Car ce programme comprend une action « Coordination de la sécurité et de la défense » où sont inscrits les crédits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI), mais aussi de l'Institut des hautes études de la défense nationale (IHEDN) et de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), soit au total 293 millions d'euros, dont la plus grosse part revient à l'ANSSI et au SGDSN.

Il était donc important que notre commission, notamment dans le prolongement de nos travaux sur la cyberdéfense, se prononce, et je saisis cette occasion pour remercier la commission et son président de nous avoir désignés comme co-rapporteurs.

Comme vous le savez, notre commission a beaucoup contribué, d'abord par le rapport précurseur de notre ancien collègue Romani, qui a permis de poser dans le Livre blanc de 2008 des bases solides, puis par notre rapport d'information de juillet 2012, adopté à l'unanimité, à la prise en compte de la faiblesse des moyens et des effectifs consacrés en France à la cyberdéfense, par rapport non seulement à ceux de nos principaux partenaires européens, mais aussi par rapport à l'augmentation très vive de la menace et à l'extension continue de son champ, qui au-delà d'Internet et de la bureautique, touche désormais aux systèmes industriels. L'une de nos principales recommandations visait à augmenter les moyens et les effectifs de l'ANSSI, qui ne comptait que 100 personnes à sa création en 2009. Or, l'actualité ne cesse de nous rappeler l'importance d'assurer la protection des systèmes d'information les plus sensibles face aux attaques informatiques, qu'il s'agisse d'espionnage massif, d'actions de déstabilisation, voire carrément de sabotage : la réalité dépasse toujours la fiction ! Cela vaut naturellement pour l'Etat mais aussi pour les opérateurs d'importance vitale, opérant dans des secteurs comme l'énergie ou les transports. C'est un secteur dans lequel avec peu de moyens, on peut faire des dégâts immenses.

La cyberdéfense a été consacrée comme l'une des premières priorités par le Livre blanc et la Loi de programmation militaire de 2013 qui ont programmé une augmentation régulière des moyens et des effectifs de l'ANSSI, des armées et de la DGA consacrés à la cyberdéfense.

En particulier, les effectifs de l'ANSSI vont atteindre 500 agents en 2015, et 600 en 2017, soit une moyenne de 50 recrutements par an. La sensibilisation des ministères continue, et une circulaire du Premier ministre de juillet 2014 a fixé des règles de protection des systèmes d'information dans une « Politique de sécurité des systèmes d'information de l'Etat ». Même si je dois avouer devant vous que la prise de conscience et les moyens consacrés varient du tout au tout, entre le ministère de la défense, très mobilisé avec son état-major cyber, son « pacte cyber » et ses exercices « Defnet » et certains autres ministères, -je ne parle pas du ministère de l'économie et des finances qui a subi une attaque en 2011 et découvert à cette occasion qu'il fallait se prémunir- qui en sont à peine à la prise de conscience. Oui, il y a des risques par exemple dans le domaine de la santé : et pas que pour la protection du secret des données médicales ! Il suffit de dire -simple exemple- que les instruments de radiologie, par exemple, sont opérés via des applications Internet, pour le mesurer !!! On progresse, mais lentement, car les moyens sont sous contrainte, et la sécurité informatique peine parfois à émerger comme une priorité.

La France est aussi le premier pays au monde à s'être dotée d'un cadre juridique contraignant pour les opérateurs d'importance vitale. De nouveaux pouvoirs ont été confiés à l'ANSSI par la loi de programmation militaire, avec une obligation de notifier les incidents informatiques importants ou l'obligation de réalisation d'audits réguliers. Il s'agit d'un changement majeur : jusqu'alors, l'ANSSI avait un rôle essentiellement de conseil et d'alerte. Désormais, elle dispose de pouvoirs d'action étendus. Il s'agit de la défense de nos intérêts économiques.

Comme l'a confirmé lors de son audition le directeur de l'ANSSI, des arrêtés sectoriels (publics ou classifiés), en préparation, préciseront les obligations des opérateurs. Guillaume Poupard nous a confirmé qu'ils seront publiés, pour l'essentiel, courant 2015, même si c'est un travail important à réaliser. Les arrêtés prendront en compte la spécificité de chaque secteur voire de chaque sous-secteur et, dans certains cas même, de l'opérateur lui-même. Les premiers groupes de travail dédiés à la préparation de ces règles de sécurité ont été lancés mi-octobre 2014 pour les secteurs de l'énergie (électricité et gaz) et des communications électroniques. Je tiens à souligner que la démarche me paraît intelligemment menée : pour ne pas obérer la compétitivité de nos entreprises, les règles envisagées sont discutées avec les opérateurs, et elles seront, dans toute la mesure du possible, complémentaires et cohérentes avec les obligations préexistantes, notamment dans le code des communications électroniques. Je me félicite donc que nos préconisations aient été suivies d'effets, malgré un contexte budgétaire difficile et un vivier de recrutement assez limité en raison du manque d'ingénieurs formés : cela vaut pour la DGA, l'ANSSI, le ministère de la défense et les opérateurs d'ailleurs ; la pénurie se profile d'ici deux ans si nous n'accentuons pas notre effort de formation dans ce domaine. Nous avons vraiment, avec l'ANSSI, un beau modèle « à la française », qui me parait efficace.

Je mentionne rapidement le « plan 33 » qui vise à constituer une filière industrielle d'entreprises de confiance, groupes mais aussi PME (je ne parle pas du mal français qui veut qu'une PME ait le choix entre se faire racheter ou disparaitre !) et qui est soutenu par l'ANSSI : nous avons déjà eu l'occasion de l'évoquer à la commission, il s'agit d'un acte de politique industrielle fort, dans un secteur où notre pays a beaucoup d'atouts et d'entreprises innovantes. C'est un potentiel d'emplois et de développement industriel.

M. Jean-Pierre Masseret, co-rapporteur. - Je partage les observations de Jean-Marie Bockel. La cyberdéfense peut être un fort levier de développement économique, imbriquant recherche et PME, au profit de nos territoires. Je parle en connaissance de cause puisque le LORIA, laboratoire lorrain de recherche en informatique, à Nancy, est ainsi le plus performant au monde dans son domaine.

Le SGDSN est, au coeur de l'Etat, le lieu de la préparation des arbitrages en matière de défense et de sécurité. Il a ainsi par exemple assuré depuis septembre le secrétariat de plus d'une dizaine de conseils restreints de défense, réunis pour décider des interventions de la France au Mali, en Syrie, en Centrafrique, ou en Irak.

Le SGDSN dispose d'un budget pour 2015 de 243 millions d'euros de crédits de paiement, dont 94 millions seront transférés vers le ministère de la défense pour des actions aussi sensibles que la modernisation des produits de sécurité gouvernementaux, les « chiffreurs souverains », le programme de cryptophonie de nouvelle génération, ou les besoins en capacités techniques interministérielles. Louis Gautier a évoqué l'autre jour devant notre commission son rôle pour la préparation du plan Ebola, publié lundi dernier, et qui vient d'être adressé aux Préfets et aux Agences régionales de santé. Il définit une stratégie globale et graduée de prévention et de lutte, dans des domaines aussi divers que le domaine sanitaire, bien sûr, mais aussi la continuité de l'activité économique. Le SGDSN coordonne aussi la future réponse tant capacitaire que juridique pour la protection des installations nucléaires, qui font aujourd'hui l'objet de survols systématiques par des drones. Les travaux se poursuivent notamment sur le statut juridique des installations nucléaires et sur la création d'une éventuelle infraction spécifique en cas d'intrusion.

L'IHEDN fabrique de la connaissance et de la culture de défense. En 2013, l'IHEDN a formé et sensibilisé près de 2 000 personnes dont plus de 600 jeunes. Le projet d'établissement 2020, qui nous a été présenté par son directeur, nous convient : il donnera priorité à la formation des jeunes professionnels ainsi qu'au renforcement des actions en région. Ce projet fixera également les objectifs de modernisation de l'organisation et de rationalisation de la gouvernance de l'Institut compte tenu de la baisse des subventions (le budget total est d'environ 10 M€). L'INHESJ est chargé de formation, veille et analyse stratégique sur la sécurité intérieure et la justice. Son budget (également autour de 10 M€) est lui aussi en baisse. La subvention des deux instituts diminue de 2% en 2015. L'IHEDN et l'INHESJ sont engagés dans un programme de mutualisation des fonctions de soutien et de renforcement des synergies pédagogiques, qui s'est en 2014 par la mise en oeuvre d'une convention cadre. La création d'une agence comptable commune est ainsi à l'étude.

Enfin, deux lignes de crédits du programme 129 sont relatives au renseignement :

- celle des fonds spéciaux, pour lesquels les documents budgétaires sont discrets, si ce n'est qu'ils en précisent le montant global (50,2 millions d'euros) et les principaux services attributaires (le GIC, groupement interministériel de contrôle, chargé de la mise en oeuvre des interceptions de sécurité relevant de la loi de 1991, et la DGSE). Ces fonds sont contrôlés par la Commission de vérification des fonds spéciaux, qui a été placée par la loi de programmation militaire au sein de la délégation parlementaire au renseignement, et présidée cette année par le Président de notre commission ;

- deuxième ligne de crédits, certes modeste, intéressant le renseignement, ce sont les crédits de l'Académie du renseignement, (400 000 euros de crédits de fonctionnement et 850 000 euros de charges de personnel). En formant ensemble tous les cadres des services de renseignement, l'Académie contribue au quotidien, et de façon aussi pragmatique qu'efficace, à la création d'une véritable « Communauté du renseignement », dont elle est, avec le Coordonnateur national, en quelque sorte le symbole.

Pour résumer : des crédits en hausse pour la cyber défense, et donc le SGDSN, des Instituts qui marchent bien, et dont la rationalisation engagée ne doit toutefois pas conduire à descendre sous un indispensable seuil-plancher. En conclusion, nous ne pouvons que vous proposer de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à la sécurité et à la défense nationale au sein des crédits du Premier ministre (programme 129), et par conséquent à la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Quelles mesures prendre pour faire face à la pénurie que vous évoquez d'ingénieurs formés en cyber sécurité ?

M. Jean-Marie Bockel co-rapporteur. - L'Etat peut et doit donner une impulsion, faire passer des messages aux différentes écoles et lieux de formation concernés sur l'intérêt qu'ils ont à former des ingénieurs dans ce secteur, compte tenu des besoins et des débouchés. Sachons saisir cette opportunité.

M. Robert del Picchia, - Certains anciens « hackers » peuvent parfois présenter un profil intéressant pour le recrutement...

M. Jean-Marie Bockel co-rapporteur. - L'ANSSI a besoin de profils très qualifiés.

M. Jean-Pierre Masseret, co-rapporteur. - Le ministère de la défense constitue un pôle cyber en Bretagne, 1 milliard d'euros de crédits y seront consacrés sur la durée de la programmation. En tant que Président de la région Lorraine, je mesure tout l'intérêt de disposer d'un centre d'excellence comme le LORIA, dans le domaine civil, dont la région est d'ailleurs partenaire.

M. André Trillard. - Il est parfois difficile à certains services du ministère de la défense d'attirer des talents en cyber sécurité, avec des salaires qui sont parfois en dessous des offres dans le privé ou dans d'autres administrations.

M. Jean-Marie Bockel co-rapporteur. - L'ANSSI est attractive sur le marché des jeunes talents ; la fidélisation est plus difficile, mais, après tout, cela favorise l'essaimage d'une culture cyber dans l'économie. La création d'une filière, avec des allers-retours entre privé et public, n'a que des avantages. Pour les Ecoles et Universités, c'est un jeu gagnant-gagnant d'enrichir leur offre de formation en la matière car, encore une fois, il y a des débouchés.

M. Daniel Reiner. - La loi de programmation militaire a permis des avancées importantes pour progresser dans cette culture de la confiance qui est indispensable. Il était nécessaire en particulier de prévoir de partager l'information sur les attaques. Quel est le rôle de l'OTAN en matière de cyber défense ? Un partage entre alliés est-il envisageable ? Quel est le rôle du Centre d'excellence de cyberdéfense de l'OTAN (CCDCOE) déployé en Estonie ?

M. Jean-Marie Bockel, co-rapporteur. - Nous nous heurtons à un problème de mentalités. Hier, quand un problème était décelé, la réaction était de ne pas en parler, en pensant -ce qui était d'ailleurs parfois vrai- que le révéler serait se pénaliser. Il faut raisonner à l'inverse : être attaqué, c'est avoir de la valeur ; détecter l'attaque, c'est être en capacité de le faire, dans un monde où l'attaque se banalise. Plusieurs attaques récentes chez des industriels ont duré des mois, voire des années, avant qu'on ne s'en aperçoive ! Plus vite on réagit, plus on limite les dégâts.

Le centre de l'OTAN de Tallin pourrait en quelque sorte être comparé à un « think tank » : il faut y participer, il est très utile d'établir des règles du jeu, d'impulser un état d'esprit commun, y compris d'ailleurs dans la dimension juridique. Dans notre rapport de 2012 nous avions toutefois relevé quelques anecdotes qui montraient que la culture de la protection n'était pas très élevée au sein même du Secrétariat général de l'Alliance ! La situation s'améliore, mais la principale difficulté reste le nombre de pays concernés. Certains de nos partenaires européens ne sont pas encore assez sensibilisés sur cette question. La difficulté du partage dans ce cas est que la sécurité de l'ensemble dépend de celle du maillon le plus faible...

Je pense personnellement qu'il sera nécessaire d'établir des règles internationales -pourquoi pas sous l'égide de l'ONU ?- car, même si elles ne sont pas appliquées immédiatement, elles auront tracé les limites. Tout pays les franchissant sera alors exposé à la sanction de l'opinion publique, car nous sommes dans un monde où tout finit toujours par se savoir : ce n'est pas neutre.

M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La loi de programmation militaire a instauré une obligation de déclaration pour les opérateurs d'importance vitale : c'est une étape importante.

M. André Trillard. - La DPSD, direction de la protection au ministère de la défense, est dans la même problématique. On parle rarement de nos entreprises pourtant ultra-compétentes dans ce domaine, je pense à Dassault Systèmes par exemple...

M. Jean-Marie Bockel, co-rapporteur. - J'évoque quant à moi fréquemment nos grands champions -car nous avons la chance d'en avoir encore !- et qui contribuent d'ailleurs parfois à l'émergence de PME. Dassault Systèmes est un exemple, on pourrait aussi parler d'Alcatel Lucent, ou encore de Thalès.

À l'issue de ce débat, la commission décide, à l'unanimité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » dans le projet de loi de finances pour 2015.

La séance est levée à 11 h 40.

- Présidence de M. Christian Cambon, vice-président -

La séance est ouverte à 14 h 30.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Programme « Diplomatie culturelle et d'influence » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de MM. Jacques Legendre et Gaëtan Gorce sur le programme 185 - Diplomatie culturelle et d'influence -de la mission « Action extérieure de l'Etat » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Jacques Legendre, co-rapporteur. - Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », le programme 185 regroupe les crédits consacrés à l'action culturelle extérieure, à la promotion de la langue française, la coopération scientifique et universitaire, l'enseignement français à l'étranger et au tourisme.

Pour 2015, il est doté de 745,51 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, en augmentation de 20 millions d'euros (soit +2,7 %) par rapport à 2014. Toutefois, cette hausse est due à l'intégration de la subvention à l'agence de développement touristique de la France Atout France (soit 30,38 millions d'euros) ainsi que de la masse salariale (3,8 millions d'euros) correspondant aux 38 emplois que l'Etat met à disposition de l'opérateur, soit un total de 34,18 millions d'euros, conséquence de l'élargissement du périmètre de compétences du ministère des affaires étrangères et du développement international (MAEDI) à la promotion du tourisme depuis avril 2014.

A périmètre constant, les crédits de ce programme s'élèvent à 711,45 millions d'euros, en diminution de 1,94 %. Les crédits de titre 2 s'élèvent à 80,8 millions d'euros, en légère hausse par rapport à 2014 (+ 1 million d'euros).

Ce programme est placé sous la responsabilité de la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats. Il est mis en oeuvre par le réseau culturel et de coopération, avec l'appui de plusieurs opérateurs : l'Institut français pour l'action culturelle, l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), Campus France pour l'accueil des étudiants étrangers et Atout France, dernier venu, pour la promotion du tourisme.

Dans un premier temps, je vous commenterai les crédits destinés à l'action culturelle extérieure, à la promotion de la langue française et au tourisme. Puis mon collègue Gaëtan Gorce consacrera son propos à l'attractivité de l'enseignement supérieur français, à la coopération scientifique et au réseau français d'enseignement à l'étranger.

Environ 88,5 millions d'euros seront consacrés en 2015 à l'action culturelle extérieure (hors crédits de promotion de la langue française, que je mets à part), un montant en diminution par rapport à 2014. Sur cette enveloppe, 74 millions d'euros sont des crédits de soutien, qui comprennent notamment la dotation de fonctionnement aux instituts français, c'est-à-dire les établissements à autonomie financière rattachés aux ambassades (cette dotation augmente de 2 millions d'euros, pour atteindre 37,65 millions d'euros) et la dotation de fonctionnement à l'Institut français, opérateur de l'action culturelle extérieure, qui s'établit à 30 millions d'euros en 2015, en baisse de 9,5 millions d'euros par rapport au montant inscrit l'année dernière ; néanmoins, ce montant qui avait été diminué en gestion du fait de l'abandon du projet de rattachement du réseau culturel ; en pratique, la subvention ne baisse que de 0,6 million d'euros, soit 2,1%, ce qui est conforme la norme de diminution fixée par Bercy pour tous les opérateurs de l'Etat. Le reste, soit environ 14,5 millions d'euros, correspond à des crédits d'intervention destinés au financement d'une grande variété d'actions et de projets (expositions, salons, festivals, soutien à des associations locales, études...), mis en oeuvre principalement par les instituts français. On le voit, il s'agit de moyens limités et les instituts français, comme l'Institut français, doivent s'efforcer de trouver des partenariats et des cofinancements pour compléter ces crédits d'intervention qui jouent avant tout un rôle de levier.

En ce qui concerne l'Institut français et le réseau culturel public, je voudrais maintenant revenir sur un projet auquel j'étais personnellement attaché et qui n'a malheureusement pas abouti, qui était le rattachement du réseau des instituts français à l'opérateur Institut français. J'avais porté ce projet quand j'étais président de la commission des affaires culturelles, avec notre ancien collègue Josselin de Rohan, alors président de la commission des affaires étrangères du Sénat. Tel que nous l'avions conçu, l'Institut français avait vocation à prendre la tête de ce réseau, qui devait ainsi se rapprocher du modèle de British Council ou du Goethe Institut. Malheureusement, l'expérimentation, qui a été conduite entre 2012 et 2013 avec une douzaine de postes, a été suspendue l'année dernière et la décision a été prise d'abandonner ce projet, plusieurs rapports ayant mis en avant son coût (plus de 50 millions d'euros) et des difficultés pratiques, notamment le fait que les instituts français n'interviennent pas seulement en matière de coopération culturelle mais travaillent aussi pour le compte d'autres opérateurs (Campus France, France Expertise Internationale). Je peux l'entendre, mais je regrette que l'expérimentation ait été réalisée sur une période aussi courte (18 mois alors qu'elle était initialement prévue sur 3 ans) et pendant laquelle s'est déroulée parallèlement une autre réforme, à savoir la fusion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et des instituts français, ce qui n'a pas simplifié les choses. J'ai le sentiment que cette réforme n'a pas été bien comprise par une partie du réseau diplomatique.

Le résultat est que l'Institut français, qui était en quelque sorte « programmé » pour absorber le réseau, qui s'était doté des outils administratifs et comptables pour y faire face, se retrouve à la fois avec une structure inutilement lourde à gérer, et en manque de missions, même si le ministère lui a promis un nouveau positionnement. L'élaboration, que nous attendons, d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM), doit être l'occasion de redéfinir ces missions, ce qui devrait conduire, nous le souhaitons, à conforter son rôle de stratège. Ce qui est positif, c'est que l'Institut français s'est installé dans le paysage, a désormais une image mondiale grâce à une signalétique partagée avec les instituts français et se trouve en relation permanente avec ces derniers, que ce soit pour de l'assistance technique, de la formation ou pour la mise à disposition d'informations via des plateformes numériques.

D'un montant d'environ 22 millions d'euros, les crédits destinés à la promotion de la langue française sont en augmentation (+5 %). 7 millions d'euros sont destinés au réseau des Alliances françaises : 1,35 million d'euros pour la Fondation Alliance Française et 5,67 millions d'euros pour les alliances françaises locales qui, je le rappelle, ont le plus souvent un statut associatif. Ces alliances françaises locales, qui sont environ 800, sont de taille et d'action très variables. Seules 385 d'entre elles sont conventionnées avec l'Etat et perçoivent à ce titre des subventions. Mais l'essentiel de leurs ressources provient des cours de français qu'elles dispensent et dont la progression est très dynamique. Le reste des crédits consacrés à cette politique finance divers programmes et activités portés par les autres acteurs du réseau culturel et divers partenaires du ministère. Je rappelle qu'avec 220 millions de locuteurs francophones, le français est aujourd'hui la neuvième langue parlée dans le monde, mais reste souvent la deuxième langue de travail dans les grandes organisations internationales comme l'ONU. La question de sa place dans le monde et de son éventuel déclin est un sujet sensible, très débattu, qui fait l'objet d'appréciations divergentes. Ce qui est certain, c'est qu'il s'agit d'un vecteur d'influence à ne pas négliger. Comme l'a rappelé avec force M. Jacques Attali lors de sa récente audition par notre commission, la langue n'est pas seulement un vecteur culturel, c'est aussi un vecteur d'influence économique.

Pour finir, je dirai un mot du tourisme, dont la promotion fait désormais partie de ce programme. Je dois avouer que l'introduction d'un volet économique dans ce programme à dominante culturelle et scientifique, m'a un peu surpris au départ. On nous a expliqué que dans le cadre d'une « diplomatie globale », le réseau de coopération et d'action culturelle devait, tout comme le réseau diplomatique et consulaire, être mis au service du développement économique de la France et de son attractivité. Concernant le tourisme, la directrice générale de la mondialisation a fait valoir lors de son audition qu'il pouvait s'articuler avec l'action culturelle extérieure à travers la promotion du patrimoine français, par exemple à travers des partenariats entre l'Institut français et les grands établissements culturels comme le Château de Versailles ou le Musée d'Orsay. Les crédits consacrés au tourisme dans le programme 185 sont exclusivement destinés au versement de la subvention de fonctionnement d'Atout France, laquelle représente environ la moitié du budget de l'opérateur, l'autre moitié provenant des collectivités territoriales. Chargé de la promotion de l'image de la France à l'étranger, Atout France est un groupement d'intérêt économique présent dans 31 pays, qui compte en tout 400 agents. Comme tous les opérateurs, il voit sa subvention baisser d'année en année, ce qui n'est pas sans poser problème, comme l'a souligné son directeur général, que nous avons auditionné : compte tenu des restructurations continues qu'il a subies depuis dix ans, Atout France ne dispose plus vraiment de marges d'optimisation et est contraint de trouver toujours plus de financements extérieurs. Alors que les flux mondiaux de touristes devraient doubler d'ici 2030, la France, première destination touristique mondiale, espère en capter une partie significative et faire progresser la fréquentation de 85 à 100 millions de visiteurs étrangers. Mais les défis à relever sont nombreux : l'attractivité des territoires est très inégale, le parc hôtelier s'est dégradé en dehors des grandes villes, la restauration ne tient plus toutes ses promesses, au pays de la haute gastronomie... L'enjeu économique est important puisque le tourisme représente aujourd'hui 7 % du PIB, 2 millions d'emplois directs et indirects et une contribution de 12 milliards d'euros à la balance des paiements.

M. Gaëtan Gorce, co-rapporteur. - Concernant l'attractivité de l'enseignement supérieur français et la recherche, les crédits sont en progression à 106 millions d'euros, soit +5%. Sur cette enveloppe, 72,3 millions d'euros sont destinés à promouvoir l'enseignement supérieur français vis-à-vis de l'extérieur et 33,73 millions d'euros sont consacrés à la recherche.

La politique en faveur de l'attractivité de notre enseignement supérieur repose pour l'essentiel sur le versement de bourses aux étudiants étrangers - environ 15 000 par an -. Les crédits consacrés à ces bourses sont en augmentation à 57,6 millions d'euros, soit 5 % de plus que l'année dernière, après une longue période de diminution puisque cette dotation représentait 105 millions d'euros il y a une dizaine d'années. Le deuxième dispositif contribuant à l'attractivité de l'enseignement supérieur français est l'accueil des étudiants étrangers par l'intermédiaire de Campus France, établissement public créé il y a deux ans. Campus France se voit verser une subvention de fonctionnement d'environ 4 millions d'euros par le programme 185, subvention à laquelle est appliquée cette année une réduction de 2 %. La France accueille 295 284 étudiants étrangers, un nombre en progression régulière (+30 % en dix ans). Ces étudiants représentent 12 % de l'effectif des étudiants en France et 7 % des étudiants étrangers accueillis en dehors de leur pays, la France étant en troisième position au plan mondial pour le nombre d'étudiants étrangers accueillis, derrière les Etats-Unis et le Royaume-Uni et désormais devant l'Australie, notre principal concurrent dans ce classement, qui attire pour l'essentiel des étudiants venus d'Asie. Les deux premiers pays d'origine des étudiants étrangers en France sont le Maroc (32 000 étudiants) et la Chine (30 000 étudiants). Ce dernier pays, qui est, avec l'Inde et la Corée du Sud, l'un des plus grands exportateurs d'étudiants, étant en train d'infléchir sa politique pour devenir un pays d'accueil des étudiants étrangers. Les étudiants étrangers accueillis en France sont principalement du niveau doctorat et master, 41 % des doctorants en France étant étrangers. Trois quarts d'entre eux sont à l'université et un quart dans les grandes écoles. Les spécialités choisies sont d'abord les sciences puis les matières se rapportant à l'administration et à la gestion. Au total, concernant la politique d'attractivité, on retiendra une progression relative des crédits destinés aux bourses et une légère baisse de la dotation destinée à Campus France, dans un contexte qui reste marqué par l'augmentation du nombre d'étudiants étrangers en France.

Les moyens consacrés à la recherche scientifique représentent une enveloppe de 33,73 millions d'euros, en légère progression (+1 million d'euros). Ils servent à financer les 27 Instituts français de recherche à l'étranger (IFRE), dont la dotation de fonctionnement est reconduite, des bourses, des programmes de coopération (dits Partenariats Hubert Curien) dont le montant est également inchangé et différents partenariats.

Enfin, j'évoquerai notre réseau d'enseignement à l'étranger, qui représente la plus grosse enveloppe de ce programme : 408,34 millions d'euros, en réduction de 2%, malgré l'extension de ce réseau (+10 établissements en un an). Celui-ci compte 494 établissements répartis dans 135 pays, qui relèvent soit de la gestion directe de l'AEFE, soit d'une convention ou d'un partenariat. Le nombre d'élèves accueillis est également en progression : 327 000, dont un tiers de Français, à la rentrée 2014, soit 8 000 de plus que l'année dernière. Les résultats de ces établissements sont particulièrement satisfaisants, avec un taux de résultat au baccalauréat de près de 95, 14 000 à 15 000 bacheliers en sortant chaque année, dont environ la moitié rejoint l'enseignement supérieur en France.

La dotation de l'AEFE, agence en charge de ce réseau d'enseignement, baisse cette année, après une diminution significative l'année dernière. Cet opérateur devrait prochainement nous transmettre la nouvelle convention d'objectifs et de moyens (COM) qu'elle signera avec l'Etat.

Nous proposons d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits, au regard des différentes actions entreprises, tout en restant vigilants sur leur évolution.

Mme Michelle Demessine. - Je veux appuyer les propos du rapporteur concernant le budget d'Atout France, compte tenu des responsabilités que j'ai exercées dans le domaine du tourisme. Ce budget est très important, Atout France étant l'ossature de la politique en faveur du tourisme en France, activité qui, je le rappelle, fait vivre de nombreux territoires et de nombreux commerces une grande partie de l'année et qui a l'avantage de ne pouvoir être délocalisée. Or, les dotations allouées à cette politique ont diminué de 30 % depuis 14 ans. Il ne faut pas baisser la garde dans ce domaine, même si la fréquentation touristique progresse. La France fait toujours rêver mais la concurrence est sérieuse. En baissant la contribution financière de l'Etat, on empêche d'autres partenaires de contribuer, non seulement les collectivités territoriales mais aussi le secteur privé, compte tenu de l'effet de levier. Je rappelle qu'un euro investi en la matière rapporte 9 euros.

Mme Christiane Kammermann. - Les subventions versées aux alliances françaises locales sont très insuffisantes. Vous avez indiqué que le français était désormais la neuvième langue parlée dans le monde, j'aimerais savoir depuis quand. Il est vrai que sa place régresse beaucoup au profit de l'anglais. Concernant notre réseau d'enseignement à l'étranger, si les résultats au baccalauréat sont en effet excellents, il faut souligner que de nombreux jeunes qui en sont issus ne reviennent pas en France, mais partent aux Etats-Unis où les études universitaires sont plus faciles.

Mme Bariza Khiari. - J'approuve les propos de ma collègue Michelle Demessine et du rapporteur. Le directeur général d'Atout France, M. Christian Mantéi, a réussi la fusion d'organismes très différents, dont les métiers vont de l'administration à l'ingénierie et à la promotion du tourisme.  Il a réalisé les économies d'échelle attendues, mais désormais Atout France est « à l'os ». Le tourisme est une activité économique importante, à laquelle il faut prêter attention. La France reste la première destination touristique mondiale mais n'est pas la première pour les recettes touristiques. Il nous faut progresser dans ce domaine, de même qu'il nous faut investir dans l'hôtellerie, la restauration et toute la chaîne de l'accueil.

M. Robert del Picchia. - Les résultats des lycées français à l'étranger sont incontestablement excellents, mais c'est aussi parce qu'au niveau du bac, ne restent que les meilleurs élèves, les autres ayant quitté ces établissements pour rejoindre le système scolaire local. Je regrette la diminution de la subvention de fonctionnement destinée à l'AEFE, alors même que le nombre d'enfants scolarisés augmente. Cette baisse va peser sur les familles qui financent déjà plus de la moitié du fonctionnement de l'enseignement français à l'étranger. Certaines familles ne peuvent plus mettre leurs enfants dans ces établissements compte tenu du coût que cela représente, comme à New York. En matière d'enseignement, je constate qu'il y a de moins en moins d'expatriés et de plus en plus de résidents. A l'époque du service militaire obligatoire, les professeurs mis à disposition dans le cadre du Volontariat du Service National à l'Étranger (VSNE) apportaient du sang neuf pour un faible coût. Les établissements pâtissent aujourd'hui d'un manque de renouvellement de leurs enseignants, qui sont de plus en plus éloignés de l'enseignement dispensé en France. Il faudrait faire venir de jeunes enseignants, nouvellement formés, par exemple sous le statut de Volontaire international en entreprise (VIE).

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Le problème est que les recteurs refusent de laisser partir les enseignants à l'étranger. Il faudrait sensibiliser le ministère de l'éducation nationale à cette question.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Je rappelle que l'accueil des élèves étrangers, à côté des élèves français, fait partie des missions fondamentales de notre réseau d'enseignement à l'étranger et contribue à notre politique d'influence. La baisse de la dotation de l'AEFE n'aura pas d'impact sur l'enseignement ni sur l'aide à la scolarité à laquelle 125,5 millions d'euros seront consacrés en 2015. Elle ne portera que sur le fonctionnement. Il convient de se féliciter de l'intégration du tourisme et du commerce extérieur dans le champ de compétences du MAEDI et du regroupement des différents opérateurs, cela donne plus de cohérence et de visibilité à notre réseau diplomatique et renforce notre capacité d'influence. De la même manière, je me réjouis que se développent actuellement les réseaux d'anciens élèves des établissements français à l'étranger et d'anciens étudiants étrangers en France, qui seront autant de relais potentiels pour notre diplomatie d'influence.

M. Jacques Legendre, co-rapporteur. - Il faut effectivement que nous soyons attentifs à la baisse des crédits alloués à Atout France, compte tenu de l'effet de levier que ceux-ci exercent, dans le contexte d'une concurrence de plus en plus vive. Il faudrait pouvoir lui attribuer des moyens équivalents à ceux qu'y consacrent nos concurrents. Je suis convaincu qu'il existe une forte demande de présence française de par le monde. Nous y répondons par notre réseau ainsi que par celui des alliances françaises, dont je rappelle qu'elles ont été au XIXe siècle la première manifestation de l'utilisation de la culture au service de la diplomatie d'influence. Pourtant, si notre implantation est encore importante, nos services manquent de moyens. Il faudrait que nous puissions nous rendre compte sur place des effets de cette situation.

M. Gaëtan Gorce, co-rapporteur. - L'aide à la scolarité, qui se trouve dans le programme 151, augmente de 118 à 125,5 millions d'euros en 2015. La baisse de la dotation de fonctionnement à l'AEFE ne se fait donc pas au détriment de la situation sociale des familles. En ce qui concerne le fonctionnement des lycées et les questions telles que le recrutement, un rapprochement s'opère actuellement entre le MAEDI et le ministère de l'Education nationale. Je partage le point de vue de notre collègue Jacques Legendre sur les moyens consacrés à la politique d'influence. Si la France veut peser, c'est parce qu'elle incarne des valeurs et qu'elle porte un projet politique universel. Dans le monde de demain, qu'on présente souvent comme totalement ouvert, de grandes puissances nationales continueront à exercer leur influence, et la France se doit d'en être, par fidélité à son histoire.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Action extérieure de l'Etat » - Programme « Action de la France en Europe et dans le monde » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Christian Cambon et Mme Leila Aïchi sur les crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'État » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2015.

M. Christian Cambon, rapporteur.- Le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » finance, d'une part, les contributions obligatoires aux organisations internationales et opérations de maintien de la paix dues par notre pays et, d'autre part, l'administration centrale du ministère des affaires étrangères et notre réseau diplomatique, dont je vous rappelle qu'il est, avec 162 ambassades et 16 représentations permanentes, le troisième réseau diplomatique du monde, derrière ceux des États-Unis et de la Chine. Ce programme représente près d'un tiers des crédits et plus de la moitié des emplois dont dispose le Quai d'Orsay. Pour 2015, il est doté par le projet de loi de finances (PLF) d'un plafond d'emplois de 7 920 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et de crédits de paiement à hauteur de 1,8 milliard d'euros.

Par rapport à 2014, ce budget marque une baisse de 2,5 %. Cette évolution reflète l'orientation de la mission « Action extérieure de l'État » dans son ensemble qui, à périmètre constant, voit ses crédits diminuer de 2,1 % l'année prochaine. Selon le projet de loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement, les crédits diminueront de 3 % sur la période du triennal budgétaire 2015-2017 ; et cela malgré la « bosse » financière qu'entraînera, en 2016, le règlement de la plupart des dépenses liées à la 21e Conférence des parties à la convention cadre des Nations-Unies sur les changements climatiques - la « COP 21 » -, qui se tiendra à Paris en décembre 2015. D'ailleurs, un programme spécifique est créé par le PLF 2015 pour retracer ces dépenses liées à la COP 21 ; il est doté de 43 millions d'euros en crédits de paiement, mais 179 millions en autorisations d'engagement.

La baisse des crédits de notre action extérieure, c'est bien sûr une contribution à l'effort budgétaire général, dans un contexte de contrainte forte de nos finances publiques. Cependant, pour le programme 105, cette baisse, l'année prochaine, tient principalement à la diminution attendue des contributions obligatoires aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix.

Ces contributions, en effet, constituent, bon an, mal an, la moitié des charges que supporte le programme 105. Pour 2015, elles justifient une demande de crédits contenue à 794,9 millions d'euros dans le PLF initial, soit 47 millions de moins que cette année (- 5,6 %). Lors de l'examen du PLF à l'Assemblée nationale, sur l'initiative du Gouvernement en seconde délibération, la demande de crédits a même été ramenée à 784,9 millions d'euros
(- 10 millions d'euros), au titre de contribution de la mission « Action extérieure de l'État » au financement des mesures nouvelles ayant résulté du débat de nos collègues députés, et cela, officiellement, « grâce à une meilleure priorisation des dépenses ».

En mettant à part ce dernier aspect, qui paraît sujet à caution, la prévision repose sur l'anticipation de la baisse de la quote-part française au budget de l'ONU et de reports de charges sur l'exercice 2016 en matière d'opérations de maintien de la paix, ainsi que sur une hypothèse de parité euro/dollar.

Il faut se réjouir de la marge d'action ainsi dégagée pour le ministère des affaires étrangères du fait de la réduction de ces dépenses obligatoires. Mais les hypothèses budgétaires qui fondent cette prévision appellent une certaine circonspection ; je n'ose dire : la méfiance.

D'abord, parce que l'hypothèse concernant la parité euro/dollar, selon toute vraisemblance, devra être révisée, eu égard à la récente évolution du taux de change. Le PLF 2015, en effet, est bâti sur l'hypothèse de 1,36 dollar pour un euro ; mais, à la mi-novembre 2014, le taux de change s'établit à hauteur de 1,25 dollar pour un euro... C'est d'ailleurs un problème qui affecte les dépenses du ministère des affaires étrangères au-delà des seules contributions internationales, puisque sont payés en devises, en particulier en dollars ou dans des monnaies liées au dollar, non seulement les trois quarts de ces contributions, mais aussi 45 % des dépenses de fonctionnement du réseau et 30 % des loyers à l'étranger ; de même, la rémunération des agents en poste à l'étranger doit être ajustée, afin de préserver leur pouvoir d'achat, en fonction des variations de change et de l'inflation constatée dans les différents pays. Or, depuis le printemps dernier, l'euro s'est réorienté à la baisse par rapport au dollar : c'est une bonne chose pour nos exportations, mais pas pour le budget des affaires étrangères !

Deuxième facteur d'incertitude : le nouveau barème onusien des contributions obligatoires. Celui-ci, qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2015, résultera d'une négociation qui reste encore à mener à bien d'ici la fin de l'année. La France, dans ce cadre, souhaite une répartition des quotes-parts nationales qui reflète plus équitablement le poids des économies des États membres des Nations-Unies, en particuliers pour ce qui concerne les pays émergents : c'est très bien, mais, par nature, le résultat de cette négociation est aléatoire. L'hypothèse sur laquelle est fondée le PLF, à cet égard, revient donc à tenir pour acquis quelque chose d'encore incertain.

Enfin, un mot sur les reports à 2016 de charges liées à des opérations de maintien de la paix prévues en 2015. Certains de ces reports seront le fait des Nations Unies elles-mêmes, pour des raisons d'ordre technique liées au changement de barème ; mais d'autres reports sont un choix du gouvernement français, qui s'appliquera à des appels de charges devant être reçus fin 2015. Même si ces reports entraînent effectivement un moindre besoin de financement en 2015, ils constituent, par définition, non pas une économie, mais un simple différé de paiement ; une forme de « tour de passe-passe » budgétaire, en somme. Du reste, il est difficile de savoir quelles nouvelles opérations, l'année prochaine, devront être financées en urgence.

Pour le reste, la prévision budgétaire du programme 105 pour 2015 résulte d'orientations qui nous paraissent inégalement pertinentes. Il y a de louables efforts en matière de déflation des emplois et de réduction des dépenses de personnel, même si nous sommes de plus en plus « à l'os » en ce domaine ; ma collègue Leila Aïchi reviendra sur cet aspect, tout à l'heure. Je voudrais mentionner deux aspects plus critiquables.

Il s'agit d'abord de la regrettable diminution des crédits de notre coopération de sécurité et de défense, qui se poursuit. Cette action, qui associe les enjeux de sécurité à ceux du développement, est pourtant importante, en termes d'influence internationale. Mais, chaque année, elle s'avère utilisée comme une variable d'ajustement budgétaire. Ainsi, la prévision de 30,6 millions d'euros affectés à cette action pour l'année prochaine marque une baisse de 3,6 % par rapport à cette année, et fait suite à une baisse déjà constatée à hauteur de 4,3 % cette année par rapport à l'année dernière. Cette chute des moyens en la matière constitue, au premier chef, une entrave à la capacité de la France de faire émerger en Afrique des forces de sécurité autochtones.

Or cette orientation ne paraît pas cohérente avec les ambitions affichées. En particulier, elle n'est pas en ligne avec les conclusions du sommet de l'Élysée de décembre 2013, qui a retenu comme autant de priorités la lutte contre le terrorisme et les trafics transnationaux au Sahel, la sécurité maritime dans le golfe de Guinée et la montée en puissance de l'architecture africaine de paix et de sécurité. Elle n'est pas davantage en phase avec l'implication de nos forces armées dans la bande sahélo-saharienne, notamment au Mali, en opérations extérieures. À cet égard, comment expliquer que les crédits consacrés à la prévention et à la consolidation des capacités de sortie de crise de nos partenaires africains, pourtant modestes, soient continûment diminués ? Il y a là une forme de contradiction de la politique étrangère française sur laquelle il faudra interroger le Gouvernement.

Un second point de critique importante tient au modèle de gestion immobilière que met en oeuvre le ministère des affaires étrangères.

Il est vrai que cette gestion est dynamique, comme en témoignent, en particulier, la mutualisation des implantations engagée avec l'Allemagne, ou la réduction du format des résidences diplomatiques pratiquée dans les villes où la France dispose de plusieurs représentations. Le ministère des affaires étrangères, dans ces domaines, a réalisée de bonnes opérations, ces dernières années et ces derniers mois encore.

Toutefois, le problème de cette gestion - notre commission l'a régulièrement relevé, comme la commission des finances ou la Cour des comptes -, c'est qu'elle fait dépendre l'entretien des bâtiments des recettes de cessions d'immeubles. Ce modèle, en termes économiques, n'est pas vertueux : il revient à faire financer des dépenses de fonctionnement par des recettes patrimoniales, ce qui tend à appauvrir le patrimoine de l'État.

De plus, ce système est en voie d'essoufflement. Certes, d'importants produits de cession sont encore escomptés pour cette année et l'année prochaine : à hauteur de 150 millions d'euros cette année, compte tenu de la vente de logements à New York, dont la résidence de notre représentant permanent auprès de l'ONU pour près de 51 millions d'euros ; et, l'année prochaine, à hauteur de 233 millions d'euros, du fait notamment de la vente envisagée de notre vaste campus diplomatique en Malaisie. Mais les ventes « faciles » auront bientôt toutes été réalisées !

Au demeurant, le financement ainsi assuré reste insuffisant : il est de 11 millions d'euros, en 2014, pour l'entretien du parc situé à l'étranger, mais ce niveau de crédits ne correspond qu'au plancher des besoins estimés pour le maintien en état d'un patrimoine de plus de 2 000 bâtiments qui représentent, globalement, une surface de 2 millions de mètres carrés, et qui s'avèrent parfois très dégradés. Selon certaines estimations, le besoin réel serait de l'ordre de 30 millions d'euros par an.

Dans ce contexte, pour les produits de cession des biens à l'étranger qui, selon le droit en vigueur, devraient être soumis, à partir de l'année prochaine, à un prélèvement de 30 % au titre du désendettement, le PLF 2015 introduit un plafonnement de cette contribution, à hauteur de 25 millions d'euros par an, pour 2015, 2016 et 2017 ; le ministère conservera, pour le reste, l'intégralité des produits. Par ailleurs, une « re-budgétisation » partielle de l'entretien « lourd », sur le programme 105, est prévue pour le triennum 2015-2017, avec une cible de 12 millions d'euros en 2017 ; mais l'atteinte de cette cible, bien évidemment, sera fonction de la situation budgétaire générale de l'État.

Ce retour vers un modèle de gestion orthodoxe du point de vue budgétaire, et sain du point de vue économique, serait pourtant la seule manière d'assurer à l'entretien du patrimoine immobilier occupé par le ministère des affaires étrangères la programmation fiable que son état réclame - à la condition, bien sûr, que cette « re-budgétisation » soit assortie de dotations annuelles à la hauteur du besoin. C'est la direction qu'il faut indiquer au Gouvernement.

Cela étant dit, le PLF 2015 présente l'avantage de préserver les moyens de fonctionnement du réseau diplomatique qui, après tout, constitue l'essentiel du programme 105. Une dotation de 224 millions d'euros est en effet prévue pour le fonctionnement de ce réseau, ce qui représente une augmentation de 1,5 % par rapport à 2014, et fait suite à une augmentation de 5,5 % déjà, cette année, par rapport à 2013. Ces augmentations sont précieuses pour les postes, qui se trouvent soumis à de nombreuses contraintes extérieures de coûts : accroissement des dépenses de prestations de services, augmentation importante du coût de l'énergie, hausse du coût du transport aérien, etc.

Le PLF 2015 préserve aussi les moyens destinés à la sécurisation des postes diplomatiques. Pour ne pas être trop long, je laisse à Leila Aïchi le soin de développer ce point.

Le maintien du caractère de priorité budgétaire ainsi conservé au réseau sera de nature à permettre à celui-ci de poursuivre sa « mue » en cours. Cette « mue », c'est le « recalibrage » des postes - désormais catégorisés, comme vous le savez, en postes « à mission élargies », postes « à missions prioritaires » et postes « de présence diplomatique » ; c'est surtout le redéploiement géographique.

Ce redéploiement est en effet indispensable pour adapter notre outil diplomatique aux évolutions stratégiques, notamment dans les pays émergents. Cependant, la marche est lente : au 1er janvier de cette année, les effectifs étaient encore répartis à plus de 40 % en Afrique et au Moyen-Orient, contre seulement 16 % en Asie, où les enjeux stratégiques et économiques sont pourtant, désormais, majeurs, comme l'a montré notre rapport d'information de juillet dernier, précisément intitulé « Reprendre pied en Asie du Sud-Est ».

Le réseau devrait également pouvoir assumer dans de bonnes conditions la mobilisation qui en est attendue sur le terrain de la « diplomatie économique », comprise comme le soutien aux exportations françaises et la promotion de la destination « France », tant auprès des investisseurs qu'auprès des voyageurs étrangers. Je vous rappelle que le ministère des affaires étrangères, en avril dernier, est en effet devenu « ministère des affaires étrangères et du développement international », avec compétence en matière de commerce extérieur et de tourisme.

On ne peut que se réjouir d'une implication renforcée du ministère des affaires étrangères au service de la compétitivité nationale. Mais il reste quelques aspects à régler.

D'abord, il faudra que l'organisation budgétaire suive la nouvelle architecture gouvernementale. Dans le PLF 2015, la subvention d'Atout France, l'agence de développement touristique de notre pays, est bien imputée à la mission « Action extérieure de l'État », sur le programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » (pour un montant de 30 millions d'euros) ; mais la subvention d'UbiFrance, agence française pour le développement international des entreprises (95 millions d'euros), reste inscrite au sein de la mission « Économie »... De sorte que 75 % des crédits identifiés en faveur de la diplomatie économique relèvent, pour l'année prochaine, non du Quai d'Orsay, mais de Bercy !

Nous avons bien compris que l'essentiel des moyens de la diplomatie économique tient dans une mobilisation du réseau diplomatique (qui dépend du programme 105) et celle du réseau consulaire (qui relève du programme 151), et que cette mobilisation n'est pas quantifiée au plan budgétaire. Mais, précisément, cette absence de quantification - dont les ressources de la comptabilité analytique devraient pourtant autoriser un calcul - est gênante, car elle fait obstacle à la capacité du Parlement d'apprécier, aujourd'hui, l'adéquation des moyens prévus aux objectifs fixés à une politique réputée prioritaire et, demain, l'efficience de l'action conduite en la matière, dont la mesure supposerait de rapporter les résultats aux moyens qui auront été alloués.

Il faudra donc qu'un plus grand effort d'information soit témoigné, à l'avenir, de la part du Gouvernement, pour rendre compte de cette action, en indiquant le plus complètement possible suivant quels objectifs et pour quels coûts elle aura été menée. Du reste, le meilleur indicateur sera l'évolution du solde de notre balance commerciale !

Sur le fond, Leila Aïchi développera sans doute le contenu de notre rapport commun mais, pour ma part, je pense que cette politique de « diplomatie économique » reste à consolider au moyen, principalement, d'un renforcement de l'implication des régions françaises. Les régions représentent en effet des acteurs de premier plan pour le soutien des PME exportatrices ; leur mobilisation constitue donc une clé maîtresse pour redresser notre commerce extérieur. Car ce sont ces PME qui ont besoin de soutien à l'international : les grands groupes savent prendre par eux-mêmes les contacts à l'étranger dont ils ont besoin ! Le dispositif des « ambassadeurs pour les régions », que le Gouvernement a mis en place, va dans ce sens, mais il demeure insuffisant. Les régions doivent être plus amplement et plus systématiquement associées aux initiatives des services de l'État en faveur du développement économique national à l'étranger, notamment pour la préparation et dans la réalisation des déplacements officiels.

Malgré les réserves que je viens d'exposer, c'est sous le bénéfice de ces observations et de celles que va vous présenter Leila Aïchi dans un instant, qu'elle et moi - j'anticipe un peu - émettrons une appréciation globalement positive sur les crédits inscrits dans le PLF 2015 pour le programme 105, notamment parce que ce budget préserve les moyens du réseau diplomatique.

Mme Leila Aïchi, rapporteure. - Comme mon collègue Christian Cambon l'a déjà indiqué, les crédits du programme 105 sont en baisse, dans le PLF 2015 (- 2,5 %), et cette baisse résulte d'abord des hypothèses retenues pour les contributions obligatoires dues par la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix. Je suis moi aussi fort sceptique sur certaines de ces hypothèses, notamment le taux de change entre le dollar et l'euro, qui devra vraisemblablement être révisé.

Cela dit, dans la baisse des contributions internationales, il faut mettre au crédit du Gouvernement un constant effort de la France pour faire adopter, par les 72 organisations internationales et autres instruments internationaux auxquels notre pays est partie, un budget en croissance zéro. La France adopte en effet, au sein des instances de gouvernance de ces organisations, une ligne systématique de rigueur, fondée sur l'évaluation de la performance et sur la bonne gestion. De manière générale, notre pays souhaite rationaliser et mieux maîtriser les coûts de fonctionnement du système onusien. C'est là une ligne qu'on ne peut que soutenir.

Par ailleurs, une économie de 6,3 millions d'euros par an résulte du retrait de la France de l'Organisation des Nations unies pour le développement industriel (l'ONUDI), décidé en 2013. Ce retrait, vous le savez, était le premier qu'effectuait notre pays, acteur de premier plan dans le système multilatéral, d'une organisation internationale dont il était membre. D'après les indications qui nous ont été données, il n'est pas envisagé de poursuivre dans cette voie, car le retrait d'une organisation internationale n'entraîne d'économies significatives que si la contribution en cause est suffisamment importante ; or le retrait d'une organisation importante se traduit par un coût politique, en termes de recul d'influence internationale. Ce coût politique a été jugé mineur dans le cas de l'ONUDI, mais il ne le serait pas forcément dans le cas d'autres organisations.

On notera en effet que la France ne verse actuellement que quatorze contributions obligatoires (l'ensemble des opérations de maintien de la paix étant compté comme l'une de ces contributions) dont le montant est plus important que celui qui était dû à l'ONUDI. Ces contributions concernent notamment l'ONU, l'OTAN, l'OMS, l'OCDE... que l'on voit mal la France quitter. À elles seules, ces contributions représentent plus de 90 % de celles que supporte le programme 105.

L'orientation à la baisse des crédits prévus pour l'année prochaine, pour le programme 105 comme pour la mission « Action extérieure de l'État » dans son ensemble, traduit également l'effort du ministère des affaires étrangères pour contribuer au redressement de nos comptes publics en poursuivant la baisse de ses effectifs. Je voudrai m'arrêter un instant sur ce sujet.

Le plafond d'emplois retenu par le PLF 2015 pour le programme 105 - c'est-à-dire l'administration centrale du Quai d'Orsay et le réseau diplomatique -, avec 7 920 ETPT, représente 65 % du plafond d'emplois de la mission « Action extérieure de l'État » l'année prochaine. Le réseau culturel, relevant du programme 185, disposera quant à lui de 918 ETPT et le réseau consulaire, objet du programme 151, de 3 334 ETPT.

Pour le programme 105, ce plafond représente une diminution de 109 ETPT, soit 1,35 % ; c'est la moitié de la diminution des effectifs programmée pour l'ensemble de la mission « Action extérieure de l'État ». Les dépenses de personnel associées à ces effectifs seront contenues, pour le programme 105, à 603,9 millions d'euros, soit une baisse de 0,3 % par rapport à 2014.

Selon les données transmises par le ministère, pour l'ensemble de celui-ci (donc en tenant compte de tous les programmes de la mission « Action extérieure » et du programme 209 « Solidarité avec les pays en développement » de la mission « Aide publique au développement »), les crédits de rémunération diminuent de 0,7 % par rapport à 2014. Sur la période du budget triennal 2015-2017, la diminution des emplois du ministère devrait atteindre 450 ETPT ; la répartition de ces diminutions entre programmes n'est cependant pas encore arbitrée au-delà de l'année prochaine. Cet objectif marque la poursuite d'une tendance engagée depuis près de dix ans. Je crois qu'il faut saluer cette contribution à l'effort de maîtrise de la dépense publique, aussi rude soit-elle.

De même, il faut saluer des mesures qui visent à limiter l'année prochaine, notamment, les frais de représentation et d'indemnités de changement de résidence.

Le programme 105, en 2015, poursuivra en effet un mouvement engagé depuis plusieurs années : la réduction des dotations destinées aux frais de représentation et dépenses dites « de protocole ». De 2007 à 2014, les crédits de représentation de l'Hôtel du ministre ont ainsi baissé de 45 % ; ils représentent, pour 2014, un peu moins de 2 millions d'euros. Pour 2015, le PLF prévoit, à ce titre, 1,6 million d'euros. Dans les ambassades, les dotations au titre des frais de représentation ont diminué de près d'un tiers de 2007 à 2014 ; ils représentent actuellement 8,4 millions d'euros. Le recours au « sponsoring » des entreprises françaises a en partie compensé cette baisse.

Les dépenses liées aux voyages de mutation et indemnités de changement de résidence, de même, évaluées pour le PLF 2015 à 20,5 millions d'euros, enregistreront ainsi une économie de 0,5 million. Cette économie résulterait d'un changement de voyagiste, dans le cadre d'une réattribution du marché, de l'allongement progressif de la durée d'affectation des agents, et de ce que la documentation budgétaire désigne soit comme une « rationalisation de la détermination des droits », soit comme « une application stricte des textes réglementaires » - ce qui laisse penser que la gestion passée a pu manquer de rigueur... En tout cas, on ne peut qu'approuver cette exploitation légitime d'un gisement d'économies !

L'ensemble de ces économies, ainsi que celles que Christian Cambon a critiquées pour ce qui concerne la coopération de sécurité et de défense - pourtant un outil indispensable de notre politique de prévention des conflits - permettent, il l'a dit, de préserver les moyens de fonctionnement, essentiels, qui augmenteront l'année prochaine de 1,5 % par rapport à cette année, et les moyens destinés à la sécurisation des postes, non moins importants.

Concernant ce dernier point, à compter de 2014, un budget supplémentaire de 20 millions d'euros par an, sur trois ans, a été programmé par la voie d'un redéploiement de crédits. Les dépenses que tend à couvrir ce budget sont en partie liées à l'obligation de mettre en place des moyens techniques modernes de surveillance.

Cette année, au total, 31,3 millions d'euros sont consacrés à la sécurité du réseau diplomatique. La priorité est donnée aux postes qui nécessitent une remise à niveau urgente, notamment Le Caire, Tripoli, Niamey, Bamako, Jakarta, Abuja, N'Djamena, Bangui, Beyrouth, Dakar, Islamabad, Kaboul, Nouakchott ou encore Téhéran. Tous ces projets, commencés en 2013 voire avant, pourront encore durer un voire deux ans, ce qui témoigne de la difficulté de sécuriser en urgence des emprises dont l'architecture n'est pas toujours adaptée, avec des coûts en constante augmentation.

L'effort se trouve conforté dans le projet de budget triennal pour 2015-2017. L'enveloppe allouée pour 2015 au profit de la sécurité des postes à l'étranger s'élève ainsi à 29,1 millions d'euros au total. Aujourd'hui, seuls 42 % des postes sont considérés comme mis à niveau face à la menace qui prévalait au moment du démarrage des travaux.

Je voudrais dire à présent quelques mots du redéploiement de notre réseau diplomatique. Le basculement de ce réseau, le troisième du monde, d'un héritage, implanté en Europe occidentale et en Afrique, vers un réseau d'avenir, présent en Asie et dans les grands pays émergents, est une priorité affichée ; mais quels sont les résultats ?

Nous notons bien évidemment avec grande satisfaction le redéploiement de 300 postes en trois ans vers les pays prioritaires (Chine, Inde, Afrique du Sud, Indonésie, par exemple) et nous nous félicitons que la Chine, l'Inde, le Brésil, soient entrées dans le « top 10 » des plus gros postes diplomatiques français.

Ce redéploiement est indispensable pour la réussite de notre diplomatie économique. Toutefois, force est de constater, que cette évolution reste lente, trop lente. Les chiffres évoqués par Christian Cambon sont particulièrement révélateurs de cette inadaptation et méritent d'être rappelés : au 1er janvier de cette année, les effectifs étaient encore répartis à plus de 40 % en Afrique et au Moyen-Orient, contre seulement 16 % en Asie. Pourtant cette région présente de nombreux enjeux économiques, stratégiques et politiques pour la France et l'Union Européenne. Encore d'autres chiffres : au 31 décembre 2013, l'ambassade du Maroc comptait 336 ETP, soit plus que la Chine (311 ETP) ; et le Sénégal devançait largement le Brésil avec 208 ETP contre 177.

Du reste, ne nous enfermons pas dans une vision trop étroite de l'émergence. Je me permettrai de réitérer une proposition que j'avais déjà formulée, l'année dernière, en tant que rapporteure pour avis sur le même programme : instituer une représentation permanente de plein exercice auprès de l'Union Africaine. Je pense que l'idée fera son chemin : l'Afrique de deux milliards d'habitants demain, sa classe moyenne qui monte, ses ressources naturelles et ses taux de croissance ne nous attendront pas ! Notre ambassade à Addis-Abeba, qui fait aujourd'hui fonction de cette représentation permanente auprès de l'Union Africaine, ne peut pas tout faire. Cette création serait un signal fort de notre confiance dans l'avenir du continent africain.

Je voudrais enfin revenir, comme l'a prévu Christian Cambon, sur les enjeux de la diplomatie économique.

Cette politique, en pratique, vise à coordonner les initiatives diplomatiques et celles des entreprises, dans le but de favoriser le développement des entreprises françaises à l'international et de promouvoir l'attractivité de notre pays pour les investisseurs et pour les touristes étrangers. C'est une orientation bienvenue dans un contexte où la part de marché de la France au sein du commerce mondial, désormais de l'ordre de 3 %, s'est fortement dégradée, y compris au sein de la zone euro, et alors que les exportations françaises ont enregistré, l'année dernière, un repli de 1,3 %, après une croissance ralentie en 2012.

Cette mobilisation de l'outil diplomatique fait de longue date partie intégrante du rôle des représentants de la France à l'étranger ; mais c'est, depuis quelques années, l'une des premières priorités du ministère chargé des affaires étrangères. Dans cette perspective, depuis 2012, le Gouvernement a pris une série d'initiatives ; je les rappelle : la création, à compter du 1er mars 2013, de la direction des entreprises et de l'économie internationale ; l'instauration de conseils économiques pour les postes diplomatiques situés dans un pays recevant plus de 50 millions d'euros d'exportations françaises ; l'insertion systématique d'un volet économique dans les plans d'action des ambassades ; la nomination d'« ambassadeurs pour les régions » et celle de représentants spéciaux dans certains pays ou régions clés. Le décret du 16 avril 2014 est venu compléter ces réformes, en offrant une pleine latitude au ministère, désormais « des affaires étrangères et du développement international », pour piloter le commerce extérieur et la promotion internationale du tourisme en France.

Je ne reviens pas sur les paradoxes de l'imputation budgétaire pour 2015 qu'a relevés Christian Cambon. Je souscris, bien sûr, aux propos qu'il a tenus sur la nécessité que le Gouvernement rende mieux compte, à l'avenir, des objectifs qu'il se donne et des moyens qu'il déploie au service de la diplomatie économique. Je souscris également pleinement à sa préconisation que les régions soient mieux associées à cette action.

Je signalerai brièvement trois autres voies qui me paraissent devoir également être suivies, afin de contribuer au succès en la matière.

En premier lieu, une réflexion sur le recrutement, la carrière et la formation des diplomates semblerait fort opportune, dans la mesure où la plupart d'entre eux ne sont pas naturellement familiers du monde économique.

En deuxième lieu, il conviendrait de mettre en oeuvre les préconisations récemment émises par la Cour des comptes en vue de clarifier et hiérarchiser les missions des services économiques à l'étranger, et de rationaliser leur organisation en recentrant ce réseau sur les zones à fort enjeux, comme le réseau diplomatique dans son ensemble.

En troisième lieu, la promotion du tourisme en France doit être accentuée, compte tenu des enjeux considérables qui s'attachent pour l'avenir à ce secteur. Je rappelle les propos que le ministre, M. Laurent Fabius, a tenus devant nous, lors de son audition du 14 octobre dernier : « actuellement, 150 millions de Chinois voyagent, mais dans 15 ans, ils seront 500 millions ! Si nous savons les attirer, notre balance extérieure s'en ressentira ». À cet effet, en particulier, l'amélioration de notre système de délivrance de visas me semble incontournable.

En dernier lieu, il faudrait, je crois, améliorer, en quantité et en qualité, la « présence politique » de l'État qu'assurent les visites officielles, notamment les déplacements ministériels, dans les pays où les entreprises françaises sont susceptibles de se développer. Souvent, ces visites constituent des occasions essentielles de mise en valeur des atouts de nos PME ; les multiplier, c'est donc ajouter à leurs chances. Encore doivent-elles être calibrées - en termes de durée sur place, notamment - pour ne pas produire un contreproductif effet d'« attente déçue ».

Sous le bénéfice de ces observations, et malgré nos réserves, Christian Cambon et moi-même émettons une appréciation positive sur les crédits inscrits dans le PLF 2015 pour le programme 105. Cette appréciation nous conduit à recommander à la commission un vote favorable sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » dans son ensemble.

M. Jeanny Lorgeoux. - Je signale que l'ambassadrice de France en Éthiopie a récemment obtenu un poste supplémentaire pour développer la fonction de représentation permanente auprès de l'Union africaine. Mais ce n'est pas, certes, un autre poste d'ambassadeur...

M. André Trillard. - Vu les montants que notre pays débourse en contributions internationales obligatoires, la moindre des choses serait qu'il s'en serve comme d'un moyen d'influence. Vingt emplois font actuellement défaut à l'ONU dans le domaine des zones économiques exclusives : il faudrait que nous puissions « flécher » nos contributions !

Autre sujet : dans un contexte de rationalisation immobilière des postes diplomatiques commandée par la contrainte budgétaire, je crois qu'il faudrait réfléchir au regroupement physique des ambassades européennes situées dans des pays où nos intérêts sont faibles ; je pense, par exemple, au Kosovo. On pourrait imaginer, dans chaque capitale concernée, un « immeuble européen », dûment sécurisé. Ce serait un beau projet pour l'Europe.

Par ailleurs, la France n'a-t-elle toujours pas vendu le palais dont elle dispose à Florence, et qui est d'ailleurs agrémenté d'un théâtre ?

M. Robert del Picchia- Les négociations à l'ONU sur la répartition des quotes-parts nationales constituent un travail de longue haleine. Des pays comme le Brésil ou l'Inde, pour accepter de payer davantage à ce titre, revendiquent un siège permanent au Conseil de sécurité.

Les rapporteurs ont évoqué la baisse des frais de représentation. C'est une bonne chose, sans doute, pour l'Hôtel du ministre, mais ce n'est pas forcément aussi positif dans les ambassades. En effet, il y a là un risque pour l'image de la France. On pallie en partie la pénurie budgétaire par le « sponsoring » des entreprises, mais cette publicité peut sembler déplacée, dans certaines réceptions officielles...

En ce qui concerne les cessions d'immeubles à l'étranger, à côté de la vente récente de la résidence du représentant permanent auprès de l'ONU, celle de la résidence du consul général à Hong Kong doit être relevée comme une belle opération. Mais il faudrait faire davantage attention aux enjeux diplomatiques de certaines de ces ventes. Par exemple, nous avons cédé, à Innsbruck, un bâtiment qui avait été offert à notre pays par l'Autriche ; ce n'était guère habile !

M. Jean-Vincent Placé. - Je salue le travail des rapporteurs. Pour autant, je crois que nous acceptons un peu trop facilement la réduction des crédits de nos ambassades.

En la matière, il y a, à mes yeux, deux vrais sujets : d'une part, il faut rationaliser les services en charge de la promotion à l'international de l'économie française, pour développer celle-ci ; d'autre part, il faut assurer à la France un meilleur rayonnement culturel. La présence de notre pays en Asie, sur les deux plans, est insuffisante.

L'universalité du réseau diplomatique français constitue une chance extraordinaire. Ne devenons pas, en rognant les budgets en la matière, un pays secondaire sur la scène internationale ! Je rejoins une remarque de notre collègue Robert del Picchia : il faut saluer le « sponsoring » des entreprises, mais cette publicité produit parfois d'étranges effets, dans les ambassades.

Mme Hélène Conway-Mouret- La vente des emprises immobilières françaises à l'étranger relève souvent d'une gestion de court terme. Dans certains pays où la spéculation immobilière est forte, une fois ces bâtiments vendus, nous serons réduits à recourir à des locations, ou à nous installer en périphérie des villes. Or cette situation est de nature à créer le risque d'un moindre intérêt pour la France.

M. Christian Cambon, rapporteur. - Je souscris, bien sûr, aux remarques d'André Trillard sur l'intérêt que nos contributions internationales soient utilisées comme un moyen d'influence.

En ce qui concerne le palais à Florence qu'il a évoqué, ce bâtiment n'est pas vendu, à notre connaissance, mais ce type de bien immobilier n'est pas aisé à vendre...

M. André Trillard. - Il faut essayer !

M. Christian Cambon, rapporteur. - Je suis également d'accord avec ce qui a été dit de la gestion immobilière du ministère des affaires étrangères. De toute évidence, même dans des villes dont les enjeux diplomatiques sont moyens, les États-Unis suivent une tout autre logique de présence physique ! Sans doute arrivera-t-on un jour à des coopérations européennes plus étroites pour le regroupement de services diplomatiques sur un même site ; pour l'heure, c'est surtout avec l'Allemagne que cette politique s'est développée.

Je signale par ailleurs que Leila Aïchi et moi, le 30 octobre dernier, avons été reçus par M. Matthias Fekl, secrétaire d'État auprès du ministre des affaires étrangères et du développement international, chargé du commerce extérieur, de la promotion du tourisme et des Français de l'étranger. Il nous a paru tout à fait mobilisé sur le terrain de la diplomatie économique.

Mme Gisèle Jourda. - Nos régions, voire nos départements, et même certaines villes françaises, entretiennent, de par le monde, des formes d'« ambassades » qui constituent autant de pôles d'accueil possibles pour les entreprises de notre pays. Il faut encourager les synergies potentielles en ce domaine. La région Rhône-Alpes, par exemple, dispose d'un pavillon à Shanghai qui est utile à la stratégie de puissance économique de la France.

Parallèlement, il convient d'optimiser les dépenses publiques. On voit en Amérique du Sud pléthore de « micro-présences » françaises assurées par nos régions : cet éparpillement n'est pas à la hauteur de ce que devrait être la présence de la France dans ces pays.

M. Christian Cambon, rapporteur. - Je suis d'accord. Je citerai un autre exemple : que peut faire la « maison » d'un département français implantée dans la ville d'Osaka ? Les enjeux économiques locaux appellent des implantations mieux proportionnées !

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Les « ambassadeurs pour les régions » sont actuellement sous-employés.

En ce qui concerne la vente de bâtiments français à l'étranger, c'est une gestion de court terme ; notre commission le dit depuis longtemps ! Ainsi, on vend des immeubles dans des pays où la hausse des prix de l'immobilier devrait nous commander de surseoir à ces ventes ; pour vendre vite, l'État vend même à perte, parfois ! Et, cependant, certaines de nos ambassades ne sont pas à la hauteur de l'image de la France. Je pense, par exemple, à celle du Cap-Vert.

Mme Leila Aïchi, rapporteure. - Choisir, c'est renoncer... Les contraintes financières actuelles sont fortes. Le mérite du budget prévu pour 2015, c'est qu'il préserve les moyens de fonctionnement et de sécurisation de nos ambassades.

Cependant, il reste à mener, je crois, une réflexion sur ce que doit et peut être, aujourd'hui, la France dans le monde. Notre pays a-t-il encore les moyens d'un rayonnement mondial ? Le Parlement pourrait s'attacher à cette réflexion, qui sous-tend le redéploiement de notre réseau diplomatique en cours.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Les ministres en charge des affaires étrangères successifs ont confirmé le choix de maintenir l'universalité de notre réseau diplomatique. Une réflexion poussée a été menée, il y a deux ans, par le Quai d'Orsay ; elle a conduit à la mise en place des « postes de présence diplomatique » et à la création de consulats « à gestion simplifiée ».

À l'issue de ce débat, la commission ayant examiné les crédits de l'ensemble des programmes de la mission « Action extérieure de l'Etat » inscrits dans le PLF pour 2015, décide, à l'unanimité, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission.

Loi de finances pour 2015 - Mission « Aide publique au développement » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Henri de Raincourt et Mme Hélène Conway-Mouret sur la mission « Aide publique au développement » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Avant d'entrer dans la description des crédits eux-mêmes, dans quel contexte l'aide publique au développement s'inscrit-elle en 2014-2015 ?

A la suite des assises du développement, un projet de loi d'orientation et de programmation de la politique du développement et de la solidarité internationale a été présenté. Notre commission a beaucoup contribué à l'amélioration de ce texte, qui reste un document-cadre assez général. Il a le mérite d'exister et de conforter le rôle du Parlement dans la discussion de cette politique, longtemps restée l'apanage du Gouvernement.

Cette loi fixe un certain nombre de principes généraux :

- elle affiche deux priorités transversales : la place des femmes et la lutte contre le changement climatique ;

- elle décline dix secteurs prioritaires d'intervention et confirme le principe des partenariats différenciés, c'est-à-dire la mobilisation d'outils et de financements différents selon l'état de développement du pays partenaire.

Examiner cette loi en 2014 était d'autant plus important que le monde connait des mutations particulièrement fortes et rapides. La pauvreté a diminué de manière spectaculaire et des progrès considérables ont été accomplis dans de nombreux secteurs, mais ces progrès ont été inégaux entre régions du monde, entre pays et entre groupes de populations, les personnes vivant dans des zones rurales restant particulièrement désavantagées.

Le décollage de l'Afrique est indéniable, les changements sont structurels, mais là aussi avec une répartition très inégale et un terrible paradoxe : la pauvreté recule globalement mais le nombre de personnes pauvres augmente.

En Afrique et sur les autres continents, plusieurs pays sont spectaculairement sortis du « tiers-monde » pour devenir des « grands émergents ». Ces pays mettent d'ailleurs eux-mêmes en place des politiques de soutien à certains de leurs partenaires, souvent en lien avec leurs intérêts économiques, ce qui contribue à expliquer que les niveaux d'aide progressent au niveau mondial. De fait, de nouveaux contributeurs apparaissent, que ce soient des pays que nous n'aurions pas imaginé dans ce rôle quelques années en arrière (la Chine, le Brésil, l'Arabie Saoudite ou le Qatar,...), mais aussi des fondations privées. Par exemple, la seule fondation « Bill et Melinda Gates » a accordé environ 3 milliards de dollars de subventions pour la seule année 2012.

Par ailleurs, l'année 2015 marque la dernière année des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), fixés en 2000 par les 189 Etats des Nations unies. Un nouveau Sommet devrait avoir lieu en septembre 2015 pour adopter un nouvel ensemble d'objectifs qui devraient, selon les projets du Secrétaire général des Nations unies, faire converger dans un seul agenda les objectifs du développement durable (ODD) et les OMD.

En 2015 aura également lieu la conférence COP 21 ou « Paris Climat 2015 » qui manifeste aussi cette convergence entre développement et développement durable, en l'occurrence le changement climatique. Si cette problématique concerne l'ensemble de la planète, on voit bien qu'elle contient un fort aspect d'aide au développement. C'est par exemple la logique du « Fonds vert pour le climat » qui est destiné à aider les pays en développement à entrer dans une ère moins carbonée, en réduisant leurs émissions de gaz à effet de serre et en s'adaptant aux effets du réchauffement. La France s'est engagée, par la voix du Président de la République, à apporter un milliard de dollars pour ce Fonds, les Etats-Unis viennent d'annoncer 3 milliards et le Japon 1,5 milliard. Pour autant, nul ne sait encore très précisément comment ce milliard sera financé... Il s'agira certainement, c'est ce que pratiquent beaucoup de gouvernements, du « recyclage » d'enveloppes déjà programmées et il s'agira largement de prêts...

Appréhender le développement par le développement durable est évidemment une orientation fondamentale mais il serait très réducteur de se limiter à cette question, pour importante qu'elle soit.

Je vous rappelle que, d'ici à 2050, la population de la planète passera de 7 à 9,2 milliards d'habitants, celle de l'Afrique doublera, mais qu'en même temps, la population vieillira et s'urbanisera. De ce fait, l'aide au développement doit rester focalisée sur les services de base rendus à la population : l'éducation, la santé, les services publics en général. Si l'éducation n'est pas au rendez-vous, un pays ne peut pas réussir sa transition démographique car les jeunes ne peuvent pas accéder au marché du travail.

Par ailleurs, cette croissance démographique nécessitera une augmentation de la production alimentaire mondiale de l'ordre de 60%. Aujourd'hui, il reste déjà un important retard à combler en la matière : seuls des progrès faibles et inégaux ont été réalisés en matière de réduction de la malnutrition et un peu plus de 800 millions de personnes continuent de souffrir de faim chronique, c'est-à-dire qu'elles n'ont pas régulièrement accès à une nourriture en quantité suffisante pour mener une vie active. En outre, plus de 2 milliards de personnes souffrent de carences en micronutriments.

Cet enjeu alimentaire est d'autant plus important que les pays touchés par la malnutrition sont souvent aussi ceux dont la croissance démographique est la plus forte, singulièrement en Afrique. N'oublions pas les conséquences dramatiques des émeutes de la faim !

Dans ce schéma d'ensemble, comment se présente l'aide française au développement ?

Les crédits de la mission « Aide publique au développement » ne constituent qu'une partie de l'aide telle qu'elle est comptabilisée par l'OCDE. Troisième contributeur mondial en volume en 2010, avec 9,75 milliards d'euros d'APD nette, la France n'est plus que cinquième en 2013 avec 8,54 milliards. Et notre APD ne devrait s'élever qu'à 7,9 milliards d'euros en 2014, ce qui constituerait une quatrième année de baisse consécutive. En quatre ans, elle aura donc baissé globalement d'environ 18%. Elle est censée remonter sensiblement en 2015 en raison des prêts que la France devrait accorder à la Banque mondiale et au futur Fonds vert pour le climat.

Après avoir représenté 0,5% du RNB en 2010, l'APD française a chuté à 0,41% en 2013, loin de l'objectif international des 0,7% que n'atteignent que la Norvège, la Suède, le Luxembourg et le Danemark mais aussi, pour la première fois, le Royaume-Uni qui a fait un effort particulier en 2013 en matière de développement.

Pour autant, si l'objectif des 0,7% reste symboliquement important, notamment pour nos pays partenaires, la statistique en elle-même doit être maniée avec précaution car elle amalgame un certain nombre de dépenses très diverses dont le lien est parfois ténu avec le développement.

Au total, même si la tendance est clairement baissière depuis plusieurs années, nous n'avons pas à rougir de la politique de la France ; la politique du développement est une grande réussite de notre pays et elle contribue grandement à son rayonnement international.

Au sein de l'APD, les seuls crédits budgétaires de la mission ne représentent que 34% de l'effort total : 2,8 milliards d'euros pour 2015. Reflet de ce que je vous disais précédemment sur l'ensemble de l'aide, les crédits de la mission suivent une tendance peu favorable. Dans la loi de programmation des finances publiques 2011-2014, les crédits étaient stables autour de 3,3 milliards ; dans celle pour 2012-2017, ils l'étaient autour de 3,1 milliards mais, dans le projet de loi en cours d'examen au Parlement pour la période 2014-2019, ils démarrent à 2,8 milliards en 2015 pour descendre à moins de 2,7 en 2017. Ainsi, le plafond des crédits pour 2017 est inférieur de 650 millions d'euros à celui de 2011, soit une baisse de 20% en six ans. D'ailleurs, la mission APD sera l'une des plus touchées parmi les missions de l'Etat dans la programmation en cours.

Bien sûr, on peut comprendre que, dans des circonstances exceptionnelles, des mesures exceptionnelles soient prises. Elles doivent toutefois conserver ce caractère exceptionnel et donc rester limitées dans le temps, ce qui risque malheureusement de ne pas être le cas en l'espèce. Le signal politique d'une érosion continue des crédits n'est pas particulièrement pertinent ; nous devons être conscients des difficultés mais regretter tout de même cette situation peu favorable.

Il est vrai que le Gouvernement explique que la baisse n'est pas aussi forte en réalité qu'en apparence, car elle est compensée par l'accroissement de la part des financements innovants affectée au développement.

Or je souhaite rappeler avec force que, lorsque le Président Chirac a lancé le chantier de la taxe de solidarité sur les billets d'avion, il était convenu de toute part - cela a été formalisé dans une résolution des Nations unies de décembre 2010 sur les mécanismes innovants de financement du développement - que ce type de financements devait venir compléter les financements classiques, non s'y substituer.

Je regrette que le Gouvernement, alors même qu'il fait des efforts sur cette question, entre dans cette logique de la substitution. Annick Girardin disait ainsi devant notre commission : « les crédits baissent ... mais ce mouvement est atténué par le reversement de la quote-part des financements innovants ». Nous ne devons pas nous satisfaire de cette situation qui ne peut qu'être utilisée par Bercy pour rogner de plus en plus les crédits budgétaires. Cela me semble donc être une mauvaise voie et un mauvais signal.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - Le Gouvernement a réalisé, depuis 2012, des efforts importants quant aux financements innovants consacrés au développement :

- le 1er avril dernier, il a ainsi augmenté les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion de 12,7% afin de rattraper l'inflation accumulée, alors que ces tarifs n'avaient pas évolué depuis 2006. De ce fait, alors que les recettes de la taxe étaient stabilisées autour de 180 millions d'euros depuis 2011, elles atteindront 208 millions en 2014 et 222 millions en 2015 selon les prévisions qui nous ont été transmises.

Depuis le 1er janvier 2014, les recettes de cette taxe affectées au développement sont cependant plafonnées à 210 millions, plafond qui sera appliqué en 2015 : un écrêtement de 12 millions devrait de ce fait être constaté. Je salue l'effort du Gouvernement pour revaloriser les recettes de la taxe ; il me semble cependant que nous aurions pu éviter ce plafond alors que cette taxe a justement été conçue pour contribuer au développement. On ne peut que le regretter.

- le Gouvernement a ensuite concrétisé, dès août 2012, un projet ancien : la taxe sur les transactions financières. Elle devrait rapporter 780 millions d'euros en 2014 dont 15% seront théoriquement affectés au développement mais là aussi un plafond s'applique. En pratique, 100 millions seulement devraient abonder cette année le fonds de solidarité pour le développement.

En 2015, le Gouvernement poursuit l'effort engagé en 2012, en portant la part affectée au développement de 15% à 25%. Mais le message est quelque peu brouillé car le plafond effectif n'est pas relevé dans les mêmes proportions. Il était prévu de le porter de 100 millions à 130 millions ; un amendement adopté à l'Assemblée nationale le porte à 140 à ce stade du débat parlementaire. Le Gouvernement a annoncé une augmentation du plafond qui passera à 160 millions à partir de 2016, ce qui constitue un nouveau signe encourageant.

Pour en venir plus directement aux crédits de la mission APD, ils s'élèveront à 2,8 milliards d'euros en 2015. Ils baissent globalement de 2,9%. Les évolutions sont cependant contrastées selon les lignes.

Il faut savoir que la mission compense à l'AFD et à des organisations internationales le coût pour elles des décisions d'annulations de dette prises par les Etats. Les crédits destinés à cette compensation refluent de 54 millions en 2015, soit une chute de 33%. Cette évolution est cependant positive - ce qui n'est pas le moindre des paradoxes -, puisqu'elle traduit le fait que le nombre de pays surendettés diminue.

Sans cette ligne de crédits tout à fait particulière, la mission Aide publique au développement baisse de 1%.

En outre, les dépenses de personnel du programme 209, celui géré par le Quai d'Orsay, baissent de 2,1%, ce qui symbolise la volonté du Gouvernement de préserver au maximum les crédits d'intervention. Pour autant, la diminution des crédits de personnel ne doit pas se faire indistinctement ; elle doit plutôt passer par des réformes structurelles permettant une mutualisation poussée entre les réseaux français à l'étranger, au premier rang desquels celui de l'AFD et les SCAC. Cette mutualisation ne peut qu'accroitre notre efficacité sur le terrain. Je crois que le ministère aurait tout intérêt à travailler en ce sens.

Les financements multilatéraux, y compris à destination du Fonds européen de développement (FED), baissent légèrement (-0,8%), mais là aussi avec des évolutions contrastées.

Ainsi, la participation de la France au FED devrait progresser de 3,4% pour atteindre 704 millions d'euros ; elle représentera ainsi un quart des crédits de la mission. Nous aurons l'occasion d'examiner plus avant le FED lorsque nous devrons, début décembre, autoriser la ratification du 11ème FED pour la période 2014-2019 ; je ne m'y étends donc pas davantage aujourd'hui.

La deuxième contribution multilatérale la plus importante est destinée à l'Association internationale de développement (AID), guichet concessionnel de la Banque mondiale. La contribution de la France, qui passe de 1,2 milliard sur 2012-2014 à 1 milliard sur 2015-2017, baissera de 19% pour atteindre 323 millions en 2015. Cette évolution est compensée par le fait que la France accordera un prêt à taux zéro de 430 millions à l'AID. On peut bien sûr s'interroger sur la pertinence de prêter à un organisme qui lui-même prête aux pays en développement. Il est vrai que l'effet de levier est ainsi amplifié. La France soutient cette idée. Nous nous interrogeons tout de même sur l'idée d'utiliser l'AFD comme intermédiaire financier de cette opération : si l'Etat empruntait lui-même, son coût serait certainement moins élevé.

La troisième contribution multilatérale est destinée au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme. Elle baisse de 14% pour atteindre 187 millions en 2015. Selon le Gouvernement, cette baisse de 30 millions sera là encore compensée par une augmentation des financements innovants à destination du Fonds mondial, ce qui permettra de stabiliser la contribution globale de la France à 360 millions en 2015. L'augmentation des financements innovants devrait apporter au total une quarantaine de millions d'euros supplémentaires en 2015. Il n'est pas certain que cela suffise à couvrir l'ensemble des engagements de la France auprès des organisations internationales qui doivent être financés par les financements innovants.

Du côté des aides bilatérales (hors compensation du traitement de dettes), les crédits sont globalement stables (-0,4%) à 873 millions.

Je désire distinguer deux lignes particulières au sein de cette enveloppe :

- la bonification des prêts de l'AFD tout d'abord, qui progresse de 2,3% et atteint dorénavant 178 millions. Cela représente le coût pour l'Etat de la différence entre le taux auquel l'AFD emprunte sur les marchés et le taux auquel elle prête. L'augmentation de ce « coût-Etat » reflète la forte progression de l'activité prêts de l'AFD : les seuls prêts bonifiés sont passés de 1,4 milliard en 2007 à 1,9 milliard en 2013 ;

- les dons-projets ensuite, qui sont préservés en crédits de paiement (306 millions) et progressent même en autorisations d'engagements (+0,9%). Selon la loi d'orientation, les dons-projets bénéficient principalement aux pays pauvres prioritaires. Nous pouvons donc nous réjouir que l'enveloppe qui leur est dédiée soit préservée en 2015 malgré les contraintes financières que nous connaissons. Cela reflète clairement les priorités budgétaires du Gouvernement.

On peut également saluer la poursuite en 2015 de l'augmentation de la part des dons-projets qui transitent par les ONG, conformément à l'engagement du Président de la République de doubler le montant de ce type de financement de l'APD d'ici la fin du quinquennat.

Les deux lignes budgétaires que je viens d'évoquer (bonifications et dons-projets) représentent environ 55% des aides bilatérales de la mission, ce qui relativise l'idée que nos outils sont dispersés.

Nous avons déjà discuté en commission de l'équilibre entre les prêts et les dons : les prêts apportent une réelle plus-value à l'aide au développement, notamment dans les pays émergents grâce à son effet de levier particulièrement intéressant. Les dons doivent cependant rester à un niveau suffisant pour permettre de financer des projets dans les pays pauvres prioritaires, pays qui peuvent beaucoup moins bénéficier de prêts.

Ce débat agite l'Assemblée nationale, comme notre commission, depuis plusieurs années. Cette année, les députés ont déposé et fait adopter, contre l'avis du Gouvernement, un amendement tendant à diminuer les bonifications de prêts de 35 millions pour abonder les dons-projets de la même somme. Nous ne proposons pas de revenir sur cet amendement. Il ne constitue certes pas une réponse adaptée, d'une part, parce que l'AFD a déjà engagé un certain nombre de ces prêts, d'autre part, parce qu'il nous semble un peu vain - voire contre-productif - d'opposer ces deux outils qui sont complémentaires. Pour autant, notre commission estime que les dons-projets ont trop baissé dans les dernières années et ont atteint un seuil critique. C'est pourquoi ces 35 millions ne seront pas superflus ! Pour les bonifications de prêts, le Gouvernement peut très bien faire porter l'effort sur une autre ligne budgétaire puisque techniquement c'est le programme 110 dans son ensemble qui est affecté.

En tout état de cause, on voit bien avec la crise provoquée par le virus Ebola que les dons-projets sont indispensables. Si la communauté internationale s'est mobilisée en matière de santé depuis une dizaine d'années, en levant des financements nouveaux qui se sont révélés précieux pour l'achat de médicaments, d'équipements ou pour la vaccination, la crise actuelle démontre l'absolue nécessité de ne pas négliger le soutien aux services publics, en l'espèce les systèmes de santé. Pour combattre une telle maladie ou pour lutter efficacement contre la mortalité maternelle et infantile, la population doit avoir confiance dans un système qui l'accueille facilement et efficacement. Ces actions passent par la coopération technique et par des subventions ou des aides budgétaires globales qui pourraient y être affectées.

En ce qui concerne plus précisément Ebola, la France prend toute sa part dans les actions menées par la communauté internationale, ainsi que la ministre de la santé a récemment pu le rappeler en séance devant le Sénat. Elle répond à des besoins d'urgence, par exemple en finançant plusieurs centres de traitement des malades en Guinée, y compris en zone reculée comme en Guinée forestière, et elle agit aussi sur le moyen terme en finançant, à Conakry, un centre d'expertise de l'Institut Pasteur chargé de diagnostic et de formation. Ces projets contribuent aussi au rayonnement de la France. Le Gouvernement a annoncé une première enveloppe de 30 millions sur la gestion 2014 et il a déposé un amendement en seconde délibération à l'Assemblée nationale pour redéployer 40 millions au sein du programme 209 sur 2015.

Par ailleurs, cet amendement diminue le programme 110 d'un montant de 11 millions. L'ensemble des missions du budget de l'Etat sont en effet mises à contribution ; nous l'avons vu ce matin sur la mission « Défense ».

Enfin, je voudrais conclure cette première intervention en tant que co-rapporteur de l'aide au développement en rappelant une position souvent avancée par notre commission. L'aide au développement doit être appréhendée de manière globale. Tout ce que fait la France pour stabiliser certains pays constitue aussi - à n'en pas douter - une contribution au développement. Sans stabilité, sans sécurité, il ne peut y avoir de développement ! Ce n'est pas une condition suffisante mais elle est nécessaire.

Pour toutes les raisons que nous venons d'évoquer, y compris les points auxquels nous serons attentifs, nous vous proposons d'apporter un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement » du projet de loi de finances pour 2015.

M. Christian Cambon, président. - Le chiffre de 0,7% est clairement inatteignable ! Mais sur le fond, nous devons continuer notre plaidoyer pour clarifier la comptabilisation de l'aide publique au développement. Il est nettement préférable de faire toute la lumière sur les chiffres et de dire la vérité, plutôt que de mélanger des dépenses qui n'ont rien à voir entre elles.

Par ailleurs, il faut que nous soyons bien conscients que la taxe de solidarité sur les billets d'avion, du fait que très peu de pays l'ont mise en oeuvre, pèse très fortement sur Air France dans la concurrence qu'elle livre aux autres compagnies internationales. Il s'agit tout de même de 80 millions d'euros pour la compagnie. Il faut donc être vigilant.

Nous devons intensifier les évaluations des programmes financés par l'aide publique au développement, comme nous y invitent les accords internationaux. L'expérience britannique est très instructive à cet égard.

M. Alain Néri. - Comme nos rapporteurs le disaient, nous pouvons être fiers du rayonnement de la France. Or nous sommes parfois trop modestes, alors même que nous menons des politiques volontaristes, en matière de santé ou d'éducation.

M. Daniel Reiner. - Modestes mais surtout déclinistes !

M. Alain Néri. - Je crois que nous devons arriver à un meilleur équilibre en faveur des actions bilatérales car le multilatéral dilue les responsabilités. En outre, certains communiquent mieux que nous, tout en contribuant moins...

Je salue la décision visant à orienter davantage de crédits vers les ONG ; cela me parait positif.

Enfin, nous avons pleinement raison de nous engager dans la lutte contre le virus Ebola. Mais il existe aujourd'hui un autre virus, contre lequel lutte la France, le virus de la barbarie ! Tout ce que nous faisons pour la combattre devrait pouvoir être comptabilisé dans nos efforts en faveur du développement. Et nous serions alors en pointe au regard du 1,1 milliard que coûtent les Opex.

M. Daniel Reiner. - Comment avance le projet européen de taxe sur les transactions financières ? Quel est son calendrier de mise en oeuvre ?

M. André Trillard. - On peut s'étonner que la France prête à un organisme international qui lui-même prête aux pays en développement... J'imagine en outre que le financement français sera dilué, sans pouvoir être identifié, et ne bénéficiera pas à nos entreprises.

En ce qui concerne Ebola, nous devons savoir raison garder. Cette épidémie a entraîné 5 000 morts à l'échelle mondiale ; d'autres maladies sont bien plus mortelles ou dramatiques, ne serait-ce que la tuberculose ou le choléra. Tout le monde court les plateaux de télévision mais on oublie un peu vite les centaines de milliers de morts consécutifs à ces autres maladies.

M. Robert del Picchia. - Il est très important de savoir comment l'argent est utilisé et il est dommage que, dans le domaine du développement, l'opinion publique ne puisse pas mesurer précisément les projets réalisés grâce à l'aide. De leur côté, les ONG devraient aussi fournir des efforts de transparence et d'évaluation, car on ne sait pas toujours très bien comment elles sont contrôlées.

Ne pourrions-nous pas financer les programmes contre Ebola par le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, dans lequel nous avons engagé des sommes importantes ?

M. Christian Cambon, président. - Mission impossible ! Ce fonds est quasiment sacré...

M. Robert del Picchia. - C'est regrettable. Enfin, ne pourrions-nous pas utiliser les fonds du développement pour faire pression sur les Etats qui refusent obstinément de payer des retraites aux Français qui ont pourtant travaillé dans le pays une bonne partie de leur vie, parfois toute leur vie ?

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - La question des ONG est un vrai problème. Lors d'une mission en Afghanistan, j'étais frappée de voir des coopérants dans de grosses voitures rutilantes...

Ebola n'est pas le seul virus qui devrait nous mobiliser ; il en existe d'autres, moins médiatiques mais tout aussi dangereux. La rage pose encore d'importants problèmes dans certains pays et j'ai malheureusement constaté que l'Institut Pasteur au Cambodge n'avait même pas les moyens humains de remplir les dossiers de demandes de fonds, par insuffisance de crédits.

Enfin, je voudrais rappeler que les femmes constituent le premier moteur du développement et il est essentiel de flécher des crédits en ce sens.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - La politique de développement est essentielle pour la paix et la sécurité dans le monde dont, je le rappelle, le centre de gravité se déplace. Si nous ne sommes pas capables d'aider les pays à se développer eux-mêmes, nous serons confrontés à des problèmes insolubles. Nul besoin de rappeler que les côtes africaines sont à quelques kilomètres de l'Europe. Toute loi sur l'immigration sera vide de sens si on n'aide pas les Africains à se nourrir. Toutes les lois du monde ne créeraient alors que des frontières en papier !

Je suis d'accord sur le fait que nous devons faire connaître ce que nous faisons. Nous pouvons par exemple nous appuyer sur la coopération décentralisée : les collectivités locales gèrent des opérations concrètes et efficaces que connaissent souvent les populations.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - J'ajoute que les problèmes de corruption sont également très importants.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Ne tombons pas dans les clichés et ne généralisons pas ! Des progrès importants ont été réalisés sur ce sujet et nous ne devons pas décrédibiliser l'ensemble de l'aide au développement.

Nous devons montrer que la politique de développement est globale et, quand la France mène des actions en faveur de la paix et de la sécurité, elle contribue aussi au développement.

S'il est vrai que le Fonds sida est telle une vache sacrée, on ne doit pas oublier les résultats extrêmement positifs qu'il a permis en termes de prise en charge des malades partout dans le monde.

Enfin, personne ne peut nier le rôle central joué par les femmes dans le développement. C'est en effet un sujet important.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - La transparence et le contrôle des ONG se sont renforcés ces dernières années. L'AFD leur demande des comptes pour les projets financés par elle. J'ajouterai qu'augmenter la part de l'aide transitant par les ONG ne peut que les faire grandir, ce qui entraîne ipso facto professionnalisation et amélioration des procédures.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - Je rappelle en outre que beaucoup d'ONG se sont fédérées dans Coordination Sud, qui assure un travail de représentation et de formation tout à fait important.

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - En ce qui concerne les questions de retraite soulevées par Robert del Picchia, la solution passe certainement par la conclusion d'un accord bilatéral.

M. Robert del Picchia. - Les choses traînent...

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure. - En matière d'évaluation et de transparence, éléments indispensables à la politique de développement, des progrès ont là aussi été réalisés. Par exemple, le ministère a ouvert un site internet qui vise à présenter tous les projets financés par pays partenaire. Le site concernait d'abord le Mali et il est progressivement étendu à tous les pays pauvres prioritaires.

En ce qui concerne Ebola, le Gouvernement a engagé des actions à la fois de prévention et de prise en charge des malades. Il est clair que l'emballement médiatique peut créer une psychose. Pour la première fois, ce virus a touché des zones urbaines au moment où les migrations sont nettement plus faciles qu'auparavant. Il est le révélateur des défaillances catastrophiques des systèmes de santé dans des économies défaillantes et il a des conséquences plus larges : par exemple, la perte de confiance dans les hôpitaux amène un certain nombre de femmes à accoucher à domicile, ce qui ne peut qu'aggraver la mortalité infantile et maternelle.

La taxe sur les transactions financières a rapporté environ 780 millions d'euros en 2014 à la France. Des discussions sont en cours au niveau européen pour mettre une telle taxe en place à l'horizon 2016 mais uniquement dans le cadre d'une coopération renforcée entre une dizaine de pays. Certains pays refusent en effet son principe ; pour le Royaume-Uni, cette taxe pourrait s'ajouter aux impôts existants sur la City londonienne, ce que le pays ne veut pas accepter. Les négociations portent à la fois sur l'assiette de la taxe et son taux mais aussi sur la répartition des recettes ainsi générées...

Pour reprendre le slogan de Pascal Canfin, pas de sécurité sans développement et pas de développement sans sécurité. Il est certain, comme je l'ai indiqué en conclusion de la présentation du rapport, que ces deux sujets sont indissociables.

Enfin, la coopération en matière de justice est importante dans la lutte contre la corruption et, pour la mettre en place, il est nécessaire d'avoir une politique adaptée de visas, notamment envers les étudiants. Acceptons le fait que ceux-ci ne constituent pas une menace migratoire.

M. Henri de Raincourt, rapporteur. - La taxe sur les transactions financières a été un grand combat, très difficile à mener, car de nombreux pays s'y opposaient et continuent de le faire. La France a voulu montrer l'exemple. Il n'est tout de même pas complètement anormal que les services financiers, qui bénéficient le plus de la mondialisation, contribuent un tout petit peu à l'aide au développement. C'est pour cela que l'assiette de la taxe doit être large et son taux faible.

A l'issue des débats, la commission a donné, à l'unanimité, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

La séance est levée à 17 h 25.