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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 11 mars 2015

- Présidence de Mme Michèle André, présidente -

Audition de M. Bruno Bézard, directeur général du Trésor

La réunion est ouverte à 09 h 11

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'audition de M. Bruno Bézard, directeur général du Trésor.

Mme Michèle André, présidente. - Nous accueillons pour la première fois Bruno Bézard en sa qualité de directeur général du Trésor - nous l'avions déjà entendu en tant que directeur de l'Agence des participations de l'État et directeur général des finances publiques.

Cette audition sera l'occasion d'aborder de très nombreux sujets. Lundi prochain, nous délibérerons en séance publique du projet de loi de ratification de l'accord intergouvernemental relatif au Fonds de résolution unique (FRU), dont l'adoption nous ferait franchir un pas de plus dans la mise en oeuvre de l'union bancaire. Mercredi, nous examinerons le rapport d'Albéric de Montgolfier sur une proposition de résolution relative au plan d'investissement lancé par Jean-Claude Juncker, à laquelle nous consacrerons une audition spécifique ultérieurement ce matin.

Un autre grand chantier, lancé par la nouvelle Commission européenne et en particulier son commissaire Jonathan Hill - que nous recevrons au mois de mai - est celui de l'union des marchés de capitaux. Vous nous direz, monsieur le directeur général, quelles sont les implications de ce chantier pour le financement de notre économie. La zone euro est également au coeur de nos préoccupations et nous évoquerons sûrement la situation de la Grèce, mais aussi le fonctionnement des procédures mises en oeuvre à la suite de la crise de 2010 : le pacte de stabilité rénové et la procédure de correction des déséquilibres macroéconomiques, dans un contexte de nouvelle politique monétaire et économique en Europe. Tous ces sujets donnent lieu à des négociations auxquelles vous participez au nom de la France. Il nous est donc précieux de vous entendre.

Avant que le rapporteur général, le rapporteur spécial de la mission « Défense » Dominique de Legge et nos collègues vous interrogent, pouvez-vous nous dire quels projets sont susceptibles d'être cofinancés par le Fonds européen pour les investissements stratégiques, dans quelle mesure la France pourrait bénéficier des fonds mobilisés et quel rôle sera dévolu pour la mise en oeuvre du plan à la Caisse des dépôts et consignations et à la Banque publique d'investissement (BPI) d'une part, à la Banque européenne d'investissement (BEI) d'autre part ? La BEI est-elle capable de conduire un plan d'une telle ampleur ?

M. Bruno Bézard, directeur général du Trésor. - Merci de me recevoir. Un mot d'abord sur la réforme de structure des banques, complexe techniquement et sensible politiquement. En adoptant, conformément à l'engagement du Président de la République, la loi du 26 juillet 2013 qui oblige à séparer avant le 1er juillet 2015 les activités de marché spéculatives des banques de celles dites « utiles à l'économie », la France a été précurseur dans le monde. Je vous sais sensible à l'application des lois que vous votez : le décret du 8 juillet 2014 a fixé le seuil d'application de la loi, qui s'imposera aux établissements dont la part des activités de négociation sur instruments financiers excède 7,5 % de leur bilan. Seront ainsi concernés les principaux groupes français : BNP Paribas, BPCE, Crédit agricole, Crédit mutuel, HSBC France, Société générale, etc. L'arrêté du 9 septembre 2014 a complété les mécanismes de mise en oeuvre de la loi. Le dispositif est donc en cours de déploiement. À compter du 1er avril, les établissements devront transmettre à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) la cartographie de leurs activités, et chaque trimestre une série d'indicateurs d'activité et de risques de leurs opérations de tenue de marché.

La réforme ne raisonne pas en fonction du volume d'activité - ce qui serait une approche un peu rustique. Elle impose des règles strictes de contrôle interne, et habilite le superviseur à contrôler les activités de marché. Nous avons là une divergence avec le projet de règlement de la Commission européenne de janvier 2014, qui prévoit - ou prévoyait, je ne sais pas comment il faut désormais en parler - une séparation quasi automatique des activités bancaires selon un unique critère de taille : on pénaliserait ainsi certaines activités de tenue de marché utiles, tout en laissant se développer des activités spéculatives non contrôlées. Autre défaut de ce texte : l'aménagement obtenu par le Royaume-Uni, qui pose un problème juridique et politique, soulevé à juste raison par la résolution votée par votre assemblée en avril 2014. Michel Sapin s'en est entretenu hier avec le commissaire Hill et la présidence lettonne de l'Union européenne. Cette dernière réfléchit à un nouveau système de classification en rouge, orange et vert ; il faudra veiller à ce que l'on ne pénalise pas les pays dont les banques sont universelles.

L'union des marchés de capitaux ou Capital Markets Union (CMU) est une initiative européenne très positive, bien que son contenu soit encore flou. La France doit y prendre une part active, en faisant en sorte que cette réforme ait des effets concrets, perceptibles par nos concitoyens. Elle peut, par exemple, faciliter le financement des entreprises en capitaux propres - car le problème global actuel est moins celui de la liquidité que de l'accès à l'equity - et favoriser le développement de la titrisation, non pas celle qui nous a menés où nous sommes, mais la titrisation de haute qualité, qui repose sur des actifs solides. Sachons aussi défendre nos intérêts industriels : comme l'a rappelé Michel Sapin lors du dernier comité « place de Paris 2020 », celle-ci représente de nombreux emplois qualifiés. Enfin, l'union des marchés de capitaux est un moyen de réduire la fragmentation de la zone euro, où les conditions de financement des entreprises diffèrent grandement d'un pays à l'autre, et de créer ainsi de la valeur.

Le Fonds de résolution unique (FRU) est essentiel à la mise en place effective de l'union bancaire que la France appelle de ses voeux. L'un des objectifs est de briser le lien entre crise bancaire et crise des finances publiques : il doit être possible de recapitaliser les banques sans puiser dans les budgets nationaux. Nous avons donc souhaité que l'union bancaire s'accompagne à la fois de mécanismes de supervision et de résolution - anglicisme qui désigne le traitement ordonné d'une banque en difficulté. Le Mécanisme de surveillance unique (MSU), opérationnel depuis novembre, remplit la première fonction ; il est piloté par un conseil de surveillance unique, qui supervise directement les 130 établissements bancaires les plus importants de la zone euro, et indirectement les banques de plus petite taille. L'exercice pan-européen de résistance et de mesure de la qualité des bilans des banques mené récemment a mobilisé plusieurs milliers d'auditeurs et abouti à la publication de l'état de santé des établissements de la zone.

Deuxième pilier de l'union bancaire : le Mécanisme de résolution unique (MRU), destiné à éteindre les incendies dont le déclenchement n'aurait pu être empêché par le MSU. Il est en cours de mise en place. La Bank recovery and resolution directive, ou directive BRRD, est entrée en vigueur le 1er janvier 2015. C'est une étape essentielle pour que les contribuables ne supportent plus seuls le coût des faillites bancaires : désormais, on sollicitera d'abord les actionnaires et certains créanciers. Nous avons appris de nos erreurs passées...

Le FRU, qui complète le MRU, est de taille importante : 55 milliards d'euros, soit 1 % des dépôts couverts dans les pays membres de l'union bancaire. Au terme de milliers d'heures de négociation, un juste équilibre a été trouvé dans la répartition de l'alimentation du fonds.

Mme Michèle André, présidente. - Nous en avons nous-mêmes débattu un certain nombre d'heures...

M. Bruno Bézard. - J'en viens au « plan Juncker ». Il a un premier mérite : celui de mettre l'investissement au coeur de l'agenda européen. C'est une grande satisfaction pour la France, qui plaidait en ce sens depuis longtemps. Le premier volet du plan est financier : 315 milliards d'euros d'investissements additionnels - c'est-à-dire qui n'auraient pas été réalisés en l'absence de plan - seront injectés dans l'économie européenne. La BEI s'appuiera sur le budget européen pour attirer des capitaux privés vers des projets un peu plus risqués. Le deuxième volet est thématique : il s'agit de définir un pipeline ou « tuyau » de projets susceptibles de bénéficier de la garantie financière, afin de stimuler les co-investissements avec le secteur privé. Enfin, le plan comporte un volet réglementaire : il faut aller au-delà de l'aspect financier et revoir un certain nombre de réglementations qui freinent l'investissement. Il faut créer un environnement favorable à l'investissement en approfondissant le marché unique dans les domaines du numérique, de l'énergie ou des marchés de capitaux. À nouveau, nul besoin d'inonder le marché de liquidités ; ce dont les entreprises ont besoin, c'est de garanties, de subventions ou de capital, afin de sortir certains projets de leurs cartons.

Les États membres qui abonderaient le premier volet du « plan Juncker » en amont pourraient déduire ces sommes de leur déficit maastrichtien. Nous avons cependant rétorqué que cela restait du « vrai argent », financé par de la dette qu'il faut effectivement rembourser... Tous ont annoncé privilégier les contributions en aval, par le co-financement des projets au moyen de leurs organismes ou banques nationales de développement. La Caisse des dépôts et consignations et la BPI participeront ainsi à hauteur de 8 milliards d'euros aux projets retenus dans notre pays.

Additionnalité et rapidité doivent être les maîtres mots de ce chantier. Nous veillerons à ce qu'il porte sur des projets qui n'auraient pas vu le jour sinon, et à ce qu'il ne s'englue pas dans la bureaucratie. Un préfinancement de la BEI sera même possible pour accélérer les choses. Le règlement fixant l'architecture du plan vient d'être adopté. Les projets ne seront pas sélectionnés selon des quotas nationaux, mais selon leurs mérites propres.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pouvez-vous nous en donner la typologie ?

M. Bruno Bézard. - Le comité de pilotage du fonds définira, comme tout comité de fonds d'investissement professionnel, les thèmes prioritaires.

J'en viens à l'adoption par le Conseil Ecofin de la recommandation de la Commission européenne - qui ne fait en effet qu'une proposition aux ministres de l'économie des États membres - relative à notre retour sous la barre des 3 % de déficit public. Les deux instances ont estimé que les conditions fixées par le traité étaient réunies. Nous avons prouvé que, même si nous n'avions pas respecté l'objectif de déficit nominal, en raison notamment de la faiblesse de la croissance et de l'inflation, notre politique budgétaire respectait les critères de sérieux qui rendent possible l'application des clauses de flexibilité du traité. En cas de choc économique imprévu ou de circonstances défavorables, le traité autorise en effet la Commission à proposer une nouvelle trajectoire de retour sous les 3 %, sous réserve toujours que l'État concerné ait pris des mesures effectives pour réduire ce déficit. La Commission et le Conseil ont également tenu compte des réformes structurelles entreprises ou annoncées, qu'ils ont jugées suffisamment ambitieuses : allégements de charges pour les entreprises, projet de loi Macron, programme national de réforme. La France n'a donc pas obtenu de dérogation, ni bénéficié d'une lecture favorable ou d'une interprétation complaisante du traité : le pacte de stabilité a été appliqué à la lettre !

La recommandation de la Commission européenne a été adoptée hier à l'unanimité du Conseil ECOFIN. Nous avons donc deux ans pour repasser sous les 3 % de déficit public. Des rendez-vous sont prévus en avril et en mai-juin pour détailler les réformes qui permettront d'y parvenir, et un quantum d'économies structurelles devra être respecté annuellement. Toutes ces mesures de sérieux ont convaincu nos partenaires.

J'en viens au cas de la Grèce, qui occupe beaucoup l'Eurogroupe, car il y a urgence : les banques grecques, qui ont été recapitalisées, subissent en revanche une fuite de liquidités, les épargnants retirant leurs dépôts ; l'État grec, de son côté, peine à se financer, car les banques du pays n'achètent plus d'obligations souveraines... Or le nouveau gouvernement a été élu sur la promesse de s'opposer à la discipline européenne, à la troïka et aux mesures d'assainissement qu'elle propose. Un accord était-il possible pour prolonger le programme d'assistance tout en lui apportant des assouplissements, afin de donner satisfaction à Athènes ?

Je suis convaincu qu'une convergence est possible : par exemple si le gouvernement grec s'engage à lutter contre la fraude fiscale, qui s'apparente parfois à une exemption fiscale généralisée, ce que l'Europe réclame depuis longtemps, et s'il s'attaque à la corruption et aux rentes générées par un marché des biens et services très protégé. De même, si le gouvernement Tsipras adopte une doctrine souple au sujet des privatisations, en n'acceptant de céder des actifs publics qu'à leur juste prix et sous réserve qu'ils ne présentent pas un intérêt stratégique pour le pays, cela me choquerait d'autant moins que c'est la position constante de la France... Pour l'heure, l'Eurogroupe et le gouvernement grec se jaugent mutuellement. Ce dernier a commis quelques maladresses de communication, en disant ne pas vouloir rembourser certains de ses créanciers...

Dans ce débat, la France constitue un trait d'union. Michel Sapin a incité ses collègues de l'Eurogroupe à trouver un accord qui garantisse le respect par la Grèce de ses engagements, tout en apportant plus de flexibilité au programme d'assistance, afin de ne pas donner le sentiment de faire fi du résultat des élections. Les membres de l'Eurogroupe se sont finalement entendus le 20 février sur une déclaration, dont les termes devront être respectés. À présent, il convient que des négociations s'ouvrent rapidement entre la Grèce et les « institutions » - terme préféré à celui de « troïka » - c'est-à-dire avec la Banque centrale européenne (BCE), la Commission européenne et le Fonds monétaire international (FMI), en vue de trouver un accord. Car, pendant ce temps, les banques grecques se vident de leur substance et l'État grec a de plus en plus de mal à lever ses emprunts...

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Merci de cet exposé très complet. La France devra tout de même réaliser cette année un effort structurel de l'ordre de 0,2 % de son PIB. Où trouver ces 3 ou 4 milliards d'euros ?

La Commission européenne comme les Allemands attendent de nous des réformes structurelles, notamment du marché du travail. La loi Macron ne suffira pas... Quant aux revues de dépenses annoncées, elles semblent bien anecdotiques. Avez-vous des précisions à nous apporter sur l'agenda de réformes qui sera soumis à nos partenaires ?

En cas de restructuration de la dette de la Grèce ou de tout autre pays ayant bénéficié de l'assistance financière du FMI, de la BCE et des États membres de l'Union - via le Mécanisme européen de stabilité (MES) et des prêts bilatéraux - dans quel ordre ces créanciers seraient-ils payés ? Le montant des engagements hors bilan de la France est-il bien de 200 milliards d'euros ? Comment les risques sont-ils couverts ?

Nous avons émis un avis favorable au FRU, mais nous souhaitons que l'information du Parlement soit complétée, en particulier sur la part des contributions versées en engagements de paiement, et non en décaissements « cash ».

Enfin, le projet de loi de transition énergétique rend possible la création de nouvelles sources de financement, comme les sociétés de tiers-financement. Qui les supervisera ? N'est-il pas dangereux de créer de tels outils échappant aux mécanismes de régulation bancaire ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial de la mission « Défense ». - Nous connaissons tous la fragilité du budget de la défense, qui repose sur 2 milliards d'euros de recettes exceptionnelles. Or un amendement au projet de loi Macron déposé par le Gouvernement modifie son article 50 en créant des sociétés de projet. Est-ce à dire que le gouvernement renonce aux recettes exceptionnelles liées à la vente de fréquences ? Cela conduirait au dépôt d'une loi de finances rectificative...

Quel sera l'impact des sociétés de projet sur le solde maastrichtien ? Un rapport, classé confidentiel défense mais dont la presse s'est fait l'écho, l'estime non nul... Ces sociétés ont-elles vocation à nous faire surmonter une mauvaise passe ou seront-elles pérennisées ? Quelle sera la rémunération du capital investi ? Ce capital sera-t-il uniquement tiré de la réalisation d'actifs d'État, ou fera-t-on appel à des capitaux extérieurs ? Enfin, quelles garanties donnera-t-on aux investisseurs, le matériel militaire étant, par définition, exposé à la destruction ?

M. Bruno Bézard. - Monsieur le rapporteur général, la Commission européenne demande effectivement à la France un effort structurel de 0,5 % pour 2015 ; selon elle, il manque 0,2 point, soit environ 4 milliards d'euros - ce que nous contestons, mais c'est la Commission qui dit le droit. Cet écart s'explique par la faiblesse de l'inflation, qui réduit non seulement les recettes, mais aussi le rendement des mesures d'économie, en France comme ailleurs. Michel Sapin a annoncé que les voies et moyens d'obtenir le rendement attendu seraient trouvés.

La Commission européenne a jugé complet le programme national de réforme présenté le 18 février. Elle a simplement demandé davantage de précisions sur le calendrier et les modalités de sa mise en oeuvre. Vous connaissez ses grands axes : réforme du marché du travail, simplification administrative et réduction de « l'impôt papier » des entreprises... Notre pays a parfois la réputation d'être incapable de se réformer, mais lorsqu'on explique les efforts que nous faisons, le regard change : je m'en suis aperçu lors d'une rencontre avec les députés allemands.

Vis-à-vis de la Grèce, la France est engagée à hauteur de 42 milliards d'euros, soit directement, soit par le biais du Fonds européen de stabilité financière. Si la question de la dette publique a été largement abordée au cours de la campagne électorale en Grèce, aucune discussion n'a eu lieu jusqu'à présent, au niveau européen, sur le traitement de cette dette. L'Eurogroupe avait cependant indiqué dans un communiqué qu'il se pencherait sur la soutenabilité de la dette grecque dès lors que ce pays aurait dégagé un excédent primaire : c'est chose faite, puisque l'excédent primaire de la Grèce s'est élevé en 2014 à 1,5 % du PIB. Encore faut-il qu'Athènes respecte les engagements pris dans l'ancien programme, sans doute appelé à être modifié, et dans un éventuel nouveau programme. Nous serons très attentifs au respect par l'État grec des échéances de ses emprunts, particulièrement importantes en mars, puis en juillet et en août.

S'agissant du FRU, j'aurais dû préciser que nous avons obtenu qu'une partie des engagements des banques ne donnent pas lieu à des décaissements immédiats.

En ce qui concerne les sociétés de projet, la seule question qui relève de la compétence de la Direction générale du Trésor est la question de l'inclusion ou non dans le périmètre des administrations publiques. Le statisticien national ou européen ne peut y répondre que sur la base d'un projet précis. Tant qu'il n'y a pas de projet précis, on ne peut pas dire s'il est consolidant ou déconsolidant. Comme l'a dit Christian Eckert, il y a un certain nombre de critères pour que ce soit déconsolidant et les projets examinés à ce stade ne respectent pas tous ces critères. Je ne peux pas vous dire si, in fine, le schéma retenu respectera ces critères - encore faut-il qu'Eurostat ait ensuite la même appréciation. Tout dépend du schéma juridique et financier retenu.

Sur le tiers-financement, il me semble que nous sommes parvenus à un bon équilibre dans le texte sur la transition énergétique. Il n'est évidemment pas question, alors que l'on soumet les établissements de crédit à une régulation toujours plus stricte, de laisser se développer un shadow banking soustrait à tout contrôle.

Mme Fabienne Keller. - Vous avez dit que nos partenaires européens reconnaissaient le sérieux de notre politique budgétaire, et qu'ils avaient bien accueilli le programme national de réforme. Pourtant, les parlementaires britanniques que j'ai rencontrés m'ont fait part de leur inquiétude de voir la France rester à la traîne, alors que le Royaume-Uni enregistre un taux de croissance de 2,5 %. Tous les États membres partagent cette préoccupation : les Allemands aussi, sans vouloir brutaliser la France, attendent d'elle des réformes ambitieuses. Le Gouvernement s'apprête-t-il donc, à l'occasion d'un collectif budgétaire, à nous proposer enfin des économies structurelles et non plus conjoncturelles ?

S'agissant du « plan Juncker », la liste publiée par Les Échos reprend pour l'essentiel de vieux projets : on chercherait en vain les investissements additionnels dont vous avez parlé. Quel sera le processus français de sélection ?

M. Michel Canevet. - Avec le report indéfini du retour à l'équilibre des finances publiques, la dette ne risque-t-elle pas d'atteindre un niveau dangereux ?

M. François Patriat. - Si l'actuel gouvernement a une si lourde tâche, c'est que les précédents n'ont pas pris de mesures assez énergiques. L'effort accompli aujourd'hui est sans précédent, des économies considérables sont demandées à toutes les administrations publiques, y compris aux collectivités territoriales.

Je crains que l'Europe ne montre un peu trop de mansuétude à l'égard de la Grèce. Il ne faudrait pas que le cas fasse école, et que dans d'autres pays, on commence à croire que l'on peut se faire élire en annonçant que l'on s'affranchit de ses engagements, que l'on cesse de payer ses échéances...

Que pensez-vous de la qualité des projets français dans le cadre du « plan Juncker » ?

M. André Gattolin. - À la suite de la revue de la qualité des actifs des banques européennes, on s'est félicité qu'aucune banque française ne figure parmi les vingt établissements les plus à risque, mais j'aurais aimé connaître en détail les résultats de nos banques. Le Parlement n'a pas été correctement informé.

Le FRU, avez-vous dit, sera doté de 55 milliards d'euros, ce qui paraît bien peu, d'autant que le Fonds ne sera effectivement constitué qu'en 2024 et que ses mécanismes d'intervention sont fort complexes. Que se passera-t-il si un accident grave se produit au cours des quatre ou cinq prochaines années ? Le Trésor a-t-il envisagé ce scénario ?

M. Maurice Vincent. - Alors que Bruxelles nous demande un effort budgétaire supplémentaire, pouvez-vous nous préciser le produit attendu de la taxe sur les transactions financières ? Les évaluations varient de 8 à 24 milliards d'euros... À quelle date cette taxe pourrait-elle entrer en vigueur ?

M. Claude Raynal. - Je reviens sur le FRU : les 55 milliards d'euros suffiront-ils, alors que le renflouement des banques irlandaises et espagnoles a coûté respectivement 30 et 40 milliards d'euros ? Le contribuable risque toujours d'être mis à contribution.

Comment mieux contrôler le shadow banking, notamment dans le secteur des assurances ?

Avez-vous une idée du volume des projets français qui seront retenus dans le cadre du « plan Juncker » ? Comment s'assurer de leur qualité ? Vu l'abondance des liquidités disponibles, les bons projets trouvent aujourd'hui à se financer ; il est à craindre, en revanche, que le « plan Juncker » ne serve à financer des projets plus discutables.

M. Jean Germain. - Merci de votre exposé particulièrement clair. J'aimerais avoir votre sentiment sur le niveau actuel de l'inflation. Longtemps considérée comme le problème numéro un, l'inflation est aujourd'hui trop faible, alors qu'elle pourrait alléger le poids de la dette. La faiblesse de l'inflation anticipée pose également problème. La politique de quantitative easing menée par la BCE, la baisse du cours de l'euro, la hausse des salaires en Allemagne n'ont pas suffi à inverser la tendance. Le doute gagne les esprits, qui se traduit aussi dans les urnes...

Mme Michèle André, présidente. - La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a récemment donné tort à la BCE, qui voulait imposer que les chambres de compensation assurant une activité importante sur les dérivés libellés en euros soient installées dans la zone euro. Quelles sont les conséquences de cette décision pour la compétitivité de la place de Paris. Cette décision menace-t-elle par ailleurs la stabilité financière en Europe ?

Le commissaire général à l'investissement Louis Schweitzer s'est prononcé pour un troisième programme d'investissements d'avenir. Comment s'articulerait-il avec le « plan Juncker » ?

M. Bruno Bézard. - J'étais récemment au Royaume-Uni : il est vrai que le pays a renoué avec la croissance, et nous pouvons sans doute nous inspirer de certaines mesures prises outre-Manche. Mais n'oublions pas que le déficit britannique atteint toujours 5,4 % du PIB...

Mme Fabienne Keller. - Je ne parlais pas seulement des Britanniques. Ce sont les vingt-sept autres États membres de l'Union qui attendent de la France de vraies réformes, capables de la redresser !

M. Bruno Bézard. - Les États membres se sont exprimés hier lors du conseil Ecofin. Il est évidemment possible d'approfondir la discussion avec chacun d'entre eux...

On ne peut pas dire, monsieur Canevet, que le retour à l'équilibre des finances publiques soit reporté indéfiniment. La trajectoire adoptée hier fixe l'échéance à 2017, et elle nous oblige. Il est vrai que par le passé, nous n'avons pas toujours tenu les délais impartis. C'est pourquoi des rendez-vous ont été fixés, qui porteront aussi bien sur le retour à l'équilibre financier que sur les réformes structurelles. Notre dette publique est effectivement trop élevée, les États membres et la Commission européenne veilleront à ce qu'elle soit maîtrisée, comme le prévoit la trajectoire. Le Gouvernement a annoncé des cessions d'actifs à cet effet.

S'agissant de la supervision bancaire, les résultats de la revue de la qualité des actifs ont été rendus publics le 26 octobre par la BCE. Cette transparence exemplaire est de nature à rassurer les marchés. Les 55 milliards d'euros du FRU suffiront-ils ? N'oublions pas que ce Fonds n'est destiné à intervenir qu'après que les actionnaires, mais aussi les créanciers auront été sollicités. Ce renflouement par les actionnaires et créanciers, ou bail-in, doit porter sur 8 % du bilan. Devrait également être mis en place un coussin supplémentaire dénommé TLAC (total loss-absorbing capacity). Le calibrage du Fonds paraît donc approprié ; nous examinons cependant l'opportunité d'instituer une garantie publique, au moins pendant la période transitoire, au cas où sa taille ne serait pas suffisante.

Pour ce qui est du « plan Juncker », les projets ont été identifiés par une task force associant, dans chaque pays, des représentants de la Commission européenne, de la BEI et de l'État membre concerné. En France, c'est le commissariat général à l'investissement, en la personne de Thierry Francq, qui y a participé. Ce n'est pas parce que les projets étaient déjà connus qu'il n'y a pas d'additionnalité, car ils n'étaient jusque-là pas financés. Au niveau européen, l'enveloppe se monte à 1 300 milliards d'euros, dont 450 milliards pourraient être investis d'ici trois ans ; en France, les projets identifiés représenteraient 120 milliards d'euros. Précisons que cette liste, qui a servi à calibrer le plan, n'a qu'une valeur indicative. Les projets effectivement financés seront sélectionnés selon une procédure que nous avons voulue très professionnelle : il ne s'agit pas de financer des éléphants blancs, ni des projets qui se traduiraient in fine par des pertes pour les finances publiques. Il existe en France beaucoup de projets intéressants, notamment dans le secteur de la rénovation thermique des bâtiments, très créateur d'emplois, mais aussi dans celui des infrastructures, du haut débit... Le CGI pilotera l'opération.

Le niveau de l'inflation, monsieur Germain, concerne au premier chef la BCE. Il est vrai qu'il nous faut changer de paradigme : jusque récemment, tout le monde s'accordait à dire que l'inflation était dangereuse... Aujourd'hui, c'est sa faiblesse qui inquiète. La BCE a pris le problème à bras-le-corps, comme en témoigne le discours de Mario Draghi à Jackson Hole. Mais Mario Draghi rappelle aussi que la politique monétaire ne peut pas tout, car l'inflation est également liée à la faiblesse de l'activité, ainsi qu'à des phénomènes externes comme la chute du cours du pétrole ou de l'euro. Aussi appelle-t-il les États membres à mener une politique budgétaire sérieuse et à poursuivre les réformes, pour soutenir la croissance et la compétitivité.

Nous sommes en train d'analyser la décision de la CJUE sur les chambres de compensation, madame la présidente. À première vue, il ne semble pas que l'on doive en tirer de conclusions définitives.

Par shadow banking, il faut entendre les modes de financement des entreprises situés hors du champ de la supervision bancaire. Malgré les connotations de cette expression, il existe des formes parfaitement légitimes de financement désintermédié, beaucoup plus développées aux États-Unis qu'en Europe. Cela dit, on ne peut effectivement imposer une régulation toujours plus contraignante aux établissements de crédit et laisser de côté tout un secteur du financement de l'économie. Nous en discutons au niveau européen avec le commissaire Hill, et au niveau international avec nos partenaires du Financial Stability Board (FSB), qui réunit les régulateurs nationaux. Selon le FSB, le shadow banking représenterait plusieurs dizaines de milliers de milliards de dollars... La régulation de ce secteur rejoint la lutte contre la fraude fiscale et le financement du terrorisme, domaines dans lesquels la France est en première ligne, au niveau européen comme au sein du G20 : nous proposons par exemple un mécanisme de gel européen des avoirs, et notre insistance n'est pas étrangère à l'annonce par la Commission d'un projet de directive sur l'optimisation fiscale.

Quant à l'éventualité d'un troisième programme d'investissements d'avenir, c'est prématuré à ce stade.

M. Éric Doligé. - Puisque les recettes attendues font défaut, notamment à cause de la faible inflation, ne risque-t-on pas de voir augmenter les prélèvements fiscaux ?

M. Bruno Bézard. - Je n'ai rien à ajouter sur ce point aux déclarations du Président de la République.

Mme Michèle André, présidente. - Merci.

La réunion est levée à 10 h 43.

Principe et modalités de mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe - Audition de MM. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement, Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne, et Antoine Quero-Mussot, expert confirmé en instruments financiers innovants auprès de la direction générale du budget de la Commission européenne

La réunion est ouverte à 10 h 48.

Au cours d'une deuxième réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'audition conjointe sur le principe et les modalités de mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe de MM. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement, Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne, et Antoine Quero-Mussot, expert confirmé en instruments financiers innovants auprès de la direction générale du budget de la Commission européenne.

Mme Michèle André, présidente. - Face à l'atonie de l'activité économique et au déficit d'investissement qui touchent actuellement l'Union européenne, dès le mois de juillet 2014, le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, avait annoncé sa volonté de « mobiliser jusqu'à 300 milliards d'euros supplémentaires d'investissements publics et privés dans l'économie réelle au cours des trois prochaines années ». Aussi, ce dernier a présenté un plan d'investissement au Parlement européen le 26 novembre 2014, avalisé par le Conseil européen du 18 décembre suivant. Le mois de janvier 2015 a marqué le début de la mise en place concrète du plan d'investissement pour l'Europe, souvent appelé « plan Juncker ». En effet, la Commission européenne a publié une proposition de règlement sur le nouveau Fonds européen pour les investissements stratégiques, en cours d'examen par le Parlement européen.

Dans ce cadre, nous recevons aujourd'hui Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement, ainsi que Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières, et Antoine Quero-Mussot, expert confirmé en instruments financiers innovants auprès de la direction générale du budget de la Commission européenne.

Notre commission examinera la semaine prochaine le rapport de notre rapporteur général Albéric de Montgolfier sur la proposition de résolution européenne sur le plan d'investissement pour l'Europe, adoptée par la commission des affaires européennes à l'initiative de nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie. Dans cette perspective, l'audition de ce jour nous permettra de mieux appréhender les modalités concrètes de mise en oeuvre de ce plan. Ainsi, MM. Angel et Quero-Mussot nous présenteront, au cours d'une intervention de cinq à dix minutes chacun, les trois « volets » constituant le plan d'investissement, l'effet multiplicateur attendu du Fonds européen pour les investissements stratégiques, de même que le « montage » budgétaire sous-jacent à la mise en place du Fonds. Philippe de Fontaine Vive, quant à lui, précisera les modalités de sélection des projets financés par le Fonds européen et reviendra sur les effets multiplicateurs constatés sur les programmes d'investissements passés de la Banque européenne d'investissement. À l'issue de ces interventions liminaires, chacun pourra adresser ses questions à nos invités.

M. Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne. - La raison pour laquelle ce plan d'investissement a été lancé est que nous avons assisté à un effondrement relativement significatif de l'investissement durant ces années de crise, qui est tombé de 22 % du produit intérieur brut (PIB) en moyenne en 2007 en Europe à environ 18 % l'année dernière. Cela est dû essentiellement à une baisse des investissements publics, mais pas uniquement. Nos prévisions montrant que l'investissement ne devait pas redémarrer par lui-même, nous en avons conclu qu'il fallait mettre en place un outil spécifique permettant de soutenir l'investissement.

Le « plan Juncker » a trois composantes : un instrument financier destiné à soutenir l'investissement, une assistance technique ou « pipeline de projets » visant à aider l'investissement à atteindre l'économie réelle et une composante de réformes structurelles. Ce dernier volet, le moins visible actuellement, est le plus important à long terme puisqu'il vise à faire en sorte de lever les obstacles à l'investissement. Les mesures structurelles concernées vont être définies au cours du travail de la Commission, et j'aimerais à ce stade me focaliser sur les deux autres volets.

S'agissant du volet « soutien financier », un fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) a été créé. Il est situé au sein de la Banque européenne d'investissement (BEI) et n'a pas de personnalité juridique propre. Il s'agit d'un vecteur qui accueille une garantie de 16 milliards d'euros venant du budget de l'Union européenne et 5 milliards d'euros venant de la BEI et de ses ressources propres. Avec ces 21 milliards de capacité, la BEI va lever des fonds pour un montant d'environ 60 milliards d'euros, qui devraient eux-mêmes générer 315 milliards d'euros d'investissements. Contrairement à ce que l'on pourrait penser, ces estimations sont conservatrices : la dernière augmentation de capital de la BEI de 10 milliards en 2012 était censée générer 180 milliards d'investissements supplémentaires d'ici fin 2015, objectif qui sera atteint dès le milieu de cette année. Cela représente un effet de levier de dix-huit. Certains instruments communautaires, comme le programme pluriannuel européen pour la compétitivité des entreprises et des PME intitulé « COSME », ont des effets de levier de vingt-huit. Ici, nous avons ciblé un effet de levier de quinze, car la prise de risque attendue est importante. Le fonds d'investissement doit permettre à la BEI de faire plus mais aussi autrement, c'est-à-dire de se focaliser sur les investissements qu'elle ne pourrait normalement pas financer car ils ne remplissent pas ses critères, ou qui ne pourraient pas être financés par le secteur privé. La BEI va donc se concentrer essentiellement sur des projets plus risqués, par exemple en prenant une tranche subordonnée dans un projet, ou en restant plus longtemps dans un projet que ne le feraient d'autres investisseurs.

Au sein du FEIS, la garantie de 16 milliards d'euros venant du budget communautaire est préfinancée par un fonds de garantie de 50 %. Il aurait été possible de se passer de ce fonds puisque la signature européenne est assez bonne pour qu'on puisse accorder une garantie de 16 milliards d'euros sans avoir besoin de la préfinancer. La raison de ce préfinancement à hauteur de 50 % est de permettre à l'Union européenne d'honorer les appels à garantie sans avoir à faire face aux difficultés posées par les discussions budgétaires annuelles. Le montant de 50 %, soit 8 milliards d'euros, résulte des calculs de risque qui ont conclu que l'on risquait de perdre 6,5 milliards d'euros à horizon de dix ans, assortis d'une marge de sécurité pour éviter les mauvaises surprises.

Dans la proposition initiale de la Commission européenne, les États pouvaient contribuer à trois niveaux : au niveau du fonds lui-même, au niveau des plateformes d'investissement ou au niveau des projets. Les États ayant tous indiqué qu'ils ne souhaitaient pas faire de contribution au fonds lui-même, le texte adopté au Conseil ce mardi a fermé cette possibilité. Ce n'est pas une surprise, car un des éléments essentiels qui caractérise ce fonds est qu'il n'y a pas d'enveloppe géographique ou sectorielle, ce qui réduit l'intérêt des contributions nationales. Ce n'est pas non plus un problème, car il existe la possibilité de créer des plateformes d'investissements nationales, régionales ou internationales, au sein desquelles les États peuvent grouper les projets auxquels ils tiennent le plus et qu'ils souhaitent cofinancer. Ces plateformes sont ensuite soumises à la décision d'un comité d'investissement compétent pour décider de l'utilisation de la garantie de l'Union européenne. Ce comité, composé d'experts de marché, est indépendant à l'égard de la BEI, des États membres, mais aussi de la Commission européenne. Il vise à garantir que les projets respectent les critères prévus, sont compatibles avec les objectifs de l'Union, sont économiquement viables et apportent une additionnalité.

Cette condition de viabilité économique des projets a été beaucoup critiquée. Or il faut rappeler que le « plan Juncker » vise à diriger les liquidités du secteur privé vers le financement de l'investissement productif. 80 % de l'argent est censé venir du secteur privé. Le seul moyen de permettre cela est d'avoir une sélection rigoureuse des projets afin de garantir qu'ils sont économiquement viables.

Les États membres ont également la possibilité de contribuer via leurs banques publiques. Quatre États ont fait des annonces en ce sens : l'Allemagne pour un montant de 8 milliards d'euros, la France et l'Italie pour des montants similaires et l'Espagne pour 1,5 milliard d'euros. Les modalités concrètes de ces contributions sont encore en discussion, mais il faudra s'assurer que celles-ci s'ajoutent au plan et qu'elles ne se substituent pas aux contributions déjà prévues.

S'agissant du volet « assistance technique », je rappelle qu'il s'agit d'un point très important. Certains instruments financiers ne sont parfois pas utilisés car ceux en charge de les mettre en oeuvre ne les comprennent pas. Par exemple, dans le cadre des fonds structurels, il existe des instruments innovants de soutien aux PME qui ne sont utilisés qu'en Espagne et à Malte. Avoir une assistance technique est donc important pour garantir l'utilisation des fonds et pour aider au montage de projets en général. Dans le cadre du « plan Juncker », on met en place un centre européen de conseil en investissements, point unique d'accès, afin d'aider les investisseurs publics ou privés à monter leurs projets en bénéficiant d'une assistance juridique gratuite.

Enfin, un instrument qui vise à apporter de la visibilité aux investisseurs sur les opportunités d'investissement est créé : les promoteurs pourront faire figurer leurs projets sur un site web de manière à ce que les investisseurs potentiels puissent facilement voir les opportunités existantes.

M. Antoine Quero-Mussot, expert confirmé en instruments financiers innovants auprès de la direction générale du budget de la Commission européenne. - La logique de cette intervention budgétaire est financière de l'Union européenne est assez innovante. Trouver le moyen de mobiliser 315 milliards d'euros d'investissements a constitué un véritable défi, pour trois raisons fondamentales.

Le premier défi est la contrainte budgétaire. Le cadre financier de l'Union est fixé pour une période pluriannuelle de sept ans, ce qui permet d'avoir une certaine visibilité et d'éviter des affrontements annuels autour de la question budgétaire. La cadre actuel 2014-2020, qui a résulté d'un accord politique difficile adopté à l'unanimité des États membres, programme des crédits répartis par rubriques soumis à des plafonds, ce qui constitue une certaine rigidité. Le « plan Juncker » devant être adopté rapidement par le Conseil et le Parlement du fait de son caractère urgent pour l'Europe, la Commission a écarté l'idée de rouvrir le cadre financier pluriannuel 2014-2020 afin de l'y inclure. Il a donc fallu faire avec les crédits déjà programmés. Ainsi, deux possibilités ont été étudiées pour financer ce plan : soit se servir des marges existantes au sein du cadre, soit procéder à un redéploiement entre programmes. En réalité, le choix était contraint du fait que ce plan rentrait dans la rubrique « compétitivité », plafonnée à hauteur de 120 milliards d'euros sur sept ans, et au sein de laquelle il a donc fallu trouver des redéploiements. Sur les 960 milliards d'euros prévus par le cadre financier pluriannuel, seuls 2 milliards d'euros de marges disponibles ont été trouvés. Pour pouvoir provisionner les 8 milliards d'euros du fonds de garantie, il a donc fallu trouver 6 milliards d'euros par redéploiement en prenant dans les dotations de certains programmes. Le choix s'est porté sur les programmes qui intervenaient dans les mêmes domaines que le « plan Juncker ». Ainsi, des dotations prévues pour des subventions ayant un effet multiplicateur limité ont été redéployées dans le plan d'investissement dont l'effet multiplicateur sera efficace. Les deux grands programmes qui étaient suffisamment dotés pour procéder à ce redéploiement sans trop de difficulté étaient le programme pour les infrastructures, dans lequel 3,3 milliards d'euros ont été pris (soit 10 %), et le programme cadre de recherche, dans lequel 2,7 milliards d'euros ont été pris (soit 3,5 %). Ces 2,7 milliards d'euros sont pris sur l'ensemble du champ de la recherche, de la recherche fondamentale à la recherche appliquée, pour les mettre dans un plan d'investissement destiné à des interventions plus proches du marché. Il y a donc une redistribution au sein du programme de recherche, mais ce montage va permettre de faire davantage pour l'innovation et la recherche en Europe.

Le deuxième défi auquel nous sommes confrontés tient au fait que le budget communautaire est limité, par une règle quasi constitutionnelle, à 1,23 % du PIB de l'Union européenne. Il n'a, par conséquent, pas les moyens de jouer un rôle de stabilisateur macroéconomique ou de redistribution dans des proportions qui permettraient de répondre à un choc asymétrique au sein de l'Union. Son rôle consiste essentiellement à financer des interventions structurelles. Sur les 960 milliards d'euros dont seront dotés les fonds européens sur les sept prochaines années, 325 milliards d'euros seront ainsi consacrés, sous forme d'investissements, à la politique de cohésion. En prenant en compte les financements nationaux, ce sont 500 milliards d'euros qui seront investis en Europe. Pour prendre l'exemple du pays d'où je viens, l'Espagne, les fonds structurels européens ont représenté, pendant la crise, 10 % des investissements publics. Or, je le rappelle, l'Espagne est le cinquième client de la France, devant les États-Unis. L'ensemble des États membres bénéficient donc de cet effort, y compris indirectement. Sur un autre sujet, 77 milliards d'euros seront consacrés aux dépenses de recherche et le développement, ce qui représente le troisième poste budgétaire de l'Union européenne, après l'agriculture et la cohésion. Il s'agit, là encore, d'un effort important, structurel et de long terme.

Le plan d'investissement est destiné à mobiliser l'investissement, qui constitue l'un des éléments principaux de la demande agrégée, afin de permettre à l'Europe de sortir de la crise et de créer des emplois.

Le troisième défi réside dans le fait que, si les investissements sont insuffisants, cela n'est pas dû à un manque de liquidités. En effet, les banques centrales ont triplé leur bilan, les liquidités sur les marchés de capitaux sont donc très élevées. On constate cependant que les investisseurs préfèrent souvent des titres dont les rendements sont négatifs plutôt qu'investir dans des projets de l'économie réelle. Il nous a donc fallu réfléchir à un moyen d'orienter ces liquidités vers l'économie réelle, de jouer un rôle de « catalyseur », sans nécessairement mobiliser de grands volumes d'investissement public.

Le plan d'investissement proposé résulte de ces trois défis. Il s'agit d'une solution qui n'a peut-être pas été suffisamment exploitée par l'Europe. L'Union européenne est en effet dotée de deux principaux « bras » budgétaires et financiers : le budget de l'Union européenne et la BEI. Mais ces deux « bras » ne coopèrent que très rarement directement. Je citerais toutefois un précédent : lors de la chute du mur de Berlin, les États européens se sont retrouvés face à un défi géopolitique majeur tenant à la nécessité d'aider les pays de l'Est à moderniser leur économie. Cet accompagnement s'est traduit par une extension de la BEI qui, je le rappelle, constitue la plus grande banque d'investissement publique au monde, loin devant la banque mondiale, vers l'Europe de l'Est. Cet accompagnement a nécessité l'intervention du budget européen sous la forme d'une garantie. L'objectif du plan d'investissement est de transposer en interne ce qui est actuellement réalisé par la BEI dans le cadre de son mandat externe. Cette solution devrait permettre de mobiliser d'importants moyens budgétaires et financiers et de jouer ce rôle de catalyseur.

En conclusion, je dirais que le « plan Juncker » constitue un montage solide et prévisible, parce que programmé. En effet, dès son adoption par le Conseil et le Parlement, ce plan ne sera plus soumis à des aléas politico-budgétaires. Cette stabilité répond à une attente des contribuables et des investisseurs.

Mme Michèle André, présidente. - Je salue la présence parmi nous de notre collègue Jean-Paul Emorine, auteur avec Didier Marie, d'une proposition de résolution européenne sur le plan d'investissement pour l'Europe, déposée au nom de la commission des affaires européennes.

M. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement. - Je ne peux que m'associer aux propos qui ont été tenus par mes collègues de la Commission européenne. L'objectif principal de ce plan d'investissement est en effet de dynamiser la dépense publique. Quand Jean-Claude Juncker a été pressenti pour présider la Commission européenne, il a demandé à la BEI de lui proposer un mécanisme permettant, à moyens budgétaires constants, de répondre aux besoins urgents d'investissement de l'économie européenne et pouvant être mis en oeuvre dès le début de l'année 2015. Cette discussion avec la BEI a constitué la base de son discours devant le Parlement du mois de juillet 2014.

Nous avions déjà lancé des projets destinés à dynamiser la dépense publique réunissant la BEI et la Commission européenne qui ne reposaient pas sur une logique traditionnelle, budgétaire, visant à sélectionner des projets et à allouer des lignes de crédits en fonction de leur intérêt, mais sur une sélection effectuée par un tiers expert, en l'occurrence la BEI, chargé d'analyser ce projet. Ce mode de sélection ne s'appuie donc pas sur des critères politiques, nationaux, régionaux ou sectoriels mais il est fondé sur la rentabilité économique et sociale du projet concerné. La BEI est d'ailleurs l'une des rares institutions qui continue de mesurer ce type de rentabilité pour les projets qu'elle finance. Cette analyse des hypothèses retenues par les promoteurs du projet doit lui permettre d'établir si ce dernier est viable et est conformé à un « bon usage de l'argent public », indépendamment des questions de rentabilité financière.

Cette méthode est originale s'agissant de l'emploi de fonds budgétaires. Nous l'avons cependant déjà mise en oeuvre sur quelques programmes pilotes. Un fonds de garantie provisionne ainsi à hauteur de 9 % les projets financés par la BEI à l'extérieur de l'Union européenne. Ce niveau de garantie, qui est le même depuis la fin des années 1970, s'est avéré suffisant pour faire face à un risque de défaut. Pour être précis, nous n'avons été confrontés qu'à un seul cas de défaut, celui de la Syrie. Pour autant, si la BEI a pris part au financement de projets dont les impacts microéconomiques lui apparaissaient positifs, tels que la construction de ports ou encore l'amélioration de la production d'électricité, ou de gaz, les conséquences financières d'évènements politiques qu'elle ne maîtrise évidemment pas ont été supportées par le budget européen.

Ce type de financements n'existait cependant pas en tant que cadre à l'intérieur de l'Union européenne, même si un certain nombre de projets pilotes, associant la BEI et la commission européenne, ont pu être lancés, tels que le programme de soutien aux PME (COSME), que nous avons développé, en France, en partenariat avec la BPI et certaines banques commerciales. Je citerais également l'instrument de garantie dans le domaine des transports qui a notamment permis le financement de la ligne Sud-Europe-Atlantique (Tours-Bordeaux), qui n'a pu être financée que parce que la BEI, soutenue par le dispositif de la Commission européenne, a pu apporter une garantie au nom de l'Union européenne. Dans le domaine de la recherche, nous avons lancé en 2005 un programme de garantie effectif depuis 2008. Ces exemples ont montré que nous pouvions mobiliser des investisseurs sur des projets « certifiés » par l'analyse menée par la BEI. Le dernier projet en date concerne le développement des project bonds ou obligations de projet, destiné à orienter les liquidités des marchés obligataires vers le financement de projets d'infrastructures dans les domaines des transports, des télécoms ou de l'énergie. En France, un tel projet a vu le jour dans le domaine des télécoms, en partenariat avec Axione, filiale de Bouygues, qui visait à déployer la fibre optique dans douze départements français. Sur l'ensemble de ces projets, nous avons constaté un effet multiplicateur compris entre 18, 25 et 28 suivant les cas.

Pour répondre à votre question, Madame la Présidente, le mécanisme de sélection sera relativement simple et reposera sur une logique pragmatique. Il n'y aura pas d'allocation nationale ou sectorielle. Les promoteurs publics ou privés pourront présenter librement leurs projets à la BEI. Avec la Commission européenne, nous nous sommes engagés à ce que l'ensemble de la procédure de sélection soit transparente. La BEI analysera la viabilité de ces projets.

Les promoteurs seront appelés à faire des choix significatifs. Soit ils opteront pour une attitude classique visant à obtenir un prêt accordé par la BEI correspondant à environ un tiers du financement, la participation de la BEI n'excédant jamais 50 %. Cette solution classique n'a cependant aucun effet d'attraction pour le secteur privé.

Soit le promoteur estime qu'il est préférable, par exemple, de constituer une société de projet à laquelle participera la BEI via la prise en charge d'une tranche risquée. Cette solution permet d'accueillir, soit à un même niveau de risque, soit à un niveau inférieur, des co-financeurs, qui bénéficieront du travail de certification et de validation réalisé en amont par la BEI.

L'effet de levier retenu d'un commun accord avec la Commission européenne repose sur une hypothèse relativement conservatrice de 15, soit un niveau inférieur à tout ce que nous avons constaté jusqu'à présent, l'effet de levier étant plutôt compris entre 18 et 28 pour chacun des produits financiers que nous avons développés.

Si le dispositif est loin d'être arrêté, des discussions étant toujours en cours entre les États membres et au sein du Parlement européen, les promoteurs sont toutefois invités à présenter dès maintenant leurs projets à la BEI. Cette notion d'urgence est importante comme l'a rappelé Jean-Claude Juncker.

Le 16 janvier dernier, j'ai reçu les principales banques françaises pour leur présenter dispositif. Je leur ai toutefois indiqué qu'il leur revenait de développer des produits permettant de financer à la fois de très grands projets, comme la ligne Sud-Europe-Atlantique, mais aussi des projets plus limités, dont le montant n'excède pas quelques millions d'euros.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Ce plan d'investissement devrait permettre d'apporter des moyens de financement supplémentaires à nos économies, dans un contexte de contraction des investissements. On ne peut que souscrire à un tel objectif. Je retiens des différentes interventions qu'il n'y aura aucun contingentement national dans la sélection des projets d'investissement et que les porteurs de projet auront la possibilité de s'adresser directement à la BEI. Alors que notre commission vient tout juste de procéder ce matin à l'audition de Bruno Bézard, directeur général du Trésor, j'ai différentes questions à vous poser.

Tout d'abord, je m'interroge sur le calendrier envisagé : nous savons qu'en matière de relance de l'investissement, les projets prennent souvent plusieurs années à se finaliser, surtout dans le secteur des transports. Il nous a été indiqué que différents projets avaient été identifiés par la France, à l'image du projet de métro Grand Paris Express, du prolongement du RER E dit « Eole », ou encore la rénovation de différentes lignes ferroviaires. Or les procédures pour ce type de travaux sont longues et complexes, des enquêtes publiques sont nécessaires etc. Pour une route, il faut compter au moins cinq ans, pour un canal, comme en témoigne de cas du canal Seine-Nord, il faut vingt ans et, enfin, pour une ligne ferroviaire à grande vitesse, il faut trente ans. J'émets donc des doutes quant à l'émergence rapide des projets. Je pense aussi aux projets d'autoroute entre Vienne et Bratislava ou, encore, dans le sud de la Sicile.

Ensuite, je souhaite vous interroger sur le choix de recourir à un mécanisme de garanties. J'ai noté que l'effet de levier de un à quinze était réaliste sachant que l'augmentation de capital de 10 milliards d'euros de la Banque européenne d'investissement (BEI) avait engendré un multiplicateur de dix-huit. Vous nous avez aussi expliqué qu'un tel mécanisme induisait une prise de risque. J'estime pour ma part qu'au-delà de garanties, certains investissements nécessiteront des subventions publiques élevées. Deux exemples peuvent être cités : la rénovation thermique des logements sociaux d'une part, les équipements des hôpitaux et des universités d'autre part. Dans un contexte où la France doit faire des économies supplémentaires, de tels investissements sont-ils réalistes ? Par ailleurs, une part des projets concernés par le Fonds européen pour les investissements stratégiques ne sera qu'un simple recyclage de projets déjà prévus : à la lumière de cet élément, pensez-vous réellement pouvoir attirer les investisseurs privés de la manière aussi ambitieuse que vous nous l'avez décrite ?

M. Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne. - Je voudrais répondre au rapporteur général en commençant par lever une source de confusion, les projets identifiés par la France et dont a fait état Bruno Bézard, directeur général du Trésor, n'ont rien à voir avec le plan européen de relance de l'investissement. Une liste d'environ 2 000 projets a été établie par la task force sur l'investissement dans l'UE, qui a réuni, à la fin de l'année 2014, la Commission européenne, la BEI et les vingt-huit États membres. Mais ce n'est pas une sélection de projets. Ces derniers seront adressés à la BEI et un comité composé d'experts indépendants sera chargé de sélectionner les projets pertinents.

S'agissant de la question du rapporteur général relative au calendrier, j'indique qu'il est question d'un plan consistant à engager 315 milliards d'euros sur la période 2015-2017, soit trois ans. C'est l'objectif, mais vous avez raison de souligner qu'il faudra au moins dix à quinze ans pour débourser les sommes en questions de manière effective. Au sein de ce plan d'investissement, un volet de 75 milliards d'euros est destiné aux petites et moyennes entreprises (PME), c'est ce volet qui pourra être mis en oeuvre le plus rapidement. Et nous utiliserons des instruments existants déjà au sein de l'offre de la BEI, comme le programme COSME.

Enfin, pour ce qui concerne les projets nécessitant des subventions publiques, je confirme tout d'abord que certains investissements devront s'accompagner d'un subventionnement direct. La rédaction actuelle du règlement relatif au FEIS prévoit de manière explicite la possibilité de versement de subventions des États membres aux projets. Cela étant, et c'est un point très important, il sera également possible de mettre en oeuvre des projets sans aucune subvention publique, en faisant intégralement financer l'investissement par le secteur privé. Le mécanisme n'est pas un multiplicateur d'investissements publics mais un catalyseur d'investissements privés.

M. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement. - Je précise que je suis totalement d'accord avec les propos qui viennent d'être énoncés par la Commission européenne. Je relève en particulier la confusion entre le plan européen de relance de l'investissement et la liste des projets identifiés par la France, à laquelle il ne faut pas donner trop d'importance. Nous avions d'ailleurs conscience de ce risque de confusion et c'est pourquoi nous avons ajouté dans le document issu de la task force sur l'investissement dans l'UE la mention « ce document n'engage ni la Commission européenne ni la BEI ». Les banques sont en contact étroit avec l'économie réelle et il sera donc préférable de reposer sur leur expertise.

S'agissant des cas pratique dont a fait état le rapporteur général, je souhaite formuler quelques remarques, tout particulièrement au sujet du projet de métro Grand Paris Express. Deux pistes sont possibles en la matière : faire porter le projet par une structure publique ou créer une société de projet qui attire les investissements privés. Le choix de la stratégie appartient à la société Grand Paris Express, mais le FEIS pourra aider au montage de la deuxième piste si elle est retenue. L'autre point évoqué concernait les investissements nécessitant des subventions publiques en plus de garanties. Je suis plus optimiste que le rapporteur général. L'exemple du bilan sur cinq ans des actions réalisées par l'intermédiaire de prêts dans le domaine de la rénovation thermique des logements sociaux le démontre, surtout que le plan était prévu sur vingt ans. Il incombe aux organismes confédéraux et locaux de l'habitat social de privilégier ces actions au lieu de thésauriser. Enfin, il est vrai que les universités étaient interdites de prêt jusqu'à la période récente, mais la France a créé un mécanisme original qui gagnerait à être généralisé dans l'action publique nationale : le plan Campus mobilisera ainsi 950 millions d'euros d'investissements - à moyens constants - en recourant à des prêts. En effet, des crédits budgétaires sont mis de côté par l'établissement pour constituer un capital, et celui-ci lui permet ensuite d'emprunter en fonction de sa capacité financière à rembourser ses propres emprunts.

Mme Michèle André, présidente. - Je m'interroge sur les relations entre, d'une part, le FEIS et, d'autre part, la CDC et la BPI. Comment va s'articuler cette structure jeune et originale avec des institutions plus anciennes et bien établies ?

M. Philippe de Fontaine Vive. - En la matière il y a un avant et un après « plan Juncker ». Il y avait, depuis deux ans, une recherche de complémentarité entre l'action de la BEI et celle de la CDC et de la BPI, l'idée générale étant de ne pas les mettre en concurrence. Avec le FEIS, la question du rôle des structures nationales de financement comme la CDC et la BPI est posée. Mais cette question n'est pas posée à la BEI, elle est posée aux institutions européennes, Commission européenne, Conseil et Parlement européen : les partenaires nationaux tels la CDC et la BPI seront-ils des acteurs intervenant en complément du FEIS ou en seront-ils de simples utilisateurs ? La réponse n'appartient pas à la BEI.

M. Jean-Paul Emorine. - Avec notre collègue Didier Marie, nous avons récemment déposé une proposition de résolution européenne et un avis politique au sujet du plan d'investissement pour l'Europe, qui ont été adoptés à l'unanimité par la commission des affaires européennes le 11 février 2015. J'indique que nous avons pu présenter nos travaux à Philippe de Fontaine Vive. Le sujet est complexe surtout quant à la mise en oeuvre du dispositif, même si les intervenants se montrent rassurants et prennent le temps d'expliquer le dispositif. Je souligne que le plan d'investissement pour l'Europe est un plan d'urgence sur trois ans, permettant notamment de financer de grands projets d'infrastructures en évitant le recyclage de crédits. Deux exemples permettent d'en faire ressortir les enjeux. Tout d'abord, les garanties apportées doivent permettre d'aider les entreprises à investir dans la recherche et dans l'innovation alors qu'elles sont timides à ce sujet et que le contexte économique y incite peu. Ensuite, il y a la question des infrastructures et des interconnexions et qui est plus compliquée pour les élus que nous sommes. Dans le cas du numérique, il s'agit en particulier du déploiement des réseaux haut débit, or ce sont les collectivités territoriales qui sont les maîtres d'oeuvre, même si l'État peut aussi y participer. Je m'interroge donc sur la place des collectivités territoriales dans le plan d'investissement pour l'Europe et sur la place des enjeux du monde rural en son sein ?

M. Claude Raynal. - J'ai eu l'occasion de rencontrer la BEI lorsque je faisais partie des responsables de la métropole de Toulouse : je sais toute l'importance de cette institution, qui fonctionne bien. Je souhaiterais disposer de renseignements complémentaires sur plusieurs points.

Je serais tout d'abord assez curieux que l'on m'explique ce qu'est un expert indépendant, et où un tel individu peut être recruté : les experts réellement qualifiés ne travaillent-ils pas déjà depuis longtemps en lien avec les services de la BEI ou de la Commission européenne ?

Par ailleurs, il faut noter que la BEI manie en général des sommes très importantes : son intervention se concentre d'ordinaire sur peu de projets, avec chacun un gros « ticket financier ». Autour de ce système s'articule le fonctionnement d'institutions comme la Caisse des dépôts et consignations, qui peut regrouper un ensemble de petits projets dans un programme commun, pouvant ainsi bénéficier des instruments financiers mis à disposition par le BEI. J'aimerais donc savoir, dans le cadre du plan d'investissement Juncker, quel sera le montant minimum des sommes engagées permettant l'intervention de la BEI ? L'ordre de grandeur sera-t-il, comme c'est habituellement le cas, d'environ 50 millions d'euros ? Comment le comité d'expert, quand il examinera une enveloppe de projets, pourra-t-il analyser l'ensemble des investissements proposés ?

Il serait également intéressant de savoir comment le réseau bancaire privé, avec lequel vous entretenez de bonnes relations mais pour lequel vous constituez néanmoins un concurrent, va se rémunérer. Maîtrisez-vous les paramètres de cette rémunération ? Limitez-vous, par exemple, le taux de prêt de la banque ? On peut en effet imaginer que lorsqu'une institution porte une part du risque, elle souhaite également augmenter son taux en conséquence. La rémunération des investissements privés dans le cadre du « plan Juncker » doit rester intéressante afin d'attirer durablement les investisseurs.

Je pense qu'il faudrait que nous soyons en mesure d'identifier un certain nombre de beaux petits projets, qui agglomérés, soient de nature à être financés par le « plan Juncker ». L'idée n'est pas de replacer les « rossignols », les projets récurrents et non menés à terme, de chaque gouvernement. Si je considère que c'est réellement dans les petits projets que peut résider l'apport du « plan Juncker », c'est que tout le reste, la BEI le fait déjà, et je ne sache pas que les fonds manquent en matière de transport, d'énergie, recherche, et télécoms. Ces secteurs ont déjà donné lieu à des accords, ciblés sur certains projets, avec la Commission européenne. Pouvez-vous nous éclairer à ce sujet ?

Enfin, vous nous dites, la main sur le coeur, qu'il n'y aura pas de répartition géographique : une analyse politique oblige à nuancer cette idée, puisque de tous petits pays comme Malte, par exemple, bénéficieront certainement du plan sur un ou deux projets. La distribution du financement ne sera certes peut-être pas exactement proportionnelle au poids de chaque État-membre dans le budget, mais il est permis de douter que même le plus petit des États européens ne recevra absolument aucun financement, alors même qu'un point de vue strictement économique aurait pu le justifier.

M. Éric Doligé. - Il ressort de nos échanges que, si trouver de l'argent et des projets à financer ne pose pas de problème, c'est le facteur temps qui peut susciter une certaine inquiétude. En effet, en matière de financement de projets, un horizon à trois ans est considéré comme un horizon de court terme.

Cela signifie-t-il que les projets sélectionnés seront, globalement, des projets déjà prêts à démarrer, et qui ne rencontraient plus que des problèmes de financement ? En d'autres termes, le « plan Juncker » va-t-il permettre la mise en place de projets nouveaux, ou accélérer celle de projets déjà bien avancés ? Il faut en effet rappeler que le but du plan était, dans un contexte où certaines institutions, dont les collectivités territoriales, tendent à ralentir leurs investissements, d'injecter dans l'économie un volume important d'investissements nouveaux.

L'assistance technique devrait jouer un rôle important pour que chacun comprenne le fonctionnement du plan et les modalités de sélection des projets.

Ce qui me préoccupe donc avant tout, c'est la rapidité avec laquelle nous sommes capables de déployer ces investissements. Vous avez parlé des universités, plus exactement de la façon dont elles pourraient mobiliser un milliard d'euros sans augmenter leurs budgets, mais en les utilisant mieux. Je pense également à un autre plan, sur les établissements d'hébergement des personnes âgées dépendantes (EHPAD). Un plan de cette nature pourrait sans difficulté représenter 10 milliards d'euros sur trois à quatre ans pour remise aux normes au plan national. Il s'agirait d'un grand nombre de petits projets, probablement 2 000 à 3 000 projets, qui pourraient être mis en oeuvre.

Mme Michèle André, présidente. - Il est bien connu qu'en France, notre réglementation est tout particulièrement exigeante, et peut ralentir des procédures que l'on souhaiterait plus rapides. Sans préjuger de la situation dans d'autres pays, y aurait-il un volet réglementaire général dans le « plan Juncker » ? Cela vous semblerait-il utile ?

M. Michel Canevet. - Je voudrais savoir si vous disposez, à la suite de vos travaux préparatoires, d'une typologie des différents types de projets qu'il faudrait privilégier en France pour permettre un effet de levier important.

Vous avez évoqué une durée de financement pouvant aller jusqu'à vingt ans : cette durée sera-t-elle la durée moyenne d'accompagnement des projets, ou constitue-t-elle une durée maximale ? Si les financements sont de courte durée, cela amènerait à se poser la question d'un plan d'investissement ultérieur.

Enfin, nous avons parlé de l'assistance technique mise à la disposition des États-membres. Les structures existantes en France vous semblent-elle adaptées au « plan Juncker », ou faudrait-il en imaginer d'autres ?

M. Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne. - En ce qui concerne la possibilité d'accès direct des collectivités territoriales, je confirme qu'il n'y aura pas de médiation par les États pour la présentation de projets : tout promoteur peut soumettre son projet à la BEI, qui l'étudiera et, le cas échéant, le soumettra au comité d'experts responsable du choix final.

L'indépendance des experts est une question importante. Il est envisagé à l'heure actuelle - mais tout ceci est encore fluctuant - que le comité d'investissement comporte huit personnes, dont l'indépendance sera assurée par une procédure de sélection ouverte, à travers un appel à candidatures. La sélection sera faite vraisemblablement par la Commission européenne, et les conditions de leur nomination viseront à leur donner des garanties statutaires de complète indépendance. Ces experts ne pourront en aucun cas prendre d'instruction auprès d'acteurs publics ou privés, sous peine de leur renvoi.

Un point très important, pour tous les acteurs du « plan Juncker », est de s'assurer que ces huit personnes réunissent bien l'expertise nécessaire, c'est-à-dire une connaissance suffisante des différents secteurs, mais aussi des différents marchés géographiques : on n'investit pas en Estonie comme on investit à Chypre.

Le montant minimum du ticket est un des points en discussion par le co-législateur. Le Conseil n'a pas introduit d'éléments particuliers à ce sujet. Le projet de rapport issu du Parlement européen fait référence de façon très claire à la micro finance. Plusieurs éléments convergents laissent à penser que le Parlement européen ne souhaite pas instaurer un engagement financier minimum permettant l'accès à la BEI. Celle-ci a mené quelques expériences en matière de micro finance - pas beaucoup. En général, les tout petits projets sont plutôt traités par le fonds européen d'investissement, dont les activités sont intermédiées : ce sont les banques publiques qui distribuent les fonds mis à disposition. Pour le volet infrastructure et innovation, on ne souhaite pas, pour le moment, avoir de trop petits projets, car ils induiraient pour le comité d'investissement - qui devra les analyser - une charge de travail disproportionnée par rapport aux enjeux financiers. Il s'agira donc d'agréger ces projets de faible ampleur sur une plate-forme d'investissement, qui puisse être examinée en une seule fois.

Vous avez indiqué que la BEI finance déjà des projets économiquement intéressants. Cependant, le « plan Juncker » vise à assurer l'additionnalité des fonds levés : en d'autres termes, il s'agit de ne financer par ce biais que des projets qui ne pourraient l'être dans les conditions normales de fonctionnement de la BEI. On veut permettre, par la garantie européenne, que des projets soient menés qui n'auraient pas pu voir le jour sans elle. Cela suppose un examen projet par projet. Ce sera le rôle du comité d'investissement de s'assurer que ce critère est bien rempli - dans le cas contraire, il n'aurait été question que de transférer l'activité de la BEI vers des fonds sous garantie publique, ce qui présente, du point de vue du contribuable européen, un intérêt limité.

Concernant la répartition géographique des investissements, les États ont accepté qu'il n'y en ait aucune. Seul demeure un principe de bon sens, visant à éviter qu'un seul secteur ou qu'une seule zone géographique ne concentre une proportion excessive d'investissements. Pour donner un exemple, volontairement caricatural, il ne satisferait personne que l'Allemagne bénéficie de 90 % du plan...

Mme Michèle André, présidente. - Sauf les Allemands, peut-être !

M. Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne. - Peut-être, en effet.

Dans les débats sur l'opportunité d'un critère de répartition géographique, les petits pays avaient tendance à défendre cette option. Nous les avons convaincus d'y renoncer, car un tel critère aurait conduit à ce qu'un nuage de suspicion, de la part des investisseurs privés, pèse sur tous les projets menés. Chacun se serait demandé si le financement de l'investissement obéissait à une logique économique ou était le fruit d'interférences politiques excessives. Ce problème est évité en laissant la BEI et le comité d'experts seuls juges de la pertinence des projets.

Concernant le facteur temps, je pense utile de mentionner que le contrôle par la Commission européenne des investissements publics susceptibles de constituer des aides d'État sera allégé dans le cas où le projet reçoit un financement agréé par le comité d'investissement. En effet, la BEI et le comité d'experts auront déjà analysé le projet et ses risques en matière de distorsion de la concurrence : la Commission européenne n'effectuera donc qu'un examen accéléré du dossier, qui devrait prendre deux mois au lieu d'un an. Il s'agit d'un élément susceptible de renforcer la rapidité de mise en place des investissements.

Vous avez évoqué, Madame la Présidente, la réglementation : il y a effectivement, dans le « plan Juncker », un volet qui vise à lever les obstacles à l'investissement. Il y a certains domaines dans lesquels la Commission européenne a d'ailleurs déjà lancé des actions, comme la création d'une union de l'énergie, d'une union des marchés de capitaux : tout ceci va être décliné dans une succession de textes. Il faut avoir conscience que les différents États membres ont, en matière de réglementation, des performances spectaculairement variables. Un classement indépendant et au-dessus de tout soupçon, celui de la Banque mondiale, concernant la facilité à faire des affaires, montre que certains États européens sont parmi les meilleurs : il s'agit notamment du Royaume-Uni, du Danemark, de la Suède et de la Finlande. Il est d'ailleurs intéressant de noter que ces pays sont pour les uns de tradition libérale, pour les autres largement orientés vers la social-démocratie : la facilité à faire des affaires ne recouvre donc pas une fracture politique entre droite et gauche. D'autres États européens, d'après le classement de la Banque mondiale, sont moyens : la France en fait partie. D'autre encore sont très mauvais : Malte et Chypre notamment. Il y a donc une réelle réflexion à avoir, dans l'Union européenne, sur l'élaboration d'un cadre plus favorable à l'investissement.

Sur la durée des projets, il est difficile de répondre a priori : les prêts accordés dépendront des projets présentés. Il n'y a pas de durée moyenne établie à l'avance et nous ne pourrons l'évaluer qu'ex-post.

M. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement. - J'ai insisté en parlant des projets et des promoteurs sur le mot « pragmatisme ». Je confirme que les collectivités locales sont des promoteurs qui sont les bienvenus. Ensuite, il y a un problème qui est de faire en sorte que les élus ne se retrouvent pas dans une situation déséquilibrée dans leurs rapports avec les experts européens. Il y a donc besoin d'agglomérer les projets, par exemple par programmes. L'idée d'Éric Doligé, s'agissant des EHPAD, est typiquement le genre d'innovation intéressante : il s'agit de déceler un besoin économique qui connait une difficulté financière, de le transformer en programme de prêt et, s'il y a une réalité économique, des intermédiaires de prêts pourront se montrer intéressés. C'est comme cela que sont menés les projets de programme en matière d'efficacité énergétique ou les programmes « collèges » et « lycées » des départements et des régions, et c'est ce genre de projets que j'ai demandé aux banques françaises de nous proposer.

Pour continuer sur la volonté de pragmatisme, il n'y aura pas une typologie et une maturité moyenne qui seront fixées ex ante. Dans l'analyse des projets, l'originalité de la BEI est de fixer comme maturité de prêt la durée de vie économique du projet moins un à deux ans.

La relation avec le réseau bancaire est déterminante pour cette assurer une capacité de diffusion sur le territoire. Cela nécessite que la BEI soit en discussion avec les banques afin de les intéresser aux projets, tout en prenant garde à ce que ce soit bien le bénéficiaire final de l'investissement qui tire l'avantage financier et non l'intermédiaire financier, car sinon il n'y aurait aucune raison d'avoir un dispositif public de financement. Pour cela, la BEI mise beaucoup sur la transparence et sur la mise en concurrence des réseaux bancaires.

La BEI n'a pas raisonné sur un plafond de taux du fait de leur forte variation. En revanche, elle a indiqué, par exemple s'agissant des prêts aux PME, un minimum d'avantages financiers à transférer aux PME. Celles-ci doivent ainsi bénéficier d'au moins 25 points de base de moins que si elles avaient fait appel à la même banque mais sans un dispositif financier soutenu par l'Europe.

La BEI a beaucoup de doutes sur l'indépendance des experts. À la différence de la Banque mondiale et de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, la BEI estime que les experts les plus indépendants sont ses salariés. Elle a donc constitué en son sein un département d'ingénieurs, qui tirent leur expérience des projets qu'ils évaluent dans l'ensemble de l'Europe, ce qui permet une performance de la critique.

Une autre question que je considère comme majeure est de savoir si l'on arrivera à descendre la taille moyenne des projets financés. La BEI compte 2 200 salariés pour une activité de l'ordre 70 milliards d'euros, ce qui fait qu'elle n'arrive pas à appréhender les projets qui représentent moins de 50 millions d'euros de financement. Elle a pu s'adresser à des entreprises de taille intermédiaire sur des montants compris entre 7 et 50 millions d'euros mais uniquement s'agissant de projets pilotes, soit un nombre peu élevé de cas. Une des grandes décisions à prendre dans les moins à venir est le recrutement de centaines de personnes pour être capable de faire face à l'afflux de projets. La question se pose également de savoir si ces salariés nouveaux doivent être basés à Luxembourg ou s'il faut renforcer les bureaux présents dans les États membres.

Dans la mise en oeuvre pratique du plan, un point important est d'assurer de bonnes conditions d'échanges avec les banques, les élus locaux, les fédérations professionnelles, ou la Caisse des dépôts et consignations en France, afin notamment de leur apporter l'expertise technique dont ils ont besoin. D'où l'importance du volet « assistance technique » de ce plan d'investissement. Il convient d'avoir davantage de personnels proches des marchés pour être capable de répondre aux questions notamment juridiques que poseront les promoteurs et qui diffèrent selon les États membres.

M. Francis Delattre. - Actuellement, la Banque centrale européenne (BCE) rachète massivement des dettes d'État, ce qui a pour conséquence d'accroitre le flux de liquidités disponibles, qui ne viennent pas toujours alimenter l'économie réelle. Ainsi, le CAC 40 a pratiquement augmenté de 15 à 20 %, ce qui laisse croire que l'argent investi dans les entreprises est mieux rémunéré, ce qui ne serait pas un mauvais signe. Ma première question est donc de savoir quelles sont les relations qui existent entre la BCE et la BEI.

Par ailleurs, un intervenant a expliqué qu'un relais de croissance a été trouvé suite à l'ouverture de l'Europe aux pays de l'Est. Or ce que l'on constate sur le terrain, c'est que ce sont moins les États que les entreprises qui ont bénéficié des investissements européens, et en particulier beaucoup d'entreprises allemandes, par exemple dans le secteur automobile. Est-ce que la BEI prend en compte ce facteur ?

M. François Marc. - Ma question rejoint celle de Claude Raynal et porte sur l'expertise. Les éléments apportés par Philippe de Fontaine Vive y répondent cependant assez largement. Il me semble que, dans la mesure où de nombreux établissements font déjà ce travail d'analyse, le recours à des experts traduit la nécessité de pouvoir distinguer de projets présentant un très haut degré de risque. Or, dès lors que le risque est élevé, apparaît, en filigrane, la question de l'opportunité. J'ai donc du mal comprendre quel sera le degré d'indépendance des experts par rapport à la décision politique.

Par ailleurs, il me semble que l'on pourrait davantage s'appuyer sur les experts déjà en postes plutôt que de lancer un vaste programme de recrutements. Il me semblerait plus opportun, alors que les États doivent réaliser des économies sur de nombreux postes budgétaires, d'avoir recours aux experts nationaux, tels que les agents de la Caisse des dépôts ou de la BPI, pour ce qui concerne la France.

M. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement. - J'apporterai deux éléments de réponse aux questions qui viennent d'être posées. S'agissant des relations entre la BCE et la BEI, nous constatons une évolution positive. Lorsque j'ai été nommé, en 2003, j'ai souhaité rencontrer Jean-Claude Trichet, alors gouverneur de la BCE. Celui-ci s'est montré surpris de cette initiative. Pendant douze ans, les relations entre la BEI et la BCE ont été pratiquement inexistantes et personne ne jugeait opportun de modifier cette situation. Aujourd'hui, la BEI a accès à la liquidité de la BCE, ce qui rassure les investisseurs obligataires. Par ailleurs, dans le cadre du programme qui se met en oeuvre, les titres émis par la BEI seront éligibles au rachat par la BCE. En douze ans, des liens se sont donc créés au-delà des réticences administratives et culturelles.

S'agissant des besoins de recrutement, j'ai demandé à la direction générale du Trésor et à la Caisse des dépôts et consignations qu'elles puissent mettre certains de leurs agents à la disposition de la BEI. Cette demande n'a trouvé aucun écho. Les « machines nationales » semblent organisées pour empêcher le transfert d'agents vers les organismes communautaires, alors qu'il serait intéressant que des agents français puissent travailler sur des dossiers allemands, britanniques, etc. et réciproquement. Toutes les demandes qui ont été formulées, y compris sur une base temporaire de trois ans, n'ont pas été suivies d'effet. Pour autant, il existe un vrai besoin pour une force de travail capable de mener ce plan de manière efficace. À titre de comparaison, la Banque mondiale compte cinq fois plus de personnel pour un chiffre d'affaires équivalant aux deux tiers de celui de la BEI. Or, ces personnels sont, pour l'essentiel, également payés par les contribuables.

Mme Michèle André. - Tout à fait.

M. Philippe de Fontaine Vive, vice-président honoraire de la Banque européenne d'investissement. - Nous avons d'un côté 10 000 personnes pour un chiffre d'affaires de 45 milliards d'euros par an, alors qu'avec 2 200 personnes, la BEI réalise un chiffre d'affaires de 70 milliards d'euros.

Il y a donc un besoin réel de personnels, qu'ils soient issus du monde de l'entreprise ou des administrations publiques.

M. Antoine Quero-Mussot, expert confirmé en instruments financiers innovants auprès de la direction générale du budget de la Commission européenne. - On nous demande constamment le niveau de retour des investissements réalisés. Or, pardonnez-moi cette expression, mais le concept du juste retour nous « empoisonne » la vie, même s'il est légitime. En effet, il nous est difficile d'avoir une idée précise de l'ensemble des retours. À titre d'exemple, le contribuable allemand a l'impression de payer pour tout le monde.

Or, en Espagne, pendant vingt ans, 1 % du PIB provenait des aides destinées à la cohésion. Ces aides ont permis à l'Espagne d'acquérir des trains à grande vitesse Siemens, ce qui s'est traduit par le recrutement d'ouvriers allemands qui, pour certains d'entre eux, sont partis en vacances dans les Baléares et ont dépensé une partie de leurs revenus dans des restaurants de Palma de Majorque, dont les propriétaires ont ensuite acheté des Mercedes. À travers cet exemple, je veux montrer qu'il y a une circularité.

Le « plan Juncker » n'a pas de quota national, d'enveloppe géographique. L'Allemagne ne sera pas le premier bénéficiaire de ce programme. La balle sera donc dans le camp des États membres, des collectivités, des promoteurs de projets publics comme privés.

M. Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne. - Pour répondre à la question relative à la relation entre la BCE et la BEI, il me semble important de comprendre que ce n'est pas le fonds d'investissement européen qui ira sur les marchés directement, mais la BEI. Or, les titres émis par la BEI sont éligibles au rachat par la BCE dans le cadre de sa politique d'assouplissement quantitatif. Cela permettra de bénéficier de conditions de financement plus favorables. Je rappelle que la mécanique standard de l'assouplissement quantitatif passait par le canal du taux d'intérêt. Dans une situation où les taux sont historiquement bas, les canaux principaux de transmission seront plutôt, d'une part, un phénomène de substitution et, d'autre part, le canal du taux de change. En effet, l'assèchement des titres d'État disponibles sur les marchés devrait pousser les investisseurs à se tourner vers d'autres actifs, ce qui se traduira par une hausse des prix et une baisse des rendements de ces actifs de nature à faciliter les conditions d'accès au financement pour l'ensemble de l'économie. Le deuxième canal de transmission est celui du taux de change. Au regard de l'évolution récente du cours de l'euro, il semblerait que cela canal soit fortement à l'oeuvre. Cela constitue une bonne nouvelle pour les économies qui ont du mal à être compétitives au niveau international, dont la France.

Sur la question du contrôle des aides, je rappelle que les aides dépassant un certain montant ou qui peuvent avoir un impact sur le marché font l'objet d'un contrôle exercé par la direction générale de la concurrence de la commission, laquelle n'a pas fait preuve de timidité, loin s'en faut. Je citerais l'exemple de la SABENA, dont la faillite a notamment résulté du refus d'une aide d'État par la commission. Or, le premier client de cette compagnie était précisément la Commission elle-même...

S'agissant de la question de François Marc concernant les besoins en experts et la possibilité de laisser le politique décider en la matière...

M. François Marc. - J'ai dit le contraire. Je constate que les experts travaillent sur un champ de risque élevé et sont donc, d'une certaine manière, conduits à s'exprimer dans un domaine politique, ce qui m'intrigue.

M. Benjamin Angel, chef d'unité à la direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne. - J'avais mal compris votre question. La tâche qui leur incombe est en effet difficile et susceptible d'avoir des implications politiques. Mais je suis heureux que nous partagions ce souhait de dépolitiser la prise de décision. Dans le cadre de ce plan, il nous faut en effet éviter, pour reprendre l'expression de Claude Raynal, non pas un rossignol, mais un concert de rossignols au niveau européen.

La réunion est levée à 12 h 37.

- Présidence commune de Charles Guené, vice-président et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 18 h 35.

Recommandation de la Commission européenne au Conseil sur le déficit public de la France - Audition de M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne en charge de l'euro et du dialogue social

M. Gérard Larcher, président du Sénat. - Monsieur le vice-président de la Commission européenne, commissaire en charge de l'euro et du dialogue social, c'est un grand plaisir de vous accueillir aujourd'hui, aux côtés du président de la commission des affaires européennes Jean Bizet, du vice-président de la commission des finances Charles Guené et du rapporteur général de la commission des finances Albéric de Montgolfier, au palais du Luxembourg, pour un échange de vues sur la situation de la zone euro après l'adoption hier par le Conseil de l'Union européenne d'une nouvelle recommandation pour la France, dont chacun ici connaît les termes. Votre venue fait suite à l'entretien que j'ai eu le 5 février dernier, accompagné du président Bizet, avec le Président Juncker. Soyez-en remercié. Elle témoigne de la richesse du dialogue entre nos deux institutions. Je saisis cette occasion pour saluer l'ensemble de mes collègues ici présents et tout particulièrement Michèle André, présidente de la commission des finances, qui a dû nous quitter.

Monsieur le vice-président, je crois, comme vous, à l'utilité d'échanges ouverts et sans détour. Les Français sont convaincus de la nécessité de rétablir l'équilibre des comptes publics dans toutes leurs composantes. L'alignement des dépenses publiques à un niveau plus compatible avec la richesse produite sera un facteur essentiel de ce rétablissement. Il faudra mettre le cap sur cet objectif, qui me semble partagé au-delà des clivages politiques. Cela suppose une démarche résolue, suivant un calendrier et des modalités acceptables par le corps social.

En 2015, pour la troisième année consécutive, le déficit public représentera plus que 4 % du PIB, sans amélioration notable, alors que pratiquement partout ailleurs dans la zone euro on observe des évolutions positives. Ces évolutions résultent de réformes ambitieuses. La France doit s'y atteler, c'est une nécessité. Le Sénat s'est déjà exprimé à ce sujet lors de l'examen, à l'automne dernier, du budget pour 2015 et de la loi de programmation des finances publiques. Il continuera de le faire, normalement dès le mois prochain, à l'occasion du Programme de stabilité.

La France connaît depuis plusieurs années une croissance faible : moins de 0,5 % par an entre 2012 et 2014 et sans doute guère plus de 1 % cette année, d'après les prévisions de vos services. Bien entendu, le contexte international est difficile. Mais, indépendamment des facteurs externes, le dynamisme économique est aussi le résultat d'une politique économique adaptée. La responsabilité qui incombe au Gouvernement et au Parlement, c'est bien de créer les conditions les plus favorables à l'activité : un environnement simplifié, des entreprises innovantes, dynamiques et compétitives, une main d'oeuvre bien formée, disponible et mobile, voilà assurément des facteurs de croissance ! Je recevais aujourd'hui même une grande confédération patronale et une grande confédération syndicale pour aborder ces sujets.

Dans quelques jours, le Sénat va entamer l'examen du projet de loi pour la croissance et l'activité. Ce texte doit constituer une première étape significative dans les réformes structurelles que notre pays doit mener pour créer à nouveau de la croissance et assurer la viabilité de notre modèle social auquel nous sommes tous très attachés. Moderniser le marché des biens et services, alléger les obligations des entreprises, fluidifier le marché du travail, tels sont les principaux objectifs à atteindre. Le Sénat partage cette ambition. L'examen par notre assemblée permettra d'enrichir ce texte au service de la croissance et de l'emploi.

Monsieur le vice-président de la Commission européenne, je souhaite souligner à nouveau l'importance de la relation que la Commission doit avoir avec les assemblées de chaque pays de l'Union européenne, et notamment avec ceux de la zone euro. Nous irons à la rencontre du président du Parlement européen, et j'ai invité le président Tusk à venir s'exprimer devant l'ensemble de notre assemblée. C'est l'esprit du traité de Lisbonne, et celui dans lequel nous devons aborder les questions européennes. Je vous remercie à nouveau pour votre disponibilité. Soyez le bienvenu - c'est votre première visite ! - et sachez que l'ensemble de mes collègues ici présents sont à la fois heureux et impatients de vous écouter.

M. Jean Bizet, président. - Monsieur le vice-président, nous sommes très heureux de vous accueillir au Sénat. Nous vous sommes très reconnaissants d'avoir accepté notre invitation malgré un agenda très chargé, notamment avec la session du Parlement européen à Strasbourg. Cette audition revêt à nos yeux une grande importance. Dès sa prise de fonctions, le Président du Sénat avait souhaité que nous puissions nouer un dialogue régulier avec la Commission européenne, et en particulier sur les positions que celle-ci est appelée à prendre sur la situation budgétaire de la France. Il avait évoqué cette audition au Sénat lors de son entretien avec le Président Juncker le 5 février dernier.

Le vote du budget est la première des compétences des parlements. Il est donc essentiel que le Sénat soit non seulement informé, mais qu'il puisse aussi avoir des échanges avec les institutions européennes sur les décisions de celles-ci, qui ont un impact direct ou indirect sur le budget de notre pays. Les textes européens adoptés à la suite de la crise des dettes souveraines ont donné à la Commission européenne une mission importante de suivi et de recommandation. Le souci d'assurer une application plus effective des règles de discipline budgétaire doit être approuvé, et aller de pair avec une gouvernance économique renforcée.

Mais ce processus ne sera pas compris et accepté par nos concitoyens sans un contrôle démocratique effectif, en particulier par les parlements nationaux. C'est tout l'intérêt de la Conférence instituée par l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Nous souhaitons qu'elle puisse développer son activité rapidement. C'est pourquoi nous demandons que le projet que vous soumettez au Conseil soit transmis au Sénat suffisamment à l'avance pour lui permettre de formaliser, s'il le juge utile, une position à l'adresse du Gouvernement. Ce n'est pas le cas aujourd'hui. Nous le déplorons.

Dans votre recommandation, vous demandez à la France de mettre fin à la situation actuelle de déficit public en 2017 au plus tard. Vous fixez au 10 juin 2015 la date limite pour que la France engage une action suivie d'effet et remette un rapport détaillé sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs fixés. J'ai pris connaissance avec intérêt des détails de la réunion de l'Eurogroupe d'hier : certains pays, comme le Portugal ou l'Irlande, ont fait preuve d'une certaine fermeté à notre égard. Vous soulignez que l'assainissement budgétaire devra être étayé par la mise en oeuvre de réformes structurelles globales et ambitieuses - le président Larcher en a évoqué certaines. C'est sur ces différents points et plus généralement sur le contenu de votre recommandation ainsi que sur la démarche de la Commission européenne que nous souhaitons vous entendre. Merci d'être venu.

M. Charles Guené, vice-président de la commission des finances. - Monsieur le vice-président de la Commission européenne, chargé de l'euro et du dialogue social, je tiens, à mon tour, à vous remercier d'être parmi nous. Il est désormais absolument nécessaire de renforcer les liens qui unissent les parlements nationaux et les institutions européennes, mais aussi les parlements nationaux entre eux. C'est pourquoi la commission des finances s'attache à multiplier les échanges avec nos homologues européens - ceci a constitué une préoccupation centrale d'un récent déplacement à Berlin et le sera également lors du voyage du bureau de la commission à Madrid et à Lisbonne en avril. Il en va de la légitimité démocratique de l'Union européenne, mais également de la capacité des parlementaires nationaux à s'inscrire pleinement dans le jeu européen.

Dans le cas de la France, la réunion qui se tient aujourd'hui revêt une importance toute particulière. En effet, au cours de la journée d'hier, le Conseil de l'Union européenne a fait sienne la recommandation proposée par la Commission, tendant à reporter de deux années le délai de correction de notre déficit excessif dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Le gouvernement français communiquera le programme de stabilité à l'Assemblée nationale et au Sénat dans un peu plus d'un mois, avant sa transmission à la Commission européenne. Dans ces conditions, il est essentiel que le Sénat soit en mesure d'appréhender l'ensemble des enjeux associés à la recommandation du Conseil de l'Union européenne. Les recommandations de la Commission et du Conseil ne se limitent pas aux mesures ayant trait au redressement des comptes publics, mais invitent aussi la France à continuer à avancer sur le chemin des réformes structurelles. L'évolution plus générale du cadre budgétaire européen, engagée à l'initiative de la Commission européenne à travers sa communication du 13 janvier dernier, intitulée « Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du Pacte de stabilité et de croissance » a notamment pour but de mieux concilier responsabilité budgétaire et mise en oeuvre des réformes structurelles. Monsieur le vice-président, pourriez-vous nous préciser les implications concrète de cette interprétation des règles du Pacte de stabilité et de croissance? Quelles sont les marges de flexibilité nouvelles ?

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - C'est un grand honneur de m'adresser à vous. Je souhaite d'abord remercier le président Larcher pour son invitation. J'aimerais également exprimer mes sincères condoléances aux familles et aux amis des athlètes français, des membres de l'équipe de tournage et des pilotes argentins qui ont tragiquement perdu la vie en Argentine. C'est un grand choc et une immense tristesse pour les Français, mais je ne doute pas qu'ils parviendront à les surmonter.

Ce débat au Sénat a lieu à un moment très important pour l'Europe, et pour la France en particulier. Comme vous le savez tous, le 25 février, la Commission européenne a publié le rapport 2015 pour la France contenant un bilan approfondi sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques, dans le cadre du semestre européen. Avant d'en parler de manière plus détaillée, je souhaite souligner l'engagement des autorités françaises en faveur des réformes et saluer le programme de réforme détaillé qui a été envoyé à la Commission européenne le 19 février 2015.

Si l'économie mondiale et européenne se relève de la crise financière et économique, la sécurité dans différentes régions du monde demeure une préoccupation. Les menées persistantes de l'État islamique, les conflits au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, les récentes attaques terroristes au Mali sont autant de durs rappels de l'insécurité dans le monde. Dans ce contexte, je tiens à remercier la France pour son implication et sa contribution à la sécurité mondiale grâce à ses opérations au Mali, Tchad et sur d'autres points chauds dans le monde.

L'Europe elle-même fait face à des pressions accrues sur sa sécurité, avec les récents attentats terroristes ici en France, mais aussi à des menaces en Belgique et ailleurs en Europe. La confrontation militaire dans notre voisinage oriental, l'agression de la Russie contre l'Ukraine, montre que l'architecture de sécurité en Europe a besoin d'une sérieuse refonte. Sur le plan économique, les sanctions contre la Russie et les représailles qu'elles ont déclenchées ont un impact direct sur l'économie européenne, qui reste toutefois, jusqu'à présent, plus limité que ce que l'on aurait pu craindre. Néanmoins, les accords de Minsk sont constamment violés, et la crise ukrainienne se transforme en une source d'instabilité en Europe. Inutile de dire que cela ne fait qu'accentuer les défis économiques en Europe.

Sur le plan politique, les lendemains de crise sont un terrain fertile pour le populisme et le radicalisme. Malgré nos efforts visant à remettre durablement nos économies sur la bonne voie, certains hommes politiques exploitent cette conjoncture pour présenter l'Europe comme coupable de toutes les difficultés.

Malgré les défis auxquels nous sommes confrontés, les perspectives globales pour 2015 sont modérément positives : l'économie européenne va croître de 1,7 % cette année et de 2,1 % l'an prochain. Pour la zone euro, ces chiffres sont respectivement de 1,3 % et 1,9 %. Les vingt-huit économies de l'Union européenne devraient croître cette année, sauf changements politiques majeurs. Des contributions positives à la croissance proviennent de la baisse du prix du pétrole et de la politique monétaire d'assouplissement quantitatif de la BCE.

Autre aspect positif : la situation budgétaire en Europe commence à s'améliorer. Le déficit public agrégé dans la zone euro passera de 2,6 % du PIB l'an dernier à 2,2 % cette année. Cette année, pour la première fois, nous allons assister à une réduction des déficits publics due davantage à la croissance économique qu'à des mesures de consolidation budgétaire. C'est la preuve que la discipline budgétaire et les réformes structurelles portent leurs fruits et qu'un cercle vertueux s'établit entre des finances publiques saines et un environnement économique amélioré.

L'ajustement et les réformes doivent être aussi rapides et larges que possible. Les pays qui ont ajusté leurs finances et effectué des réformes rapidement sont ceux qui jouissent des plus forts taux de croissance dans l'Union européenne. Il s'agit de l'Irlande, de l'Espagne, du Portugal ou encore des États baltes. L'exemple de ces pays montre que la discipline budgétaire et la croissance économique ne sont pas incompatibles, et qu'un engagement fort en faveur des réformes envoie des signaux encourageants aux marchés et aux investisseurs financiers, qui jouent un rôle important pour soutenir la croissance économique.

Certes, l'économie européenne dans son ensemble va croître cette année, mais il s'agit d'une croissance atone. Le taux chômage élevé et, plus récemment, le faible taux d'inflation sont des facteurs qui pèsent sur de nombreux pays européens dans le sillage de la crise économique et financière. Dans ce contexte, la Commission européenne a présenté un programme traitant la lenteur de la reprise et de la création d'emplois en mettant l'accent sur la croissance, l'emploi et l'investissement. Dans l'examen annuel de croissance (EAC) que la Commission européenne a publié en novembre dernier, nous avons défini une approche intégrée qui repose sur la stimulation de l'investissement et l'accélération des réformes structurelles.

Pour soutenir cette politique, la Commission européenne a proposé un plan d'investissement de 315 milliards d'euros. Ce plan renforcera les investissements dans les grands projets d'infrastructure dans des domaines tels que les transports, l'énergie, l'environnement. Il aidera également les petites et moyennes entreprises, pour créer de nouveaux emplois en Europe. Il sera mis en oeuvre grâce à des instruments spécifiques, comme le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS). Hier, le Conseil des ministres de l'Union européenne a adopté le règlement sur le FEIS, qui est un important pas en avant. Compte tenu de la priorité accordée à l'investissement, le règlement sur le FEIS sera examiné par le Parlement européen selon une procédure accélérée et, espérons-le, sera adopté d'ici l'été 2015, toujours sous la présidence lettone de l'Union européenne.

Les États membres sont invités à participer à cet effort. La France a déjà annoncé sa participation via la Caisse des dépôts et consignations avec une contribution de 8 milliards d'euros. L'Allemagne, l'Italie et l'Espagne ont fait de même. C'est un signe encourageant de l'engagement des États membres de l'Union européenne. Nous espérons que d'autres pays suivront cet exemple. De notre côté, nous allons tout faire pour que ce cadre d'investissement soit un succès. Les États membres ont déjà contribué au plan en apportant des projets nationaux, qui pourront être financées par un large spectre d'instruments : prêts, garanties et contre-garanties...

En ce qui concerne le deuxième pilier de notre approche intégrée - les réformes structurelles - la crise récente a mis en lumière les points faibles de l'économie européenne. Certes, le niveau de résilience diffère d'un pays à l'autre. Cependant, tous les États membres ont besoin de réformes structurelles. La plupart des économies européennes ont un problème de compétitivité, et le taux de chômage demeure élevé dans de nombreux pays. Le chômage important des jeunes est particulièrement inquiétant, comme le sont les risques d'exclusion sociale, en particulier des personnes âgées. Les rigidités du marché du travail ou la viabilité des systèmes de retraite ne sont que deux exemples de points faibles partagés par la plupart des États membres : tous doivent mettre en oeuvre des réformes structurelles crédibles et viables, qui doivent absolument être adoptées.

Un des éléments les plus importants, dans une réforme, est le soutien des parties prenantes, d'où l'importance du dialogue social. Nous savons qu'en France ce sujet est particulièrement sensible et une loi sur la qualité du dialogue social est en préparation.

L'Union européenne dans son ensemble doit se réformer aussi. Un des éléments clés de la construction européenne - le marché unique - doit encore être amélioré, afin de mieux assurer encore les quatre libertés fondamentales - libre circulation des biens, des services, des personnes et du capital. L'économie européenne a besoin d'approvisionnements en énergie sûrs et compétitifs, les instruments du marché intérieur de l'énergie doivent encore être développés et les réseaux d'énergie doivent être remis à niveau.

Nous avons besoin d'une Union forte et qui fonctionne bien. C'est pourquoi l'amélioration de la gouvernance économique de l'Union européenne est l'une des priorités de la nouvelle Commission. Depuis novembre dernier, où la nouvelle Commission a pris ses fonctions, les premières mesures pour améliorer la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance ont été prises. Le semestre européen est notre principal outil de gouvernance macroéconomique pour favoriser une véritable convergence des politiques économique et sociale en Europe. Nous avons entrepris de rationaliser le semestre européen. Comme vous le savez sans doute, nous avons choisi de simplifier les rapports et fait plus de place à la discussion sur le fond au sein de la procédure du semestre européen. Cette année, nous n'aurons qu'un seul rapport au lieu de deux auparavant et les rapports nationaux seront publiés trois mois plus tôt que les années précédentes. Nous pourrons donc utiliser ces trois mois pour expliquer l'analyse et obtenir les commentaires des États membres et des partenaires sociaux sur nos évaluations.

En ce qui concerne notre communication de janvier 2015 sur l'utilisation de la flexibilité, je tiens à souligner qu'elle reste dans les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance et ne s'applique pas aux pays en procédure de correction. La flexibilité est conditionnée à l'effort de réforme structurelle. L'Europe ne peut fonctionner que si les règles du jeu sont jugées équitables par tous les membres et si elles sont respectées.

La France a toujours été un moteur pour l'Europe. Avant même que Robert Schuman ne lance l'idée européenne, la France a toujours été le laboratoire de nouvelles idées pour l'Europe, que ce soit au siècle des Lumières ou lors de la Révolution française. Par conséquent, les réformes préparées par son gouvernement actuel sont importantes, pour la France comme pour l'Europe. Étant donné le rôle et le poids de la France en Europe, la France ne peut pas échouer. Le 25 février, la Commission a publié le rapport spécifique à la France. Ce rapport conclut que la France est dans une situation de déséquilibres économiques excessifs exigeant une action politique déterminée et volontaire ainsi qu'un suivi spécifique, avec des examens réguliers des progrès par tous les États membres. En particulier, le rapport national a souligné que, dans un contexte de faible croissance et de faible inflation, couplée à une rentabilité modeste des entreprises, et compte tenu de la réponse politique insuffisante à ce jour, les risques découlant de la détérioration des coûts, du manque de compétitivité et de l'endettement élevé et croissant - en particulier la dette publique - ont augmenté de façon significative.

Dans ce contexte, il est important que la France s'engage dans des réformes réduisant le coût du travail, principalement par le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le Pacte de responsabilité et de solidarité. Nous prenons bonne note des efforts déployés par les autorités françaises pour simplifier le fardeau réglementaire. Des efforts supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la viabilité du système de retraite et des dépenses de santé. Nous nous félicitons des intentions du gouvernement dans la lutte contre la rigidité du marché du travail et la réforme du système d'indemnisation du chômage. Nous saluons également les mesures prises relatives au marché du travail, à l'éducation et à la formation professionnelle.

L'Union européenne attend désormais des autorités françaises qu'elles prennent de nouvelles mesures à la fois sur le plan budgétaire, pour une réduction d'un montant de 0,2 % du PIB et en matière de réformes structurelles, nous nous attendons à un programme national de réforme robuste. L'un des principaux sujets de discussion en France est le projet de loi sur la croissance et l'activité. Ce projet est bien accueilli par la Commission car il contient un grand nombre de mesures dans différents domaines de la vie économique. Le travail du dimanche, la mobilité, la réforme des prud'hommes ou des professions juridiques réglementées : tous ces domaines sont importants, mais ce n'est qu'un début : il y a deux cents professions réglementées en France !

Ce projet de loi est examiné par le Sénat et son adoption définitive est encore l'objet de discussions dans les deux chambres. Nous considérons qu'il sera un pas dans la bonne direction et que la France prendra des mesures supplémentaires sur la voie des réformes durables.

Une fois de plus, je tiens à vous remercier pour votre invitation. Je suis impatient de poursuivre avec vous une coopération de qualité pour parvenir à notre objectif commun : la croissance durable et la création d'emplois.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - La recommandation au Conseil comporte l'exigence d'un ajustement structurel de 0,2 % du PIB courant 2015. Préconisez-vous des mesures de réduction des dépenses ou d'accroissement des recettes ? Le Gouvernement français prétend que des efforts budgétaires suffisants ont été engagés. Quel montant avez-vous en tête ? S'agit-il de 3 ou 4 milliards d'euros, ou faudra-t-il une loi de finances rectificative ? L'ajustement budgétaire programmé a un effet récessif : le document de travail des services de la Commission accompagnant la « recommandation de recommandation du Conseil » anticipe une croissance de 0,8 % jusqu'en 2017, alors qu'à politique inchangée le PIB aurait crû de 1,6 % en 2016 et en 2017. Comment cet effet récessif est-il calculé ? Un multiplicateur budgétaire de 1 n'est-il pas trop fort, compte tenu de la conjoncture ? Quelles sont les principales réformes structurelles attendues de la France ?

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - Les propositions de la Commission, approuvées hier par le Conseil, octroient à la France un délai supplémentaire de deux ans - jusqu'en 2017 - pour ramener son déficit budgétaire à un niveau inférieur à 3 % de son PIB. Un effort structurel de 0,5 % du PIB est donc réclamé chaque année. Cette année, la France fournit un effort de 0,3 % du PIB : il manque 0,2 %. Étant donné le niveau de la dette, la Commission recommande plutôt des mesures de réduction des dépenses, mais l'essentiel est que le pacte de stabilité soit respecté et que cet ajustement structurel soit effectué. Pour cette année, cela représente un effort de 4 milliards d'euros, par des mesures devant être présentées en avril et mises en oeuvre avant le mois de juin. Dans sa recommandation précédente, le Conseil réclamait un effort structurel de 0,8 % du PIB : ce chiffre a été réduit à 0,5 % mais les délais sont serrés et la Commission suivra la situation de près.

Je ne reconnais pas les chiffres que vous évoquez sur l'effet récessif des ajustements structurels. Mais la soutenabilité de la dette conditionne la reprise économique. La France a des problèmes de compétitivité-coût et hors coût mais aussi un niveau de dette très élevé, surtout dans le secteur public. Son déficit budgétaire, qui était de 4,1 % du PIB en 2012, est passé à 4,3 % en 2013 et en 2014 : il reviendra à 4,1 % cette année. Il doit passer sous la barre de 3 % du PIB.

Dans le cadre de la réforme du semestre européen, nous avons accéléré la préparation des rapports relatifs aux différents États, et nous publierons des recommandations spécifiques en mai. Cela laisse aux pays trois mois pour nous faire part de leurs observations.

M. François Marc. - Merci pour cet éclairage. Premier ministre de votre pays, vous avez fait preuve de détermination et de volonté pour en redresser rapidement les finances publiques, immédiatement après la crise. Vous avez su prendre des mesures douloureuses ; les baisses de salaire ont été conséquentes. Cela nous donne confiance dans votre détermination, mais il convient de bien anticiper les effets des mesures que nous envisageons.

Le two-pack et l'évolution du pacte de stabilité renforcent la surveillance des États membres soumis à une procédure de déficit excessif, ce qui est notre cas. Quelles seront les modalités de ce renforcement ?

Quelle est la doctrine de l'Union européenne sur les mesures à mettre en oeuvre ? Certains éditorialistes se demandent si, à la suite du FMI, elle est en train de devenir keynésienne. De fait, on a bien vu que certaines mesures trop drastiques pouvaient avoir des effets pervers et limiter la croissance. Il faut donc éviter de taper trop fort.

Quels sont les objectifs du renforcement du dialogue social, qui apparaît comme un nouveau départ ? Enfin, comment pousser l'Allemagne à utiliser ses marges budgétaires pour accroître son niveau d'investissement public ?

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - La surveillance macroéconomique a été renforcée après la crise. Le six-pack et le two-pack constituent une interprétation plus stricte du pacte de stabilité. Le nouveau dispositif de gouvernance macroéconomique a pour fonction de corriger les déséquilibres des États membres, et les procédures de déficit excessif ou de déséquilibre macroéconomique sont opérationnelles. La France doit faire davantage en matière de réformes structurelles et d'ajustement budgétaire. Nous réévaluerons ses propositions budgétaires en avril, et statuerons sur leur conformité avec la recommandation du Conseil en juin. Nous renforcerons la surveillance macroéconomique des deux pays qui sont menacés de procédure pour déséquilibre macroéconomique, la France et la Croatie, en évaluant la pertinence de leurs programmes de réformes.

Sommes-nous devenus keynésiens ? La Commission précédente a fait face à une grave crise économique et financière, qui a entamé la confiance des marchés financiers. Il fallait donc d'abord restaurer la stabilité financière. Nous sommes désormais en phase de reprise, mais cette reprise est trop lente, et ne comporte que peu de création d'emplois. Cette situation appelle donc une réponse plus large, organisée autour de trois priorités : stimulation de l'investissement, grâce au plan Juncker, renforcement de la compétitivité, par des réformes structurelles européennes et nationales, et assainissement budgétaire. Les États membres dont le déficit budgétaire est excessif - la France n'est pas seule dans ce cas - doivent prendre des mesures pour le ramener sous les 3 % de PIB.

En définissant le processus du semestre européen, nous souhaitions dégager davantage de temps pour le dialogue social et pour le dialogue avec les États membres. Nos recommandations ne sont mises en oeuvre que lentement par les États membres : seules 10 % d'entre elles sont entièrement appliquées, et environ 40 % le sont partiellement. Pour atteindre un meilleur résultat, nous souhaitons que les États membres s'approprient nos recommandations grâce à un processus de dialogue plus développé avec eux.

La situation excédentaire de l'Allemagne - plus de 6 % de son PIB - montre que si l'économie allemande est une des plus compétitives du monde en matière d'exportations, la demande et les investissements restent faibles sur le marché intérieur. Dans une recommandation, la Commission a suggéré au gouvernement allemand d'exploiter son excédent budgétaire pour relancer les investissements. L'Allemagne a annoncé qu'elle consacrerait 8 milliards d'euros par an au plan Juncker. La Commission s'intéresse à la situation de tous les États membres. Elle n'a pas pour politique de leur forcer la main. Pour l'Allemagne comme pour la France, nous nous sommes informés sur les spécificités de la situation économique du pays, en discutant avec les autorités en charge, avant de formuler nos recommandations.

M. Charles Guené, vice-président de la commission des finances. - La Commission a tenu compte du poids relatif de la France en Europe. La situation globale a changé. Quels éléments ont plaidé en faveur du délai de deux ans qui nous a été accordé : s'agit-il plutôt de la conjoncture économique ou de la flexibilité du pacte de stabilité et de croissance ? Lors du Conseil des ministres du 18 février 2015, le Premier ministre a détaillé le contenu du programme national de réforme. Quelle appréciation la Commission européenne porte-t-elle sur l'annonce de ces réformes ? Y voyez-vous une réponse aux grands défis que vous avez évoqués ?

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - La Commission souhaite rester dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance. Elle n'en change pas les règles ; elle clarifie l'interprétation de certaines dispositions. Le principe général consiste à donner davantage de flexibilité aux États dont l'approche budgétaire est rigoureuse et dont le déficit n'est pas excessif. Une disposition du pacte prévoit que si l'un de ces États souhaite lancer des réformes structurelles pour relancer sa croissance, il pourra dévier de ses objectifs budgétaires de manière temporaire, avec l'obligation de rétablir l'équilibre dans un délai de quatre ans. La « matrice » annexée à la communication de la Commission du 13 janvier 2015 prévoit de moduler l'effort budgétaire et fiscal des États en fonction de leur situation économique. Un État en difficulté économique, avec un taux de croissance négatif, n'aura pas besoin de consentir d'effort supplémentaire, car les rentrées fiscales augmenteront graduellement. Il s'agit d'un État que l'on classe dans la catégorie préventive.

Dans le cas de la France, nous avons tenu compte des réformes structurelles qui ont été mises en oeuvre, et nous avons appliqué les dispositions du pacte de croissance et de stabilité. Il ne suffit pas d'annoncer des réformes pour bénéficier des mesures de flexibilité ; elles doivent être effectives et donner lieu à des prises de décision pertinentes au niveau national. La Commission a estimé que la réforme du marché du travail a commencé à faire effet en France. Elle souhaite néanmoins que le Gouvernement aille plus loin dans le programme national de réforme qu'il proposera dans les prochaines semaines.

M. Richard Yung. - Je me réjouis de cette occasion qui nous est donnée de débattre avec un membre de la Commission européenne. De plus en plus, les politiques budgétaire et financière seront définies à Bruxelles. Pour nous, législateurs, qui votons la loi de finances, il est essentiel de pouvoir vous entendre, vous questionner et vous répondre. Les points de vue divergent sur le déficit de la France. Olli Rehn se montre très critique ; d'autres sont plus encourageants comme le président de la zone euro, ou même Angela Merkel, qui nous a félicités d'être sur la bonne voie. Le Gouvernement a promis un effort en dépenses de 50 milliards d'euros entre 2015 et 2017. La Commission estime qu'il faudrait augmenter massivement le quantum d'économies. Il s'agit d'un effort considérable qui ne pourra être obtenu qu'au prix d'une politique d'économies drastique et cruelle sur les salaires et les retraites. Si l'on se tient à l'objectif fixé par la Commission, la croissance qui était prévue à 1,6 ou 1,7 % risque d'être réduite de moitié. Pire encore, nous enclencherons un processus déflationniste mortel pour toute économie. Confirmez-vous ces chiffres inquiétants que la Commission européenne a fixés ?

M. Jean-Yves Leconte. - Si la gestion et la supervision des budgets sont indispensables, elles ne suffisent pas à définir un projet politique. N'est-il pas temps de commencer à construire ce projet, en instituant un parlement et un budget de la zone euro ? Sans un projet politique de cette nature, l'opinion publique aura du mal à consentir les efforts nécessaires dans cette période de crise. Par ailleurs, le plan Juncker envisage d'investir 315 milliards d'euros dans l'économie réelle, soit trois fois moins que ce que la BCE s'est engagée à injecter pour aider les banques. Que penser d'une telle disproportion ? Enfin, l'euro perd de sa valeur, ce qui rend nos entreprises plus compétitives mais nous ne bénéficions plus de la baisse du prix du pétrole et nos entreprises européennes sont de moins en moins en mesure d'investir sur les marchés internationaux. Le plan Juncker suffira-t-il à rétablir la situation ?

M. Jean-Paul Emorine. - Les prévisions de croissance ne sont jamais atteintes. Avec une croissance à 0,9 %, le nombre de chômeurs continuera à augmenter. Quand on parle de réformes structurelles, on cache sous un beau terme une réalité plus difficile. Les dépenses budgétaires pèsent en France, les prélèvements obligatoires sont excessifs. Les réformes structurelles sont difficiles à mener dans ce contexte. La relance de l'économie n'est pas assez forte pour que les entreprises puissent investir. Le plan Juncker est un plus pour renforcer cette relance. Sa mise en oeuvre reste complexe. Un fonds de garantie a été mis en place par la Banque européenne d'investissement, d'un montant de 21 milliards d'euros, avec un effet de levier pouvant aller jusqu'à 315 milliards en trois ans. Cela pourra aider les entreprises à développer la recherche. Pour ce qui est des collectivités territoriales, les projets d'infrastructures sont longs à réaliser. Le plan numérique est en revanche un investissement qui portera ses fruits rapidement. La baisse de l'euro, le rachat de la dette par la Banque centrale européenne, à hauteur de 60 milliards d'euros par mois, et la baisse des taux d'intérêts suffiront-ils pour relancer l'économie de la zone euro ?

M. Valdis Dombrovskis, vice-président de la Commission européenne. - La Commission n'impose pas d'effort budgétaire supplémentaire à la France. Elle lui offre un délai supplémentaire de deux ans pour ramener son déficit à moins de 3 % de son PIB. Je rappelle que si la recommandation précédente du Conseil s'appliquait, la France devrait être sanctionnée pour avoir échoué à réaliser son objectif budgétaire en 2015. Alors que le Conseil recommandait un ajustement de 0,8 % du PIB, la Commission ne demande plus qu'un ajustement de 0,5 % du PIB.

Ce ne sont pas les pays dont le déficit est le plus élevé qui ont la plus forte croissance. L'Allemagne, dont le budget est à l'équilibre avec un léger excédent, est le moteur économique de l'Europe. Il y a dix ans, quand elle avait du mal à ramener son déficit à moins de 3 % de son PIB, elle était « l'homme malade de l'Europe ». D'autres facteurs jouent sur la croissance, comme la confiance des marchés financiers, ou celles des entreprises. Il y a d'autres moyens de régler le problème de l'endettement qu'en créant davantage de dette.

Une discussion est en cours sur l'approfondissement de l'Union économique et monétaire. Un débat informel s'est tenu, en février, au sein du Conseil. Les présidents de quatre institutions (Conseil européen, Commission européenne, BCE et Eurogroupe) travaillent sur un rapport qui sera remis d'ici l'été. Pour l'instant, nous nous en tenons aux limites de l'architecture existante. Des voies d'amélioration sont possibles dans le cadre des traités actuels. À plus long terme, il faudra développer le partage du contrôle et de la souveraineté entre les États si l'on veut approfondir l'intégration, et gagner en solidarité et en mutualisation. Quel rôle les parlements nationaux pourront-ils encore jouer en matière budgétaire ? C'est un débat qui ne sera pas simple. Toutes les contributions seront utiles.

Le plan d'investissement vise à dégager des moyens privés supplémentaires pour limiter l'investissement public. Avec le plan Juncker, nous disposons de 21 milliards d'euros provenant de fonds publics, montant que nous espérons multiplier par trois grâce à la capacité d'emprunt de la Banque centrale européenne. Les liquidités ne manquent pas, mais les prêteurs et les emprunteurs restent frileux face au risque. Il faut réduire le risque pour que des projets puissent voir le jour. Voilà pourquoi la Banque centrale européenne injecte autant d'argent.

La baisse du prix du pétrole a un impact positif sur l'économie, car c'est un facteur de croissance. Cependant, cela ne va pas sans entraîner une certaine déflation. On dit souvent qu'en perdant de la valeur l'euro a fait baisser l'inflation, alors que c'est surtout la baisse du prix du pétrole qui est responsable de ce phénomène. Un euro à la baisse est le résultat de la politique monétaire de la Banque centrale européenne. Il y a quelques années, lorsque la Réserve fédérale a initié sa politique de quantitative easing, on avait un dollar faible et un euro fort. C'est l'inverse aujourd'hui. Nous n'en sommes pas pour autant au niveau historiquement bas de 0,8 dollar pour un euro. Il revient à la BCE d'intégrer les effets de sa politique de quantitative easing dans le taux de change de l'euro.

Mesdames et messieurs les sénateurs, je vous remercie de m'avoir donné l'occasion de m'exprimer devant vous et de répondre à vos questions.

M. Jean Bizet, président. - Monsieur le vice-président, permettez-moi à mon tour de vous remercier, tout en saluant la structure architecturale de la Commission Juncker et le souhait formulé par son président de voir les commissaires oeuvrer au plus proche des États membres. Le Sénat a pris la mesure des menaces terroristes qui planent sur un certain nombre d'États membres. Lors d'une prochaine réunion, nous examinerons une proposition de résolution qui offrira un corpus législatif pour lutter contre le terrorisme. Nous aurons cette résolution en commun avec la Lettonie, le Danemark, la Grande Bretagne et l'Allemagne. Un risque terroriste fort ne peut que porter atteinte au développement économique des États. À plus long terme, le Sénat souhaite contribuer à mettre en oeuvre une Union européenne de l'énergie et une gouvernance européenne de l'internet. Des marges de croissance restent possibles pour conforter le marché unique. Le rôle de la Commission européenne est fondamental ; nous lui accordons toute l'attention qu'elle mérite.

La réunion est levée à 20 h 05.