COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 heures.

Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche - Examen des amendements aux articles délégués au fond du texte de la commission des affaires économiques

M. Claude Raynal, président. - Nous commençons nos travaux par l'examen des amendements de séance sur les articles du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne (Ddadue) en matière économique, financière, environnementale, énergétique, d'information, de transport, de santé, d'agriculture et de pêche, dont l'examen nous a été délégué au fond par la commission des affaires économiques.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE SÉANCE

M. Hervé Maurey, rapporteur. - Trente amendements ont été déposés sur les articles délégués à la commission des finances, dont onze à l'initiative du Gouvernement. Au total, sur ce texte, le Gouvernement a déposé 77 amendements, ce qui est vraiment beaucoup pour un texte de loi d'origine gouvernementale.

J'émettrai, à contrecoeur, un avis favorable ou de sagesse sur ces amendements - nous n'avons pas vraiment le choix au regard des risques de sanctions consécutives au non-respect des délais de transposition -, à l'exception de l'amendement n°  434, portant sur l'article 17, qui ne présente aucun caractère d'urgence.

La commission a donné les avis suivants sur les amendements dont elle est saisie, qui sont retracés dans le tableau ci-après :

TABLEAU DES AVIS

Proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution - Examen du rapport pour avis

M. Claude Raynal, président, rapporteur pour avis. - Le rapporteur général et moi-même vous présentons à présent notre rapport pour avis sur la proposition de loi constitutionnelle visant à préciser la procédure d'examen des textes budgétaires, à renforcer la place du Parlement et à sécuriser le périmètre et la constitutionnalité des dispositions mises en oeuvre par les ordonnances mentionnées aux articles 47 et 47-1 de la Constitution. Mme Élisabeth Doineau, dont je salue la présence parmi nous, a déposé cette proposition de loi constitutionnelle le 18 décembre dernier en s'appuyant sur son expérience de rapporteure générale de la commission des affaires sociales.

Cette expérience est également la nôtre : deux années de suite, le Parlement a dû prolonger les débats de la loi de finances après le 31 décembre et tout le long du mois de janvier. Deux années de suite, des lois spéciales et des décrets de services votés ont remplacé, pendant un mois et demi, l'exécution normale du budget de l'État.

Cette expérience nous a permis de constater les limites du texte constitutionnel.

Les débats les plus importants ont sans doute concerné un texte qui, heureusement, n'a finalement pas existé : la fameuse « ordonnance budgétaire », arme massive que la Constitution met dans les mains du Gouvernement lorsque le délai maximal d'examen du projet de loi de finances (PLF) par le Parlement, fixé à 70 jours, est expiré. Cette procédure est particulièrement attentatoire aux droits du Parlement puisqu'elle prévoit la mise en vigueur d'une loi de finances qui n'a été adoptée par aucune des deux assemblées. Or, nous avons pu constater que ce concept d'ordonnance n'était pas même défini de manière claire dans la Constitution, qu'il s'agisse de son contenu ou de son régime juridictionnel.

Cette proposition de loi constitutionnelle est donc utile parce qu'elle permet de fixer les positions du Sénat sur ces sujets. Je l'ai examinée avec Jean-François Husson, en qualité de rapporteurs pour avis, mais je dois souligner qu'il s'agit d'un travail en commun avec Muriel Jourda, rapporteur au fond pour la commission des lois, et Olivier Henno, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales. Je les en remercie : nous avons conduit les auditions ensemble et notre convergence de vue nous a permis de préparer des amendements qui sont identiques dans nos trois commissions.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Je veux souligner à mon tour la qualité de la coopération avec nos collègues rapporteurs au fond et pour avis, ainsi qu'avec Mme Doineau.

Ce texte est utile et nécessaire. Il demandera certainement à être complété au niveau organique ; Mme Doineau a d'ailleurs déposé, en même temps que cette proposition de loi constitutionnelle, une proposition de loi organique créant une loi spéciale en matière de financement de la sécurité sociale. De même, nous travaillons à une adaptation de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), rendue avant tout nécessaire par la réforme du pacte de stabilité et de croissance.

L'expérience des deux dernières années nous a fait prendre conscience du caractère perfectible de la définition des procédures budgétaires exceptionnelles dans la Constitution : loi spéciale et ordonnance budgétaire.

Pour autant, nous sommes conscients que la Constitution est le texte fondamental et doit être modifiée avec précaution. Elle aura bientôt soixante-dix ans et a montré sa capacité à traverser les crises les plus diverses, comme à s'adapter à des évolutions, notamment politiques, que ses concepteurs n'avaient certainement pas anticipées.

Les deux dernières années l'ont montré : même avec une configuration politique que personne n'avait imaginée, la Constitution a tenu. Il n'est bien sûr pas satisfaisant d'avoir dû, par deux fois, repousser d'un mois et demi environ le début de l'année budgétaire, mais la France n'a pas connu de shutdown, les traitements et salaires ont été versés, les marchés publics ont été honorés et la puissance publique, d'une manière générale, a tenu ses engagements.

Les lois spéciales, les ordonnances budgétaires doivent demeurer un outil de dernier recours. La loi spéciale entrave le fonctionnement des services publics et de nos collectivités territoriales, elle empêche la mise en oeuvre des réformes budgétaires à une période où elles sont particulièrement nécessaires au rétablissement des comptes et au financement des priorités nouvelles. Quant à l'ordonnance, espérons qu'elle restera, comme elle l'a été jusqu'à présent, une arme de dissuasion : elle met le Parlement - et donc le peuple - à l'écart du vote du budget non pas pendant quelques semaines comme la loi spéciale, mais pour l'année entière, sauf présentation par le Gouvernement d'une loi de finances rectificative.

M. Claude Raynal, président, rapporteur pour avis. - Nous aborderons quatre sujets portés par les articles 1^er et 3 de la proposition de loi : la publicité de l'avis du Conseil d'État, le contenu de l'ordonnance budgétaire, le contenu de la loi spéciale budgétaire et le contrôle de constitutionnalité de l'ordonnance budgétaire. L'article 2 concerne la loi spéciale relative au financement de la sécurité sociale ; nous ne nous en sommes pas saisis.

S'agissant de l'avis du Conseil d'État, vous savez qu'il est déjà rendu public pour les projets de loi ordinaires. C'est François Hollande, Président de la République, qui l'a décidé en janvier 2015, et cette pratique, qui relève d'un libre choix du pouvoir exécutif, a été maintenue par la suite. En revanche, il n'est pas rendu public pour les projets de loi financiers, ni, d'ailleurs, pour certains textes tels que les projets de ratification de conventions ou d'ordonnances.

La proposition de loi constitutionnelle prévoit, aux articles 1^er et 2, une transmission obligatoire au Parlement de l'avis rendu par le Conseil d'État sur les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Nous estimons qu'il faut aller plus loin. L'avis du Conseil d'État offre une analyse juridique de qualité, qui éclairerait non seulement le Parlement, mais aussi les citoyens. Nous vous proposerons donc de rendre cet avis public pour tous, et pas seulement de le transmettre aux assemblées.

Par ailleurs, pour une meilleure cohérence juridique, nous proposons, avec l'amendement COM-12, d'inscrire cette obligation à l'article 39 de la Constitution, qui est le siège naturel de la procédure de dépôt des projets de loi, plutôt qu'aux articles 47 et 47-1. Cela nous amène à vous proposer d'inscrire cette disposition dans un article additionnel avant l'article 1^er, qui se substitue donc aux dispositions portant sur ce point dans les articles 1^er et 2, d'où notre amendement COM-13 de coordination sur l'article 1^er.

S'agissant du contenu de l'ordonnance budgétaire, l'article 47 de la Constitution dispose qu'en cas d'inaction du Parlement pendant 70 jours, le budget peut être mis en vigueur par ordonnance. L'article 1^er de la proposition de loi prévoit que cette ordonnance puisse inclure les dispositions adoptées en termes identiques par les deux assemblées.

C'est un point important : une note du secrétariat général du Gouvernement, en 2024, avait considéré que seul le texte du projet de loi de finances initialement déposé, et sans modification, pouvait faire l'objet de l'ordonnance, mais on avait entendu parler, au cours des débats sur le PLF 2026, d'une éventuelle « ordonnance négociée », sans que l'on comprenne bien sur quels fondements constitutionnels le contenu d'une ordonnance budgétaire aurait pu être négocié, ni avec qui... Les constitutionnalistes, pour leur part, ont débattu à longueur d'articles dans les revues et d'interventions dans les médias.

Nous vous proposons, par l'amendement COM-14, de limiter le contenu de l'ordonnance au seul texte initialement déposé par le Gouvernement. Plusieurs raisons justifient ce choix.

La première est la cohérence budgétaire : en reprenant certains amendements sans voter l'ensemble du texte, on risquerait de rompre l'équilibre entre recettes et dépenses. Une loi de finances, ce n'est pas seulement une accumulation de dispositions, c'est aussi un esprit d'ensemble, présenté par le Gouvernement, modifié et adopté par le Parlement par un vote d'ensemble.

Le deuxième argument est la sécurité juridique : seule une situation de crise justifierait la prise d'une ordonnance. Il est donc préférable d'éviter toute incertitude sur la définition des « dispositions adoptées dans les mêmes termes ». S'agirait-il d'amendements, d'articles, de dispositions pouvant être mises en oeuvre indépendamment les unes des autres ?

Enfin, et surtout, notre préoccupation a été de préserver le caractère exceptionnel de l'ordonnance budgétaire : elle doit rester un outil ultime pour débloquer une situation, sans devenir une procédure de substitution confortable dès qu'une difficulté se présente lors de la discussion parlementaire.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Je vous présenterai les deux dernières séries de dispositions contenues dans la proposition de loi, ou que nous vous proposons d'y introduire.

Comme l'a indiqué le président Raynal, l'article 2 introduit la possibilité d'avoir recours à une loi spéciale pour le financement de la sécurité sociale, par parallélisme avec la procédure que nous ne connaissons que trop bien pour la loi de finances. Si nous n'avons pas donné d'avis sur cet article qui ne porte pas sur le budget de l'État, nous avons envisagé un aménagement de la procédure relative à la loi spéciale du budget de l'État, celle prévue par l'article 47 de la Constitution.

Les débats ont, là encore, été nourris et pourront se poursuivre en séance publique. En effet, le texte de la Constitution limite le recours à la loi spéciale au cas où le projet de loi de finances n'aurait pas été déposé en temps utile pour permettre une adoption de la loi de finances avant la fin de l'année. Or ce n'est pas la situation qui a prévalu au cours des deux dernières années, ni même en 1979.

Je vous rappelle qu'une loi spéciale a été prise fin 1979 parce que, le 24 décembre, le Conseil constitutionnel avait censuré la loi de finances. En 2024 et en 2025, la procédure parlementaire n'a pas pu s'achever. En 2024, le Gouvernement avait été censuré. En 2025, cela était dû à une combinaison de facteurs, entre un dépôt tardif du texte, une incapacité des députés à trouver un accord et le refus du Gouvernement d'engager sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution - jusqu'à ce qu'il décide finalement d'employer cette procédure, mais seulement à la fin du mois de janvier.

Faut-il alors élargir l'article 47 à ces différents cas ? Cela ne nous a pas semblé nécessaire, car, dès 1979, le Conseil constitutionnel avait considéré que le principe de continuité de la vie nationale justifiait de prendre une loi spéciale pour assurer la perception des impôts dans une situation qui, déjà, n'était pas prévue explicitement par le texte constitutionnel.

Nous avons considéré qu'une modification du texte constitutionnel sur ce point risquerait de viser à la fois trop large, en banalisant, encore une fois, le recours à la loi spéciale, et trop étroit, en oubliant potentiellement des situations qui pourraient survenir à l'avenir. La jurisprudence du Conseil constitutionnel nous semble suffisante.

En revanche, le contenu de la loi spéciale est décrit d'une manière qui n'est plus adaptée à notre époque, puisque la Constitution prévoit de la limiter à la perception des impôts ; or, comme nous l'avons vu ces dernières années, il est nécessaire d'y inclure également l'autorisation d'emprunt, sans laquelle l'exécution du budget, même limitée aux services votés, serait très difficile en début d'année. C'est ce que nous proposons au travers de l'amendement COM-16.

Enfin, l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle porte sur le contrôle de constitutionnalité des ordonnances budgétaires et sociales.

Cette question est sans doute plus facile que les précédentes. La proposition de loi constitutionnelle vise à confier au Conseil constitutionnel le rôle de contrôler ces ordonnances avant leur entrée en vigueur, car il se trouve que ce n'est pas possible dans le droit existant. Nous ne pouvons qu'approuver ce choix, car le Conseil contrôle déjà les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Nous vous proposerons toutefois une modification : ce contrôle, selon nous, devrait être facultatif, c'est-à-dire qu'il serait effectué à la demande des parlementaires ou des autres autorités qui ont le pouvoir de saisir le Conseil, comme c'est le cas pour toutes les lois. Le texte de la proposition de loi constitutionnelle prévoit plutôt un contrôle obligatoire, sans saisine, ce qui risque d'être délicat, car il impliquerait un examen par le Conseil constitutionnel de la totalité du texte, dans des délais contraints. Je vous rappelle que les articles non explicitement contrôlés par le Conseil constitutionnel dans le contrôle a priori peuvent ultérieurement être remis en cause à la demande d'un justiciable, par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

Nous proposons que l'ordonnance entre en vigueur deux jours après sa publication - tel est l'objet de notre amendement COM-15 sur l'article 1^er. Pendant ces deux jours, elle pourrait faire l'objet d'un recours devant le Conseil, ce que nous proposons à travers notre amendement COM-17 sur l'article 3. L'examen par le Conseil constitutionnel suspendrait bien entendu l'entrée en vigueur de l'ordonnance.

Les modifications que nous vous proposons restent dans l'esprit de la proposition de loi. Elles tendent à garantir que le Parlement reste au coeur du processus budgétaire, tout en dotant l'État de procédures de secours claires, sécurisées et proportionnées.

Je me félicite de l'excellent esprit qui a régné entre les commissions. Nous avons pu croiser à plusieurs reprises nos points de vue et analyses, sur un sujet nouveau.

Mme Élisabeth Doineau, auteure de la proposition de loi constitutionnelle. - En tant que rapporteure générale de la commission des affaires sociales, j'ai eu le sentiment, lors de l'examen des deux derniers projets de loi de financement de la sécurité sociale, que nous mettions la Constitution à l'épreuve et que nous étions, pour ainsi dire, « dos au mur ». Ce sentiment me semble partagé, d'autant que la situation a été analogue pour l'examen des deux derniers projets de loi de finances.

Cette proposition de loi constitutionnelle est née de ce constat, et je me félicite que les rapporteurs soient parvenus à des amendements communs, auxquels je souscris.

Premièrement, le texte prévoit la possibilité d'une loi spéciale relative à la sécurité sociale, alors que celle-ci n'est pour l'instant explicitement prévue que pour le budget de l'État. Le rapporteur au fond de la commission des lois et le rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales proposent de retenir une rédaction indiquant plus clairement que cette loi doit seulement autoriser les organismes de sécurité sociale à emprunter. Cette précision me semble la bienvenue.

Deuxièmement, nous nous sommes tous demandé quel texte pouvait juridiquement être mis en oeuvre par ordonnance. La proposition de loi retenait l'option du texte initial modifié par les amendements adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées. Les rapporteurs craignent que cela ne conduise à banaliser les ordonnances et souhaitent s'en tenir au texte initial. Leurs arguments, comme ceux des constitutionnalistes entendus en audition, m'ont totalement convaincue.

Troisièmement, la proposition de loi visait à clarifier le régime contentieux des ordonnances budgétaires et sociales en instaurant un contrôle de constitutionnalité obligatoire. Les rapporteurs proposent de le remplacer par un contrôle facultatif. En effet, un contrôle obligatoire sur la totalité du texte risquerait de ne pas identifier certaines inconstitutionnalités et serait paradoxalement moins protecteur en fermant la porte à d'éventuelles questions prioritaires de constitutionnalité. La solution proposée par les rapporteurs me semble donc meilleure.

Quatrièmement, le texte prévoyait la transmission obligatoire au Parlement de l'avis du Conseil d'État sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. Les rapporteurs proposent de remplacer cette transmission par une publication, ce à quoi je suis favorable.

Pour conclure, je suis consciente qu'une proposition de loi constitutionnelle ne peut être adoptée que par référendum. Pour autant, nos travaux peuvent conduire à engager une réflexion utile et préfigurer un projet de loi constitutionnelle. Je remercie donc l'ensemble des collègues qui se sont intéressés à ces questions. Nous avons trouvé des réponses, car nous avons tous été en difficulté pour répondre aux journalistes ou aux citoyens qui nous interrogeaient sur les projets financiers durant les débats budgétaires.

Il s'agit de préciser la Constitution, tout en la préservant, car elle s'est montrée solide durant toutes ces semaines de réflexion budgétaire.

Mme Isabelle Briquet. - L'objet premier de ce texte, qui porte sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, est compréhensible, mais cette proposition de loi constitutionnelle soulève aussi à mes yeux de nombreuses interrogations.

Sur la méthode, l'inscription de son examen dans un espace transpartisan a eu lieu après le dépôt du texte. C'est un peu mettre la charrue avant les boeufs... Il me semble qu'un véritable texte transpartisan est cosigné par l'ensemble des principaux groupes politiques, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.

Mes réserves portent aussi sur le fait que ce texte, dans sa version initiale, normalise une procédure qui doit rester exceptionnelle. J'irai même plus loin : nous ne savons pas qui sera au pouvoir demain, ni comment seront constituées nos assemblées. Si l'on pousse le raisonnement à l'extrême, cet outil pourrait faciliter le contournement du Parlement. Les amendements de nos deux rapporteurs de la commission des finances sont donc les bienvenus pour définir très clairement le champ de ces ordonnances.

Par ailleurs, la proposition de publier l'avis du Conseil d'État nous semble positive.

Après avoir entendu nos rapporteurs et Mme Doineau, mon avis défavorable à l'origine tend maintenant à être un avis plutôt réservé. Même si les deux dernières années ont été exceptionnelles du point de vue du fonctionnement de nos institutions, force est de constater que notre texte constitutionnel nous autorise une certaine souplesse. Le système a tenu ; il n'y a pas eu de shutdown.

M. Grégory Blanc. - Cette proposition de loi a le mérite d'ouvrir le débat sur les questions budgétaires, dans un contexte complexe depuis au moins deux ans, avec un Président de la République qui martyrise la Constitution. Ce texte constitutionnel vise à encadrer les procédures s'appliquant au projet de loi de financement de la sécurité sociale, et les amendements des rapporteurs tendent à en élargir le cadre.

Cette proposition de loi constitutionnelle ne vise pas à ajouter un droit supplémentaire, mais bien à modifier - certes de façon très ciblée - l'équilibre des pouvoirs. Or nous devons toujours faire extrêmement attention quand on touche à cet équilibre.

Au regard de notre expérience récente, il me semble que nous aurions besoin de réviser plus fondamentalement l'ensemble de la procédure budgétaire, notamment pour inscrire un dépôt plus précoce du budget par le Gouvernement, afin que nous puissions effectuer un travail plus approfondi en commission.

Ce texte n'ouvre pas ce débat, non plus que celui sur la façon dont se construisent les budgets dans les autres grandes démocraties. Je songe par exemple à l'Office for Budget Responsability (OBR) en Grande-Bretagne, outil à la disposition des parlementaires pour réfléchir à l'impact de leurs propositions et disposer d'une expertise plus puissante.

Une question plus importante encore que la discussion du projet de loi est celle des moyens de contrôle de l'exécution budgétaire. De fait, pour les deux derniers exercices, nous nous nous sommes demandé assez unanimement si l'exécution avait été conforme à l'esprit du texte que nous avons voté, et nous avons plutôt répondu par la négative.

Si nous voulons changer la Constitution, nous devons aussi être capables de traiter le sujet de l'exécution budgétaire. Il semble délicat d'engager une procédure de cette ampleur sur le seul sujet des ordonnances, même si celui-ci doit être posé. C'est pourquoi je remercie l'auteure du texte, car je prends cette proposition de loi constitutionnelle comme la première pierre d'une réflexion qui mérite d'être approfondie.

M. Michel Canévet. - Si cette proposition de loi est sans doute utile pour préciser les procédures d'examen de nos textes budgétaires, deux points méritent à mon sens d'être soulevés.

Est-il vraiment utile et opportun que les lois spéciales puissent autoriser le recours à l'emprunt ? On peut en effet y voir une remise en cause des principes d'orthodoxie financière et de la nécessité d'équilibrer nos comptes publics. Si le recours à l'emprunt est autorisé pour des procédures temporaires, n'est-ce pas une incitation à accroître toujours plus nos déficits ? C'est un premier point d'interrogation.

Le deuxième concerne le recours aux ordonnances. Ne faudrait-il pas préciser dans la proposition de loi que le Parlement devra impérativement en être saisi ? Nous donnons en effet un blanc-seing au Gouvernement sans jamais être appelés à valider ces textes ayant force de loi, alors que nous devrions l'être selon l'interprétation que je fais de la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Marc Laménie. - Je remercie nos deux rapporteurs, ainsi que notre collègue Élisabeth Doineau d'avoir pris l'initiative de cette proposition de loi constitutionnelle. Ce texte concernant à la fois le budget de la sécurité sociale et celui de l'État. L'ensemble des commissions s'en sont-elles saisies ?

Voilà quelques années, nous étions régulièrement saisis de projets de loi de finances rectificative. Redeviendront-ils d'actualité selon vous ?

Enfin, faudra-t-il impérativement réunir le Congrès à Versailles pour modifier un ou plusieurs articles de la Constitution de 1958 ?

M. Pascal Savoldelli. - Je vois déjà un écueil à cette proposition de loi : elle ne résout pas le problème de la sincérité des budgets votés. Pour mémoire, il manquait 10 milliards d'euros en 2024, et l'on annonce encore 9 milliards pour 2025. C'est un vrai sujet, d'autant que la TVA est aussi, dorénavant, un outil de transfert aux collectivités.

À ce stade, je n'ai pas d'avis ferme sur ce texte, et je ne prendrai donc pas part au vote. Nous verrons en séance.

Les ordonnances budgétaires ne me semblent pas devoir être prises à la suite du vote d'une loi d'habilitation, comme c'est le cas pour celles qui sont prévues par l'article 38 de la Constitution.

Soyons honnêtes, il s'agit surtout d'une proposition de loi du gouvernement Lecornu, dont le but est de pouvoir agir par voie d'ordonnances en vue de l'élection présidentielle. Faites preuve de sincérité politique ! C'est toujours préférable que de tourner artificiellement autour du sujet. Cette opinion est peut-être erronée, mais c'est aussi pour cela que je ne voterai pas ce texte.

M. Claude Raynal, président, rapporteur pour avis. - Je commencerai par répondre aux questions de Grégory Blanc, car je peine à voir le lien entre celles-ci et la Constitution. Le texte constitutionnel proposé ne répond pas à un certain nombre de questions, c'est un fait. Mais le peut-il ? C'est une autre question.

Il est vrai que la durée de l'examen du budget par le Parlement, fixée à 70 jours, est constitutionnelle. Sauf qu'il me semble que nous sommes déjà le pays européen qui a la durée d'examen du budget la plus longue. Ce débat ne me paraît donc pas forcément le plus pertinent.

Quant au deuxième point que vous soulevez, il est intéressant, mais ne relève pas de la Constitution. Les Britanniques, les Américains, les Canadiens, le monde anglo-saxon de façon générale dispose d'une structure d'accompagnement du Parlement destinée à analyser en toute neutralité la qualité des amendements et leur impact, préalablement à leur dépôt. En France, la Cour des comptes est chargée d'apporter des éléments, mais sans cette capacité de préanalyse des amendements. Encore une fois, cette question ne relève pas de la Constitution, mais simplement de l'organisation du Parlement.

M. Jean-François Husson, rapporteur pour avis. - Je me risque à répondre d'emblée à la dernière observation de notre collègue Pascal Savoldelli. Je crois la démarche d'Élisabeth Doineau parfaitement authentique et sincère : notre collègue a simplement tiré les enseignements politiques de l'absence de contrôle par le Parlement dans le cadre de la procédure budgétaire de loi spéciale.

Je vais même me hasarder à un scénario de politique-fiction : qu'adviendrait-il si une procédure de loi spéciale venait à durer plusieurs mois ? Dans cette situation, nullement inimaginable, se poserait le problème du respect des droits et des pouvoirs du Parlement.

Certaines propositions de la commission des finances ne nécessitent pas forcément de réviser la Constitution et pourraient être intégrées à l'occasion de la modification de la Lolf, qui se justifie d'ailleurs ne serait-ce que par la modification du cadre européen.

Sur la question du recours à l'emprunt, soulevée par Michel Canévet, il nous est apparu nécessaire de prévoir cette possibilité, car il faut au moins renouveler les emprunts qui arrivent à échéance. Si d'aventure une loi spéciale venait à s'appliquer durant plusieurs mois, nous nous retrouverions dans une situation assez difficile, précisément pour équilibrer nos comptes et répondre à nos obligations. Quant à la ratification des ordonnances budgétaires, elle est illusoire, car celles-ci doivent entrer en vigueur immédiatement.

Monsieur Laménie, seules les commissions des lois, des finances et des affaires sociales sont concernées par ce texte. Le Congrès, contrairement à ce que j'ai pu entendre, ne peut pas être réuni pour une proposition de loi constitutionnelle ; dans ce cas, c'est obligatoirement la procédure du référendum qui s'applique.

Enfin, je redis que les ordonnances budgétaires ne résultent pas d'une habilitation législative. C'est pourquoi nous souhaitons les encadrer de manière très stricte, afin que le Parlement conserve la plénitude de ses droits et pouvoirs.

Les différentes auditions que nous avons conduites, notamment celles des juristes, nous ont permis d'aboutir assez naturellement à une convergence d'analyses et de propositions que nous traduisons dans les amendements que nous vous proposons.

EXAMEN DES ARTICLES

Avant l'article 1^er

L'amendement COM-12 portant article additionnel est adopté.

Article 1^er

L'amendement COM-13 est adopté, de même que les amendements COM-14, COM-15 et COM-16.

Article 3

L'amendement COM-17 est adopté.

La réunion est close à 9 h 55.

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 00.

Premiers éléments communiqués sur les « milliers de très fortunés ne payant pas l'impôt sur le revenu » - Communication

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, est-il vrai, pour citer précisément les mots de l'ancien ministre de l'économie Éric Lombard dans le journal Libération, que, dans notre pays, « parmi les personnes les plus fortunées, des milliers [...] ne paient aucun impôt sur le revenu » ?

C'est la question sur laquelle nous nous sommes penchés, car cette déclaration ne manquait pas de piquant de la part d'un ministre ayant fraîchement quitté ses fonctions et alors que le budget 2026 était en passe d'être voté. La ministre Amélie de Montchalin avait, quant à elle, répondu qu'« il n'est pas vrai que des dizaines de milliers de Français fortunés ne paieraient aucun impôt sur le revenu ». Ce désaccord entre deux membres ou anciens membres du Gouvernement a interpellé beaucoup d'entre nous et de nos concitoyens, d'autant qu'il s'agit d'éléments qui ont été au coeur des débats budgétaires de cet automne et le seront encore, sans nul doute, l'automne prochain.

Nous avons donc souhaité faire la lumière sur cette question et pouvoir en informer nos concitoyens. Sur le fondement de l'article 57 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), nous nous sommes rendu le 20 janvier dernier au ministère des comptes publics pour mener un contrôle sur pièces et sur place à la suite d'un courrier dans lequel nous posions un certain nombre de questions. Par la suite, nous avons sollicité, par deux courriers supplémentaires, la transmission d'une série de notes et de données afin d'approfondir la problématique.

À partir des éléments auxquels nous avons eu accès, nous sommes en mesure de vous apporter une réponse sans équivoque à la question débattue par les deux ministres. Nous allons vous exposer ce que nous avons découvert, puis vous apporter certaines explications. Les travaux que nous poursuivrons avec le rapporteur général nous permettront d'interroger un certain nombre d'experts de la question afin d'affiner l'analyse et, bien sûr, d'avancer sur des pistes d'action.

Lors de notre visite à Bercy, nous avons pu échanger pendant près de deux heures avec le directeur général adjoint de la direction générale des finances publiques (DGFiP), le service de la sécurité juridique et du contrôle fiscal, la direction de la législation fiscale (DLF) et le département des études et statistiques fiscales.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Premier constat : la DGFiP a confirmé le manque de données disponibles sur le patrimoine mobilier des ménages, en particulier depuis 2016. En effet, l'administration fiscale ne dispose plus de données fiables sur le patrimoine total des Français depuis la suppression de l'impôt sur la fortune (ISF).

Pour identifier les contribuables les plus aisés, la DGFiP s'appuie, faute de mieux, sur les déclarations de ces contribuables, c'est-à-dire le patrimoine assujetti à l'ISF jusqu'en 2016 et à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) depuis 2017. Depuis la fin de l'ISF, les foyers les plus aisés ne sont plus tenus de déclarer leur patrimoine mobilier à la DGFiP, qui ne dispose donc plus de données à date sur ce point. Je précise que cela ne signifie pas pour autant que la connaissance des patrimoines avant 2016 était complète, notamment pour les plus hauts patrimoines. L'ISF n'était en effet déclaré que pour une « fraction de la valeur nette taxable du patrimoine » : il existait donc déjà un écart entre le patrimoine imposable à l'ISF et le patrimoine total, la différence étant notamment constituée des actifs professionnels. Or pour les plus fortunés, cette composante professionnelle est majoritaire.

L'Institut des politiques publiques (IPP) avait déjà mis en avant ce trou noir statistique dans sa note pionnière de juin 2023. Pour évaluer le patrimoine autre qu'immobilier, nous ne disposons donc plus que de deux sources principales : d'une part, l'enquête « Histoire de vie et patrimoine », réalisée par l'Insee tous les trois à six ans depuis 1986, mais cette enquête, à laquelle il est certes obligatoire de répondre lorsque l'on est sollicité, est jugée peu fiable au-delà des 1 % des ménages les plus riches, en raison notamment d'une diversité plus importante de situations patrimoniales dans le haut de la distribution ; d'autre part, les déclarations de transmission, qui interviennent ponctuellement lors d'une succession ou d'une donation. Cependant, en raison de retards dans le déploiement de la télédéclaration des successions, initialement prévu par le législateur au plus tard pour juillet 2025, ces données ne peuvent être exploitées par l'administration, en dépit de recommandations répétées de la Cour des comptes.

La DGFiP nous a par ailleurs indiqué réfléchir à des travaux en lien avec l'IPP visant à améliorer la connaissance du patrimoine professionnel des ménages, en mettant en relation les foyers fiscaux avec leurs participations dans des entreprises.

M. Claude Raynal, président. - Deuxième constat : les déclarations de l'ancien ministre Lombard se trouvent vérifiées par les données dont nous avons eu connaissance concernant certains très hauts patrimoines, voire des contribuables de l'IFI. De fait, il existe un décalage entre l'ampleur du patrimoine déclaré par les ménages les plus aisés et l'imposition de leurs revenus.

Je constate que les éléments qui nous ont été transmis le 17 janvier ne permettaient pas de confirmer la déclaration d'Éric Lombard. En revanche, l'envoi que nous avons reçu le 31 janvier, à la suite de notre courrier et de notre visite, apporte une réponse tout autre. Cela tient au fait que le premier envoi ne contenait de données, vraisemblablement, que sur quelques-uns des 0,0002 % des plus riches, c'est-à-dire 78 foyers fiscaux « milliardaires » en 2016. Le second envoi portait, quant à lui, plus largement, sur près de 190 000 foyers assujettis à l'IFI en 2024, c'est-à-dire le « top 0,5 % ». Il n'est pas tout à fait normal que l'information au Parlement n'ait pas été d'emblée exhaustive.

Ainsi, à l'occasion de son premier envoi, Bercy nous a communiqué un tableau réalisé dans le cadre d'une étude préliminaire relative à une contribution différentielle sur les hauts patrimoines (CDHP) donnant à voir dix cas d'application, parmi les 500 plus grandes fortunes de France, à partir des déclarations ISF de 2016. Sans pouvoir révéler de chiffres précis, couverts par le secret fiscal, nous avons pu observer à partir de ce document, également communiqué au président Coquerel, que le niveau du revenu fiscal de référence (RFR) et de l'impôt sur le revenu (IR) acquitté demeure particulièrement bas, rapporté au patrimoine total des contribuables présentés : entre 0 % et 4 %.

Mais c'est le second envoi de Bercy qui est le plus instructif. Il comprenait deux autres tableaux réalisés à notre demande, qui nous ont permis d'observer la proportion des foyers assujettis à l'IFI, c'est-à-dire ceux qui détiennent un patrimoine immobilier net d'au moins 1,3 million d'euros, et dont le niveau d'imposition sur le revenu est nul ou négatif, catégorie que nous appellerons pour simplifier, à partir d'ici, les « foyers IFI à IR nul ou négatif ».

Il apparaît, à partir des données fiscales de 2024, que sur le total des 189 060 foyers fiscaux assujettis à l'IFI et à l'IR, 9,8 % sont des foyers IFI à IR nul ou négatif, une proportion ramenée à 7,3 % en retraitant les chiffres des non-résidents et des personnes décédées en cours d'année. En clair, hors situations exceptionnelles, 13 335 contribuables à l'IFI ne paient pas l'IR - et ce sont 18 525 foyers au total, soit 9,8 % des assujettis à l'IFI. Combien bénéficient d'un impôt négatif, par le biais des crédits d'impôt ? L'information ne nous a pas été communiquée, mais nous l'avons demandée.

Fait marquant, plus le patrimoine immobilier est élevé, plus la proportion d'IR nul ou négatif augmente. Même après retraitement des décès de l'année et des non-résidents, la proportion ne diminue pas et augmente même légèrement tout en haut de la distribution : ainsi, au sein des 0,1 % des foyers disposant des plus importants patrimoines immobiliers, soit 41 414 foyers fiscaux, la proportion de foyers IFI à IR nul est de 10,2 %, soit 4 240 foyers ; la proportion est ramenée à 6,3 % en excluant les non-résidents et les décès de l'année, soit encore 2 484 foyers.

Au sein des 0,01 % des foyers disposant des plus importants patrimoines immobiliers, soit 4 144 foyers fiscaux, cette proportion s'élève même à 14,9 %, soit 619 ménages - et à 7,6 % en excluant les non-résidents et les décès, ce qui correspond à 289 foyers fiscaux.

Nous avons également pu disposer d'une répartition des foyers IFI à IR nul ou négatif par département, permettant d'identifier les territoires où sont domiciliés la plus grande proportion de ces ménages. Sans surprise, exception faite des non-résidents, Paris est de loin le territoire qui, en valeur absolue, compte le plus de foyers dans cette situation, avec 3 373 foyers.

Conclusion : Éric Lombard avait donc, manifestement, raison. Amélie de Montchalin n'avait pas totalement tort non plus puisque ce ne sont pas « des dizaines de milliers de Français » qui sont dans cette situation, selon la formule qu'elle a pour sa part utilisée, mais bien « des milliers », comme l'indiquait Éric Lombard : il est question de 18 525 contribuables au total, dont 13 335 contribuables, en excluant les décès dans l'année et les non-résidents...

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Une fois ce diagnostic établi, il reste à comprendre les mécanismes qui peuvent expliquer cette disproportion entre la richesse de ces près de 19 000 foyers appartenant aux 0,5 % les mieux dotés en patrimoine immobilier, et leur imposition sur le revenu nulle, voire négative.

Rappelons en préambule que la détention d'un patrimoine immobilier important ne va pas nécessairement de pair avec un revenu important. C'est généralement le cas, parce que ce patrimoine immobilier peut générer des loyers et qu'il s'accompagne bien souvent de patrimoine mobilier, qui génère lui-même des revenus. Mais ce n'est pas toujours le cas : l'exemple le plus extrême qui nous a été communiqué est celui d'un foyer fiscal détenant près de 150 millions d'euros de patrimoine immobilier net, mais faisant partie de cette catégorie des foyers à IR nul ou négatif.

Pour une partie des foyers IFI à IR nul ou négatif, l'explication est simple : il s'agit de contribuables non résidents, assujettis à l'IFI, car détenant des biens immobiliers en France, mais dont les revenus sont imposés hors de France. Classiquement, les conventions fiscales prévoient en effet que les revenus d'emploi sont imposés dans l'État d'exercice de l'activité.

Cette explication est également valable pour les contribuables frontaliers ou transfrontaliers, même si les données transmises ne font pas apparaître une plus forte proportion de foyers IFI à IR nul dans nos départements frontaliers.

Certains mécanismes assez intuitifs contribuent à expliquer ces 19 000 foyers IFI à IR nul ou négatif. D'abord, l'âge moyen du premier déclarant des foyers assujettis à l'IFI est de 70 ans et il est vraisemblable que beaucoup des foyers IFI à IR nul soient des retraités, dont les revenus de remplacement sont nécessairement plus faibles que leurs anciens revenus salariaux. Parmi eux, des personnes qui n'étaient pas nécessairement très fortunées à l'origine ont bénéficié de la hausse considérable des prix de l'immobilier sur les décennies passées, conduisant même certains à franchir le seuil de 1,9 million d'euros de patrimoine immobilier avant l'abattement de 30 % sur la résidence principale, ce d'autant plus que le barème de l'IFI n'a pas été actualisé depuis plusieurs années. Le cas limite est celui de « la veuve de l'île de Ré », et je précise que les décès de l'année sont déjà distingués dans les données que nous venons de vous communiquer.

Plus largement, même des ménages avec des revenus élevés peuvent se retrouver avec un IR à zéro par la combinaison des deux mécanismes suivants : d'une part, de nombreux revenus sont exonérés et, de ce fait, non comptabilisés dans le RFR, par exemple les plus-values sur la cession de la résidence principale. Dans ce cas, un RFR très bas permettrait au demeurant à ces ménages d'accéder à certaines prestations sociales sous conditions de ressources ou à certains services publics locaux à des tarifs préférentiels. Le RFR des foyers IFI à IR nul ou négatif n'ayant pas été communiqué, alors que nous l'avons demandé, il n'est pas permis à ce stade de connaître le poids de cette explication.

D'autre part, de nombreux crédits ou réductions d'impôt, que nous connaissons tous et qui ont pour certains été discutés lors du dernier projet de loi de finances (PLF), s'appliquent ensuite à l'impôt dû, lui-même déjà mité. Les modalités de recouvrement de l'impôt telles que le quotient familial entrent enfin en jeu.

Tous ces mécanismes sont des facteurs bien connus d'érosion de l'impôt sur le revenu.

M. Claude Raynal, président. - Au-delà de ces premiers éléments d'explication, une part du faible niveau d'imposition de foyers fiscaux disposant d'un patrimoine immobilier élevé pourrait s'expliquer par des comportements d'optimisation fiscale que l'on pourrait qualifier de particulièrement « agressifs » dans certains cas, pour arriver à un IR nul ou quasi nul.

S'il n'est pas possible à ce stade d'en mesurer précisément l'ampleur, les services du contrôle fiscal ont mis en avant, lors de notre entretien, deux mécanismes principaux d'optimisation : d'une part, le recours à des holdings patrimoniales qui présente des « zones de risque » fiscales permettant de contourner l'imposition des revenus, mais aussi celle des transmissions ; d'autre part, une utilisation abusive du régime de l'apport-cession qui permet, de report en report d'imposition, de différer indéfiniment l'imposition de plus-values de cession mobilières, jusqu'à leur effacement en cas de transmission.

Il s'agit de « zones grises » d'optimisation, pour lesquelles la caractérisation de l'abus de droit devant le juge est possible, mais particulièrement complexe. Ces mécanismes d'optimisation agressive ou de « suroptimisation », comme le dit le Gouvernement, peuvent très bien se cumuler avec les éléments présentés par le rapporteur général.

Au total, a fortiori si l'on combine plusieurs ou l'ensemble de ces facteurs - hausse de l'immobilier, foyers à la retraite, revenus exonérés d'impôt, dépenses fiscales, voire recours à des mécanismes de « suroptimisation » comme les holdings ou l'apport-cession -, on voit comment il est possible, pour des milliers de personnes très fortunées, de ne payer aucun IR.

Il ne faut pour autant pas céder aux raccourcis faciles : cette situation ne signifie pas que ces foyers IFI à IR nul ne paient aucun impôt ni cotisation sociale. À commencer, par construction, par l'IFI, même si les sommes dont ils s'acquittent au titre de cet impôt n'ont pas été encore été communiquées.

D'autres éléments doivent du reste nous être transmis dans les prochains jours. Nous avons en effet envoyé un questionnaire détaillé complémentaire et nous avons bon espoir que ces nouvelles données permettront d'affiner notre analyse. Nous entendons poursuivre nos travaux et explorer certaines pistes pour proposer ensuite d'éventuelles recommandations. Bien entendu, nous vous rendrons compte de ces résultats.

L'équité fiscale sera l'un des enjeux majeurs du prochain PLF, et probablement de la campagne présidentielle : il nous faut donc impérativement avancer, à la fois en termes de précisions de l'information et en matière de solutions à apporter pour combler les trous du dispositif.

M. Victorin Lurel. - Merci pour cet excellent travail qui dissipe les incertitudes liées aux déclarations contradictoires des différents ministres.

Afin de bien comprendre les mécanismes, je prendrai l'exemple d'une personne détenant un patrimoine immobilier important : si elle perçoit des loyers, elle doit bien les faire figurer dans sa déclaration d'IR au titre des revenus fonciers. Comment peut-on échapper à l'impôt dans ce cas ?

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Merci pour ce contrôle sur pièces et sur place, dont les résultats sont fort intéressants. Une interopérabilité entre les systèmes d'information des administrations fiscales et sociales existe-t-elle afin de pouvoir déterminer si certaines aides sont versées à des ultra-riches ?

Par ailleurs, j'invite à la prudence sur le régime de l'apport-cession, qui permet de financer nombre de PME et de petites et moyennes industries (PMI) par des fonds propres.

M. Claude Raynal, président. - Je précise que nous parlons de personnes qui détiennent un patrimoine significatif, et à ce titre souvent des revenus significatifs, mais pas uniquement des « ultra-riches » : quelques millions d'euros suffisent pour être assujetti à l'IFI, ce qui forme une catégorie plus large.

M. Grégory Blanc. - Quel est le nombre de personnes qui ne paient pas d'IR et qui détiennent des parts dans une holding ?

M. Raphaël Daubet. - Il me semblerait utile, lorsque nous entrerons dans le détail des sujets, d'évoquer quelques cas « cliniques » - comme cela peut se pratiquer en médecine -afin d'illustrer les schémas.

M. Claude Raynal, président. - Là il peut résider une limite de l'exercice, car les cas les plus clairs sont couverts par le secret fiscal.

M. Raphaël Daubet. - L'anonymat ne permet-il pas de contourner cet obstacle ?

M. Claude Raynal, président. - Non, car il est parfois possible d'identifier les personnes.

M. Michel Canévet. - Merci pour ces travaux très utiles : il était nécessaire de faire la lumière sur la situation et il serait particulièrement dommageable que la démarche n'aille pas à son terme. À votre connaissance, des mesures de contrôle fiscal ont-elles été menées afin de cibler les personnes qui pourraient être concernées ?

M. Claude Raynal, président. - Les services fiscaux sont très attentifs à ce sujet, mais se heurtent très souvent à la définition de l'abus de droit : tout l'enjeu consiste à déterminer s'il est question d'une utilisation de dispositifs d'optimisation légaux, ou s'il s'agit d'une « suroptimisation », et donc d'un abus de droit. L'administration s'en remet alors au juge pour engager une discussion à ce sujet, mais elle ne l'emporte pas toujours. J'ajoute que dans la suite de nos travaux, nous ferons en sorte de pouvoir revenir vers vous avec le nombre de contrôles effectués.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Le sujet suscite beaucoup d'intérêt et sans doute des attentes différentes de la part des uns et des autres, mais il me semble que nous sommes tous attachés aux principes de justice et d'équité fiscale.

Nous vous avons décrit la manière dont notre collecte d'informations a progressé, grâce à un premier questionnaire et à une visite sur place que nous avons complétée par des questions, des éléments de réponse plus aboutis nous ayant été communiqués dans les dix jours qui ont suivi.

Au travers du rapport d'étape que nous venons de vous présenter, nous avons souhaité nous approcher au plus près de la réalité, l'objectif étant d'être capables de distinguer les sujets relativement marginaux - tel que le cas d'une personne dont les revenus sont modestes, mais dont le patrimoine immobilier a pris beaucoup de valeur - et d'analyser les mécanismes de « suroptimisation ».

Nous n'entrerons pas nécessairement dans le détail de chaque mécanisme, mais tâcherons avant tout d'identifier des phénomènes déviants en termes de niveau d'imposition rapporté à la fortune mobilière et aux revenus. Nous avons envoyé des questionnaires complémentaires afin d'affiner nos connaissances et d'éviter les polémiques. Selon moi, l'expression d'Éric Lombard était la plus juste, tandis que l'ancienne ministre des comptes publics a évoqué des « dizaines de milliers de Français » alors que personne n'avait avancé de tels chiffres.

Pour revenir sur le régime de l'apport-cession, certes utile pour l'investissement, je précise que quelques alertes ont été lancées et que des amendements visant à éviter des débordements ont été déposés à ce sujet au Sénat dans le cadre des discussions autour du dernier PLF et dont un a été adopté et retenu dans le texte sur lequel le Gouvernement a engagé sa responsabilité.

De manière générale, les contrôles auxquels nous avons procédé au cours des trois dernières années sur des sujets d'actualité assez brûlants ont systématiquement démontré le sérieux et la mesure de nos travaux, quand bien même ils ont pu susciter la polémique en leur temps.

Il est donc important de conserver, sur ce sujet, cette approche fondée sur un travail sérieux et discret : nous tâcherons d'être à la fois efficaces et équilibrés dans nos conclusions, en pointant les abus manifestes lorsqu'ils existent et en expliquant les mécanismes qui permettent des réductions d'impôts. Des mesures pourront ensuite être proposées si nous estimons collectivement qu'il convient d'y porter remède.

M. Claude Raynal, président. - J'ajoute que nous ne pouvons pas citer des situations qui seraient trop précises et donc aisément reconnaissables, ce qui était le cas dans les premiers tableaux qui nous ont été transmis. En revanche, nous pourrons présenter des cas plus standards concernant des groupes plus larges de contribuables, ce qui permettra de décrire les différents montages.

L'une des principales difficultés tient à l'accès aux données relatives au patrimoine : en dehors de l'IFI, nous ne disposons d'aucune information solide depuis la disparition de l'ISF. Ces questionnements relatifs à une information fiable représentent un préalable à toute discussion, et nous continuerons à travailler sur ces aspects.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à la nationalisation d'ArcelorMittal France afin de préserver la souveraineté industrielle de la France - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Claude Raynal, président. - Nous débutons nos travaux avec l'examen de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à la nationalisation d'ArcelorMittal France afin de préserver la souveraineté industrielle de la France.

M. Arnaud Bazin, rapporteur. - Nous examinons ce matin une nouvelle proposition de loi ayant pour objet de nationaliser les sites sidérurgiques français du groupe ArcelorMittal.

En dehors de quelques différences techniques sur lesquelles je reviendrai, ce texte poursuit un objectif politique rigoureusement identique à celui défendu dans le cadre d'un texte que notre commission a déjà eu l'occasion d'examiner le 22 octobre dernier, c'est-à-dire il y a seulement quatre mois.

Par conséquent, vous ne serez pas surpris que je vous propose de réserver au texte examiné ce matin le même sort que celui que vous avez réservé à cette première initiative parlementaire que le Sénat a rejeté en séance publique le 30 octobre dernier.

À la différence du premier texte qui avait été présenté par nos collègues du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE - K), le texte que je vous présente ce matin a été déposé par la députée Aurélie Trouvé et a été adopté à l'occasion de l'ordre du jour réservé au groupe La France insoumise le 27 novembre dernier en séance publique à l'Assemblée nationale. Le Sénat se prononcera donc en première lecture comme seconde assemblée saisie.

Pour être synthétique dans ma présentation, qui reprendra pour partie les éléments que je vous avais présentés en octobre dernier et qui n'ont pour la plupart pas évolué, je vous propose d'organiser ma prise de parole en trois temps : d'abord, en vous expliquant pour quelles raisons cette nationalisation ne répondrait pas aux problèmes rencontrés par le secteur de la production d'acier en Europe ; ensuite, en revenant sur les rares différences entre le texte examiné ce matin et le texte examiné en octobre ; enfin, en rappelant qu'il existe d'autres solutions à la nationalisation et qu'elles ont commencé à faire leurs preuves.

Dans un premier temps, j'aimerais revenir sur les raisons pour lesquelles la nationalisation de la société ArcelorMittal France ne remédierait en aucun cas aux problèmes rencontrés par la filière de la production d'acier en France et en Europe.

Au regard de la situation dans laquelle se trouvent les aciéristes européens, on peut résumer les choses en rappelant que la nationalisation d'ArcelorMittal ne résoudrait pas les trois problèmes principaux de la production d'acier en Europe et créerait deux nouveaux problèmes qui viendraient fragiliser les sites industriels concernés.

Le premier problème que rencontre la filière est celui des coûts de production. En effet, les aciéristes européens, dont ArcelorMittal, ont des coûts de production élevés en Europe, du fait notamment des coûts élevés de l'énergie depuis le début de la crise ukrainienne, et de la trajectoire de réduction des quotas d'émission gratuits dans le cadre du « marché européen du carbone ».

Le deuxième problème que rencontre la filière et qui explique les mouvements de restructuration qui dépassent largement le groupe ArcelorMittal est celui de la baisse de la demande d'acier en Europe.

Il n'est un secret pour personne que notre continent connaît depuis plusieurs décennies une dynamique de désindustrialisation. C'est une dynamique regrettable, mais bien installée, et l'un des effets induits est un recul marqué de la demande d'acier brut sur le marché européen.

Ainsi les données de l'association professionnelle Eurofer font-elles apparaître une réduction de plus de 10 % de la demande d'acier en Europe entre 2019 et 2024, avec une demande atteignant pour 2024 environ 75 millions de tonnes.

Ce recul de la demande se fait mécaniquement au détriment des producteurs d'acier européen, qui sont contraints de réduire le taux d'utilisation de leur parc de production, ce qui a pour effet de réduire également la rentabilité de cet outil.

Enfin le troisième problème que rencontre la filière de la production d'acier en Europe est celui de la hausse de l'offre mondiale provoquée par l'émergence de nouveaux flux mondiaux de production d'acier qui sont dirigés vers le marché européen, qui est loin d'être le plus protégé au monde.

En effet, plusieurs pays dans le monde, notamment en Asie, ont connu une dynamique d'ouverture de nombreux sites de production dans la dernière décennie, ce qui se traduit désormais par l'apparition structurelle d'une « surproduction mondiale », c'est-à-dire d'une production mondiale excédant très largement la demande mondiale d'acier.

D'après les calculs effectués récemment par l'OCDE, le niveau de cette surproduction mondiale a atteint 639 millions de tonnes en 2025, et elle devrait croître en 2026.

Dans un marché orienté par les mesures de fermeture commerciale des États-Unis, depuis la décision prise à l'été 2025 par le président Trump d'appliquer des droits de douane à hauteur de 50 % sur les importations d'acier, le premier effet de cette surproduction mondiale est d'orienter vers le bas le prix de vente de l'acier produit en Europe, et donc de dégrader les marges des producteurs européens d'acier, déjà affaiblis par la baisse de la demande que j'ai décrite.

Voilà pour les trois problèmes structurels rencontrés par la filière de l'acier en Europe. Ces problèmes sont réels et je pense que la nécessité d'y apporter une réponse pour protéger notre souveraineté industrielle peut faire consensus entre les différents groupes politiques.

Sur la nature de cette réponse en revanche, je marque une nouvelle fois ma très grande réserve sur l'efficacité de la mesure de nationalisation qui est proposée.

En effet, comme chacun le sait ici, nationaliser une entreprise n'a jamais suffi à la rendre rentable ni prospère. Le changement d'actionnariat n'est pas une solution « magique » et elle ne résoudrait aucun des trois problèmes mentionnés.

Aussi, les coûts de production resteraient élevés avec un actionnaire public ; la demande d'acier en Europe resterait déclinante avec un actionnaire public ; enfin, un actionnaire public resterait impuissant face à la surproduction mondiale sur le marché de l'acier. La solution de la nationalisation ne permettrait donc pas de répondre aux trois problèmes principaux rencontrés par cette filière.

En revanche, la décision de nationaliser fragiliserait les sites concernés en ajoutant deux nouveaux problèmes aux difficultés actuelles. Le premier aurait trait aux débouchés commerciaux de l'acier produits par les sites nationalisés. En effet, ces sites bénéficient aujourd'hui de la gestion intégrée à l'échelle européenne du carnet de commandes du groupe ArcelorMittal : une fois les sites français détachés du groupe, ils se trouveraient en concurrence avec l'ensemble des sites de production d'ArcelorMittal en Europe pour conserver leurs clients.

Le second nouveau problème concernerait l'immobilisation massive de capitaux publics qui réduirait d'autant la capacité de la puissance publique à subventionner des investissements productifs dans la décarbonation.

Pour ces différentes raisons, j'estime qu'une nationalisation de la société ArcelorMittal France, pas plus à la fin de l'année 2025 qu'au début de l'année 2026, n'aurait pour effet de faire disparaître par magie les problèmes rencontrés par la filière de l'acier en Europe.

J'en profite également pour rappeler ici que la crise du secteur de la sidérurgie est une crise européenne et que la situation que connaît ArcelorMittal en France est loin d'être isolée. De ce point de vue, je tiens également à rappeler que nos voisins européens qui ont tenté de régler le problème par des mesures de mise sous tutelle ou de nationalisation n'ont pas réussi à sauver les installations concernées. C'est notamment le cas en Italie, où la prise de participation du gouvernement dans l'aciérie Ilva à Tarente n'a pas réglé le problème de décarbonation du site, qui est en cours de vente et qui n'a trouvé aucun repreneur industriel malgré les centaines de millions d'euros dépensés par l'État italien pour assurer la continuité opérationnelle du site.

Dans un deuxième temps, j'aimerais vous signaler les deux principales différences entre le texte que nous examinons ce matin et celui que nous avons examiné en octobre.

Premièrement, le périmètre retenu pour la nationalisation n'est pas rigoureusement le même. En effet, le texte que nous avions examiné en octobre dernier adoptait un périmètre très large en incluant « toutes les installations détenues par ArcelorMittal en France » en proposant de consacrer dans la loi le caractère stratégique de toutes ces installations. Le texte que nous examinons ce matin fixe, quant à lui, un périmètre plus précis en prévoyant la nationalisation d'une entreprise : la société ArcelorMittal France. Cette société est l'entité juridique possédée par le groupe ArcelorMittal qui est chargée de la gestion des grands sites de production d'acier plat dans le nord de la France, dont en particulier les usines de Dunkerque, de Mardyck, de Montataire et de Florange.

Par le jeu des possessions croisées au sein du groupe ArcelorMittal, la nationalisation de la société ArcelorMittal France permettrait également de nationaliser trois autres sociétés qu'elle possède, dont en particulier la société ArcelorMittal Méditerranée, l'entité juridique qui gère les deux grands sites de production au sud du territoire, à savoir le site de Fos-sur-Mer et celui de Saint-Chély-d'Apcher.

Ce périmètre alternatif de nationalisation permettrait donc une nationalisation presque intégrale des activités du groupe ArcelorMittal en France. Il représenterait un ensemble d'activités correspondant aux deux tiers de l'activité en France du groupe ArcelorMittal et aux deux tiers des emplois, soit un total de 10 000 salariés.

Deuxièmement, ce texte prévoit une indemnisation intégrale des actionnaires actuels de la société ArcelorMittal France. En effet, l'un des risques juridiques que nous avions identifiés lors de l'examen du premier texte était l'existence d'un mécanisme de sous-indemnisation des propriétaires, qui méconnaissait les garanties constitutionnelles apportées au droit de propriété.

Dans le texte qui nous est proposé, aucun mécanisme ne prévoit de réduire l'indemnisation des propriétaires selon les aides publiques versées antérieurement au groupe ArcelorMittal, ce qui a pour effet de réduire le risque de constitutionnalité de cette initiative.

Voilà pour les deux principales différences. Si celles-ci changent les modalités techniques de la nationalisation, elles sont sans effet sur la portée et la motivation politique de cette initiative. Elles sont donc également sans effet sur mon appréciation, et je vous propose, comme en octobre dernier, de rejeter ce texte pour permettre que le débat en séance publique porte sur le texte transmis au Sénat tel qu'adopté par l'Assemblée nationale.

Enfin dans un troisième temps et pour conclure, j'aimerais rappeler non seulement qu'il existe des solutions alternatives à la nationalisation, mais également que ces dernières sont en train de faire leurs preuves avec les annonces d'investissements majeurs faites par le groupe ArcelorMittal pour le site de Dunkerque la semaine dernière.

Ces solutions, que je vous avais présentées en fin d'année dernière, sont en train d'être mises en oeuvre à l'échelle de l'Union européenne pour protéger le marché de l'acier, et par conséquent pour protéger les producteurs d'acier sur le territoire européen.

Depuis l'été dernier, la Commission européenne a ainsi proposé deux réformes importantes.

D'abord, elle a prévu une mesure de protection à court terme, avec la publication le 7 octobre 2025 d'une proposition de règlement ayant pour objet de remplacer la mesure de sauvegarde temporaire sur l'acier par un mécanisme permanent de protection appliquant des droits de douane à hauteur de 50 % aux volumes d'acier importés dans le marché intérieur au-delà des quotas d'importation en franchise de douane.

Ensuite, elle a proposé une mesure de protection à long terme, en publiant le 17 décembre 2025 une proposition de règlement pour réformer le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) afin de mieux tenir compte des risques d'évitement de ce « bouclier carbone », en particulier en étendant le champ d'application du MACF à certains secteurs aval de la filière, de manière à éviter un contournement de la protection par l'importation de produits légèrement transformés.

Je tiens à souligner que nous sommes en train d'assister aux conséquences concrètes de cet engagement de la Commission pour protéger les producteurs d'acier en Europe. En effet, le 10 février dernier, le groupe ArcelorMittal a confirmé un investissement industriel de grande ampleur sur son site de Dunkerque avec le lancement de la construction d'un four à arc électrique, pour un investissement total de 1,3 milliard d'euros.

Cet investissement pluriannuel profitera d'un soutien public à hauteur de 50 %, financé par le mécanisme des « certificats d'économie d'énergie » (CEE), c'est-à-dire par des dépenses contraintes des fournisseurs d'énergie.

En ajoutant un investissement de 500 millions d'euros pour de nouvelles unités de production d'acier électriques inaugurées à la fin de l'année 2025 à Mardyck, l'outil de production d'acier de la société ArcelorMittal France aura bénéficié d'un investissement productif de plus de 1,5 milliard d'euros en quelques mois.

Sans nier que ces bonnes nouvelles devront être confirmées dans la durée, force est de constater que les initiatives soutenues par la France à l'échelle européenne commencent à porter leurs fruits.

Force est également de constater que le spectre d'un désinvestissement larvé du groupe ArcelorMittal de ses sites français et le risque d'une vétusté organisée de son outil de production s'éloignent fort heureusement.

Dans ces conditions, nous devrions tous nous réjouir des investissements massifs que le groupe ArcelorMittal engage dans ses usines françaises et nous devrions également tous nous rejoindre sur le fait qu'il est préférable que des actionnaires privés d'ArcelorMittal France financent 650 millions d'euros d'investissements pour moderniser le site de Dunkerque, plutôt que d'avoir à financer intégralement ceux-ci sur les deniers publics.

J'en reviens donc à mon constat selon lequel une nationalisation ne résoudrait aucun des problèmes rencontrés par la filière sidérurgique et en créerait de nouveaux, et je vous propose par conséquent de rejeter la présente proposition de loi.

L'article 1^er a pour objet de procéder à la nationalisation de la société ArcelorMittal France et de créer une commission administrative chargée de la fixation de l'indemnité versée aux actionnaires actuels de cette société. Pour les motifs évoqués plus tôt, cette décision serait à la fois coûteuse et sans portée sur la crise sectorielle traversée par la filière sidérurgique. Je vous propose donc de rejeter cet article.

L'article 2 prévoyait dans sa rédaction initiale des règles spécifiques de gouvernance et de fonctionnement de la société ArcelorMittal France après sa nationalisation. Au regard de l'existence d'un cadre de droit commun applicable aux sociétés commerciales à participations publiques, cet article a été supprimé en séance publique par l'Assemblée nationale. Je vous propose de maintenir la suppression de cet article.

Enfin, l'article 3 prévoit de financer le coût de la nationalisation par une hausse de la fiscalité sur le tabac. Par cohérence avec la position que je vous propose sur les autres articles, le coût de la nationalisation, estimé à 3 milliards d'euros par la rapporteure de l'Assemblée nationale, ne devrait pas se matérialiser : cette hausse de fiscalité deviendrait dès lors sans objet. Je vous propose donc de rejeter également cet article.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci de nouveau au rapporteur pour ce travail sur cette nouvelle initiative tendant à la nationalisation d'ArcelorMittal. Je souscris à l'intégralité de ses propos et de son analyse, en remarquant que ce dossier soulève deux sujets.

Le premier est celui de la désindustrialisation. De ce point de vue, l'échelon européen est bien, pour ceux qui en douteraient, le plus approprié pour prendre des mesures et arrêter de nous battre à armes inégales. Le second sujet revêt un caractère plus technique. Malheureusement, il s'écoule généralement beaucoup de temps entre l'annonce des mesures de soutien et leur concrétisation : il a ainsi fallu plus de deux ans d'une bataille ardue pour soutenir les fonderies de Saint-Gobain à Pont-à-Mousson en finançant un four électrique, la mécanique aboutissant au versement final étant particulièrement complexe. Même si l'État doit s'assurer de la bonne destination des fonds, il serait de bon ton d'être plus réactif pour que ce type de soutien, une fois décidé, se matérialise plus rapidement.

M. Marc Laménie. - La nationalisation ne réglerait en effet en rien les problématiques auxquelles est confrontée la filière sidérurgique. Le texte ne porte-t-il que sur les sites français ? Quel est le nombre d'emplois en jeu ?

Mme Marie-Claire Carrère-Gée. - Merci au rapporteur pour la limpidité de son propos. S'agissant des projets de règlement portés par la Commission européenne et plus particulièrement de celui qui concerne le MACF, des lacunes sont apparues avec des possibilités de contournement. Le projet de réforme est-il, selon vous, suffisant ? Il semblerait que les producteurs d'acier européens ne le pensent pas.

Je m'interroge également sur les délais prévus pour cette réforme, car l'échéance du 1^er janvier 2028 a été évoquée par la Commission européenne. Or la production d'acier souffrira pendant ce laps de temps, au risque d'un affaiblissement structurel encore plus marqué qu'à l'heure actuelle.

M. Vincent Delahaye. - Je ne vois pas du tout en quoi la nationalisation pourrait apporter une solution aux problèmes de cette société. Cette deuxième proposition de loi semble prévoir une extension de l'indemnisation prévue pour les actionnaires : ses auteurs, qui sont sans doute des parlementaires responsables, ont-ils donné une estimation du coût de ladite indemnisation ? À défaut, le rapporteur pourrait-il nous indiquer le coût d'une telle nationalisation pour les finances publiques ?

M. Rémi Féraud. - J'entends l'argument selon lequel la nationalisation n'est pas la panacée, mais elle a tout de même le mérite d'ouvrir le débat et de nous faire envisager des solutions telles que la mise sous tutelle - cette option ayant été proposée par les socialistes à l'Assemblée nationale - ou le conditionnement des aides publiques.

Avez-vous calculé le total des aides publiques perçues par ArcelorMittal France, et plus précisément leur part dans les investissements qui viennent d'être annoncés ? Je précise que d'autres annonces faites en 2025 ont porté sur des suppressions de poste en France et sur le rapatriement d'un certain nombre de fonctions en Inde.

M. Victorin Lurel. - J'aimerais comprendre ce que recouvrent précisément les concepts d'investissements stratégiques, de préservation de la souveraineté nationale et du parapluie européen qui pourrait sauvegarder nos intérêts. En quoi une nationalisation serait-elle moins efficace qu'une éventuelle réforme du MACF et un hypothétique durcissement de la clause de sauvegarde ? Plusieurs années s'écouleront avant que ces mesures ne produisent leurs effets. Pourquoi ne pas envisager les autres mesures citées par mon collègue Rémi Féraud ?

Par ailleurs, la proposition de loi étend-elle la nationalisation à l'ensemble des actifs ? Sinon, quel serait le statut des actifs qui resteraient dans le giron d'ArcelorMittal ? Enfin, quel serait le coût de l'indemnisation des actionnaires ?

M. Raphaël Daubet. - Nous faisons face à un arbitrage délicat entre le symbole de souveraineté qu'apporterait une nationalisation, la responsabilité financière qui est la nôtre et la question de la stratégie industrielle de long terme.

Pour ma part, j'estime que la souveraineté industrielle se définit moins par la propriété publique d'un actif que par la capacité à garantir durablement sa compétitivité et ses débouchés. Un plan post-nationalisation incluant les besoins en investissements, le modèle énergétique et la soutenabilité budgétaire de l'ensemble est-il prévu ?

M. Pascal Savoldelli. - Le débat que nous aurons sur ce sujet portera sur la gouvernance de la souveraineté industrielle de la France au travers du cas d'une filière essentielle telle que celle de la production d'acier, cette discussion intéressant tous les groupes politiques.

J'apporte un bémol sur le nouveau four électrique à Dunkerque. Certes, ArcelorMittal consent un investissement de 1,3 milliard d'euros - avec un soutien public à hauteur de 50 % -, mais je rappelle que la capacité de production du site est actuellement comprise entre 7 millions de tonnes et 9 millions de tonnes, alors que le four électrique ne pourra produire que 25 % de ces volumes. Il ne s'agit pas de bouder, mais simplement de constater que le compte n'y est pas.

Par ailleurs, il me semble utile de dresser l'état des lieux des aides publiques versées à telle ou telle entreprise : ce travail a été effectué au Sénat, non pas par les auteurs de cette proposition de loi, mais par les représentants d'autres sensibilités. Près de 200 millions d'euros ont ainsi été versés au titre de la décarbonation, ainsi que 40 millions d'euros pour le crédit d'impôt recherche (CIR) et 41 millions d'euros au titre des allégements de cotisations sociales.

Enfin, les parlementaires qui portent des réponses telles que la nationalisation ne sont pas moins responsables que les autres : l'indemnisation des actionnaires irait de 1,4 milliard d'euros à 4 milliards d'euros au maximum. Cette fourchette est certes assez large, mais le travail d'estimation a bien été effectué afin que nous puissions décider en responsabilité.

Une fois encore, nous devons nous interroger sur la place de la gouvernance publique dans la préservation d'une production d'acier souveraine.

M. Arnaud Bazin, rapporteur. - Je remercie le rapporteur général d'avoir souligné que la désindustrialisation représente bien le problème de fond, une baisse de la demande de l'ordre de 10 % s'ajoutant aux deux autres causes structurelles que j'ai précédemment citées.

Je rappelle également que le Sénat a rejeté, dans le cadre des débats sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2026, le maintien de la surtaxe d'impôt sur les sociétés (IS) : la lutte contre la désindustrialisation passe en effet par l'arrêt de la hausse de la fiscalité sur les entreprises industrielles.

Monsieur le rapporteur général, le soutien de l'État ne prendra pas la forme de subventions, mais de CEE, ce qui laisse espérer un fonctionnement plus fluide. Nous resterons bien évidemment attentifs sur ce point.

Monsieur Laménie, deux tiers des activités du groupe ArcelorMittal en France sont concernés par cette proposition de loi, ce qui représente 10 000 emplois.

Madame Carrère-Gée, la France plaide pour une accélération de l'entrée en vigueur de la réforme du MACF et en faveur d'une vision large des secteurs de l'aval couverts en intégrant la problématique des produits transformés. Pour résumer à grands traits les enjeux, rien ne sert de taxer l'acier si on ne taxe pas le couteau avec lequel il est fabriqué ! Ce dossier a évolué favorablement à la suite des demandes portées par la France au niveau européen, et je pense qu'il faut continuer à agir en ce sens, en particulier en défendant une entrée en vigueur plus précoce de la réforme. La diminution des quotas, quant à elle, doit entrer en vigueur à l'été 2026.

Pour ce qui concerne le montant de l'indemnisation, la rapporteure du texte à l'Assemblée nationale a évoqué un montant de 3 milliards d'euros, d'autres estimations avançant une fourchette allant de 1,5 milliard d'euros à 4 milliards d'euros, comme l'a rappelé Pascal Savoldelli.

Rémi Féraud a par ailleurs souligné que la proposition de loi avait le mérite d'ouvrir un débat sur la filière sidérurgique, tous les pays et tous les acteurs étant conscients de la nécessité de conserver une production d'acier. Une fois ce constat établi, il reste à arbitrer entre plusieurs choix. La mise sous tutelle a été évoquée, mais je rappelle de nouveau qu'une piste de ce type a été expérimentée par l'Italie dans la douleur, puisque ce pays est toujours à la recherche d'un repreneur après avoir consacré des centaines de millions d'euros au maintien d'un site.

Concernant la problématique des aides publiques, je souligne une fois encore qu'il n'est pas question de subventions, mais du recours au mécanisme des CEE. Les économies d'énergie permises par le four électrique seront d'ailleurs considérables.

Toujours au sujet des fonds publics, ce sont bien 650 millions d'euros qui sont engagés par le biais des CEE, soit 50 % de l'investissement requis pour le four électrique. La conditionnalité desdits certificats est connue : les 650 millions d'euros ne seront versés qu'une fois la preuve de la décarbonation apportée.

Monsieur Lurel, il est exact qu'un certain laps de temps nous sépare de la mise en oeuvre effective des tarifs douaniers et du bouclier carbone aux frontières. Comme je l'indiquais, notre pays milite pour le réduire au strict minimum, et j'insiste sur le fait que le problème est européen et non pas français, le groupe ArcelorMittal se déployant à l'échelle du continent. Des sites de production français nationalisés seraient ainsi confrontés à des problèmes de débouchés. Il convient donc d'apporter des solutions au niveau européen, avec des tarifs douaniers et un bouclier carbone aux frontières, qui constituent deux réponses indispensables au dumping lié aux surcapacités mondiales. Sans la mise en place d'une protection aux frontières, il n'y aura plus d'acier européen.

Quant au plan post-nationalisation, il n'existe pas par définition : on pourrait attendre un tel plan si l'initiative émanait du Gouvernement, mais tel n'est pas le cas. Cela recoupe mon interrogation précédente : quel plan pourrait-on avoir à partir du moment où les sites n'auraient plus de clients et où le groupe ArcelorMittal pourrait continuer son activité en Europe, quand bien même on l'aurait privé de ses capacités de production en France ?

Enfin, monsieur Savoldelli, les allégements de cotisations sociales interviennent pour permettre aux entreprises présentes en France d'être compétitives du fait de l'existence de charges particulièrement élevées. Encore une fois, la crise de l'acier et l'affaiblissement des sites d'ArcelorMittal renvoient à un contexte mondial et européen auquel une proposition de nationalisation à l'échelle de la France ne peut pas apporter une réponse satisfaisante.

M. Claude Raynal, président. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, la commission des finances a arrêté, lors de sa réunion du 18 février 2026, le périmètre indicatif de la proposition de loi visant à la nationalisation d'ArcelorMittal France afin de préserver la souveraineté industrielle de la France. Ce périmètre comprend les dispositions relatives à la nationalisation d'entreprises dans le secteur sidérurgique et aux conditions de réalisation de cette nationalisation ; les dispositions relatives à la gouvernance des entreprises nationalisées dans le secteur sidérurgique.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

L'article 1^er n'est pas adopté.

Article 2 (supprimé)

L'article 2 demeure supprimé.

Article 3

L'article 3 n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte de la proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture.

La réunion est close à 10 h 20.

La réunion est ouverte à 10 h 30.

Rémunération à la performance des agents de l'État - exercices 2014 à 2024 - Audition de Mmes Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes, Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers, et M. Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

M. Claude Raynal, président. - Nous procédons ce matin à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, réalisée à la demande de notre commission en application du 2° de l'article 58 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (Lolf), sur la rémunération à la performance des agents de l'État.

Définie comme la part de la rémunération liée à une appréciation des résultats et de la manière de servir des agents, la rémunération à la performance constitue l'une des trois composantes principales de la rémunération des fonctionnaires de l'État, avec le traitement indiciaire et les indemnités fonctionnelles. Poursuivant à la fois des objectifs d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également d'équité entre les agents, les dispositifs de rémunération à la performance ont connu une consécration tardive dans les règles de droit commun de la fonction publique, d'abord avec l'instauration de la prime de fonctions et de résultats (PFR) en 2008, puis avec son remplacement par le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) en 2014.

Sur la proposition du rapporteur spécial des crédits de la mission « Transformation et fonction publiques », Claude Nougein, il a semblé utile à la commission des finances de faire un point global sur le sujet, plus de dix ans après l'introduction du RIFSEEP.

Sans anticiper la présentation qui nous en sera faite, le rapport d'enquête de la Cour des comptes constate l'échec de la généralisation de ce régime et pointe, plus largement, la part marginale de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État. La Cour des comptes formule ainsi différentes propositions visant à relancer le déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique d'État, tout en maîtrisant son coût budgétaire. Notre rapporteur spécial présentera également des recommandations.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes, nous exposera les conclusions de cette enquête. Le rapporteur spécial prendra ensuite la parole pour indiquer les principaux enseignements qu'il retient de ce travail et pour exposer sa réflexion.

Pour prolonger nos échanges, nous éclairer et répondre aux observations de la Cour et du rapporteur spécial, je donnerai la parole à M. Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique, et à Mme Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers.

À l'issue de notre réunion, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes et les recommandations formulées par le rapporteur spécial.

Je vous indique enfin que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo et est retransmise en direct sur le site internet du Sénat.

Mme Carine Camby, présidente de la première chambre de la Cour des comptes. - Je suis heureuse de vous présenter ce rapport sur la rémunération à la performance des agents de l'État. Nous l'avons produit au titre de la mission d'assistance au Parlement, confiée par la Constitution à la Cour des comptes et traduite dans l'article 58 de la Lolf. Je suis accompagnée des deux rapporteurs, André Barbé et Emmanuel Marcovitch, ainsi que du contre-rapporteur, Antoine Gobelet.

Nous avons conduit cette enquête à la demande de votre commission et plus particulièrement à celle de M. le sénateur Claude Nougein. Nos échanges ont permis de cadrer nos diligences et le périmètre de l'étude, qui a porté plus particulièrement sur trois ministères : l'intérieur, l'économie et les finances, et l'éducation nationale. Au total, cette enquête a couvert environ 80 % des agents civils de l'ensemble des ministères.

La Cour a analysé les bulletins de paie des agents civils de l'État - hors opérateurs - de 2014 à 2024 et recoupé ces données avec les effectifs de l'État. Les rapporteurs ont également conduit des entretiens avec les ministères concernés, les secrétaires généraux et certaines directions. Ils ont échangé à plusieurs reprises avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), le service des ressources humaines des ministères économiques et financiers et la délégation interministérielle à l'encadrement supérieur de l'État (Diese).

La performance est un objectif majeur de l'action publique. Depuis la Lolf, ce concept est entré dans le quotidien des administrations et le Parlement suit chaque année les indicateurs de performance annexés au projet de loi de finances. De nombreux services et opérateurs de l'État disposent d'un contrat d'objectifs et de performance ; ils s'engagent sur l'atteinte de résultats en respectant une économie de moyens.

Dans le monde de l'entreprise, aligner les objectifs assignés à une structure avec ceux des individus qui l'incarnent semble tout à fait naturel. Cet alignement se décline dans la rémunération des salariés, avec des parts variables indexées en fonction de l'atteinte des objectifs fixés. Dans la sphère publique, cette pratique existe, notamment pour les cadres supérieurs, mais elle est encore peu répandue. Encourager l'engagement des agents et reconnaître leur manière de servir peuvent être des vecteurs d'efficacité, d'efficience et d'équité.

La rémunération des agents publics se compose du traitement indiciaire - qui peut traduire un avancement de carrière - et des indemnités liées à la fonction occupée. Les primes et indemnités représentent environ un tiers de la rémunération des agents hors enseignants, quelle que soit leur catégorie - A, B ou C. Près de 1 000 primes et indemnités différentes ont été recensées par la Cour dans l'ensemble des ministères, un nombre stable depuis dix ans. La plupart de ces indemnités sont liées aux fonctions des agents et très peu relèvent de la performance.

Ce foisonnement se traduit par une méconnaissance des différentes indemnités et de leur nature. La DGAFP ne contrôle pas ces dispositifs ministériels et n'est donc pas en mesure de distinguer les primes qui viennent compenser une sujétion particulière ou les primes exceptionnelles, de celles qui sont réellement liées à la performance - c'est-à-dire fondées sur un mérite ou l'atteinte d'un résultat.

Ces dernières années, plusieurs gouvernements - d'orientations politiques différentes - ont cherché à rationaliser ce paysage indemnitaire touffu et à généraliser l'attribution de primes à la performance. C'était l'ambition de la PFR, instaurée en 2008 - qui n'a finalement concerné que 55 000 agents -, puis du RIFSEEP, créé en 2014. Ce dernier s'articule autour de deux composantes : l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), fixée selon des critères liés au poste occupé par l'agent, et le complément indemnitaire annuel (CIA), lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir. La mise en place du CIA au sein du RIFSEEP reste toutefois facultative : tous les agents passés au RIFSEEP n'ont pas forcément un CIA.

Le Gouvernement avait initialement souhaité que le RIFSEEP soit généralisé à l'ensemble des fonctionnaires en 2017. Mais cet objectif a été repoussé à plusieurs reprises, pour être finalement abandonné en 2020. L'adoption du régime ne progresse donc que très faiblement depuis 2017. Fin 2024, il ne couvrait qu'un peu moins de 22 % des fonctionnaires civils de l'État. En intégrant l'ensemble des autres primes à la performance qui existent en dehors du RIFSEEP, le pourcentage des agents dont la rémunération comprend une part liée à la performance se situe entre 20 % et 25 %. Plus des trois quarts des agents publics ont donc une rémunération qui reste totalement indépendante de leur manière de servir.

Par ailleurs, quand elles sont versées, les primes à la performance ne représentent qu'une part modeste de la rémunération des agents. La rémunération à la performance représente une part marginale de la rémunération des agents publics : seuls 3,5 % du montant total des indemnités versées relevaient en 2023 de primes à la performance.

L'année 2024 a toutefois été atypique, en raison des Jeux Olympiques et Paralympiques (JOP) de Paris : plus de 200 millions d'euros ont été versés aux agents de la police nationale, sous la forme de primes assises sur une indemnité en principe liée à la performance, mais en réalité les montants ont été forfaitaires et versés par anticipation. Il s'agissait surtout de compenser les sujétions spécifiques liées à cet événement extraordinaire.

La rémunération à la performance voit son importance relative décroître dès 2014, alors que c'est l'année de la mise en oeuvre du RIFSEEP qui comprend, même si ce n'est pas obligatoire, un CIA.

J'en viens aux trois ministères étudiés dans ce rapport, qui sont dans des situations très différentes.

Les effectifs du ministère de l'éducation nationale sont composés à 70 % d'enseignants : 850 000 enseignants sur 1,2 million d'agents - soit environ un million d'équivalents temps plein travaillé (ETPT).

Les enseignants ont un dispositif de rémunération spécifique, avec une place plus réduite des indemnités que les autres agents de la fonction publique ; ils ne bénéficient pas de primes à la performance, en raison notamment de l'absence d'évaluation individuelle annuelle, prérequis pour définir une indemnité annuelle variable. Les indemnités des enseignants sont donc principalement liées à la rétribution de tâches complémentaires ou à des conditions spécifiques d'exercice de leurs fonctions, sans lien avec les résultats obtenus. Le montant des primes à la performance au ministère de l'éducation nationale représente moins de 80 millions d'euros, soit 0,1 % de ses dépenses de personnel en 2024.

En dehors des enseignants, le passage au RIFSEEP a en revanche été généralisé à l'ensemble des agents du ministère, quelle que soit leur catégorie. La part du CIA se situe entre 8 % et 10 % du total indemnitaire, mais elle ne représente que 2 % de la rémunération brute perçue. Les recteurs ont reçu pour la première fois en 2025 une lettre de mission à portée annuelle - ce qui n'est toujours pas le cas pour les directeurs d'administration centrale -, qui permet de les évaluer et d'objectiver leur niveau de part variable.

Au ministère de l'économie et des finances, seuls 15 % des agents sont éligibles à une prime à la performance, dont le montant - un peu plus de 24 millions d'euros - représente 0,4 % de la rémunération totale des agents en 2024. Ce très faible taux surprend, s'agissant d'un ministère habituellement assez allant sur les enjeux de modernisation de l'action publique. Le RIFSEEP, qui avait vocation à être généralisé, ne concerne que 8 % des agents du ministère. La part liée à la performance, le CIA, représente moins de 9 % du total des indemnités versées aux agents concernés. Les grandes directions à réseau - la direction générale des finances publiques (DGFiP), la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) -, qui regroupent 90 % des agents du ministère, ont des dispositifs de prime foisonnants, souvent regroupés sous le vocable d'allocation complémentaire de fonctions (ACF), mais ces primes ne sont que très marginalement liées à une reconnaissance des résultats ou de la performance. Ces grandes directions n'ont en réalité déployé le RIFSEEP que pour leur encadrement supérieur et semblent réticentes à l'étendre.

La première raison invoquée est le coût. Créer une part variable liée à la performance ne doit pas se faire au détriment de la part fixe. La DGFiP, par exemple, a évalué à 72 millions d'euros l'introduction d'un CIA pour tous ses agents.

D'autres raisons ont trait à la difficulté de passer d'un dispositif de primes très sophistiqué et foisonnant à une indemnité unique. Cette contrainte est cependant commune à tous les ministères et pourrait être dépassée, puisque l'IFSE peut être individualisée selon une cotation assez fine permettant de prendre en compte les sujétions particulières.

La raison principale semble être la ferme opposition des organisations syndicales, qui nourrirait un dialogue social difficile, avec de probables tensions, alors que d'autres réformes semblent prioritaires pour le ministère.

Au ministère de l'intérieur, les primes à la performance - dont les montants sont stables depuis dix ans - représentent 3,75 % de la rémunération totale des agents. Cela peut sembler peu, mais c'est un taux près de dix fois supérieur à celui constaté au ministère de l'économie et des finances et quarante fois supérieur à celui de l'éducation nationale - hors enseignants.

Le RIFSEEP y a été généralisé, en dehors des agents actifs de la police nationale et des militaires de la gendarmerie. Quant au personnel d'encadrement et de conception de la police nationale, il bénéficie d'un régime proche du RIFSEEP, avec l'indemnité de responsabilité et de performance (IRP), dont la part performance est allouée en fonction de l'atteinte des résultats. De même, pour l'ensemble des personnels actifs de la police nationale, la prime de résultats exceptionnels (PRE) est dotée d'un volet individuel destiné à récompenser la qualité des services rendus.

Les préfets, qui sont soumis au RIFSEEP, perçoivent un CIA articulé autour de deux composantes : l'une ministérielle et l'autre interministérielle, depuis 2023, principalement calculée sur les résultats obtenus dans la mise en oeuvre des politiques prioritaires du Gouvernement.

Enfin, la Cour s'est penchée sur la situation de l'encadrement supérieur de l'État, dont la gestion a été profondément modernisée en 2021. Cela concerne quelque 5 500 fonctionnaires qui appartenaient précédemment à seize corps différents et qui ont été regroupés en un seul, celui des administrateurs de l'État.

Leur nouvelle grille indiciaire a conduit à rehausser d'environ 4,7 % la rémunération brute mensuelle de ces cadres supérieurs de l'État. Ils sont désormais tous soumis au RIFSEEP et la Cour a constaté des disparités importantes entre les ministères sur les montants alloués, s'agissant de l'IFSE comme du CIA, avec un décalage à la hausse pour le ministère de l'économie et des finances et les services du Premier ministre. Pour les emplois de niveau I - secrétaires généraux des ministères et préfets de niveau I -, le CIA peut représenter jusqu'à 20 % de la rémunération totale - c'est très important, et même supérieur au plafond de 15 % recommandé par la circulaire d'application du RIFSEEP. La prime à la performance constitue donc une part substantielle de leur rémunération.

À l'issue de ce travail, la Cour formule cinq recommandations qui se déclinent autour de quatre grands objectifs.

Le premier est d'achever la généralisation du RIFSEEP et de son volet lié à la performance, plus de dix ans après son instauration, ce qui supposerait de revenir sur l'abandon du principe de généralisation en 2020. Des pans entiers de l'administration restent en dehors du RIFSEEP et le passage à ce régime aurait deux effets importants : d'abord, il catalyse la rémunération à la performance ; ensuite, il permet de simplifier le régime indemnitaire des agents de l'État.

Première recommandation : dès 2026, modifier le décret portant création du RIFSEEP pour le rendre obligatoire pour tous les agents bénéficiant d'une évaluation annuelle - les enseignants ne seraient pas concernés - avec systématiquement un CIA, afin de valoriser la performance. À l'occasion de la modification de ce décret, il conviendrait de clarifier les conditions de transposition des indemnités existantes. Pour éviter des évolutions inflationnistes, les primes à la performance existantes devraient venir abonder le CIA.

Deuxième recommandation : pour les catégories d'agents qui bénéficient d'une évaluation annuelle, lier toute nouvelle revalorisation salariale à l'adhésion préalable au RIFSEEP et à la mise en place d'un CIA intégrant les primes existantes liées à la performance. Un des moyens de financer le dispositif de prime à la performance, tout en maîtrisant les finances publiques, est de conditionner les mesures de revalorisation salariale à la mise en place d'un tel dispositif. Le lien n'a été que rarement fait. Par exemple, le protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) des personnels de l'éducation nationale n'a pas été lié à l'instauration d'un dispositif d'évaluation qui permettrait ensuite d'asseoir une modulation des rémunérations.

Notre troisième recommandation est d'assouplir les modalités d'adhésion au RIFSEEP, afin de supprimer d'éventuels freins.

La quatrième recommandation consiste, dès la prochaine campagne de CIA, à demander aux ministères d'augmenter le niveau d'information de chaque agent sur l'échelle de distribution des primes liées à la performance et de piloter à cette occasion une harmonisation des pratiques ministérielles. En effet, nous avons constaté que l'information des agents sur le volet financier du CIA faisait largement défaut. L'enveloppe budgétaire consacrée à la part variable des indemnités, et notamment son évolution d'une année sur l'autre, n'est pas connue ; les moyennes et les médianes de primes ne sont pas toujours communiquées aux agents. Dès lors, il leur est difficile d'apprécier les raisons de l'évolution de leurs primes et de se situer dans l'échelle de distribution de celles-ci.

Cinquième recommandation : la Cour suggère à la DGAFP de piloter la relance de la mise en oeuvre de la rémunération à la performance au sein de l'État. En effet, la DGAFP n'a pas une connaissance fine des régimes indemnitaires, de la nature des primes et de leurs modalités d'attribution. Il lui est donc très difficile d'effectuer un suivi statistique et de cibler les ministères sur lesquels l'effort devrait porter. Or, la mise en application effective du décret de 2014 devait s'accompagner d'un travail sur les effets de la rémunération variable sur la qualité du service et l'efficience des services. Ne disposant pas de ces données, il est difficile de nourrir le dialogue social avec des éléments précis.

Tels sont les constats de la Cour, sur un sujet sensible. Achever la généralisation du RIFSEEP constituerait, si cela est soutenable pour les finances publiques, un acte important de modernisation de la gestion publique.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial de la mission « Transformation et fonction publiques ». - Je tiens tout d'abord à remercier très sincèrement la Cour des comptes pour la qualité du travail qu'elle a conduit à la demande de la commission des finances et pour la qualité de nos échanges.

Si notre commission a souhaité saisir la Cour des comptes sur ce sujet, c'est parce que la rémunération à la performance constitue non seulement un vecteur d'efficacité et d'efficience des services publics, mais également un enjeu d'équité, en valorisant l'engagement et la manière de servir des agents les plus méritants.

Ces travaux s'inscrivent, de surcroît, dans un contexte particulier : l'augmentation continue des effectifs et de la masse salariale de l'État dans la période récente - que certains jugent trop forte. Au sein de la masse salariale de l'État, les rémunérations indemnitaires ont connu une croissance significative ces dernières années, avec l'attribution de diverses mesures catégorielles. Si ces mesures peuvent compenser des responsabilités ou des sujétions particulières, à l'image des primes versées à l'occasion des JOP de Paris 2024, elles sont rarement corrélées à une mesure des résultats atteints.

Par ailleurs, le déploiement de la rémunération à la performance peut aller de pair avec la simplification et l'harmonisation des régimes indemnitaires, favorisant ainsi la transparence des rémunérations et la mobilité des fonctionnaires. C'est dans cette logique que deux régimes ont été successivement institués, d'abord la PFR en 2008, puis le RIFSEEP en 2014. Si ces deux dispositifs ont été portés par des majorités politiques différentes, ils poursuivaient en réalité un objectif de performance analogue, se traduisant par des modalités très proches, avec une part fonctionnelle et une part liée aux résultats.

Plus de dix ans après l'introduction du RIFSEEP, un bilan sur la mise en oeuvre de ce nouveau régime et, plus largement, sur la place de la rémunération à la performance dans la politique salariale de l'État s'imposait.

Premier enseignement de l'enquête de la Cour des comptes : l'échec de la généralisation du RIFSEEP, qui avait pourtant vocation à devenir le nouvel outil indemnitaire de référence applicable à tous les fonctionnaires de l'État. Alors que la généralisation du nouveau régime était attendue pour 2017, le calendrier initialement fixé n'a pas été respecté : le décret instaurant le RIFSEEP a été modifié à quatre reprises, la dernière modification, en juin 2020, abrogeant toute obligation de généralisation.

À la fin de l'année 2024, 282 100 ETPT étaient couverts par ce régime, sur un total de 1,29 million de fonctionnaires civils de l'État hors opérateurs, soit seulement 21,9 % de la population cible. Cette situation s'accompagne de la persistance d'une grande diversité de primes en parallèle du RIFSEEP, au nombre de 943 en 2024, un total globalement stable depuis 2014.

Sur la période 2014-2024, le nombre de primes considérées comme liées à la performance a cependant connu une diminution notable, passant de 73 à 54 en dix ans. Si cette évolution reflète, pour partie, la substitution du CIA, composante « performance » du RIFSEEP, aux primes préexistantes, elle s'inscrit dans un mouvement général de diminution en valeur absolue comme relative de la rémunération à la performance.

Il s'agit là du deuxième enseignement majeur de l'enquête de la Cour des comptes : en dépit de la forte augmentation de la masse salariale indemnitaire de l'État depuis 2014, le poids de la rémunération à la performance est demeuré marginal, connaissant même une baisse de 9,4 % en valeur absolue entre 2014 et 2023, passant de 618 millions d'euros à 560 millions d'euros, soit une diminution en valeur relative de 5,6 % à 3,5 % des rémunérations indemnitaires - c'est très significatif.

Troisième constat de l'enquête de la Cour des comptes : le déploiement très contrasté du RIFSEEP selon les ministères. La proportion des rémunérations à la performance varie significativement selon les ministères étudiés : 87 % des agents du ministère de l'intérieur en bénéficiaient en 2024, contre 15 % des personnels des ministères économiques et financiers. Pour ces deux ministères, la part des rémunérations à la performance représentait ainsi, respectivement, 11,3 % et 1,3 % de la totalité des primes. En revanche, la réforme de l'encadrement supérieur de l'État, en vigueur depuis 2023, s'est accompagnée d'une généralisation du RIFSEEP pour la quasi-totalité des administrateurs de l'État, quel que soit leur ministère de rattachement.

Je ne peux que déplorer le retard pris dans le déploiement du RIFSEEP, et plus généralement le caractère très marginal et lacunaire de la prise en compte de la performance dans la rémunération des agents de l'État. Les difficultés rencontrées traduisent un manque de volonté politique, manifesté par l'absence de pilotage interministériel et le renoncement à l'objectif initial de généralisation, acté en 2020.

Aussi, en complément des pistes dessinées par la Cour des comptes, je formule quatre recommandations destinées à assurer un déploiement efficace et transparent de la rémunération à la performance. Mes deux premières propositions visent à promouvoir une reconnaissance de la performance collective, permettant de mobiliser les personnels autour des objectifs stratégiques de leur administration. Je pense, par exemple, aux équipes des douanes. Cette valorisation de la performance au niveau d'une équipe ou d'un service pourrait s'articuler avec une appréciation individuelle, notamment à travers la prise en compte de la participation effective à l'effort collectif, par le biais de critères d'assiduité ou de non-absentéisme.

Autre point essentiel : le pilotage de la mise en oeuvre du RIFSEEP doit s'accompagner d'un suivi et d'une réflexion approfondis sur les finalités et les modalités de la rémunération à la performance. Je recommande à cet égard d'assurer une meilleure articulation entre les critères d'attribution des primes de performance et les indicateurs présentés dans la documentation budgétaire. Enfin, cette démarche pourrait bénéficier d'une clarification de ses objectifs et de ses méthodes, à travers la réalisation d'une étude confiée à la DGAFP.

Voilà les constats et les recommandations que je souhaitais partager : transparence et clarification des objectifs. Ils s'inscrivent dans un esprit d'efficacité et d'efficience, mais également de confiance dans l'engagement des agents publics.

M. Boris Melmoux-Eude, directeur général de l'administration et de la fonction publique. - Merci de me donner l'opportunité de réagir au rapport de la Cour des comptes, auquel nous souscrivons globalement, tant dans ses constats que dans ses recommandations.

Mon propos liminaire visera à remettre en perspective la problématique de la rémunération de la performance dans le cadre plus général de la politique salariale de l'État, à redonner quelques éléments de contexte qui tendent à montrer que la situation budgétaire n'est pas pleinement favorable à de grandes évolutions à très court terme en matière de politique salariale et, enfin, à redire que l'approche par la performance doit obéir à un cadre beaucoup plus large que la seule rémunération. Je suis convaincu de la nécessité de la conduite du changement dans la fonction publique.

La DGAFP est pleinement engagée dans la mise en oeuvre du RIFSEEP et dans la mobilisation des administrations pour plus d'efficacité et d'efficience. Notre direction générale est à l'origine de la création de ce régime, en 2014. Depuis la suppression de l'obligation d'adhésion, des adhésions régulières de nouveaux corps ont eu lieu, une vingtaine depuis 2020, et non des moindres : les personnels de direction, les personnels d'inspection du ministère de l'éducation nationale, ou encore le personnel technique et pédagogique du ministère chargé de la jeunesse et des sports. Le régime a également été adapté pour certains corps, comme les corps des maîtres de conférences et des professeurs des universités avec le régime indemnitaire des personnels enseignants et chercheurs (RIPEC). Il s'est aussi déployé dans la fonction publique territoriale et nous travaillons avec le ministère chargé de la santé pour l'adapter à la fonction publique hospitalière.

S'agissant des corps de l'encadrement supérieur, 65 % des corps dits A+ sont couverts par le RIFSEEP, à l'exception de la magistrature judiciaire et des corps de commandement de la police nationale, notamment. Dans le cadre de la réforme de la haute fonction publique, et grâce au pilotage interministériel assuré par la DGAFP, nous avons conditionné le passage aux nouvelles grilles à une adhésion au RIFSEEP. Cela concerne notamment le corps des mines, ainsi que l'ensemble des corps des juridictions administratives et financières.

Nous sommes indéniablement en décalage avec le secteur privé, où la part variable représente en moyenne 20 % de la rémunération - dont les deux tiers sont liés à la performance individuelle. Nous sommes également légèrement inférieurs - de l'ordre de 5 points de pourcentage selon les travaux de la Cour - à la moyenne des pays de l'OCDE, qui est de 10 %. Ces comparaisons doivent nous interroger et interroger aussi la notion de performance, qui doit être adaptée à nos organisations publiques.

Bien que le terme de performance ne figure pas dans le statut de 1946, l'idée y est bien présente ; nous pouvons donc distinguer les mérites des uns et des autres.

Lorsque l'on parle de performance, on pense à un mécanisme d'incitation qui n'est pas toujours complètement opérant dans la fonction publique. Très peu d'agents, y compris les cadres, ont pour moteur quotidien l'obtention d'un bonus en fin d'année. Leur motivation est de rendre le meilleur service à nos concitoyens.

Dans le cadre budgétaire qui est le nôtre, les enveloppes seraient trop faibles pour mettre en place un mécanisme incitatif suffisamment puissant pour en faire un vecteur de motivation. La notion de performance dans la fonction publique est bien évidemment au coeur de nos préoccupations, mais nous tâchons de privilégier celle de reconnaissance, tant individuelle que collective.

Elle suppose une différenciation, objectivée sur la base d'évaluations renforcées. Pour ce faire, au-delà de la seule question de la rémunération, nous avons évidemment un chantier devant nous : travailler sur l'évaluation. C'était l'un des constats de la conférence sur les perspectives salariales de 2022, qui avait fait apparaître un consensus sur l'existence d'écueils dans l'appréciation de la performance individuelle et de la manière de servir des agents, et sur une certaine décorrélation entre l'entretien annuel et le versement d'une part variable.

Dans ce contexte, la qualité de l'exercice de l'entretien d'évaluation, ainsi que la maturité du management pour le réaliser dans les meilleures conditions, semble constituer un préalable à la généralisation ou à l'extension de la rémunération à la performance. Cela fait partie des sujets sur lesquels nous serons mobilisés dans les prochains mois.

La notion de performance ne s'apprécie pas uniquement via les indemnités, mais grâce aussi à d'autres mesures incitatives dont nous disposons dans la fonction publique, comme le passage de grade. Notre doctrine constante est de redonner du sens au passage de grade - qu'il soit au choix ou par examen professionnel. Les grilles comportent également des mécanismes accélérateurs de carrière pour les agents qui exercent certaines fonctions ou qui font preuve d'un engagement particulier.

Nous sommes donc évidemment très favorables au déploiement de la rémunération à la performance dans la fonction publique, prioritairement dans le cadre du RIFSEEP, outil qui a fait ses preuves, mais aussi à son inscription dans une démarche plus globale d'amélioration des pratiques managériales. Bien entendu, nous devons tenir compte du contexte budgétaire contraint qui est le nôtre.

La rémunération de la performance n'est qu'un des éléments de la politique de rémunération de l'État. Depuis 2020, les priorités de cette politique ont été les suivantes : le pouvoir d'achat des agents publics - dans un contexte de forte inflation, d'où un certain nombre de mesures générales - et des mesures de rattrapage pour certains corps de la fonction publique en manque d'attractivité - enseignants, forces de sécurité intérieure. Les corps qui ont bénéficié de revalorisations catégorielles importantes sont essentiellement ceux qui ne relèvent pas du RIFSEEP.

Notre politique salariale doit donc obéir à des enjeux d'attractivité, de fidélisation, mais aussi de motivation et de performance de nos agents. J'identifie pour l'avenir trois axes forts de cette politique salariale.

Le premier est de « réparer le thermomètre », c'est-à-dire de rétablir l'échelle des rémunérations dans la fonction publique. Les grilles se sont fortement tassées, notamment en début de carrière : il n'y a que 29 points d'écart entre la catégorie C et la catégorie A et, si les prévisions d'inflation se confirment, en 2030, les cadres de catégorie A seront au niveau de l'indice minimum de traitement - cela doit nous interpeller collectivement.

Le deuxième axe est de corriger les inégalités, en accélérant la convergence indemnitaire. En effet, ce qui peut aussi miner la performance des agents publics, c'est le constat que, lorsque l'on appartient à un même corps et que l'on exerce le même métier dans des ministères différents, la rémunération peut être très différente, parfois de l'ordre de 30 % à 40 %. Il arrive aussi qu'au sein d'un même service, si l'on appartient à deux corps différents, la rémunération soit aussi très différente, alors même que l'on exerce le même métier. Ce sentiment d'injustice peut aussi contribuer à réduire la performance collective de nos organisations.

Le troisième axe est d'individualiser plus fortement les rémunérations, afin de mieux reconnaître les sujétions de certains métiers et, évidemment, de mieux reconnaître la performance, individuelle et collective.

Le contexte budgétaire actuel est peu propice à très court terme au déploiement d'une politique salariale d'ensemble, avec une absence de mesures générales et un gel des mesures catégorielles pour 2026, à l'exclusion de quelques corps spécifiques. Cela doit nous interpeller, car l'État doit être exemplaire.

À très court terme, le Premier ministre a commandé à l'Inspection générale des finances (IGF), à l'Inspection générale de l'administration (IGA) et à l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) une mission sur les primes dans la fonction publique d'État. Dans cette lettre de mission, figure également la demande que l'on identifie à très court terme les corps qui, selon les préconisations de la Cour des comptes, pourraient adhérer au RIFSEEP à brève échéance. Je tiendrai au mois de mars des conférences stratégiques de ressources humaines avec l'ensemble des ministères et les inciterai à adhérer à ce régime quand c'est possible, dans le cadre du pilotage interministériel renforcé que vous appelez de vos voeux.

À moyen terme, les ministres ont annoncé une série de discussions avec les organisations syndicales sur les rémunérations et les carrières, y compris sur la rémunération à la performance individuelle et collective.

Dans le cadre de nos travaux prospectifs, puisque nous avons engagé une revue stratégique de la fonction publique à l'horizon 2035, nous réinterrogerons aussi la structure des rémunérations autour de trois composantes clés : ce que je suis - rémunération indiciaire en fonction du corps d'appartenance, supplément familial de traitement et indemnité de résidence ; ce que je fais - qui correspond à l'IFSE dans le cas du RIFSEEP ; et ce que je vaux - qui correspond au CIA, avec davantage d'individualisation.

Cela doit s'articuler avec l'assiette de cotisations pour la retraite. En effet, la plupart des indemnités des fonctionnaires, sauf exception, n'entrent pas dans le calcul des pensions. Ces questions sont traitées dans le cadre de la conférence travail-emploi-retraite pilotée par le ministère chargé du travail.

Tout cela implique de renforcer la DGAFP, en lien avec la direction du budget, dans son rôle de définition et de mise en oeuvre de la politique salariale, conformément à son décret de mission. La DGAFP est compétente pour la création de tout nouveau régime indemnitaire ; elle a donc connaissance de ces primes, sur lesquelles elle rend un avis. Dans le cadre des travaux de la Cour des comptes, elle a été en capacité de lister l'intégralité de ces primes. Mais il est vrai que nous devons renforcer notre pilotage, non seulement sur la rémunération à la performance, mais de manière générale sur la politique salariale de l'État.

Mme Véronique Gronner, cheffe du service des ressources humaines au sein du secrétariat général des ministères économiques et financiers. - Le rapport de la Cour des comptes qui nous a été remis est très intéressant : il nous permet de nous comparer, sur une dizaine d'années et dans un domaine plus délicat à cerner qu'il n'y paraît, car il implique d'aller au-delà des termes utilisés dans les textes - je pense à la notion de rendement que l'on retrouvait dans l'expression « prime de rendement » - et, surtout, d'appréhender les pratiques de gestion.

Le rapport constate donc la relativement faible extension du RIFSEEP et la progression limitée des montants de CIA au sein des ministères économiques et financiers. Alors, pourquoi Bercy ne s'est-il pas plus engagé dans cette extension ?

D'abord, en raison du contexte social. Les organisations syndicales majoritaires dans les instances de dialogue social - Solidaires et la CGT - sont très opposées au principe du versement d'un bonus et ne sont donc pas favorables au RIFSEEP. Elles estiment que cela soumet les agents à l'arbitraire du manager, voire du manager « toxique ». Sachez que, dans les ministères économiques et financiers, le taux de participation aux élections professionnelles est fort, à 67,7 %. Le climat social est donc parfois un peu agité, ainsi que la Cour des comptes le relève parfaitement lorsqu'elle évoque la situation aux douanes, avec le boycott des instances de dialogue social.

Dans l'administration centrale, les premières organisations étant la CFDT et l'Unsa, nous avons pu étendre le CIA aux personnels des catégories B et C. Lors d'instances de dialogue social qui se sont déroulées à la fin du mouvement social lié à l'examen de la loi sur les retraites, alors que nous avions espéré un vote favorable, nous avons obtenu une abstention. Cela témoigne d'une forte résistance. Nous avons néanmoins généralisé le RIFSEEP, CIA inclus, à l'ensemble des personnels, titulaires et contractuels - en modifiant les contrats de ces derniers, par avenant. Cela démontre la volonté du ministère de s'engager dans une démarche d'extension de la rémunération à la performance.

Deuxième raison : la priorité donnée par le ministère à des réformes d'envergure. Cela pose la question du lien entre rémunération à la performance et performance d'une organisation. Les ministères économiques et financiers ont-ils été moins performants faute d'avoir déployé une rémunération à la performance ? D'autres outils existent et les agents du service public ont une motivation intrinsèque.

Nous ne versons pas de CIA dans nos directions à réseau, à l'exception des personnels d'encadrement supérieur. Pour autant, les batteries d'indicateurs de performance conçues par la DGFiP et la DGDDI ces dernières années, ainsi que les résultats obtenus - notamment l'indicateur de satisfaction des usagers -, montrent que cette absence de généralisation n'a pas amoindri ni notre efficacité ni notre efficience. Voyez le chantier du prélèvement à la source, le déploiement du nouveau réseau de proximité, la création des centres de services des ressources humaines (CSRH), la mise en oeuvre de la loi de transformation de la fonction publique ou encore la réforme des instances de dialogue social. La priorité a été donnée à la réussite de ces projets, sans fragiliser le climat social ni s'exposer à un risque de blocage ou de grève. Ce choix découle d'une volonté politique de recherche de la performance, dans un souci de pragmatisme.

Le contexte budgétaire s'impose aussi à nous. Autant il est envisageable, pour les cadres supérieurs, de considérer que l'on pouvait créer un bonus en écrêtant un peu et en prenant sur les parts mensualisées ; autant, pour des personnels des catégories A, B et C, cela nous paraît difficile, sinon impossible à mettre en oeuvre. La bascule vers le RIFSEEP, et surtout le versement du CIA, impliquerait donc de budgéter une enveloppe suffisante pour que la modulation ait du sens. Des primes d'intéressement collectif d'un montant de 150 euros annuels ont pu être versées par le passé, avec des indicateurs et une campagne d'une complexité redoutable !

Dans un tel cas, quand l'objectif à atteindre a demandé d'importants efforts, mieux vaut ne rien verser... C'est plutôt l'ensemble de la rémunération versée qui doit être prise en compte. Il est normal de s'engager et d'être performant au quotidien ; ce bonus ne justifie pas l'engagement des agents. La DGFiP a estimé l'enveloppe nécessaire à la mise en place d'une rémunération à la performance à 72 millions d'euros.

Je rappelle que la fusion entre la direction générale des impôts (DGI) et la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) pour former la DGFiP a eu lieu non loin de 2014... Le déploiement du RIFSEEP a débuté après un grand chantier de réforme indemnitaire à la DGFiP, dont le coût élevé a été pointé par la Cour des comptes. Attendre avant de s'engager dans un autre chantier de fusion de barèmes pouvait sembler justifié. La fusion des barèmes de l'ACF, qui reposent sur une tout autre logique que celle de l'IFSE, aurait aussi un coût, toutefois beaucoup plus difficile à estimer, parce qu'étalé dans le temps. Il ne faut cependant pas le négliger, quand on s'engage dans un chantier aussi important, qui implique un dialogue social très nourri.

Enfin, le rapport décrit bien la difficile prise en compte de la grande hétérogénéité des sujétions et des missions exercées, notamment à la DGDDI. Selon qu'il est embarqué en mer, affecté dans un aéroport, qu'il plonge ou qu'il travaille dans un bureau, le douanier n'est pas payé de la même manière. Au changement de fonctions, le niveau de ses indemnités de fonction augmente ou baisse, sans que cela soit perçu comme un déclassement. Une bascule vers le RIFSEEP impliquerait une adaptation assumée des modalités de fixation de l'IFSE, pour continuer à distinguer toutes ces catégories de personnel, sans que la baisse de l'IFSE soit perçue comme un déclassement en raison d'un moindre niveau de responsabilité, d'expertise ou d'exposition. Au regard de la multiplicité des codes de l'ACF, qui permettent de tenir compte des situations très particulières, nous partageons totalement la recommandation d'une simplification de la Cour des comptes.

C'est un chantier réglementaire et technique lourd, qui implique un dialogue social avec 90 000 agents à la DGFiP et 17 000 agents à la DGDDI et dont on ne sait comment il se terminera. Prudence...

Les recommandations de la Cour devront être soumises aux ministres et aux directions concernées qui ont déjà fait valoir les arguments que je viens de vous présenter - et qui les ont conduites à ne pas adhérer au RIFSEEP.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -J'ai le sentiment d'avoir entendu l'état des lieux, puis la défense. C'est l'illustration parfaite de ce qui échappe à la compréhension des Français - et à la mienne.

J'ai récemment pratiqué le RIFSEEP, avec la directrice d'une institution publique qui devait l'appliquer à cinq collaborateurs et qui s'y perdait ! Au début, elle était enthousiaste, mais finalement cela n'a rien amélioré et c'était surtout complexe à manier.

Bien sûr, les rémunérations dans la fonction publique ne répondent pas à la même logique que celles du secteur privé. Chaque système a ses avantages et ses inconvénients.

On a l'impression de faire de la spéléologie, avec une sédimentation des dispositifs. Des personnels qui font le même métier n'ont pas la même rémunération. Cela se rencontre aussi dans le privé, mais à une moindre échelle. Il s'agit d'améliorer la rémunération en fonction de l'engagement individuel et de la réussite collective dans le cadre d'un service rendu au public. Mais on constate en vous écoutant que c'est difficile à mettre en place.

Reprenons votre exemple de la prime de 150 euros par an, soit 12,5 euros par mois. À quoi bon ? On a probablement atteint les limites du dispositif là où il existe, alors qu'il laisse les gens sur leur faim là où il n'existe pas encore... Il serait donc souhaitable de le refonder, sur la base d'un état des lieux, pour aboutir à une simplification. Je souhaite bon courage aux ministres. À chacun sa responsabilité : la commission des finances apportera sa contribution. Il faut récompenser les plus performants et donner envie aux autres de s'investir davantage - car la performance, c'est aussi une émulation - pour des services publics réactifs et efficaces.

M. Marc Laménie. - Les trois ministères étudiés ne représentent qu'une partie de la fonction publique d'État. Mais quid des opérateurs de l'État ? Les mille primes que vous avez évoquées sont des usines à gaz bien complexes.

La fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière comptent aussi des agents méritants. Les démarches pour l'avancement d'un agent territorial sont nombreuses et très complexes.

En quoi consistera l'étude approfondie prévue par la quatrième recommandation de notre rapporteur spécial ? A-t-on besoin d'une loi, d'un décret, d'une circulaire ?

M. Thierry Cozic. - À la page 47 du rapport de la Cour des comptes, on apprend que le CIA présente d'importantes différences de versement entre femmes et hommes au sein de plusieurs ministères : les hommes percevraient entre 34 et 52 % de CIA de plus que les femmes sur les cinq dernières années - plus que sur l'IFSE... Or la fonction publique d'État devrait être exemplaire en matière d'égalité femmes-hommes. Comment expliquez-vous que ce levier censé récompenser l'engagement individuel devienne un facteur d'iniquité salariale ? Pourquoi aucune recommandation sur ce sujet ?

Monsieur Nougein, je reconnais dans votre deuxième recommandation la constance de la majorité sénatoriale : vous proposez de subordonner l'attribution des primes liées à la performance à des conditions d'assiduité ou de non-absentéisme.

Il est vrai que vous aviez déjà adopté la limitation de la rémunération à 90 % en cas de maladie ordinaire et les trois jours de carence... Pensez-vous vraiment répondre au défaut d'attractivité de la fonction publique avec de telles recommandations ?

M. Michel Canévet. -Dans des fonctions antérieures, je présidais un comité technique paritaire, à l'époque où les collectivités du Finistère ont mis en place le RIFSEEP. Je m'étonne donc qu'il soit si peu développé au sein de l'État, qui pourtant devrait être exemplaire. Pourquoi, douze ans après sa création, son déploiement est-il aussi faible ?

Entre 2014 et 2024, le nombre de primes de la fonction publique d'État n'a pas diminué ; il a même un peu augmenté, passant de 942 à 943. Pourquoi n'y a-t-il eu aucune simplification ? Nous avons besoin de plus de lisibilité - c'est ce qui a été fait avec la création du corps des administrateurs de l'État, par exemple. L'État doit moins fonctionner en silo et la performance individuelle et collective doit être mieux récompensée.

M. Victorin Lurel. - Ancien fonctionnaire et ancien maire, je reconnais que c'est une véritable usine à gaz ! Et ça fait douze ans que ça dure...

L'IFSE représente entre 80 et 90 % de la prime et le reste, c'est le CIA, facultatif, notamment pour la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière.

On propose de le rendre obligatoire, mais comment le financer, quand on ne maîtrise ni la valeur du point ni ce que l'on doit à l'Ircantec (institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques) et à la CNRACL (Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales) ?

Tous les ministères appliquent-ils le RIFSEEP ?

J'ai compris qu'il pouvait représenter entre 4 000 et 6 000 euros par an pour les agents de catégorie C, 15 000 euros pour ceux de la catégorie B et parfois bien au-delà de 20 000 euros pour ceux des catégories A et A+.

J'ai posé une question d'actualité au Gouvernement pour connaître les répercussions du décret sur le congé maladie, publié en novembre, dans les outre-mer et dans l'Hexagone. Quand vous êtes en congé de grave maladie (CGM), en congé de longue durée (CLD) ou en congé de longue maladie (CLM), vous perdez vos primes. En congé maladie ordinaire, vous perdez déjà 10 % de votre rémunération...

Des critères objectifs doivent être établis, pour éviter les erreurs manifestes d'appréciation et que l'attribution des primes ne soit pas une mesure disciplinaire déguisée.

Notre rapporteur spécial nous propose de lier la rémunération à la performance à l'assiduité ou au non-absentéisme... L'enfer est pavé de bonnes intentions ! Les fonctionnaires doivent être présents, sauf maladie dûment justifiée ; cela fait partie de leurs obligations ! Pourquoi prévoir une telle condition, alors qu'on leur supprime déjà des avantages ?

Quelle est l'articulation entre les lignes directrices de gestion (LDG) et le RIFSEEP dans les ministères ? Cela se pratique dans les collectivités.

M. Pierre Barros. -L'exposé de Mme Gronner sur la mise en oeuvre sur le terrain m'a particulièrement intéressé.

Les collectivités ont été sommées de mettre en place le RIFSEEP. Cela a été très compliqué dans ma commune et notre intercommunalité - milliers d'agents, multiplicité de métiers, historiques d'organisation des services, etc. -, d'autant que les décrets d'application ont été publiés au fur et à mesure. Avez-vous constaté, dans les organisations qui ont adhéré au RIFSEEP, une amélioration de l'attractivité et des pratiques managériales ?

Quel est le coût de sa mise en place ? On sait bien que cela ne se fait pas à coût constant, compte tenu des négociations avec les représentants du personnel.

La rationalisation des primes est un vrai sujet. Je connais des services de l'État dans lesquels les primes représentent plus de la moitié du salaire.

La question des cotisations sociales, notamment pour la retraite, se pose. Avez-vous pu calculer l'effet d'un transfert de certaines primes vers l'IFSE à cet égard ? Les caisses de retraite, notamment la CNRACL, auraient intérêt à ce que ces primes se transforment en salaire.

Le retour d'expérience des collectivités est certainement intéressant pour l'État. La mise en place du RIFSEEP a été longue et coûteuse, alors que cela ne marchait pas si mal auparavant. Les moyens qui nous manquaient, nous les avons trouvés en supprimant des emplois publics, malheureusement.

M. Claude Raynal, président. - La réussite de cette réforme ne pourra pas se faire à budget constant. La période actuelle ne s'y prête probablement pas...

Mme Véronique Gronner. - Monsieur le sénateur Lurel, la stratégie de ressources humaines du ministère a été concertée et la question de l'articulation du RIFSEEP avec les LDG n'a pas été identifiée comme un chantier. Les autres LDG portent sur les promotions et la mobilité, sans intégrer la dimension primes.

L'extension du CIA aux personnels des catégories B et C a été considérée comme un facteur d'attractivité. Sachez que l'administration centrale de Bercy est très ouverte, grâce à une forte mobilité interministérielle. Quand un agent nous rejoignait, venant d'un autre ministère, il s'étonnait qu'il n'y ait pas de distribution d'un bonus annuel.

Au-delà des chantiers évoqués, le déploiement de bonus - mieux vaut employer ce terme plutôt que celui de CIA, car une telle rémunération complémentaire existe aussi pour les contractuels, même si elle ne relève pas du RIFSEEP - implique un véritable effort d'accompagnement des managers. Sa généralisation ne peut avoir de sens et être productive pour les services publics que si elle est bien faite. Les recommandations de la Cour correspondent à ce que nous avons appliqué : la transparence et le dialogue avec les agents sont nécessaires pour expliquer quel montant annuel peut être versé au titre des résultats atteints.

Il y a tout de même une difficulté : l'enveloppe permettant de verser le CIA est fermée. Par conséquent, le niveau du CIA de chaque agent, au lieu de toujours augmenter, peut baisser : si la composition de l'équipe change et que beaucoup d'agents expérimentés y sont affectés, leur expertise justifie de leur appliquer un certain niveau de CIA. Or, comme l'enveloppe est fermée, cela peut conduire soit à geler, soit à diminuer légèrement le CIA d'un agent qui a pourtant été aussi performant que l'année précédente. Il y a là une dimension délicate du CIA, qui implique une maturité managériale assez élevée. Généraliser le recours au bonus implique donc d'accompagner et de former les managers.

Pour éviter le sentiment d'arbitraire venant de managers « toxiques » - l'expression est souvent utilisée au cours des formations spécialisées dans les instances de dialogue social -, il faut objectiver les performances des agents. La seule manière d'éviter ce sentiment, c'est de fixer des indicateurs et des objectifs ex ante. Je l'ai souligné lors de mon propos liminaire, les ministères économiques et financiers ont fait évoluer leurs indicateurs, et nous sommes donc bien évidemment favorables à la fixation objective d'attentes de résultats collectifs ou individuels. Des nuances peuvent toutefois apparaître, selon le niveau de responsabilité exercé et le caractère plus ou moins automatique que l'on souhaite établir entre le montant versé et le résultat fixé par l'indicateur.

En effet, si un indicateur est fixé en début d'année, il est possible qu'en raison d'événements survenus au cours de l'année - on peut penser au covid ou à de grandes grèves - le collaborateur, l'agent, le manager ou le cadre supérieur ait atteint d'autres résultats que ceux qui avaient été préalablement identifiés. Parfois, il peut être utile de laisser un peu de souplesse, ainsi que la logique de pondération appliquée par la DGFiP le permet.

Nous avons l'objectif de rationaliser et de simplifier les primes, ne serait-ce que pour simplifier le système d'information des ressources humaines. J'insiste toutefois sur le coût budgétaire potentiellement induit, car lorsqu'on fusionne des barèmes indemnitaires, on les aligne rarement à la baisse.

Enfin, pour ce qui concerne le lien entre les primes et les arrêts maladie, j'appelle votre attention sur les absences liées au congé de maternité qui, compte tenu des obligations européennes relatives à l'absence de discrimination, doivent être traitées d'une manière particulière.

Pour nous prémunir contre les contentieux liés à des discriminations, il pourrait être utile de prévoir dans des textes que l'assiduité ou la présence peut être prise en compte dans la fixation de certains niveaux de primes.

Toutefois, là encore, la question de l'automaticité se pose. Pensons par exemple à un agent en arrêt de travail pendant quinze jours, car il a subi un accident. Il n'a pas été remplacé, ses dossiers n'ont pas été traités pendant son absence, mais il parvient à rattraper le retard qu'il a pris et ses performances dépassent même les résultats de ses collaborateurs, pourtant présents et assidus - veuillez excuser la dimension triviale de cet exemple, mais c'est ainsi que les choses se passent au quotidien, je le sais pour avoir plusieurs années d'expérience en tant que manager. Pour un manager de proximité, il me semble problématique d'un point de vue éthique de justifier la diminution automatique du niveau de CIA d'un tel collaborateur.

Certes, ce propos doit être nuancé, en raison de l'extrême hétérogénéité des situations. Dans certains endroits, comme à l'hôpital, l'absence d'un agent se traduit parfois par la fermeture d'un étage tout entier, les infirmières et aides-soignants présents étant en nombre insuffisant pour soigner correctement les patients. Un tel impact sur le service public peut justifier l'automaticité de la prise en compte de l'assiduité, acceptée, me semble-t-il, depuis 1967. En revanche, pour les raisons que je viens d'évoquer, l'abaissement automatique des primes là où un collaborateur peut rattraper son retard me gêne.

M. Boris Melmoux-Eude. - Le rapport de la Cour des comptes et ses recommandations ne portent que sur la fonction publique de l'État. Néanmoins, en vertu du principe de parité qui concerne les régimes indemnitaires, le RIFSEEP tel qu'il a été imaginé en 2014 est transposable presque automatiquement à la fonction publique territoriale.

Vous avez raison, le constat établi en 2020 montre que les collectivités territoriales se sont très largement saisies du RIFSEEP, notamment parce qu'elles y ont vu un facteur de simplicité. Une certaine complexité demeure en raison de la multiplicité des primes - j'y reviendrai -, et des éléments méritent peut-être d'être simplifiés au sein du RIFSEEP, mais celui-ci constitue tout de même un vecteur de simplification du régime indemnitaire.

Le RIFSEEP s'applique également aux opérateurs de l'État qui peuvent parfois disposer de dispositifs particuliers. Toutefois, même si les opérateurs sont soumis aux obligations du RIFSEEP pour les fonctionnaires, ils recrutent majoritairement des contractuels, pour lesquels le régime indemnitaire est différent.

Monsieur le sénateur Canévet, la DGAFP s'emploie à rationaliser le paysage des primes. S'il faut tenir compte d'une sédimentation historique d'un certain nombre d'entre elles, notamment dans certains corps spécialisés, l'objectif initial du RIFSEEP était bien de leur mettre fin et de les intégrer dans un nouveau régime. Nous avons pris bonne note de la recommandation de la Cour, et nous soumettrons aux autorités politiques un certain nombre de propositions pour accélérer le passage au RIFSEEP.

Pour ce qui concerne le maintien des primes en cas de congé, le décret du 26 août 2010 relatif au régime de maintien des primes et indemnités des agents publics de l'État et des magistrats de l'ordre judiciaire dans certaines situations de congés prévoit bien évidemment le maintien des indemnités et des primes en cas de congé de maternité, de congé de maladie ou de congé annuel. Cette appréciation se fait indépendamment du maintien de toute ou partie de la rémunération dans le cadre de la rémunération à la performance. Il appartient au chef de service d'apprécier si les absences ont pu, d'une manière ou d'une autre, affecter l'atteinte des objectifs.

La doctrine de la DGAFP est donc assez bien établie, en particulier pour ce qui concerne le congé de longue maladie (CLM) ou le congé de grave maladie (CGM) pour les contractuels.

M. Victorin Lurel. - Il me semble que cette doctrine a évolué.

M. Boris Melmoux-Eude. - En effet, elle a été actualisée le 8 avril 2025. Elle indique qu'« il appartient au chef de service d'apprécier si l'impact du CLM sur l'atteinte des résultats, eu égard notamment à sa durée et compte tenu de la manière de servir de l'agent, doit ou non se traduire par un ajustement l'année suivante. » La doctrine et les textes sont assez clairs sur ce point.

Monsieur le sénateur Lurel, outre ces modifications récentes des règles du CLM et du CGM, la rémunération des personnes placées en CLM est maintenue à 100 % pour ce qui concerne le traitement de base et à 33 % pour ce qui concerne les indemnités, ces dernières n'étant auparavant pas prises en compte. Quant à la question de la surrémunération outre-mer, la jurisprudence du Conseil d'État est constante : elle est assimilée non pas au traitement, mais bien à une prime, raison pour laquelle elle est passée à 33 % dans le cadre de la modification des règles relatives au congé de longue maladie.

Monsieur le sénateur Cozic, le constat de la Cour selon lequel le CIA peut introduire une forme d'inégalité entre les femmes et les hommes doit nous interpeller collectivement. De manière générale, un même constat peut être posé sur l'ensemble des accessoires de rémunération. Effectivement, nous devons être particulièrement vigilants sur ce point, comme au sujet des lignes directrices de gestion. Pour ce qui concerne les primes, il existe des lignes de gestion stratégiques relatives à la mobilité et aux carrières, où les questions liées à la rémunération peuvent être abordées, en priorité afin d'assurer l'égalité de traitement entre les femmes et les hommes. J'appelle également votre attention sur l'existence de lignes directrices de gestion interministérielles pour l'encadrement supérieur de l'État. Elles déterminent un certain nombre de critères, notamment l'attribution du CIA, mais aussi, par exemple, le passage de grade qui, ainsi que je l'évoquais plus tôt, est également un élément d'appréciation de la performance individuelle.

Enfin, monsieur le sénateur Barros, nous prenons en compte l'intégration des primes dans l'assiette de liquidation de la pension et donc de cotisation dans le cadre d'un mécanisme de transfert primes-points. Ce mécanisme a été élaboré dans le cadre du protocole relatif aux parcours professionnels, carrières et rémunérations et à l'avenir de la fonction publique (PPCR) en 2016-2017. Ce mécanisme fait donc partie de nos sujets de réflexion dans le cadre du cycle de discussion sur la rémunération des agents publics que nous engagerons à la fin du mois de mars avec les organisations syndicales.

Mme Carine Camby. - À l'origine, le RIFSEEP avait comme objectif d'améliorer l'efficacité et l'efficience de l'action publique - ce point semble d'autant plus nécessaire qu'il nous faudra inévitablement trouver des économies pour faire face à la crise actuelle des finances publiques. Il s'agissait également de simplifier le régime indemnitaire, qui comporte encore près de 1 000 primes différentes dans la fonction publique d'État - je le rappelle, notre rapport ne portait ni sur les collectivités territoriales ni sur les opérateurs de l'État.

D'autres objectifs se sont ajoutés : le RIFSEEP visait aussi à renforcer l'attractivité de la fonction publique de l'État et à favoriser la mobilité des agents entre les différents ministères. Nous devons absolument continuer de viser ces objectifs. De ce point de vue, la renonciation à la généralisation du RIFSEEP en 2020 envoie un mauvais signal. La première recommandation de la Cour est ainsi de revenir à l'objectif de généralisation, puisque depuis 2014, le pourcentage des primes à la performance dans la rémunération des agents a paradoxalement diminué. Sur ce point, il faut envoyer un signal politique fort.

La Cour n'est bien entendu pas insensible aux arguments concernant le coût d'une telle généralisation, car il est vrai que le passage au RIFSEEP s'est souvent traduit par une augmentation de l'enveloppe affectée à la rémunération des agents. Pour cette raison, notre deuxième recommandation propose de lier toute revalorisation salariale au passage au RIFSEEP. Dans certains cas, notamment dans l'éducation nationale, les revalorisations salariales n'ont pas du tout été liées au passage à des primes à la performance, pour des raisons diverses. La difficulté tient évidemment à l'instauration d'un système d'évaluation annuelle pour les enseignants, mais aussi à une composante culturelle.

Nous avons proposé une autre mesure de réduction des coûts pour maîtriser l'évolution de la masse salariale : il s'agirait d'assouplir les modalités d'adhésion au RIFSEEP, afin d'étaler plus facilement dans le temps le passage à ce régime indemnitaire.

Un point me paraît très important : le levier managérial. Bien sûr, la généralisation du RIFSEEP demande une formation des managers. De façon générale, d'ailleurs, les attentes des agents envers les managers sont bien plus importantes qu'autrefois, pas seulement sur la rémunération à la performance. Il est très important que les managers, qui sont souvent plus âgés que les équipes qu'ils encadrent, s'adaptent et répondent à ces attentes. L'entretien annuel d'évaluation, base d'une rémunération à la performance, est très important à cet égard. Derrière cela, il y a une question d'équité entre les agents : il faut reconnaître l'engagement et la performance des uns, parfois meilleurs que d'autres. Ce point très important fonde notre quatrième recommandation. Il implique un pilotage au niveau de la DGAFP pour harmoniser les pratiques ministérielles, encore très diverses.

La question de l'écart de rémunération entre les hommes et les femmes nécessite une vigilance allant bien au-delà de la seule rémunération à la performance. Là encore, ce sujet doit être identifié durant la formation des managers, et les chefs de corps doivent s'engager pour faire de la réduction de ces écarts un objectif de l'ensemble de l'institution. Dans le rapport, nous ne fournissons pas d'explication aux faits observés, mais nous reconnaissons que dans certains ministères, et notamment les ministères économiques et financiers, une grande attention a été portée à ce sujet, ce qui a permis d'obtenir des résultats. Ce point très important ne doit absolument pas être perdu de vue.

M. Claude Raynal, président. -Monsieur le rapporteur spécial, quels enseignements tirez-vous de ces échanges ?

M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - La première de mes observations, c'est que l'époque n'est pas la plus propice pour augmenter la dépense publique et rehausser la rémunération des agents publics - le président Raynal et Mme la présidente Camby l'ont également signalé. C'est d'autant plus vrai que, ces dernières années, le ministère de la justice a procédé à des augmentations de rémunération pour les magistrats, et que des rattrapages tout à fait légitimes ont eu lieu dans l'éducation nationale. Soyons clairs : il me semble que nous ne pourrons pas supporter en même temps les coûts de ces revalorisations et ceux de la généralisation du RIFSEEP. En outre, contrairement à ce qui était prévu dans le programme du candidat élu à la Présidence de la République en 2017, le nombre d'agents de la fonction publique a augmenté au lieu de diminuer lors des derniers mandats présidentiels.

Messieurs Lurel et Cozic, nous nous sommes probablement mal compris au sujet de l'absentéisme. Je ne remets pas du tout en cause la protection sociale de l'absentéisme. Mais comment peut-on être performant lorsqu'on est absent ? Il vaudrait mieux renommer la prime, et ne plus parler de prime de performance. Au moment du covid, j'ai été particulièrement choqué par l'attitude de certains travailleurs, qui ont touché d'importantes primes dues à leur statut alors qu'ils étaient absents. Je n'ai aucune preuve que de tels phénomènes se sont passés dans la fonction publique, mais ils se sont bien produits dans les grandes entreprises, où les syndicats ont exigé que tous les salariés touchent la prime en question. Leurs collègues bien présents en première ligne ont clairement trouvé cela injuste. Chacun peut avoir son avis, mes chers collègues, mais c'est un fait : les personnes qui sont restées en arrêt de travail pendant les trois mois du confinement ont touché la même prime que ceux qui travaillaient tous les jours. Est-ce bien normal ?

Ce genre de phénomène ne doit pas pouvoir se produire si la prime à la performance était généralisée dans la fonction publique. Prenons un exemple : si un bureau régional des douanes travaille avec acharnement pour prendre en flagrant délit un réseau de trafic de drogue, ses agents méritent de toucher une prime à la performance. Mais si deux de ses agents étaient absents pendant ce travail, pour des raisons peut-être tout à fait légitimes, je ne pense pas qu'ils doivent eux aussi toucher la prime : ils n'ont rien fait, il me semble juste qu'ils ne la touchent pas. Cela me semble juste et simple : il ne s'agit pas du tout de remettre en cause la protection sociale des arrêts maladie.

Ainsi que Marc Laménie l'a indiqué, la situation des agents de catégorie C est particulièrement complexe, et la généralisation de la rémunération à la performance peut devenir pour eux une usine à gaz. Si l'on veut que la prime à la performance soit encourageante, il faut motiver les agents à performer. Il faut donc conserver le mot « performance », pour que le dispositif soit clair et lisible. Il faut aussi que, dès le début, chaque agent sache que s'il atteint des objectifs clairs, il touchera tel montant de primes. En revanche, si le dispositif reste une nébuleuse, personne ne sera motivé par de telles rémunérations.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes, ainsi que du compte rendu de la présente réunion en annexe à un rapport d'information de M. Claude Nougein. Elle adopte également les recommandations du rapporteur spécial qui figureront dans le rapport d'information.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 12 h 30.